導(dǎo)語(yǔ)：地方立法方式改進(jìn)研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

十六大明確提出要“加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系”。地方性法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。目前在地方立法中，還存在著一些問(wèn)題，主要有：地方立法相對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放呈現(xiàn)滯后性，地方立法相對(duì)于本行政區(qū)的實(shí)際缺乏針對(duì)性，地方性法規(guī)對(duì)權(quán)利義務(wù)的規(guī)定存在單向性，地方性法規(guī)的一些規(guī)定缺乏可操作性等等。因此，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放的需要，加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作，提高地方立法質(zhì)量，是值得進(jìn)一步研究的重要課題。改進(jìn)地方立法工作，需要從很多方面去努力，本文著重就改進(jìn)地方立法的提出機(jī)制和起草機(jī)制談一些看法。

一、改進(jìn)地方立法的提出機(jī)制

地方性法規(guī)的提出機(jī)制，不僅指嚴(yán)格意義上按照法定程序提出立法的議案，而且包括對(duì)地方立法的項(xiàng)目提出建議的機(jī)制。地方性法規(guī)的提出與立項(xiàng)是地方立法工作的第一步工作，這一步走得好不好，對(duì)于整個(gè)地方立法工作至關(guān)重要。

從一個(gè)地方來(lái)說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，需要地方立法來(lái)保障和推進(jìn)；解決改革和發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題，需要地方立法來(lái)規(guī)范和調(diào)節(jié)。因此，地方立法工作要以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，以憲法為依據(jù)，緊緊圍繞本行政區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，把立法決策同改革、發(fā)展的進(jìn)程結(jié)合起來(lái)，通過(guò)地方立法，解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中需要用法規(guī)解決的矛盾和問(wèn)題，為地方的改革、發(fā)展、穩(wěn)定創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。

現(xiàn)在，擺在全黨全國(guó)人民面前的第一要?jiǎng)?wù)，就是加快發(fā)展，因此，加強(qiáng)和改進(jìn)有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的立法，促進(jìn)和保障改革、發(fā)展、穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)成為地方立法工作的第一要?jiǎng)?wù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，改革越深入，利益主體就越趨多元化，利益關(guān)系變化就越大。原有的利益格局打破以后，會(huì)出現(xiàn)許多新情況和新矛盾，這些都需要及時(shí)制定地方性法規(guī)來(lái)調(diào)整和規(guī)范。我們?cè)谥贫ǖ胤搅⒎ǖ奈迥暌?guī)劃和年度計(jì)劃和安排地方性法規(guī)具體立項(xiàng)的時(shí)候，都要把有利于促進(jìn)和保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展，有利于改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局作為原則。要由以往“成熟一個(gè)制定一個(gè)”的模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦母锖桶l(fā)展需要一個(gè)制定一個(gè)。凡是符合最廣大人民群眾根本利益的，保障和促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展所需要的法規(guī)，就要積極立項(xiàng)，加快起草制定，尤其是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中亟需用法規(guī)來(lái)規(guī)范和調(diào)整的利益關(guān)系和社會(huì)關(guān)系，更應(yīng)該采取“急用先立”的辦法，及時(shí)立項(xiàng)和制定相應(yīng)的地方性法規(guī)來(lái)規(guī)范和調(diào)整。當(dāng)前，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革開(kāi)放的步子在加快，在地方立法中，不僅要注重法規(guī)的規(guī)范保障作用，而且要發(fā)揮法規(guī)的導(dǎo)向功能。地方性法規(guī)的立項(xiàng)和制定，不能僅局限于對(duì)已經(jīng)發(fā)生的問(wèn)題和已經(jīng)出現(xiàn)的矛盾進(jìn)行規(guī)范和調(diào)節(jié)，而且要對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢(shì)進(jìn)行展望，對(duì)發(fā)展過(guò)程中即將或可能發(fā)生的情況和問(wèn)題進(jìn)行預(yù)測(cè)，對(duì)發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)興應(yīng)革的事情超前立法，積極引導(dǎo)。因此，要加強(qiáng)地方立法的前瞻性，加強(qiáng)立法預(yù)測(cè)，對(duì)今后一個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中可能出現(xiàn)的新趨向，要有科學(xué)的分析和預(yù)測(cè)，預(yù)先考慮安排立法規(guī)劃。

