自由主義憲政改革管理論文
時(shí)間:2022-06-10 06:40:00
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中國的社會改革已經(jīng)邁出20年的步伐。改革的策略化取向已經(jīng)將中國的改革推向一個(gè)尷尬的境地:要么打破這種人們已經(jīng)習(xí)慣的策略化思路,而從戰(zhàn)略性高度對中國改革進(jìn)行整體籌劃。要么在策略化的進(jìn)路中繼續(xù)盤桓,維持消防式的被動改革局面。從前者說,對中國的社會政治改革進(jìn)行整體籌劃,就需要從政治體制的改革著手。從后者講,中國社會各個(gè)方面就必須忍受不間斷的改革陣痛,并在循環(huán)式的改革中時(shí)時(shí)醫(yī)治改革滯脹癥。這顯然不是中國人所愿意的。因此,從前一種思路出發(fā),找尋一條以政治體制改革突破改革僵局的思路,就成為改革的必然取徑。這便將人們的思路引向憲政政治的建設(shè)問題上面。現(xiàn)代政治史表明憲政是現(xiàn)代國家正常的政治活動的基本保障和基本形式。而憲政的根據(jù),則有實(shí)踐與理論的雙重理由:一方面,憲政在實(shí)踐上不是源自于政治家的個(gè)人愛好或偶然取舍。它與大型復(fù)雜的現(xiàn)代社會中展開的現(xiàn)代政治所必然具有的規(guī)范化要求聯(lián)系在一起。另一方面,憲政是現(xiàn)代政治思想運(yùn)思主流的必然政治制度要求。自由主義的思想主張作為一種制度兌現(xiàn),只能以憲政的方式落定。從這種視角考察中國當(dāng)今的社會政治改革,自由主義與中國社會政治改革的憲政取向的緊密關(guān)聯(lián)性,就凸顯而出:首先,我們必須承認(rèn)傳統(tǒng)的社會主義“憲政”已經(jīng)歸于失敗,在兩種憲政文化的較量中,立于規(guī)范基石上的西方現(xiàn)代憲政與源于批判的杜會主義憲政,具有一個(gè)向規(guī)范憲政回歸的必要。其次,在勾畫自由主義與憲政政治的緊密關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上確立中國憲政改革的基本座標(biāo)和基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。本文擬在這種思路中,對于自由主義與中國憲政改革的關(guān)系進(jìn)行一個(gè)規(guī)范政治學(xué)的陳述。
兩種“憲政”
從聲言為“憲政”并且具有典型的現(xiàn)代性特徵的角度來看,現(xiàn)代社會存在過兩種憲政設(shè)計(jì)模式:一是自由主義憲政設(shè)計(jì)模式,二是社會主義憲政設(shè)計(jì)模式。[1]這兩種憲政設(shè)計(jì)模式的對峙性是顯而易見的。這種對峙,不僅僅只是歷史己經(jīng)顯現(xiàn)而出的,如第二次世界大戰(zhàn)之后資本主義世界與社會主義世界的長達(dá)近50年的“冷戰(zhàn)”。[2]而且也通過社會政治理論的系統(tǒng)闡述加以了自覺的對峙性敘述。[3]
盡管我們指出了自由主義的憲政設(shè)計(jì)與傳統(tǒng)社會主義的憲政設(shè)計(jì)是兩種對峙的憲政體系,但是首先需要確認(rèn)的是,既然二者都認(rèn)同一個(gè)“憲政”的現(xiàn)代政治理念,它們還是具有某些可以辨認(rèn)的一致性。這種一致性起碼體現(xiàn)在三個(gè)方面:一方面,它們都共同承諾了憲政者的關(guān)系表述為“憲法是憲政表現(xiàn)和依據(jù),憲政是憲法的內(nèi)容和實(shí)施”。[4]另一方面,它們都具有憲法的律法條文一致性,如都規(guī)范地表述公民的權(quán)利與義務(wù),對于國家的基本政治制度進(jìn)行設(shè)計(jì),對國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)劃等等。[5]再一方面,它們都將實(shí)施憲法的政治原則視為實(shí)際社會政治生活的基本原則,從而將憲法與憲政關(guān)聯(lián)起來作為社會政治秩序的保障條件。[6]
