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十六大明確提出要“加強立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成中國特色社會主義法律體系”。地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。目前在地方立法中，還存在著一些問題，主要有：地方立法相對于市場經(jīng)濟發(fā)展和改革開放呈現(xiàn)滯后性，地方立法相對于本行政區(qū)的實際缺乏針對性，地方性法規(guī)對權(quán)利義務(wù)的規(guī)定存在單向性，地方性法規(guī)的一些規(guī)定缺乏可操作性等等。因此，適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和改革開放的需要，加強和改進地方立法工作，提高地方立法質(zhì)量，是值得進一步研究的重要課題。改進地方立法工作，需要從很多方面去努力，本文著重就改進地方立法的提出機制和起草機制談一些看法。

一、改進地方立法的提出機制

地方性法規(guī)的提出機制，不僅指嚴(yán)格意義上按照法定程序提出立法的議案，而且包括對地方立法的項目提出建議的機制。地方性法規(guī)的提出與立項是地方立法工作的第一步工作，這一步走得好不好，對于整個地方立法工作至關(guān)重要。

從一個地方來說，要實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)，需要地方立法來保障和推進；解決改革和發(fā)展中的矛盾和問題，需要地方立法來規(guī)范和調(diào)節(jié)。因此，地方立法工作要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，以憲法為依據(jù)，緊緊圍繞本行政區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的目標(biāo)，適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，把立法決策同改革、發(fā)展的進程結(jié)合起來，通過地方立法，解決經(jīng)濟和社會生活中需要用法規(guī)解決的矛盾和問題，為地方的改革、發(fā)展、穩(wěn)定創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

現(xiàn)在，擺在全黨全國人民面前的第一要務(wù)，就是加快發(fā)展，因此，加強和改進有關(guān)市場經(jīng)濟的立法，促進和保障改革、發(fā)展、穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)成為地方立法工作的第一要務(wù)。市場經(jīng)濟越發(fā)展，改革越深入，利益主體就越趨多元化，利益關(guān)系變化就越大。原有的利益格局打破以后，會出現(xiàn)許多新情況和新矛盾，這些都需要及時制定地方性法規(guī)來調(diào)整和規(guī)范。我們在制定地方立法的五年規(guī)劃和年度計劃和安排地方性法規(guī)具體立項的時候，都要把有利于促進和保障市場經(jīng)濟的健康有序發(fā)展，有利于改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局作為原則。要由以往“成熟一個制定一個”的模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦母锖桶l(fā)展需要一個制定一個。凡是符合最廣大人民群眾根本利益的，保障和促進地方經(jīng)濟、社會發(fā)展所需要的法規(guī)，就要積極立項，加快起草制定，尤其是對市場經(jīng)濟發(fā)展中亟需用法規(guī)來規(guī)范和調(diào)整的利益關(guān)系和社會關(guān)系，更應(yīng)該采取“急用先立”的辦法，及時立項和制定相應(yīng)的地方性法規(guī)來規(guī)范和調(diào)整。當(dāng)前，市場經(jīng)濟的發(fā)展和改革開放的步子在加快，在地方立法中，不僅要注重法規(guī)的規(guī)范保障作用，而且要發(fā)揮法規(guī)的導(dǎo)向功能。地方性法規(guī)的立項和制定，不能僅局限于對已經(jīng)發(fā)生的問題和已經(jīng)出現(xiàn)的矛盾進行規(guī)范和調(diào)節(jié)，而且要對市場經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢進行展望，對發(fā)展過程中即將或可能發(fā)生的情況和問題進行預(yù)測，對發(fā)展市場經(jīng)濟中應(yīng)興應(yīng)革的事情超前立法，積極引導(dǎo)。因此，要加強地方立法的前瞻性，加強立法預(yù)測，對今后一個時期經(jīng)濟、社會發(fā)展中可能出現(xiàn)的新趨向，要有科學(xué)的分析和預(yù)測，預(yù)先考慮安排立法規(guī)劃。

