導(dǎo)語：征收法律制度問題分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：征收制度的理論先后出現(xiàn)了古典征收和擴張的征收理論，前者始于1848年法蘭克福憲法草案，其成例是1874年普魯士邦頒布的土地征收法，后者始于魏瑪憲法。我國現(xiàn)行立法上對征收存在三種涵義上的使用，從本質(zhì)上講，征收是國家通過行政手段把自然人、法人和非法人組織所有的財產(chǎn)強制性地收歸國有并給予公平補償?shù)男袨?。征收的客體包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)、財產(chǎn)權(quán)利三類。法律應(yīng)區(qū)分征收的公益目的和商業(yè)目的，并明確規(guī)定征收的行政程序和司法程序。在征收補償范圍問題上，“適當(dāng)補償”理論較為可取，應(yīng)對征收中的物質(zhì)損失給予補償，但精神損害不應(yīng)補償。

征收是國家以其公權(quán)力限制或剝奪私有財產(chǎn)權(quán)利的行為，是國家取得財產(chǎn)的一種重要手段，也是現(xiàn)代各國法律的普遍規(guī)范對象。我國法律亦不例外，《憲法》第10條第3款規(guī)定“國家為公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！钡覈F(xiàn)行法律在征收制度上存在較多的缺陷，迫切需要完善。①本文擬就征收的幾個基本問題陳一己之見，期盼能有助于我國征收法律制度的科學(xué)構(gòu)建。

一、征收制度的理論溯源

征收最初可追溯到羅馬時代，②在后世的大陸法系中，經(jīng)過荷蘭著名法學(xué)家格老秀斯（HugoGrotius）的闡釋，在法國和德國等發(fā)達國家得到很大的發(fā)展。法國1789年發(fā)表的《人權(quán)宣言》第17條規(guī)定，所有權(quán)是神圣不可侵犯之人權(quán)，除非為了公共利益之要求，以及事先給予公正補償，不得予以征收。第一次正式確定了征收的公共利益目的規(guī)則。在德國法律中，隨著社會的發(fā)展，征收先后出現(xiàn)了古典征收和擴張的征收理論。古典征收理論始于1848年法蘭克福憲法草案，其成例是1874年普魯士邦公布的土地征收法。古典征收理論的主要特征為：（1）征收的標(biāo)的，只局限于所有權(quán)及他物權(quán)。也就是說，征收的對象是有體物，包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)在內(nèi)。（2）為了征收所采取的法律手段，是行政機關(guān)以行政處分方式為之。因此，財產(chǎn)征收便位于行政法體系內(nèi)，是典型的“行政征收”制度。（3）征收的主要目的是為了公共利益。但何為“公共利益”，不易判斷。因此，古典征收理論要求必須有一個公共事業(yè)或是公用事業(yè)單位存在（如自來水廠、電廠、政府機構(gòu)及學(xué)校等等），亦即必須該事業(yè)有需要被征收之標(biāo)的物時，方可認為有充足的公益需求。（4）必須給予全額補償方可，并且補償?shù)姆秶?，不僅包括被征物的損失，亦包括其他因征收而引起的損失。這種征收補償范圍的認定，是受到私法上損害賠償理論極大影響的結(jié)果。③古典征收理論是希望國家及其他行政機關(guān)，盡可能地不要侵犯作為人民基本權(quán)利的財產(chǎn)權(quán)，它是以保障私有財產(chǎn)絕對不可侵犯理念為出發(fā)點，從而抑制公權(quán)力對私有財產(chǎn)權(quán)利的侵犯。

擴張的征收理論在立法上的體現(xiàn)始于魏瑪憲法第153條第2項：“財產(chǎn)征收，惟有因公共福利，根據(jù)法律，方可準(zhǔn)許之。除了聯(lián)邦法律有特別規(guī)定外，征收必須給予適當(dāng)補償，有征收之爭訟，由普通法院審判之?！边@也是征收制度第一次以精密的技術(shù)性方式出現(xiàn)在憲法之中。擴張的征收理論與古典征收理論相比，有以下幾點不同：（1）征收標(biāo)的的擴充。征收標(biāo)的由民法的所有權(quán)擴充到任何具有財產(chǎn)價值的私權(quán)利。征收不再以剝奪或限制所有權(quán)及他物權(quán)為限，只要是任何具有財產(chǎn)價值之權(quán)利，包括所有權(quán)、債權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)以及其他私法權(quán)利在內(nèi)，皆可列入征收侵害的標(biāo)的范圍。（2）征收可以經(jīng)由行政征收和立法征收④來完成。（3）征收不再以一個有益于公共福利之征收計劃（公用事業(yè)企業(yè)或政府機構(gòu)）的存在為必要。（4）征收之補償只須“適當(dāng)”而不必全部補償。在實務(wù)中，一般把適當(dāng)補償解釋為按市價補償。擴張的征收理論認為征收不限于對財產(chǎn)的全部或部分的剝奪，只要是限制權(quán)利之行使，亦足以形成征收之侵害。它是以私有財產(chǎn)負有社會義務(wù)性為出發(fā)點，所有權(quán)及財產(chǎn)權(quán)應(yīng)為公共福利之需要而由法律限制的結(jié)果。現(xiàn)代國家多采用擴張的征收理論來指導(dǎo)征收制度立法。