改進(jìn)地方性法規(guī)的提出機(jī)制，要發(fā)揮好四個(gè)方面的作用。一是繼續(xù)發(fā)揮好政府及其部門在地方性法規(guī)提出機(jī)制中的作用。政府在經(jīng)濟(jì)生活中肩負(fù)著宏觀調(diào)控和管理的職能，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的新情況、新矛盾、新問(wèn)題了解全面，尤其是經(jīng)濟(jì)綜合部門和行政執(zhí)法部門，對(duì)于哪些方面需要及時(shí)運(yùn)用地方性法規(guī)來(lái)規(guī)范和調(diào)整掌握更及時(shí)，提出立法建議更有針對(duì)性。要把及時(shí)提出立法建議或議案作為政府依法行政工作的重要內(nèi)容，調(diào)動(dòng)他們這方面的積極性，增強(qiáng)其在這方面的責(zé)任感，強(qiáng)化政府這方面的職責(zé)。二是權(quán)力機(jī)關(guān)要發(fā)揮積極性和主動(dòng)性。人大常委會(huì)及有關(guān)委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)，在執(zhí)法檢查、調(diào)查視察等行使職權(quán)過(guò)程中涉及各方面工作的面比較寬，了解情況比較多，而且具有比較超脫、不受部門利益局限的優(yōu)勢(shì)，因而能夠及時(shí)客觀地提出立法的建議或者議案。要改變以往在地方立法中被動(dòng)等待政府提出議案的局面，發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)主動(dòng)提出立法議案的職能。三是發(fā)揮人大代表在地方立法提出機(jī)制中的作用。人大代表是聯(lián)系黨和政府與人民群眾的紐帶和橋梁，他們來(lái)自于各行各業(yè)的第一線，與人民群眾朝夕相處，對(duì)社會(huì)的方方面面最為關(guān)注，對(duì)人民群眾的愿望和要求了解最深，因而也最能從實(shí)際出發(fā)提出好的立法建議。人大代表提出立法建議和議案最主要的途徑是在人民代表大會(huì)會(huì)議期間，每次人民代表大會(huì)會(huì)議上，代表們都能提出很多好的立法建議。如江蘇省第九屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議期間，很多代表建議，要把一些社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題作為地方立法的重點(diǎn)，更好地維護(hù)人民群眾的權(quán)益，并建議就企業(yè)改制后職工合法權(quán)益的保護(hù)、城市下崗事業(yè)職工和貧困地區(qū)農(nóng)民生活保障、公共建設(shè)中被征地人員合法權(quán)益保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)等方面問(wèn)題，及時(shí)制定地方性法規(guī)。這些，都是改革和發(fā)展中需要及時(shí)通過(guò)法規(guī)來(lái)規(guī)范和調(diào)整的重要問(wèn)題。改進(jìn)地方立法的提出機(jī)制，就要對(duì)人大代表關(guān)于立法的建議和議案，高度重視，認(rèn)真采納，積極實(shí)施。四是重視人民群眾在地方立法中的意見(jiàn)和建議。在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，人民群眾是改革開(kāi)放的主力軍，他們既是改革開(kāi)放的受益者，又是改革成本的承擔(dān)者，他們對(duì)于改革和發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題有切身的感受，對(duì)于用地方立法來(lái)規(guī)范這些問(wèn)題要求最為迫切，因此，他們對(duì)于地方立法不乏真知灼見(jiàn)。在制定地方性法規(guī)立法計(jì)劃和立項(xiàng)時(shí)，要認(rèn)真聽(tīng)取和采納人民群眾的建議和意見(jiàn)。要暢通這方面的渠道，廣泛地聽(tīng)取民意、集中民智，通過(guò)人民意見(jiàn)征集、信訪、走訪座談聽(tīng)取意見(jiàn)等形式，廣泛征求人民群眾對(duì)于地方立法的意見(jiàn)和建議，特別要注意多聽(tīng)取弱勢(shì)群體對(duì)地方立法的意見(jiàn)和建議。在制定地方立法五年規(guī)劃時(shí)，更應(yīng)該廣開(kāi)言路，集思廣益，可以面向全社會(huì)公開(kāi)征詢地方立法的建議項(xiàng)目。二、改進(jìn)地方立法的起草機(jī)制

從目前的情況看，地方立法的步伐難以跟上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放進(jìn)程的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，是法規(guī)草案的起草工作跟不上?，F(xiàn)在，地方性法規(guī)草案的起草工作基本上是由政府有關(guān)部門承擔(dān)的。這方面存在的問(wèn)題是，起草部門由于受多方面因素的限制，或是遲遲拿不出法規(guī)草案，或是可能更多地站在本部門的角度，在法規(guī)草案中過(guò)多地強(qiáng)調(diào)自身的利益。由于過(guò)去實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府部門享有很大的權(quán)利，實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，改革的很多方面，都涉及到權(quán)利的再分配，而一些部門往往傾向于把本部門原有的權(quán)利和利益合法化。而且，幾千年來(lái)“人治”的傳統(tǒng)和長(zhǎng)期以來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的立法就是用法律法規(guī)來(lái)“治民”的思維定勢(shì)，在法規(guī)草案的起草中還存在著影響。在這種情況下，僅僅靠政府部門起草法規(guī)草案，工作是難以做好的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放中一些急需的法規(guī)難以出臺(tái)，在一定程度上就是由于這個(gè)原因。因此，應(yīng)當(dāng)在繼續(xù)發(fā)揮政府部門在地方性法規(guī)草案起草工作中的重要作用的同時(shí)，改進(jìn)法規(guī)草案的起草機(jī)制。