但是,這些一致性僅僅只具有表面上的意義。所謂表面意義,一方面是指它們的一致性經(jīng)常只是停留在憲法文獻(xiàn)的層面上,而落實(shí)到實(shí)際政治生活之后的情形就大為不同。尤其是傳統(tǒng)社會主義憲政,通常只是文獻(xiàn)意義上的憲政。除開一部憲法可以作為辨認(rèn)它承諾憲政之外,實(shí)際的政治運(yùn)行與憲法甚至都沒有切實(shí)的關(guān)聯(lián)。另一方面則是指它們的一致性經(jīng)常只是表現(xiàn)在憲法的政治務(wù)虛問題上面,在憲法務(wù)實(shí)的層面上,兩者的差異性顯然大于一致性。比如兩者都聲稱建立在人民主權(quán)的原則基礎(chǔ)上,但是,人民主權(quán)對于實(shí)際政治生活的制約則相當(dāng)?shù)夭煌灾劣陲@示為兩種幾乎完全不同的現(xiàn)代社會政治體系。比較這種一致性而言,兩種憲政設(shè)計(jì)的差異性、對峙性,更為深層、也更為根本。這種深層與根本,一方面是基于兩者在社會政治意識形態(tài)上的全面對立來講的。另一方面則是基于兩者在實(shí)際的社會政治生活中的全面對峙而言的。差異性與對峙性既顯示在政治觀念上,也顯示在政治生活中。換言之,它們之間的差異性與對峙性是結(jié)構(gòu)性的,一致性則僅僅具有左5c能性意義。歸納起來,這種差異性與對峙性可以從下述幾個(gè)方面認(rèn)知:
第一,兩種憲政設(shè)計(jì)在清b代意識形態(tài)上的表述是針鋒相對的。這種對立表述就是為我們所熟悉的“自由主義(民主)憲政”與傳統(tǒng)“社會主義憲政”兩種憲政理論體系。意識形態(tài)是現(xiàn)代政治體系自我正當(dāng)化的觀念體系。依托于什么樣的意識形態(tài),也就最足以顯示那一政治體系的特質(zhì)。自由主義的憲政與自由主義的意識形態(tài)體系緊密聯(lián)系在一起。它將人的天性自由與平等作為不可概奪的基本人權(quán)來對待,將生命、財(cái)產(chǎn)、(政治)自由作為人們生存與發(fā)展的起碼支點(diǎn),從而將觀念形態(tài)的自由與制度形態(tài)的自由連接起來。依據(jù)這樣的意識形態(tài)理念,它強(qiáng)調(diào)以權(quán)利制約權(quán)力以及以權(quán)力制約權(quán)力雙向的限制權(quán)力的憲政原則。從而將政治體系“設(shè)計(jì)”為權(quán)利與權(quán)力交互作用的結(jié)構(gòu),將國家與社會“設(shè)計(jì)”為可以相互制約的二元體系,將權(quán)力設(shè)計(jì)為可以相互制衡的政治存在──這三個(gè)方面分別為現(xiàn)代社會的人們解決限制權(quán)力的千古難題提供了思路:從第一方面來看,古來限制權(quán)力都依靠的是掌權(quán)者的道德自覺,只是在自由主義的憲政思路里,才有了權(quán)利與權(quán)力的對局結(jié)構(gòu),使得權(quán)力被有效限制起來。而不至于將掌權(quán)者的個(gè)人道德水準(zhǔn)作為權(quán)力被制約的基礎(chǔ)。從第二個(gè)方面來看,國家作為權(quán)力體系與社會作為自治體系之間,有一種限制國家在先與鼓勵社會組織起來的對治思路。[7]從而使得國家必須被限制在憲法之們活動,而社會就可以成為公民自主的空間。就此而言,憲法是作為制約國家、保護(hù)公民的法律,而不是限制公民、做大國家的律法。這樣就從社會的一端防止了無政府的危險(xiǎn)性,從國家的一端限制了它成為巨無霸。從第三個(gè)方面來看,自由主義憲政將權(quán)力分割為三個(gè)相互制約的形態(tài)──立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán),并使得三種權(quán)力相互制衡,從而避免了權(quán)力獨(dú)大的可能性。它對于權(quán)力的警惕性在歷史上是空前的。社會主義憲政的意識形態(tài)建構(gòu)兒乎完全相反。它認(rèn)為自由主義憲政的基本思路是建立在財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)的,整個(gè)憲政的基礎(chǔ)是有產(chǎn)階級對于無產(chǎn)階級在政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活上的全面剝削與專政。因此,自由主義憲政思路不僅完全不能保護(hù)人民的權(quán)利與自由,而且顯得十分虛偽。杜會主義憲政思路就此建立在一種徹底批判自由主義憲政思路的基礎(chǔ)之上。它拒絕自由主義憲政的任何基本假設(shè)、制度安排以及政治生活方式。由此建立起“人民群眾真正當(dāng)家作主”的“真實(shí)的憲政民主”政治意識形態(tài)論說。這種憲政論說,以人民主權(quán)為基本依據(jù),以共產(chǎn)黨的當(dāng)政為絕對支柱,以共同富裕為基本追求目標(biāo)。因此,關(guān)乎“人民”的論說,成為傳統(tǒng)社會主義憲政意識形態(tài)論說的基石。關(guān)乎共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的論說成為社會主義憲政的關(guān)鍵問題。作為社會主義憲政論說的理論基礎(chǔ)的馬克思主義成為了國家意識形態(tài)。為馬克思主義者所掌握的國家政權(quán)也就被論證為自覺地為人民服務(wù)的道德高尚者的政權(quán)。圍繞權(quán)力所闡發(fā)的分權(quán)制衡的自由主義憲政意識形態(tài)論說自然就顯得低俗了。社會主義憲政論說所顯示的自我期許,顯然比自由主義憲政論說要高得多。也正因?yàn)樯鐣髁x憲政論說對于執(zhí)政者自身主權(quán)充滿著自信,因此,制度化的思路就在被拒絕之列。以社會主義者或共產(chǎn)主義者的道德高尚作為支持的社會主義憲政意識形態(tài)就此成為社會主義憲政的理論支柱。