征收理論由古典征收理論向擴張的征收理論轉(zhuǎn)變，有著深刻的法哲學(xué)背景。19世紀(jì)歐洲新興資本主義國家奉行自由放任主義的經(jīng)濟政策，國家不干預(yù)經(jīng)濟運行，只充當(dāng)“守夜人”的角色；這在私法上的反映，表現(xiàn)為由當(dāng)事人意思絕對自由形成的自由主義和個人主義法哲學(xué)。這種法哲學(xué)觀為近現(xiàn)代私法的發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)，意思絕對自治、所有權(quán)絕對等成為私法的基本原則。私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的理念確立了絕對的所有權(quán)觀念，以私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的原則排除國家對私人財產(chǎn)權(quán)的侵犯，除非有充足的、正當(dāng)?shù)墓怖嫘枨笤试S國家征收私人財產(chǎn)，并須按財產(chǎn)的實際價值給予完全賠償。但在19世紀(jì)末期，資本主義國家奉行的自由放任主義經(jīng)濟政策產(chǎn)生了許多負面效果，如兩極分化、貧富懸殊等嚴重社會問題。于是團體主義、社會本位思想得以產(chǎn)生和發(fā)展，因法國人權(quán)宣言和拿破侖法典而獲得立法表現(xiàn)的個人本位的權(quán)利觀念，尤其是個人本位的所有權(quán)思想，逐漸被社會本位的所有權(quán)思想所取代。社會本位的所有權(quán)思想強調(diào)所有權(quán)應(yīng)當(dāng)負有社會義務(wù)，應(yīng)當(dāng)有利于社會公共利益的增長。德國學(xué)者耶林在《法律目的論》一書中，特別強調(diào)所有權(quán)的行使，不僅應(yīng)為個人利益，同時也應(yīng)為社會利益，因而主張以社會的所有權(quán)替代個人的所有權(quán)。其后，德國學(xué)者基爾克基于日爾曼法的傳統(tǒng)精神，更加力倡社會的所有權(quán)思想。⑤在法國主張社會的所有權(quán)最激烈者，首推狄驥，他一反天賦人權(quán)說而倡導(dǎo)社會連帶說，認為財產(chǎn)權(quán)之所以獲得尊重，在于促進社會利益，而權(quán)利人亦負有此種社會義務(wù)。在上述學(xué)者的提倡下，從19世紀(jì)末起，社會本位的所有權(quán)思想逐漸取代個人本位的所有權(quán)思想，而成為社會思潮的主流。⑥因此，在立法者看來，財產(chǎn)權(quán)是負有社會義務(wù)的，并不是絕對不可侵犯的，公共利益的需求可以對抗私人財產(chǎn)權(quán)利，對征收的限制應(yīng)有所放松。從而嚴格的古典征收理論漸漸地被擴張的征收理論所替代，成為現(xiàn)代國家征收立法的指導(dǎo)思想。

在我國法律法規(guī)體系中，自建國以來一直未對征收制度作出詳細而明確的規(guī)定，忽視人民個人利益的法律保護。一方面這與我國法學(xué)界從未接受大陸法系的古典征收理論和擴張的征收理論有關(guān)，立法者在立法理念上未做好充分的準(zhǔn)備，因而不可能制定出相應(yīng)的法律來；另一方面，我國在利益層次的宏觀導(dǎo)向上，倡導(dǎo)國家利益和集體利益高于個人利益，個人利益要服從于國家利益和集體利益。這種國家利益絕對至上的政策在法律上的體現(xiàn)，為“國家主義”的法學(xué)思想在我國整個法律理論中的貫徹，從而導(dǎo)致法律對個人利益的保護遠遠不如國家利益。這種國家利益優(yōu)位的政策導(dǎo)向在我國征收制度的立法中也體現(xiàn)得非常明顯。

二、征收的涵義確定

一般來說，一國以憲法為基礎(chǔ)的法律體系中，不同的法律使用同一個法律概念，其內(nèi)涵與外延都應(yīng)是一致的，不應(yīng)該出現(xiàn)分歧。但我國在不同法律（包括法律草案）中使用的征收概念卻有不同，主要有以下三種情形的征收：

1.土地征收。這是指國家基于建設(shè)的需要，強制地將屬于農(nóng)村經(jīng)濟組織集體所有的土地收歸國有，然后確定給用地單位使用，并對農(nóng)村經(jīng)濟組織和土地使用者予以補償?shù)男袨椤＞科鋵嵸|(zhì)，它是國家因社會公共利益的需要，以補償為條件，將農(nóng)民使用的農(nóng)村集體所有土地強制地變更為國

家所有的土地的行為。我國《憲法》第9條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！薄锻恋毓芾矸ā返?條也有類似規(guī)定。這些法律關(guān)于征收的規(guī)定僅限于對土地的征收，對其它不動產(chǎn)和動產(chǎn)的征收均未涉及。這反映當(dāng)時我國立法者持古典征收理論的嚴格立場。

2.合資企業(yè)與外資企業(yè)征收。《中外合資企業(yè)法》第2條第3款規(guī)定：“國家對合營企業(yè)不實行國有化和征收；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，對合營企業(yè)可以依法律程序?qū)嵭姓魇眨⒔o予相應(yīng)的補償?！薄锻赓Y企業(yè)法》第5條有基本相同的規(guī)定。在涉外投資領(lǐng)域，國有化與征收一般系同義語而同時使用，但嚴格而言，國有化含有為公共利益的目的，而征收除了為公共利益還可能為了統(tǒng)治者的個人目的和需要。⑦我們贊成涉外投資領(lǐng)域把二者當(dāng)作同一語的做法。對合資企業(yè)、外資企業(yè)的征收，其征收對象的范圍較前面的土地征收就擴大了，因為企業(yè)的財產(chǎn)既包括有形財產(chǎn)，也包括無形財產(chǎn)如知識產(chǎn)權(quán)、商譽等財產(chǎn)權(quán)利。對企業(yè)的征收意味著對無形財產(chǎn)和有形財產(chǎn)一并予以征收并綜合地給予補償，可見，對企業(yè)的征收就是對財產(chǎn)進行征收。