發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在地方性法規(guī)起草工作中的主導(dǎo)作用。地方立法權(quán)是有立法權(quán)的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職權(quán)，而地方性法規(guī)草案的起草，是立法工作的重要環(huán)節(jié)，在法規(guī)起草工作中，人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。一是應(yīng)增加自主起草法規(guī)草案。目前，地方性法規(guī)草案尤其是經(jīng)濟(jì)方面的法規(guī)草案，由人大常委會(huì)自主起草的還比較少，但實(shí)踐證明其效果和作用都非常好。如江蘇省人大常委會(huì)在制定《江蘇省農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理?xiàng)l例》時(shí)，考慮到這一地方性法規(guī)事關(guān)農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展和廣大農(nóng)民的切身利益，而且，這一工作涉及到政府的多個(gè)部門和社會(huì)的方方面面，因而決定由人大常委會(huì)自主起草。常委會(huì)主任、副主任帶隊(duì)，組織人大代表和人大常委會(huì)相關(guān)工作機(jī)構(gòu)的同志，深入基層，走進(jìn)農(nóng)戶，不僅聽(tīng)取農(nóng)村基層干部的意見(jiàn)和建議，而且直接聽(tīng)取農(nóng)民的意見(jiàn)，在掌握大量第一手情況的基礎(chǔ)上，起草了法規(guī)草案。由于情況掌握得準(zhǔn)確、全面，規(guī)定符合農(nóng)村的實(shí)際情況，在充分保護(hù)農(nóng)民群眾利益的同時(shí)兼顧了各方面的利益，這一法規(guī)制定頒布以后，得到了農(nóng)民群眾、農(nóng)村基層干部和社會(huì)各界的一致好評(píng)，施行以后也取得了很好的效果。20多年來(lái)，地方人大積聚了一大批立法人才，也積累了豐富的立法經(jīng)驗(yàn)，完全有能力在地方性法規(guī)的起草工作中發(fā)揮“挑大梁”的作用。二是對(duì)政府部門起草的法規(guī)草案要提前介入。有關(guān)的專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)可以提前介入到政府部門的法規(guī)起草中去，把大量的工作做在法規(guī)起草過(guò)程之中，把一些矛盾和問(wèn)題解決在法規(guī)草案提交人大常委會(huì)審議之前。這樣，既可以保證法規(guī)草案的質(zhì)量，也能夠提高立法的效率。

發(fā)揮各方面專家在地方性法規(guī)起草中的作用。在地方立法中，有很多事項(xiàng)涉及到很多專業(yè)知識(shí)和技術(shù)問(wèn)題，起草這類法規(guī)，僅有一般的工作知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。為了保證這類法規(guī)草案能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地起草，必須吸收有關(guān)方面的專家參加起草工作。可以邀請(qǐng)專家對(duì)正在起草中的法規(guī)草案提出意見(jiàn)，幫助修改。有些專業(yè)性很強(qiáng)的法規(guī)，可以打破常規(guī)，采取委托起草或者招標(biāo)起草的方式，直接把法規(guī)草案交給大專院校、科研單位的專家、學(xué)者起草。在這方面，已經(jīng)有一些地方作了有益的嘗試。如廣東省人大常委會(huì)將《廣東省經(jīng)紀(jì)人管理?xiàng)l例》等法規(guī)委托專家學(xué)者起草，湖北省人大常委會(huì)將《湖北省實(shí)施老年人權(quán)益保障法辦法》通過(guò)招標(biāo)的方式委托省社科院起草，取得了較好的效果。

發(fā)揮人民群眾在地方性法規(guī)起草中的作用。人民群眾中不乏有識(shí)之士，他們對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中需要通過(guò)地方立法解決的很多問(wèn)題，有著切身感受和獨(dú)到的見(jiàn)解，對(duì)制定有關(guān)的地方性法規(guī)有迫切要求。近年來(lái)，在地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的來(lái)信來(lái)訪中，關(guān)于立法的建議日見(jiàn)增多，有的還在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，遞交了法規(guī)草案。這些草案雖然粗糙，但貼近實(shí)際，內(nèi)容實(shí)在，有其獨(dú)到之處。這類法規(guī)，如果得以立項(xiàng)，可以吸收建議的提出人參加法規(guī)草案的起草工作，或者直接將提建議人提出的草案作為法規(guī)草案的藍(lán)本。

大膽吸收、借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的時(shí)間還不長(zhǎng)，關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的地方立法很多方面還沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)。而一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，在長(zhǎng)期市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，積累了很多有用的經(jīng)驗(yàn)，制定了很多行之有效的規(guī)范和保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的矛盾和問(wèn)題的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下通用的、有效的，并無(wú)姓“資”姓“社”、姓“公”姓“私”之分。我們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行地方立法，應(yīng)大膽吸收和借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，在起草有些地方性法規(guī)時(shí)，可以采取“拿來(lái)主義”，直接吸收國(guó)外相關(guān)的法律法規(guī)或其中的一些條文。借鑒吸收國(guó)外的法律法規(guī)當(dāng)然不能照抄照搬，而是吸取那些符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同規(guī)律的內(nèi)容，根據(jù)本地的實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，加以修改完善，為我所用。這樣，不僅能提高法規(guī)草案的起草效率，而且有利于法規(guī)與國(guó)際接軌.