第二,兩種憲政在社會政治制度運(yùn)作的整體結(jié)構(gòu)上是對峙的。這種對峙既體現(xiàn)在兩種憲政設(shè)計(jì)在社會政治目標(biāo)上的巨大區(qū)別──良序社會與全能國家。也體現(xiàn)在兩種憲政設(shè)計(jì)合法性依據(jù)的根本差異──公民之作為選民的實(shí)際選舉與人民之作為政治運(yùn)作的抽象原理。還體現(xiàn)于兩種憲政在處理權(quán)力問題上的本質(zhì)區(qū)別──限制權(quán)力與權(quán)力支配。并且兩種憲政在社會政治控制手段上也完全不同──法治與黨治。兩種憲政在社會政治價(jià)值觀上也處于對立狀態(tài)──多元主義與一元主義。在國家與社會的運(yùn)作結(jié)局上,兩種憲政所追求的治理狀態(tài)上相應(yīng)也就具有不同的界限──遏制創(chuàng)新與促進(jìn)創(chuàng)造。兩種憲政在社會發(fā)展態(tài)勢上的對應(yīng)局面也就必然不同短期騰飛與持續(xù)發(fā)展。
從兩種憲政設(shè)計(jì)的社會政治目標(biāo)上看,自由主義憲政追求的是良序(goodordersociety)社會。它對于社會政治秩序的設(shè)計(jì)不來源于政治領(lǐng)袖的個(gè)人愿望和某個(gè)政黨的黨化意志,而是來源于社會長期發(fā)展的“自然”積淀與政治共同體成員的自愿。這種自愿,是因?yàn)樗麄兊纳?、?cái)產(chǎn)、自由受到尊重、受到法律保護(hù)而具有的。這種秩序是一種制度化了的秩序,一種穩(wěn)定的發(fā)展杜會所具有的為公民白覺自愿遵守的秩序。國家與社會的劃界而治,權(quán)利與權(quán)力的雙向制衡,法治與法制的雙重保障,豐裕與安定的相互促進(jìn),為社會的優(yōu)良秩序提供了可靠根基。傳統(tǒng)的社會主義憲政所追求的是一種全能國家(totalmmstate)形態(tài)。[8]它對于社會政治秩序的設(shè)計(jì)來源于政治領(lǐng)袖的愿望和執(zhí)政黨的意志。它訴諸浩大的社會系統(tǒng)工程,依靠群眾運(yùn)動來實(shí)現(xiàn)發(fā)展飛躍。由政黨主導(dǎo)的國家在這種工程與飛躍中發(fā)揮全面的制約作用。國家的權(quán)力不受限制,并且國家發(fā)揮其作用也經(jīng)常的不受限制。而人民群眾的社會政治角色則是不被承認(rèn)的,社會沒有公民組織,只有對于國家而言的依附性的行業(yè)組織。社會政治秩序來自于國家有形無形的政治高壓。顯然,這與兩種憲政對于它的活動主體的定位是密切聯(lián)系在一起的。自由主義憲政將人民主權(quán)的政治理念逐漸下落到實(shí)際政治生活中的公民定位上,并進(jìn)一步坐實(shí)為像選舉這樣的實(shí)際政治活動中的選民角色。于是,人民主權(quán)在社會主義憲政那里被處理為虛懸的、抽象的政治集合概念,而在自由主義憲政那里則作為實(shí)際的政治活動主體來對待。[9]這就決定了人民之作為權(quán)利主體的地位與作用在兩種憲政體系中的巨大差異:在自由主義憲政中,人民是可以通過劃分行業(yè)與區(qū)分地域等因素而組成公民組織的,他們對于國家權(quán)力的制約與限制是有組織力量來保障的,他們對于自己的權(quán)利的保護(hù)是有實(shí)際法理依據(jù)的,他們不至于處于一種欠缺自我保護(hù)能力的狀態(tài)之中。而且公民組織借助于被稱為“無冕之王”的新聞傳媒,以及借助于各種組織起來的合法公民團(tuán)體的力量,由此形成各種社會力量聯(lián)結(jié)起來的組織力量來對抗國家力量,從而足以對于最為完備地結(jié)構(gòu)起來的國家權(quán)力進(jìn)行有力的限制和制約。[10]在社會主義憲政中,這樣的事情是匪夷所思的。由于社會主義憲政假定了權(quán)力主體與權(quán)利主體的完全合一,權(quán)力主體完全可以代表權(quán)利主體,因此就完全不存在以權(quán)利限制權(quán)力的必要性了。而且權(quán)力主體也因?yàn)樽杂X到權(quán)力是用來為人民服務(wù)的,所以權(quán)力本身的道德性問題不容置疑。這樣,國家與社會的界限是不明晰的,權(quán)利與權(quán)力的對峙的不必要的,法治建設(shè)的重要性也沒有必要顯現(xiàn),個(gè)人與群體的關(guān)系結(jié)構(gòu)也沒有必要對置。