3.財產(chǎn)征收。梁慧星教授領(lǐng)銜起草的《物權(quán)法草案建議稿》第48條規(guī)定：“基于社會公共利益的目的，并依照法律規(guī)定的程序，國家可以征收自然人和法人的財產(chǎn)。所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)保、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)以及國家法律規(guī)定的其它公共利益。征收執(zhí)行人，對于對自然人、法人因財產(chǎn)征收所承受的全部損失，應(yīng)當(dāng)予以公平補償。征收不得適用于商業(yè)目的，國家基于發(fā)展商業(yè)的目的而需取得自然人、法人財產(chǎn)的，只能通過合同的方式?！雹噙@種征收的對象是自然人和法人的財產(chǎn)?！断愀厶貏e行政區(qū)基本法》第105條和《澳門特別行政區(qū)基本法》第103條規(guī)定的是對“財產(chǎn)”的征收。這個“財產(chǎn)”的涵義相當(dāng)廣泛，包括了企業(yè)所有權(quán)和外來投資等財產(chǎn)。從土地征收到財產(chǎn)征收，擴大了征收的對象范圍，舍棄古典征收理論，而采信擴張的征收概念，并明確公共性原則、法定程序原則、公平補償原則，實屬善良的立法。⑨但是，財產(chǎn)有廣義和狹義之分，廣義財產(chǎn)包括有形財產(chǎn)和無形財產(chǎn)，那么這里征收的財產(chǎn)究竟是廣義的財產(chǎn)還是狹義的財產(chǎn)？這其中的關(guān)鍵差別在于無形財產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)利是否可以屬于征收的對象。

我們認為，這里的財產(chǎn)應(yīng)是狹義的，即征收的對象只能是有體物，包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)，而不包括無形財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利。因為財產(chǎn)征收是出現(xiàn)在物權(quán)法草案中的，物權(quán)法的調(diào)整對象是僅限于有體物，故依邏輯而言征收的對象是有體物。如果財產(chǎn)的征收對象要包括具有經(jīng)濟利益的無形財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利的話，必須采用明確的表述方法表明征收對象擴及無形財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利。如王利明教授領(lǐng)銜擬就的《物權(quán)法草案建議稿》第65條表述為：“國家基于社會公共利益的需要，可以征收自然人和法人的財產(chǎn)及有關(guān)財產(chǎn)權(quán)利……”。在我們看來，這一建議條文很好地解決了這個問題，值得采信。

可見，這種財產(chǎn)征收相對于前面的土地征收而言，具有很大的進步：不僅表現(xiàn)在征收對象的范圍擴大，而且表現(xiàn)在對被征收人的全部財產(chǎn)損失進行公平補償，且在征收目的上堅持以公共利益為限。它基于公共利益的不確定性，采取了列舉式的立法技術(shù)，明確規(guī)定哪些屬于公益，以區(qū)分公共利益與私人利益。從列舉的內(nèi)容來看，草案建議者突破了古典征收理論要求存在一個有益于公共利益的征收計劃（公用事業(yè)或政府機構(gòu)）的條件限制，接受了擴張的征收理論，這種立法理念與世界各國關(guān)于征收的一般規(guī)則相吻合。但是，草案把征收的對象僅限于有形財產(chǎn)而排斥無形財產(chǎn)的做法，似有不妥。這與前述合資企業(yè)與外資企業(yè)征收中包括無形財產(chǎn)的立法本意相矛盾，這表明了草案的制定者沒有從體系化角度來考慮征收制度的內(nèi)涵與外延。

綜合上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，我國法律使用的征收在概念上是有差別的，在不同的法律領(lǐng)域中征收的對象范圍存在很大區(qū)別。由此導(dǎo)致的一個問題是：征收的對象究竟是什么？其實也就是何為征收的問題。征收的對象是財產(chǎn)無疑，但財產(chǎn)是應(yīng)取廣義抑或是狹義？我們認為應(yīng)該是廣義的財產(chǎn)概念，即動產(chǎn)和無形財產(chǎn)也應(yīng)包涵在征收的對象中，而不僅僅是對不動產(chǎn)進行征收。這是因為：（1）對土地的征收是最常見、最普遍的，但是征收不動產(chǎn)時，動產(chǎn)也常常一并被征收了，因而動產(chǎn)經(jīng)常成為征收的對象。（2）無形財產(chǎn)權(quán)利可因征收受到損害，如企業(yè)的商譽可能因企業(yè)被征收而降低或不復(fù)存在，或企業(yè)經(jīng)營的特許權(quán)喪失等，這實際上使無形財產(chǎn)成為征收的對象。（3）對合資企業(yè)和外資企業(yè)的征收中也包含了對動產(chǎn)（如企業(yè)設(shè)備等）、不動產(chǎn)和無形財產(chǎn)的合并征收。（4）在知識經(jīng)濟時代，私人擁有的無形財產(chǎn)可能比其擁有的有形財產(chǎn)更具有價值，征收作為國家剝奪私有財產(chǎn)權(quán)的強制手段，只補償有形財產(chǎn)是說不過去的，這既不能體現(xiàn)對公民私有財產(chǎn)權(quán)之基本權(quán)利的保護，也未體現(xiàn)出國家對其侵害公民基本權(quán)利的必要的財產(chǎn)回復(fù)性補償，更不能表達出對國家公權(quán)力的限制作用。因此，征收的財產(chǎn)應(yīng)是廣義上的財產(chǎn)，包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)及無形財產(chǎn)權(quán)利在內(nèi)。此外，征收是一種國家強制行為，是國家通過行政強制手段把非國有財產(chǎn)變?yōu)閲宜胸敭a(chǎn)的行為。非國有財產(chǎn)主體包括自然人、法人以及非法人組織如合伙企業(yè)、個人獨資企業(yè)、宗教團體等，既然自然人、法人的財產(chǎn)可以征收，同樣，非法人組織的財產(chǎn)也可構(gòu)成征收，然而梁慧星教授的物權(quán)法草案建議稿第48條卻遺漏了這一點?！?0」此外，在征收時給予被征收人相應(yīng)的公平補償，這是征收具有合法性的前提和基礎(chǔ)。因此筆者認為，征收是國家通過行政手段把自然人、法人和非法人組織所有的財產(chǎn)強制性地收歸國有并給予公平補償?shù)男袨?。這里的財產(chǎn)是廣義的財產(chǎn)概念，包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)和無形財產(chǎn)（權(quán)利）。