改進地方性法規(guī)的提出機制，要發(fā)揮好四個方面的作用。一是繼續(xù)發(fā)揮好政府及其部門在地方性法規(guī)提出機制中的作用。政府在經(jīng)濟生活中肩負(fù)著宏觀調(diào)控和管理的職能，對市場經(jīng)濟運行中的新情況、新矛盾、新問題了解全面，尤其是經(jīng)濟綜合部門和行政執(zhí)法部門，對于哪些方面需要及時運用地方性法規(guī)來規(guī)范和調(diào)整掌握更及時，提出立法建議更有針對性。要把及時提出立法建議或議案作為政府依法行政工作的重要內(nèi)容，調(diào)動他們這方面的積極性，增強其在這方面的責(zé)任感，強化政府這方面的職責(zé)。二是權(quán)力機關(guān)要發(fā)揮積極性和主動性。人大常委會及有關(guān)委員會和工作機構(gòu)，在執(zhí)法檢查、調(diào)查視察等行使職權(quán)過程中涉及各方面工作的面比較寬，了解情況比較多，而且具有比較超脫、不受部門利益局限的優(yōu)勢，因而能夠及時客觀地提出立法的建議或者議案。要改變以往在地方立法中被動等待政府提出議案的局面，發(fā)揮權(quán)力機關(guān)主動提出立法議案的職能。三是發(fā)揮人大代表在地方立法提出機制中的作用。人大代表是聯(lián)系黨和政府與人民群眾的紐帶和橋梁，他們來自于各行各業(yè)的第一線，與人民群眾朝夕相處，對社會的方方面面最為關(guān)注，對人民群眾的愿望和要求了解最深，因而也最能從實際出發(fā)提出好的立法建議。人大代表提出立法建議和議案最主要的途徑是在人民代表大會會議期間，每次人民代表大會會議上，代表們都能提出很多好的立法建議。如江蘇省第九屆人民代表大會第五次會議期間，很多代表建議，要把一些社會熱點、難點問題作為地方立法的重點，更好地維護人民群眾的權(quán)益，并建議就企業(yè)改制后職工合法權(quán)益的保護、城市下崗事業(yè)職工和貧困地區(qū)農(nóng)民生活保障、公共建設(shè)中被征地人員合法權(quán)益保障、養(yǎng)老保險和失業(yè)保險等方面問題，及時制定地方性法規(guī)。這些，都是改革和發(fā)展中需要及時通過法規(guī)來規(guī)范和調(diào)整的重要問題。改進地方立法的提出機制，就要對人大代表關(guān)于立法的建議和議案，高度重視，認(rèn)真采納，積極實施。四是重視人民群眾在地方立法中的意見和建議。在發(fā)展市場經(jīng)濟的過程中，人民群眾是改革開放的主力軍，他們既是改革開放的受益者，又是改革成本的承擔(dān)者，他們對于改革和發(fā)展中出現(xiàn)的問題有切身的感受，對于用地方立法來規(guī)范這些問題要求最為迫切，因此，他們對于地方立法不乏真知灼見。在制定地方性法規(guī)立法計劃和立項時，要認(rèn)真聽取和采納人民群眾的建議和意見。要暢通這方面的渠道，廣泛地聽取民意、集中民智，通過人民意見征集、信訪、走訪座談聽取意見等形式，廣泛征求人民群眾對于地方立法的意見和建議，特別要注意多聽取弱勢群體對地方立法的意見和建議。在制定地方立法五年規(guī)劃時，更應(yīng)該廣開言路，集思廣益，可以面向全社會公開征詢地方立法的建議項目。二、改進地方立法的起草機制

從目前的情況看，地方立法的步伐難以跟上市場經(jīng)濟發(fā)展和改革開放進程的一個關(guān)鍵問題，是法規(guī)草案的起草工作跟不上?，F(xiàn)在，地方性法規(guī)草案的起草工作基本上是由政府有關(guān)部門承擔(dān)的。這方面存在的問題是，起草部門由于受多方面因素的限制，或是遲遲拿不出法規(guī)草案，或是可能更多地站在本部門的角度，在法規(guī)草案中過多地強調(diào)自身的利益。由于過去實行計劃經(jīng)濟，政府部門享有很大的權(quán)利，實行市場經(jīng)濟體制，改革的很多方面，都涉及到權(quán)利的再分配，而一些部門往往傾向于把本部門原有的權(quán)利和利益合法化。而且，幾千年來“人治”的傳統(tǒng)和長期以來計劃經(jīng)濟條件下形成的立法就是用法律法規(guī)來“治民”的思維定勢，在法規(guī)草案的起草中還存在著影響。在這種情況下，僅僅靠政府部門起草法規(guī)草案，工作是難以做好的。市場經(jīng)濟發(fā)展和改革開放中一些急需的法規(guī)難以出臺，在一定程度上就是由于這個原因。因此，應(yīng)當(dāng)在繼續(xù)發(fā)揮政府部門在地方性法規(guī)草案起草工作中的重要作用的同時，改進法規(guī)草案的起草機制。