國家借助政黨的合法性論說將自身完全正當(dāng)化了。而在實(shí)際的政治生活中,權(quán)力事實(shí)上完全支配了權(quán)利。[11]于是兩種憲政的國家治理結(jié)構(gòu),也就劃分出了根本界限:在自由主義憲政中,由于國家與社會的張力關(guān)系,權(quán)利與權(quán)力的對局結(jié)構(gòu),使得大型復(fù)雜的現(xiàn)代社會的治理只能訴諸于法治的治理形態(tài)。法律的良法定位,法律的形式化作用方式,法律面前人人平等的實(shí)際治理狀態(tài),使得社會可以法治化。而社會主義憲政建立在執(zhí)政黨的道德正當(dāng)化基礎(chǔ)上,執(zhí)政黨既是國家得以統(tǒng)治社會的政治動員組織,又是國家治理中實(shí)際操縱政治權(quán)力的組織,國家的黨化就是順理成章的事情。前者依托與民族國家的國家形態(tài),后者依托于黨化國家的國家形態(tài)。獨(dú)大的政黨成為社會主義憲政得以發(fā)揮政治功用的前提,政黨分肥的競爭制度則成為自由主義憲政的必須。因此,法治與黨治必然依據(jù)于完全不同的政治價(jià)值理念。自由主義憲政依據(jù)的是多元主義價(jià)值觀。由于自由主義憲政建立在肯定公民權(quán)利的基礎(chǔ)上,它對于各有歷史淵源的國家內(nèi)部的族群關(guān)系的處理,必須依據(jù)于自由平等的原則,將作為公平的正義理解為各種價(jià)值系統(tǒng)之間協(xié)理關(guān)系的基本原則。因此它認(rèn)定各種價(jià)值體系之間具有平等的存在理由,而拒斥本質(zhì)主義的一元論價(jià)值理念。相反,社會主義憲政建立在體現(xiàn)其正當(dāng)性的政黨意識形態(tài)基礎(chǔ)上,因此,社會主義憲政在處理各種不同的價(jià)值體系間的關(guān)系時(shí),便具有一種獨(dú)占真理的價(jià)值一元論傾向。前者具有的價(jià)值開放性,對于全社會的創(chuàng)新理念具有一種自然而然的動力功用;后者具有的價(jià)值封閉性,對于全社會的創(chuàng)新理念具有一種絕對必然的扼殺作用。一個(gè)鼓勵創(chuàng)新的社會,發(fā)展可以是持續(xù)的──西方發(fā)達(dá)國家的自由主義憲政實(shí)踐提供了上佳的證據(jù)。一個(gè)促成封閉的社會,發(fā)展也是可能的──在獨(dú)占真理的政黨足以獨(dú)占獲得社會認(rèn)同的時(shí)限內(nèi),它可以使得社會迅速變化,但是當(dāng)它喪失這種認(rèn)同基礎(chǔ)的時(shí)候,社會便迅速陷入停頓、倒退、乃至崩潰的狀態(tài)。原蘇聯(lián)的社會主義憲政實(shí)施情形,就是最好的證明。[12]確立坐標(biāo)
兩種憲政的理念與實(shí)施狀態(tài)的巨大差異,既是自覺的政治意識形態(tài)論證所顯示出來的,也是兩種社會政治制度運(yùn)行的實(shí)際情形所表現(xiàn)的。為什么兩種憲政顯示出來的實(shí)際政治情形具有巨大的差異呢?這就需要對于兩種憲政的內(nèi)在差異性加以分析。簡單地講,自由主義憲政的各個(gè)環(huán)節(jié)具有內(nèi)在的吻合特性,而杜會主義憲政的各個(gè)環(huán)節(jié)具有內(nèi)在的沖突。這是兩種憲政歷史命運(yùn)具有本質(zhì)差異性的根本理由所在。
首先來看社會主義憲政各個(gè)環(huán)節(jié)所具有的內(nèi)在沖突。社會主義憲政的內(nèi)在沖突從兩個(gè)層面上表現(xiàn)出來:憲政理念上的沖突與憲政實(shí)踐上的沖突。這也體現(xiàn)為兩個(gè)難題:顯在的難題與潛在的難題。憲政理念上的沖突可以說是潛在的難題:憲政實(shí)踐上的沖突可以說是顯在的難題。
從憲政理念上看,社會主義憲政具有內(nèi)在的沖突。對于這種沖突,我只要分析一下社會主義憲政的基石──憲法文獻(xiàn)的內(nèi)在沖突,就可以明了。從憲法是憲政的法律體現(xiàn)這一常識的角度出發(fā),在現(xiàn)代國家政治生活中,它具有高于一切個(gè)人與政治組織的地位,具有高于具體法律文件的實(shí)際政治功用。憲法的制定,絕對應(yīng)當(dāng)超越于任何個(gè)體與組織之上:憲法的條文,絕對應(yīng)當(dāng)針對國家政治生活的一般情形,而不是針對特殊的政治理念和政治/好方式。所以其他次一級的法律規(guī)范,如法律規(guī)則、行政決議以及各種條例,均淵源于此。當(dāng)各種其他法律規(guī)范不符合憲法的時(shí)候,就會被司法機(jī)構(gòu)宣布為違憲而變得無效。[13]但是,解讀社會主義憲法文獻(xiàn),就可以輕而易舉地發(fā)現(xiàn),憲法的這種法律地位,并不是一種被承諾了的法律基本原則。