三、財產(chǎn)征收的客體分析

關(guān)于土地征收的客體，世界各國一般為土地與建筑物，各國通過征收制度，土地所有權(quán)由私人移轉(zhuǎn)為國家。與其他國家土地私有制不同的是，中國土地為公有制，在法律上表現(xiàn)為土地國家所有和集體所有，并由國家和集體把土地通過法定方式交給具體的使用人來利用，土地的使用權(quán)主體與所有權(quán)主體相分離。因此，在中國的土地征收中，土地所有權(quán)一般是由集體移轉(zhuǎn)為國家。但其特殊性在于：土地征收的同時，土地使用主體的使用權(quán)（國有土地使用權(quán)和農(nóng)村承包土地使用權(quán)）和特許物權(quán)（林業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)等）也被剝奪了。那么，這些除土地所有權(quán)以外的土地他項權(quán)利（這里的土地他項權(quán)利不包括債權(quán)，因為債權(quán)人僅能對土地所有人而不能對國家主張權(quán)利）是否為征收的客體呢？在我們看來，土地他項權(quán)利應(yīng)為土地征收的客體。比如在西方國家，土地征收的客體為所有權(quán)以及土地所有權(quán)所屬的民事權(quán)利?！兑獯罄穹ǖ洹返?34條規(guī)定：不得全部或部分地使任何所有人喪失所有權(quán)，但是為了公共利益的需要依法宣告征收并且給予合理補償?shù)那闆r不在此限。同時對于土地所有權(quán)產(chǎn)生的用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等附屬權(quán)益在征收時的補償也分別作出規(guī)定?！?1」《俄羅斯聯(lián)邦民法典》在第235條將征收作為所有權(quán)終止的原因，同時，第239條第1項還規(guī)定：如果為了國家或自治地方的需要而征收土地，但又不可能不終止

該土地上的建造物、構(gòu)筑物或其他不動產(chǎn)所有權(quán)時，則該財產(chǎn)應(yīng)分別依法向所有權(quán)人征收。第283條規(guī)定：在為國家或自治地方需要征收土地時土地占有權(quán)和使用權(quán)終止；如果為了國家或自治地方需要所征收的土地是根據(jù)終身繼承占有權(quán)或永久使用權(quán)而被占有或使用，則這些權(quán)利參照征收補償程序辦理。可見，西方發(fā)達國家的立法成例已把土地和土地他項權(quán)利規(guī)定為征收的客體。我國的征收立法應(yīng)借鑒這些立法成例，把土地他項權(quán)利也規(guī)定為征收的客體。

對于土地上的建筑物是否與土地發(fā)生附隨性征收效應(yīng)，各國有兩種立法例：一種是強制合并主義。在歐洲各國多規(guī)定使用有建筑物的土地，必然同時使用建筑物，因為房屋和其他建筑物是自然或是人為地與土地結(jié)為一體的不動產(chǎn)；「12」一種是選擇主義，如我國臺灣地區(qū)《土地法》規(guī)定，征收土地時，其定著物一并征收，但該定著物所有人要求取回并自行遷移者，不在此限。「13」很明顯，選擇主義在不違背不動產(chǎn)附屬性和征收目的的前提下，賦予被征收人較靈活的選擇權(quán)，是一種較為不錯的立法選擇。

對于合資與外資企業(yè)的征收，一般是把企業(yè)財產(chǎn)當(dāng)作一個集合體來對待的。我們把合資與外資企業(yè)的征收財產(chǎn)分解，可以分為四類：（1）企業(yè)廠房。企業(yè)廠房所有權(quán)因征收而移轉(zhuǎn)歸國家所有，因而企業(yè)廠房所有權(quán)為征收之客體。（2）企業(yè)設(shè)備及其他動產(chǎn)。企業(yè)在被征收時，若對企業(yè)財產(chǎn)一并征收時，則征收客體已包涵企業(yè)設(shè)備及其他動產(chǎn)。（3）企業(yè)土地使用權(quán)。企業(yè)廠房所占有的土地使用權(quán)一般是通過簽定土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議而獲得的，國家通過征收而使該協(xié)議項下之土地使用權(quán)終止，國家應(yīng)依合同剩余使用年限而給予適當(dāng)?shù)难a償。（4）無形財產(chǎn)權(quán)利。無形財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵一般包括三個方面：一是創(chuàng)造性智力成果（如作品、工業(yè)技術(shù)）；二是經(jīng)營性標(biāo)記（即工業(yè)標(biāo)志如商標(biāo)、商號、原產(chǎn)地名稱等）；三是經(jīng)營性資信（包括特許專營權(quán)、特許交易資格、信用及商譽等）?！?4」在對合資企業(yè)和外資企業(yè)征收過程中，應(yīng)對因企業(yè)終止而不能繼續(xù)予以使用的無形財產(chǎn)權(quán)給予合理的補償。我們認為，經(jīng)營性標(biāo)記和經(jīng)營性資信一般應(yīng)予以補償，因為它們在一般意義上隨著企業(yè)主體的消滅而不能被權(quán)利享有者繼續(xù)利用；但作品及工業(yè)技術(shù)一般不應(yīng)補償，因為它們具有獨占性和可移動性，可以由權(quán)利享有者在任何地方任何時間加以利用。當(dāng)然，如果企業(yè)被征收后，企業(yè)所有者另行擇地繼續(xù)舉辦企業(yè)的，對于無形財產(chǎn)權(quán)利都不應(yīng)補償，因為它們可以在國內(nèi)繼續(xù)利用，并未因征收而遭受損害。