發(fā)揮地方國家權(quán)力機關(guān)在地方性法規(guī)起草工作中的主導(dǎo)作用。地方立法權(quán)是有立法權(quán)的地方國家權(quán)力機關(guān)的一項重要職權(quán)，而地方性法規(guī)草案的起草，是立法工作的重要環(huán)節(jié)，在法規(guī)起草工作中，人大及其常委會應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。一是應(yīng)增加自主起草法規(guī)草案。目前，地方性法規(guī)草案尤其是經(jīng)濟方面的法規(guī)草案，由人大常委會自主起草的還比較少，但實踐證明其效果和作用都非常好。如江蘇省人大常委會在制定《江蘇省農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理條例》時，考慮到這一地方性法規(guī)事關(guān)農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展和廣大農(nóng)民的切身利益，而且，這一工作涉及到政府的多個部門和社會的方方面面，因而決定由人大常委會自主起草。常委會主任、副主任帶隊，組織人大代表和人大常委會相關(guān)工作機構(gòu)的同志，深入基層，走進農(nóng)戶，不僅聽取農(nóng)村基層干部的意見和建議，而且直接聽取農(nóng)民的意見，在掌握大量第一手情況的基礎(chǔ)上，起草了法規(guī)草案。由于情況掌握得準(zhǔn)確、全面，規(guī)定符合農(nóng)村的實際情況，在充分保護農(nóng)民群眾利益的同時兼顧了各方面的利益，這一法規(guī)制定頒布以后，得到了農(nóng)民群眾、農(nóng)村基層干部和社會各界的一致好評，施行以后也取得了很好的效果。20多年來，地方人大積聚了一大批立法人才，也積累了豐富的立法經(jīng)驗，完全有能力在地方性法規(guī)的起草工作中發(fā)揮“挑大梁”的作用。二是對政府部門起草的法規(guī)草案要提前介入。有關(guān)的專門委員會和工作機構(gòu)可以提前介入到政府部門的法規(guī)起草中去，把大量的工作做在法規(guī)起草過程之中，把一些矛盾和問題解決在法規(guī)草案提交人大常委會審議之前。這樣，既可以保證法規(guī)草案的質(zhì)量，也能夠提高立法的效率。

發(fā)揮各方面專家在地方性法規(guī)起草中的作用。在地方立法中，有很多事項涉及到很多專業(yè)知識和技術(shù)問題，起草這類法規(guī)，僅有一般的工作知識和經(jīng)驗遠遠不夠。為了保證這類法規(guī)草案能夠及時、準(zhǔn)確地起草，必須吸收有關(guān)方面的專家參加起草工作?？梢匝垖＜覍φ谄鸩葜械姆ㄒ?guī)草案提出意見，幫助修改。有些專業(yè)性很強的法規(guī)，可以打破常規(guī)，采取委托起草或者招標(biāo)起草的方式，直接把法規(guī)草案交給大專院校、科研單位的專家、學(xué)者起草。在這方面，已經(jīng)有一些地方作了有益的嘗試。如廣東省人大常委會將《廣東省經(jīng)紀(jì)人管理條例》等法規(guī)委托專家學(xué)者起草，湖北省人大常委會將《湖北省實施老年人權(quán)益保障法辦法》通過招標(biāo)的方式委托省社科院起草，取得了較好的效果。

發(fā)揮人民群眾在地方性法規(guī)起草中的作用。人民群眾中不乏有識之士，他們對經(jīng)濟、社會發(fā)展中需要通過地方立法解決的很多問題，有著切身感受和獨到的見解，對制定有關(guān)的地方性法規(guī)有迫切要求。近年來，在地方國家權(quán)力機關(guān)的來信來訪中，關(guān)于立法的建議日見增多，有的還在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，遞交了法規(guī)草案。這些草案雖然粗糙，但貼近實際，內(nèi)容實在，有其獨到之處。這類法規(guī)，如果得以立項，可以吸收建議的提出人參加法規(guī)草案的起草工作，或者直接將提建議人提出的草案作為法規(guī)草案的藍本。

大膽吸收、借鑒國外的立法經(jīng)驗。我國實行市場經(jīng)濟體制的時間還不長，關(guān)于市場經(jīng)濟的地方立法很多方面還沒有經(jīng)驗。而一些市場經(jīng)濟發(fā)達的國家，在長期市場經(jīng)濟發(fā)展的過程中，積累了很多有用的經(jīng)驗，制定了很多行之有效的規(guī)范和保障市場經(jīng)濟發(fā)展、解決市場經(jīng)濟中的矛盾和問題的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)，是市場經(jīng)濟條件下通用的、有效的，并無姓“資”姓“社”、姓“公”姓“私”之分。我們在市場經(jīng)濟條件下進行地方立法，應(yīng)大膽吸收和借鑒國外的立法經(jīng)驗，在起草有些地方性法規(guī)時，可以采取“拿來主義”，直接吸收國外相關(guān)的法律法規(guī)或其中的一些條文。借鑒吸收國外的法律法規(guī)當(dāng)然不能照抄照搬，而是吸取那些符合市場經(jīng)濟發(fā)展共同規(guī)律的內(nèi)容，根據(jù)本地的實際情況和經(jīng)濟發(fā)展的需要，加以修改完善，為我所用。這樣，不僅能提高法規(guī)草案的起草效率，而且有利于法規(guī)與國際接軌.