根據(jù)1982年制定并實(shí)施的現(xiàn)行中華人民共和國憲法,憲法之上存在著一個(gè)組織,它成為憲法制定與實(shí)施的組織依據(jù)。這部憲法在規(guī)定國體、政體,以及公民的基本權(quán)利與義務(wù)之前,以一種歷史陳述的方式,規(guī)定了一個(gè)地位獨(dú)特的政黨組織對于國家政治生活所具有的特殊地位與權(quán)力。憲法高于一切政治組織與公民個(gè)人的地位喪失了。[14]與憲法喪失國家政治生活最高原則與最高制度相伴隨,憲法最一般地規(guī)定國家政泊生活方式的特性也就喪失掉了。憲法不是去規(guī)定國家如何保護(hù)它的成員的權(quán)利不受侵犯,保證國家之作為政治共同體有效地運(yùn)轉(zhuǎn),而是絕對地規(guī)定了國家政治組織的方式:在政黨制度上規(guī)定了某個(gè)政黨超越于憲法之上的地位與作用,在基本政治制度上規(guī)定了社會主義制度的不可挑戰(zhàn)性,在國家意識形態(tài)上規(guī)定了某些個(gè)體思想的不可替代性,在制約與規(guī)范公民行為時(shí)注入了特殊政治組織而可能不會被它的成員們所共同認(rèn)可的觀念與行為進(jìn)路。顯然,中華人民共和國憲法的憲法特性是不足夠的。在某種意義上講,它具有反規(guī)范意義上的憲法的取向。這種反憲法性質(zhì),從兩個(gè)方面可以加以證明。一個(gè)方面是,當(dāng)憲法規(guī)定了一個(gè)特殊的政黨、一個(gè)特殊的政體、一個(gè)特殊的個(gè)人在憲法中的地位與作用的時(shí)候,憲法就必然喪失掉它的一般針對性。它就會墮化為被憲法規(guī)定為具有特殊地位與作用的組織、個(gè)人和特殊政體的法律工具。另一方面是,當(dāng)憲法被規(guī)定為一個(gè)特殊組織之下的法律文件時(shí),它也就必然喪失維護(hù)基本法律公正的功能,既無法司法化,也無法具有為它..的公民所認(rèn)同的憲法權(quán)威。這使得特殊的政黨組織的權(quán)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于不允許組織起來的公民個(gè)人的權(quán)利,進(jìn)而使得代表這個(gè)組織的政黨領(lǐng)袖具有高于所有公民甚至政黨組織本身的權(quán)威性。后者尤其具有顛覆憲法的危險(xiǎn)性。憲法的工具化處境,與憲法實(shí)際上的被顛覆相映成趣。無疑,這必然使得憲法無從落實(shí)它的最基本的原則人民主權(quán)。僅僅從憲法文獻(xiàn)上解讀,它確實(shí)規(guī)定了人民主權(quán)原則。但是當(dāng)人民主權(quán)被特殊的政黨組織、乃至于政黨領(lǐng)袖非自愿地代表后,人民主權(quán)就消逝于無形了。憲法制約權(quán)力的功能也就無從發(fā)揮,權(quán)力凌駕于權(quán)利之上就成為這類憲法的一個(gè)奇特取向。
從憲政實(shí)踐上看,社會主義憲政也具有內(nèi)在的沖突。長期以來,中國之有憲法而無憲政,已經(jīng)是一個(gè)不容否認(rèn)的事實(shí)。這是由憲法在中國僅僅具有法律文獻(xiàn)學(xué)意義決定了的?,F(xiàn)代政治學(xué)告訴我們,有憲法不等于有憲政。因?yàn)閼椃▋H僅只是法律文獻(xiàn)的時(shí)候,憲政政治就勢必被懸擱起來。前者是憲政的理念表達(dá),它不必然向?qū)嶋H政治生活領(lǐng)域延伸。后者是憲法的實(shí)踐狀態(tài),它并不是憲法條文的簡單鋪排。前者只是一種制度化政治生活的法律表達(dá),后者則是實(shí)際運(yùn)行著的制度化的社會政治生活方式。從憲法到憲政,還需要一些中介環(huán)節(jié)。比如憲法白身的可行性,保障憲法實(shí)施的立憲政體,以及維護(hù)憲法權(quán)威的憲法法院,多元民主的社會政治生活習(xí)性等等。與這些規(guī)范意義上的憲政要求相比較,中國的社會主義憲政在使實(shí)踐中嚴(yán)重缺乏起碼的憲政實(shí)踐要件。一方面,中國之所以難以從憲法推向憲政,是因?yàn)樵谥袊鴳椃ㄗ陨淼目尚行詥栴}沒有得到解決。憲法自身作為一個(gè)矛盾的政治理念的集合體,它對于特殊的政黨組織權(quán)力的規(guī)定,對于特殊的政體形式的規(guī)定、對于特殊國家意識形態(tài)的規(guī)定,都與現(xiàn)代憲法的基本精神相違背。另一方面,在中國沒有立憲政體。憲法已經(jīng)從法律文獻(xiàn)的制定上根本上限制憲政政體坐實(shí)的可能性。加上在實(shí)際的社會政治生活中,與國家權(quán)力體系完全合一的政黨,從來就不在憲法之下活動,以及持續(xù)違憲成為國家政治生活中人們習(xí)以為常的現(xiàn)象,憲法規(guī)定的公民基本自由并不受尊重,將政黨完全徹底主導(dǎo)的政府限制在憲法之下基本上是沒有可能的。