綜上所述，對征收的客體，按財產(chǎn)類型我們可以整合為：不動產(chǎn)、動產(chǎn)、財產(chǎn)權(quán)利（包括土地他項權(quán)利和無形財產(chǎn)權(quán)利等）三類。原則來講，不論何種財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利，凡屬國家主權(quán)支配范圍內(nèi)的均可依法征收。但也有例外，存在下列一般不得進行征收的財產(chǎn)權(quán)客體：（1）受治外法權(quán)限制而超越國家主權(quán)支配的土地使用權(quán)，不得進行征收；（2）名勝古跡一般不得進行征收。

四、征收目的和征收程序

在凡是確立公益征收制度的國家，憲法及民法上都無一例外地將征收的目的明確限定為公共福利、公共利益等。在美國，憲法修正案第5條將公用征收的目的明確限定為公共使用（publicuse），盡管隨著公共需要的不斷拓展，法院為了使政府免于受制于為了公共使用才可以行使征收權(quán)而不得不對“publicuse”作擴展解釋，將“publicuse”解釋為“publicinterest”（公共利益）、“publicpurpose”（公共目的）、“publicneed”（公共需要）、“publicwelfare”（公共福祉）?！?5」但是，這一系列的擴展解釋都沒有離開“公共利益”這一財產(chǎn)征收的基本目的。并且，美國判例法已經(jīng)把公用征收概念演化成公益征收，即須以公平補償為代價才能實施征收，以區(qū)分以公益為目的來行使的警察權(quán)力。這種權(quán)利行使實際產(chǎn)生了征收的效果，但并不須以公平補償為行使條件?！?6」我國已有的兩個物權(quán)法草案建議稿都把公共利益作為征收目的，由于公共利益是一個寬泛的概念，為了防止借此濫用征收制度，有學(xué)者還列舉了公共利益的內(nèi)容。所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)保、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)及國家法律規(guī)定的其它公共利益?！?7」我們認為，這種對公共利益內(nèi)容的列舉方式，較好地解決了如何界定“公共利益”的難題。因為“即使我們把公共利益當(dāng)作可行的標(biāo)準(zhǔn)，除非進一步解釋或限定其含義，這種術(shù)語也是不合適的。否則，就等于否定立法機關(guān)不得將其立法權(quán)授出的規(guī)則，因為任何這樣的授權(quán)都有授出的權(quán)力為公共利益而行使的含義?！薄?8」征收的公益有別于一般的公益，是一種“特別選擇的公益，”決定這種征收公益的類型是立法者的職責(zé)。立法者應(yīng)嚴謹周密地斟酌國家、社會的急迫需求，并且，必須著眼于盡可能地保障人民的財產(chǎn)為其出發(fā)點后，才能決定何時可行使征收的權(quán)利。根據(jù)征收的的來劃分，征收分為公益征收和商業(yè)征收。商業(yè)征收應(yīng)通過合同方式來變更財產(chǎn)權(quán)利，但公益征收不需采合同方式，可直接依特殊行政程序進行。

公益征收的程序是對被征收人的一種法律程序保障，是公益征收制度中十分重要的組成部分，因而，征收程序備受各國立法的重視。在美國，由于聯(lián)邦行政程序法典是憲法修正案第5條關(guān)于“正當(dāng)法律程序”在行政法上的具體化，因此，政府的公益征收適用并受制于聯(lián)邦行政程序法典關(guān)于正當(dāng)法律程序的規(guī)定。在法國，公益征收的復(fù)雜程序令人注目，法國行政法上將征收的程序分為行政程序和司法程序兩個階段。「19」征收的行政程序解決兩個問題：一是審批征收的目的，二是確定可以轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn)。為此，行政法上為行政程序設(shè)定了四個環(huán)節(jié)：一是事前調(diào)查；二是作出批準(zhǔn)公用目的的行政決定；三是被征收財產(chǎn)具體位置的調(diào)查；最后再由行政首長作出被征收財產(chǎn)可以轉(zhuǎn)讓的決定。而且，對于行政機關(guān)作出的批準(zhǔn)公用目的的行政決定及可以轉(zhuǎn)讓的決定，相對人及其他利害關(guān)系人不服都可以向行政法院提起訴訟。公用征收程序的司法階段主要解決另外兩個問題：即移轉(zhuǎn)所有權(quán)的裁決和征收補償金的確定?！?0」在我國的兩個學(xué)者起草的物權(quán)法草案建議稿中，王利明教授的建議草案稿明確了這種司法程序，即第65條第2款規(guī)定：“征收執(zhí)行人違反法律規(guī)定的程序或者作出的補償過低的，被征收人有權(quán)向人民法院提起訴訟，請求給予合理的補償?！钡夯坌墙淌陬I(lǐng)銜的建議草案稿卻沒有作此規(guī)定。很顯然，在這一點上，王利明教授領(lǐng)銜的建議稿條文值得采信。

五、財產(chǎn)征收的補償問題

對于一個侵害他人財產(chǎn)權(quán)利的立法行為，究竟應(yīng)如何區(qū)分它是一個應(yīng)予以補償?shù)恼魇招袨橐只蛳狄粋€不必補償?shù)膯渭兊呢敭a(chǎn)權(quán)限制行為？它的回答關(guān)系到該行為是否應(yīng)由國家予以補償?shù)膯栴}。在德國理論界產(chǎn)生了多種學(xué)說：（1）個別處分理論：征收是針對個案的、特別的情況。相反，倘若因一個法律規(guī)定而對人民的某種財產(chǎn)有侵犯之時，則這種侵犯是概括的規(guī)定，由于規(guī)定該種類的財產(chǎn)權(quán)利都一律地受到了侵犯，故是一種財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)性限制，而非個案的征收。（2）特別犧牲理論：也稱“修正的個別處分理論”，它肯定了“個別處分理論”的主張，但是它將理論重新

置于憲法強調(diào)所欲保障的平等權(quán)基礎(chǔ)上。因此，限制財產(chǎn)權(quán)的法律是不能違背平等權(quán)的法律，而征收則不然，征收是違反平等權(quán)保障的，而只使少數(shù)人的財產(chǎn)權(quán)遭到侵害。因而針對少數(shù)人為了公共利益的犧牲，基于負擔(dān)均分原則，補償?shù)谋匾允谴_定無疑的。而財產(chǎn)權(quán)之社會義務(wù)性，是一般性財產(chǎn)權(quán)限制，無特定的損害人，自無特別予以補償其損失的必要。（3）可期待（忍受）性理論：它視征收是對財產(chǎn)權(quán)利的重大侵害。因而判斷一個立法行為是屬于征收還是歸于財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)性的一般限制規(guī)定，純粹因該措施的嚴重性、效果、重要性及持續(xù)性作為事實上的確定標(biāo)準(zhǔn)，故財產(chǎn)權(quán)的限制是對財產(chǎn)權(quán)的極輕微侵犯，人民是可以期待忍受的；而征收是對人民財產(chǎn)權(quán)極為嚴重之侵犯，人民不能期待忍受的侵害，此理論也稱“嚴重程度理論”。關(guān)于這一點還有“應(yīng)保障性理論”和“實質(zhì)減少理論”等等?！?1」學(xué)界及實務(wù)界一般認為：征收是被征收人為了公共利益所遭受的特別犧牲，當(dāng)他和擁有與被征物相同種類財產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)人所處的境遇相比，就明顯可以見到這種犧牲。我們也贊成征收對于被征收人來說是一種特別犧牲的觀點，對于這種特別犧牲，應(yīng)給予合理的補償。因為它與基于財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)性的一般限制是有區(qū)別的。

由于公益征收中的被征收人既沒有特定的行政法義務(wù)（這一點與納稅不同），也沒有過錯與違法的存在（這一點又與沒收等財產(chǎn)處罰有別），它完全是基于公共利益的需要所做出的特別犧牲，因而，依據(jù)公共負擔(dān)面前人人平等的原則，他應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦降难a償以回復(fù)其財產(chǎn)損害，且由于征收本質(zhì)上是違反憲法保障的平等權(quán)的，它使少數(shù)人的財產(chǎn)權(quán)遭受侵害，因而對于憲法上的財產(chǎn)權(quán)保障，在征收的方面就轉(zhuǎn)換成被征收財產(chǎn)價值保障，即憲法應(yīng)保障被征收財產(chǎn)獲得公平的補償。在德國基本法上因此形成著名的“唇齒條款”：征收之法律必須規(guī)定了補償條款，方得有效存在及適用。此條款強調(diào)了征收補償?shù)摹安豢扇毙浴！薄?2」“無補償無征收”已經(jīng)成為立法者和執(zhí)法者遵守的底線，因而在憲法的體系中，財產(chǎn)權(quán)保障、征收和補償三者，不僅在經(jīng)濟上也在法律上，都已融合為一體而不可分離?？梢?，征收補償具有非常重要的意義，它不僅是征收法律規(guī)定的生效要件，更是該法律規(guī)定符合憲法要求的關(guān)鍵條件。