政府既持續(xù)違憲,而公民的政治參與權(quán)和基本權(quán)利又沒有得到尊重且遭到持續(xù)的損害,從憲法到憲政的通路就完全被堵塞了。再一方面,在中國憲法究竟有沒有被遵守,從來就沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)可以作為權(quán)威的裁斷機(jī)構(gòu)。憲法的非司法化定位,既將憲法;屋擱起來,也將憲法作為國家政治生活的指針融解。憲法就此成為特殊的政黨組織為自己的特殊政治取向甚至政治專權(quán)辯護(hù)的工具。相對于憲法正當(dāng)化特殊政黨組織意識形態(tài)的工具化而言,這可以說是憲法工具化的再次表現(xiàn)。加之從中國歷史看問題,自古至今中國就缺乏憲政傳統(tǒng),憲法理念未曾深入人心不說,憲政體制簡直就更是人們所難以實(shí)踐的政治制度。于是,憲法成為“刻印在木匾或銅額上”的文字就不是什么稀奇的事情。一部沒有深入人心的憲法之無法導(dǎo)向憲政,也就在情理之中了。在這個(gè)意義上,社會主義憲政必須加上引號。
其次,來看自由主義憲政各個(gè)環(huán)節(jié)具有的內(nèi)在一致性。這其實(shí)也是換一個(gè)視角審視社會主義憲政的存在困境。與社會主義憲政同時(shí)存在的自由主義憲政,是顯示社會主義憲政困境的一個(gè)強(qiáng)有力的參照坐標(biāo)。這一方面是因?yàn)樽杂芍髁x憲政各個(gè)環(huán)節(jié)所具有的內(nèi)在吻合關(guān)系。另一方面則是因?yàn)樽杂芍髁x憲政國家的政治穩(wěn)定與社會持續(xù)發(fā)展這種外在效應(yīng),非憲政國家政治動蕩與社會發(fā)展的中斷這種歷史記錄。
從前者來看,自由主義憲政建立在政治生活的實(shí)際需要基礎(chǔ)上,它與現(xiàn)代社會的變遷具有內(nèi)在的一致性。長期的現(xiàn)代變遷進(jìn)程,為自由主義式的憲法的制定提供了順暢的思路。也為憲法深入實(shí)際的政治生活而“轉(zhuǎn)換”為憲政提供了制度與人心基礎(chǔ)。自由主義憲政在承諾人民主權(quán)原則的基礎(chǔ)上,將個(gè)人自由作為憲政運(yùn)思的邏輯起點(diǎn),以限制權(quán)力作為制定憲法的基本思路,以對公民個(gè)人的基本權(quán)利加以保護(hù)為法治精髓,以程序民主作為從憲法到憲政轉(zhuǎn)換的制度基礎(chǔ),從而將憲政建構(gòu)需要的基本要件理順為邏輯上一致的關(guān)系結(jié)構(gòu)。這使得憲法成為“保障性”的法律,而不致流于工具化的成文文件。這一憲政思想為憲法的制定奠立了雙重功能的基調(diào):憲法既是現(xiàn)代規(guī)范政治的宣言,又是權(quán)力結(jié)構(gòu)的形式規(guī)劃:既對于現(xiàn)代政治“賦予形式”,又實(shí)際地“制約政府”。這樣就避免了憲法成為名義性的憲法、或修飾性的憲法(冒牌憲法),而成為真正的憲法(保障性的憲法)。[15]
就后者即自由主義憲政的歷史狀況來看,從簡單明了的《美利堅(jiān)合眾國憲法》來看,它沒有將特殊的意識形態(tài)、政黨組織、政治領(lǐng)袖、政治制度安置在憲法文件中,而只是簡單明了地規(guī)定了國家政體,對于構(gòu)成國家權(quán)力體系的各個(gè)方面進(jìn)行了限定。于是三權(quán)分立的政體建立具有可靠的法理依據(jù)。這就保證了憲法本身的內(nèi)在一致性、導(dǎo)向?qū)嶋H政治生活實(shí)踐之后的有效性。同時(shí),聯(lián)邦法院作為憲法法院的職能,保證了憲法對于國家實(shí)際的政治生活的制約與影響。而憲法局部修改的取徑則保證了憲法基本原則的持續(xù)性和l適應(yīng)歷史變遷的共同要求。加之憲法的制定、修正與美國的政治經(jīng)濟(jì)生活緊密地聯(lián)系在一起,它具有了實(shí)際推行的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。[16]于是,美國憲法既對于美國現(xiàn)代的持續(xù)發(fā)展與繁榮提供了動力,也為憲法與憲政的統(tǒng)一提供了獨(dú)創(chuàng)性的制度化進(jìn)路一一其憲政原則與憲政機(jī)制為歐洲乃至于整個(gè)人類社會的現(xiàn)代政治組織方式提供了基本范式。就現(xiàn)代政治運(yùn)行的歷史來分析,建立在真正憲法基礎(chǔ)上的憲政是唯一具有形成大型復(fù)雜社會秩序井穩(wěn)定社會政治秩序的政治體制。這一結(jié)論驅(qū)使我們必須在兩種憲法(與憲政)之間做出抉擇。假若我們中國人要想走出長期以來無法切實(shí)解決現(xiàn)展所需要的社會政治秩序,問題的困局的話,那么就需要確立一個(gè)憲政改革的基本坐標(biāo)。換言之,我們必須在自由民主的憲政與社會主義的憲政之間做出抉擇。說明這個(gè)問題仍然需要從兩個(gè)層面展開。