從世界范圍看，征收補償原則有三個：充分、及時和有效的補償原則，適當(dāng)或合理補償?shù)脑瓌t，不補償原則?！?3」不補償原則已基本上不為世界各國家所認可?，F(xiàn)在國有化征收在國際投資法領(lǐng)域，發(fā)展中國家與發(fā)達國家關(guān)于補償原則的分歧很大，發(fā)達國家多堅持充分、及時和有效原則，而發(fā)展中國家普遍贊成適當(dāng)合理的補償原則。我們認為，征收補償原則對于實際補償工作而言，意義并非那么重要，因為在眾多國有化和征收案例中，即使是非常堅決支持完全賠償標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)達國家也幾乎無例外地接受了不完全的賠償。對于征收補償來說，最為關(guān)鍵的是補償?shù)姆秶鷨栴}，即何種損失可以得到補償?shù)膯栴}。因為征收補償，在本質(zhì)上是一種損失補償。一般而言，這種可補償?shù)膿p失的構(gòu)成要素包括三個方面：一是被征收人因征收而遭受的財產(chǎn)損失；二是財產(chǎn)損失須僅為使特定少數(shù)人遭受的特別犧牲，如果是任何人都有的負擔(dān)不能包括在內(nèi)，它屬于財產(chǎn)權(quán)的上限制；三是原則上須有法律上的特別規(guī)定，其損失才給予補償，如無規(guī)定則不予補償。征收補償，目的在于填補被征收人財產(chǎn)所遭受的損失，以符合社會公平負擔(dān)的原則，所以征收補償?shù)姆秶皹?biāo)準(zhǔn)，不在于征收財產(chǎn)使用者獲得的利益，而在于被征收人所受到的損失。也就是說，征收補償應(yīng)相當(dāng)于被征收人因征收行為所遭受的各種損失?？傮w而言，被征收人可能遭受的損失包括物質(zhì)上的損失或精神上的損害；或直接損失與間接損失。對于這些損失，是給予全部補償，還是部分補償，理論上有“完全補償”和“適當(dāng)補償”兩種學(xué)說。完全補償理論的側(cè)重點在于被征收人生活秩序的重建，使其完全回復(fù)與征收前同一的生活狀態(tài)，所以從“生存權(quán)”、“基本人權(quán)”、“公平保障平等權(quán)”角度，對受害人應(yīng)予以完全補償，包括物質(zhì)損失和精神痛苦所導(dǎo)致的損害。所謂適當(dāng)補償，其側(cè)重點在于彌補被征收人所受的物質(zhì)損失，基于“特別犧牲”觀念，認為財產(chǎn)負有社會義務(wù)時，為了社會公共利益，給予相當(dāng)?shù)难a償已經(jīng)足以。它僅補償物質(zhì)損失，對精神損害不予補償。我們認為，“適當(dāng)補償”較為可取。對于被征收人的精神損害應(yīng)不給予補償，只補償物質(zhì)損失。應(yīng)當(dāng)指出的是，這里的“適當(dāng)補償”僅是就征收不補償被征收人的精神損害而言的，與我國目前在征收補償中對被征收人的物質(zhì)損失進行賠償時的“適當(dāng)補償”是有著不同的內(nèi)涵的。

在征收的補償標(biāo)準(zhǔn)上，現(xiàn)代擴張的征收立法理念主張的是適當(dāng)而非完全的賠償。但所謂適當(dāng)?shù)难a償，一般是以“市價”為判斷標(biāo)準(zhǔn)，不過我國香港、澳門兩個特別行政區(qū)基本法上，是以“實際價值”作為適當(dāng)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。我們認為這個“實際價值”最終也要靠財產(chǎn)的“市價”來判斷。在征收中被征收人的物質(zhì)損失又可分為直接損失和間接損失，對于這些物質(zhì)損失是否全部予以補償，我們?nèi)詰?yīng)詳細分析。

（1）直接損失。直接損失是指因征收行為帶來的具有直接的因果關(guān)系的物質(zhì)損失，它又可以分為被征收財產(chǎn)的實體損失和其它直接損失兩類。實體損失是針對征收財產(chǎn)本身而言的，故是對征收財產(chǎn)的補償，又稱為“實體補償”，而對這種實體補償之標(biāo)準(zhǔn)，是財產(chǎn)被征收時的市價（財產(chǎn)被征收時的市場交易價值）。征收補償主要在于補償征收標(biāo)的損失，且以市價來界定其實際價值。因而其補償之目的，乃在于因回復(fù)已被剝奪之權(quán)利，因此是一種客觀價值的補償。其他直接損失是指實體補償之后，原財產(chǎn)權(quán)人仍存在的物質(zhì)損失，對于它應(yīng)在斟酌公益及私益后，而予以補償，它是一種與被征收物質(zhì)本身無關(guān)的，因征收行為而產(chǎn)生的直接的必然損害，這種損失是超出實體范圍之外，存在于不同個案中的一種特別損失，它是經(jīng)征收之后果所直接帶來的具體損失，也稱之為“后果補償”?！?4」對于因征收產(chǎn)生的直接損失，國家都應(yīng)給予補償。

（2）間接損失。間接損失是由征收引起的，不能由實體補償和后果補償方式而給予任何補償?shù)膿p失。間接損失是否應(yīng)予以補償，不能一概而論，應(yīng)分為國內(nèi)征收與涉外征收來討論。在涉外征收場合，根據(jù)已有的判例來分析，間接損失是否應(yīng)給予補償，又應(yīng)區(qū)分為合法的國有化征收還是違法的國有化，合法的國有化不需補償被征收人的間接損失，違法的國有化則要賠償。如AGIP公司訴剛果人民共和國案之判決理由：合法的國有化行為是一種允許的不當(dāng)?shù)美袨?，?5」所有賠償?shù)姆秶韵抻谘a償外國投資者所受到的實際損失；而違法的國有化行為屬于侵權(quán)行為，賠償相應(yīng)還要帶有懲罰性，即要補償投資者可能的預(yù)期利益，包括從最新的實體損失到一切可能發(fā)生的損失（間接損失）?！?6」但是，國有化行為是一國主權(quán)行為，并非不法行為，除非某一特定的國有化行為明顯違反法律規(guī)定或雙邊（多邊）條約義務(wù)。因而，要求國有化征收國對被征收人的間接損失給予補償是很困難的，并且，間接損失本身也很難確定，在適用上也存在很大的不方便。我們認為，間接損失只有在一個國有化征收行為被明確視為違法時，才能得到適當(dāng)?shù)难a償。在國內(nèi)征收場合，各國一般對間接損失都給予了適當(dāng)?shù)难a償。如德國聯(lián)邦建筑法1976年新增加了二條規(guī)定，明確要求對征收中被征收人的特別不利給予補償，即“負擔(dān)補償

”或“特別不利補償”條款，該條款之規(guī)定是為了因?qū)嵭卸际薪ㄔO(shè)計劃而采取的征收措施，使得人民的生活狀態(tài)（尤其是經(jīng)濟及社會生活方面）產(chǎn)生了經(jīng)濟方面的損失。而且，這種損失是無法由依征收之實質(zhì)補償或后果補償而獲得任何補償，倘若以衡平之觀點視之，則有違公平之精神，應(yīng)對人民這種特別的不利負擔(dān)予以補償?！?7」在日本，公益征收的補償分為財產(chǎn)權(quán)補償和生活權(quán)補償兩部分，財產(chǎn)權(quán)補償又分為狹義的財產(chǎn)權(quán)補償和附隨的損失補償；生活權(quán)補償又包括狹義的生活權(quán)補償、少數(shù)殘留者補償、離職者補償、事業(yè)損失補償、生活再建措施等?！?8」日本法上的生活權(quán)補償一般都是對間接損失的補償?？梢?，各國一般都對因征收而給被征收人帶來的生活狀態(tài)或生活水準(zhǔn)降低的間接損失給予了適當(dāng)補償。我們認為，這種補償值得我國相關(guān)法律法規(guī)借鑒，特別是日本法律對征收補償條目之細化，尤為可資我國立法參考。

注釋：

「①」參見拙文：《我國國家所有權(quán)的征收取得制度探討》，載《求索》2001年第2期；《國有資產(chǎn)取得制度探析》，載《中國法學(xué)》2001年增刊。本文僅討論征收制度而不涉及征用制度。

「②」參見G？Meyer，DasRechtderExpropriation，1868，SS.9-130.

「③」陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論》（下冊），山東人民出版社2000年版，第421—422頁。

「④」立法征收是指直接由于一部法律的實施，導(dǎo)致私人財產(chǎn)上的損失的行為。那么這種由立法規(guī)定所直接導(dǎo)致的損失的行為即為立法征收。如稅法規(guī)定征稅即為立法征收。但立法征收在大陸法系的征收理論上是基本上未被承認的，故本文不涉及立法征收。

「⑤」溫豐文：《現(xiàn)代社會與土地所有權(quán)理論之發(fā)展》，臺灣五南圖書出版公司1984年版，第17頁。

「⑥」梁慧星：《原始回歸，真的可能嗎？》，載《民商法論叢》第4卷，第7頁。

「⑦」王貴國：《國際投資法》，北京大學(xué)出版社2001年版，第208頁。

「⑧」梁慧星主編：《中國物權(quán)法草案建議稿》，社會科學(xué)文獻出版社2000年版，第192頁。

「⑨」王澤鑒：《物權(quán)法上的自由與限制》，載《岳麓法學(xué)評論》2000年第1卷。

「10」由王利明教授領(lǐng)銜起草的另一個物權(quán)法草案第65條，也存在這個疏漏。參見王利明主編：《中國物權(quán)法草案建議稿及說明》，中國法制出版社2001年版，第17頁。

「11」參見《意大利民法典》第1020條、第1638條和第2743條。

「12」參見《意大利民法典》第812條。

「13」梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》，法律出版社1998年版，第46頁。

「14」吳漢東、胡開忠：《無形財產(chǎn)權(quán)研究》，法律出版社2001年版，第72-74頁。

「15」參見謝哲勝：《準(zhǔn)征收之研究：以美國法之研究為中心》，載臺灣《中興法學(xué)》第40期。

「16」同注③，第442頁。

「17」參見梁慧星主編：《中國物權(quán)法草案建議稿》第48條，社會科學(xué)文獻出版社2000年版，第192頁。

「18」BellTelephoneCo.V.Driscoll，Azd912（cpa.1941）。轉(zhuǎn)引自梅夏英：《財產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的基礎(chǔ)分析》，人民法院出版社2002年版，第129頁。

「19」參見（法）莫里斯？奧里烏：《行政法與公法精要》（下冊），龔覓等譯，鄭戈校，遼海出版社和春風(fēng)文藝出版社1999年版，第890頁。

「20」參見王名揚：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第354-382頁。另有學(xué)者把它分為三個階段：行政階段、司法階段、公用征收評價委員會階段。

「21」同注③，第427-428頁。

「22」同注③，第495頁。

「23」姚梅鎮(zhèn)主編：《比較外資法》，武漢大學(xué)出版社1993年版，第789-796頁。

「24」同注③，第506頁。

「25」在涉外投資領(lǐng)域，適當(dāng)補償理論的根據(jù)有不當(dāng)?shù)美蜕埔庠瓌t。在此案中法庭采用的根據(jù)是不當(dāng)?shù)美瓌t。但有的學(xué)者認為這兩種根據(jù)都不具有充分的說服力，他們提出適當(dāng)補償理論的合理根據(jù)是公平互利原則和國家對其自然資源的永久主權(quán)原則。參見姚梅鎮(zhèn)主編：《比較外資法》，武漢大學(xué)出版社1993年版，第797頁。

「26」張強等編：《國際投資糾紛與預(yù)防案例分析》，山西人民出版社1996年版，第165頁。

「27」同注③引書，第509頁。

「28」參見王克穩(wěn)：《論市場主體的基本經(jīng)濟權(quán)利及其行政法的安排》，載《中國法學(xué)》2001年第3期。