其一,之所以我們必須在兩種憲政之間做出抉擇的實(shí)踐原因,是因?yàn)閮煞N憲政安排雖然具有似乎相同的政治取向,但是卻具有完全不同的實(shí)施后果。社會主義憲政實(shí)際上是不能被稱為憲政的。社會主義憲政在相當(dāng)程度上僅僅具有名義性乃至修飾性的憲法。它在憲法與憲政之間安置的制度化意識形態(tài)與獨(dú)大的政黨機(jī)制,妨礙了憲法通向憲政。持續(xù)性的違憲是傳統(tǒng)社會主義制度中執(zhí)政黨的內(nèi)在必須。這使得社會主義的憲政在實(shí)踐上必然陷入失敗的境地。中國的轉(zhuǎn)軌與原蘇聯(lián)、東歐的崩潰證明了這一點(diǎn)。自由主義憲政是為現(xiàn)代政治實(shí)踐所證明了的唯一切實(shí)有效的憲政形式。它從憲法通向憲政的順暢性已經(jīng)為歷史所證實(shí)。它對于清b代社會發(fā)展為豐裕社會提供了社會政治制度條件。其二,之所以我們必須在兩種憲政之間做出抉擇的理論原因,是因?yàn)閮煞N憲政雖然具有似乎共同的政治理想,但是卻具有不同的政治行動邏輯。社會主義憲政提供的憲法,是想、實(shí)行憲政。但是,它的意識形態(tài)邏輯與政黨行為方式,都堵塞了憲政的通路。自由主義憲政的理論推展邏輯,使得它限制權(quán)力的思路能夠向?qū)嶋H的社會政治生活延伸,這使得自由主義憲政與實(shí)際的政治生活關(guān)聯(lián)起來。就憲法的技術(shù)思路來講,社會主義憲法奠立在革命原則基礎(chǔ)上的顛覆性思路,是無法維持憲法的長期穩(wěn)定性的。所以中國僅僅建國50余年,就有了五部憲法文刊!而自由主義憲法奠立在秩序追求的基礎(chǔ)上,因此它努力維護(hù)憲法的基本原則,在技術(shù)修正上以具體條文的修正為改善憲法的方式。
從這種簡略的比較分析中可以得出一個(gè)基本結(jié)論,中國要想實(shí)行真正的憲政,就必須以自由主義憲政為基本坐標(biāo)。
自由主義與憲政:觀念聯(lián)系與制度抉擇
當(dāng)然,我們必須指出的是,自由主義與憲政并不是天然合一的。因?yàn)樽杂芍髁x主要的是作為一種意識形態(tài)體系存在的,盡管它有自己的政治制度訴求。而憲政則是主要作為一種制度安排發(fā)揮作用的,盡管它有自己的政治理念根據(jù)。與自由主義一樣出現(xiàn)在現(xiàn)代社會的其他意識形態(tài),也與憲政發(fā)生或多或少的聯(lián)系,也對憲政的形成有著或積極或消極的作用。但是,自由主義與現(xiàn)代意義上的憲政的聯(lián)系具有某種特殊性。這種特殊性體現(xiàn)在只有自由主義這種意識形態(tài)體系與憲政的制度安排具有內(nèi)在一致的吻合關(guān)系。這樣,在申述自由主義憲政與社會主義憲政的分界,與確立中國憲政建設(shè)的基本坐標(biāo)的基礎(chǔ)上,就有必要專門考察自由主義與憲政的關(guān)系。自由主義與憲政的聯(lián)結(jié),是在兩個(gè)意義上實(shí)現(xiàn)的:一是自由主義之作為憲政的思想底蘊(yùn)。二是自由主義之作為憲政的制度設(shè)計(jì)理念。
從前者來看,自由主義作為憲政的思想底蘊(yùn),它為憲政提供了制定憲法與實(shí)施憲政的基本觀念,這些觀念對于“真正的憲法”的成功制定來講具有不可替代的作用,對于憲政的成功實(shí)踐具有不可小覷的指引意義。這使得自由主義與憲政發(fā)生了深刻的觀念聯(lián)系:
其一,人民主權(quán)。人民主權(quán)原則在自由主義那里不是被作為一個(gè)虛懸的政治理念來對待的。就現(xiàn)代政治思想來講,人民主權(quán)原則事實(shí)上導(dǎo)向了兩種完全不同的政治制度與政治狀態(tài)。人民主權(quán)原則作為高調(diào)民主的基本政治理念,它的實(shí)際政治意義就被虛懸化了,人民被處理為一個(gè)抽象的政治集合概念。人民作為分解為具體社會政治團(tuán)體和集群的實(shí)際行為主體,對于現(xiàn)實(shí)政治不發(fā)揮任何實(shí)質(zhì)性影響。這個(gè)時(shí)候政黨的理念以代表人們的道德理想主義形態(tài)出現(xiàn),形成對于人民的居高凌下態(tài)勢。事實(shí)上這個(gè)時(shí)候的人民理念異化為了對于人民實(shí)現(xiàn)專制統(tǒng)治的理念。在政治上人民完全處于乏力的狀態(tài)。只有當(dāng)人民主權(quán)原則作為憲法中的公民角色存在的時(shí)候,人民才獲得了它的實(shí)質(zhì)性政治意義。而且只有在憲政的實(shí)際政治運(yùn)行中公民作為行為主體介入了現(xiàn)實(shí)的政治生活,并得以使用憲法作為保護(hù)性的工具,為自己合法享有諸政治權(quán)利辯護(hù),公民才不至于成為文獻(xiàn)性的政治概念。這就既防止了國家成為獨(dú)大的、白主的政治實(shí)體,又防止了公民在沒有正常的組織化空間的情況下缺乏政治力量的危險(xiǎn)。而且,當(dāng)公民實(shí)際地成為政治抉擇的主體一一選民的時(shí)候,他們對于自己政治意志的表達(dá),就獲得了具體的政治主體形式。這就杜絕了權(quán)威主義、國家主義、極權(quán)主義和個(gè)人獨(dú)裁的誘惑。[17]由此,“民有、民治、民享”的民主政治體制才具有了實(shí)在的政治主體支撐者。歸結(jié)起來,只有當(dāng)人民從抽象的集合性政治概念下落為個(gè)體化的政治行為主體的時(shí)候,人民主權(quán)原則才不至流于政治宣言。就此而言,只有自由主義憲政體系中,一種低調(diào)的民主制度才妥善地安頓了人民主權(quán)。而在社會主義憲政體制中,人民主權(quán)是沒有妥善安頓的現(xiàn)實(shí)政治空間的。其二,權(quán)利導(dǎo)向。誠如前述,自由主義憲政以保障性的權(quán)利導(dǎo)向作為它的法律文件基本精神和實(shí)際政治制度安排的基本要領(lǐng)。它對于權(quán)利的態(tài)度,既是高度重視的,又是妥善處置的。除開早期自由主義憲政思想中權(quán)利的內(nèi)涵具有強(qiáng)烈的革命內(nèi)涵之外,在自由主義憲政落實(shí)為主流的政治體制之后,權(quán)利的吁求就既成為人們普遍慎重對待的問題,又成為憲法和弦法之下的具體法律的基本精神。專門規(guī)范政府行為的行政法,以及專門保護(hù)公民權(quán)利的民法,都體現(xiàn)出保障性的權(quán)利導(dǎo)向。這種導(dǎo)向既是因?yàn)閷τ跈?quán)力自我膨脹的高度警惕,也是因?yàn)閷τ跈?quán)利的政治性含義的慎重對待。一方面就此防止權(quán)利的濫用,而將之規(guī)范在良法的范用之內(nèi):另一方面防止權(quán)利的流逝,而將權(quán)利的憲法性規(guī)定放置到不可隨意概奪的位置。這時(shí),權(quán)利導(dǎo)向?qū)τ谏鐣谓Y(jié)構(gòu)的建設(shè)性作用與對于社會發(fā)展的穩(wěn)定性功能就得以漸次顯現(xiàn)出來。在此,權(quán)利導(dǎo)向體現(xiàn)出的三個(gè)面向一一保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)、生命與自由,就相互關(guān)聯(lián)起來,而不能被隨意切割。洛克原則在現(xiàn)代自由主義憲政中具有的普適意義就是毋庸諱言的。當(dāng)權(quán)利哲學(xué)僅僅成為造反哲學(xué)的時(shí)候,它就絕對喪失了支撐憲政的可能性。因?yàn)槿藗円詸?quán)利為依據(jù)不斷地為白己權(quán)利的被尊重而起來革命、起來造反的時(shí)候,他們的權(quán)利在革命的歷史洪流中并沒有坐實(shí)的政泊建設(shè)性空間。相反,造反、革命的權(quán)利在坐實(shí)的過程中所發(fā)揮出的破壞性,事實(shí)阻礙了人們權(quán)利的落實(shí)。[18]這種個(gè)人權(quán)利先于和優(yōu)于政黨權(quán)力國家權(quán)力的定位,在社會主義憲政中是無法得到準(zhǔn)確理解的。它只能被理解為人民群眾革命的權(quán)利,因此它也就只能被定位為造反哲學(xué),而不可能成為建設(shè)性的政治哲學(xué)。
其三,法治主張。自由主義憲政中的權(quán)利哲學(xué),將憲政安置在人民與國家訂立契約的基石了。這樣,國家依照先定的契約行為,就是當(dāng)然。國家如何按照權(quán)利契約行為呢?法治的問題就此提出。只有將具有變成巨無霸傾向的國家權(quán)力限制在權(quán)利契約的范圍之內(nèi)的時(shí)候,國家才沒有吞噬個(gè)人權(quán)利的可能。假如在契約之外放任一個(gè)所謂維護(hù)契約有效性的特權(quán)者的存在,那就意味著人民與國家的定約會受到徹底的顛覆。法律主治,既排除了任何政治領(lǐng)袖對于權(quán)力的濫用,也排除了任何組織對于權(quán)力的濫用。自由主義憲政認(rèn)定,除開法治,沒有比捍衛(wèi)人民主權(quán)更好的政治制度安排了。在自由主義憲政制度的安排下,法治一方面在某些基本的生活條件方面,為個(gè)人創(chuàng)設(shè)并維持了一種安全范圍;另一方面因?yàn)榉ㄖ魏侠淼胤峙錂?quán)力、限制權(quán)力,它也為人類建設(shè)有序與和平的國家組織發(fā)揮著積極的作用:再一方面,法治調(diào)整井調(diào)和種種相互沖突的個(gè)人利益與社會利益,使得社會能夠維持正義的狀態(tài)。[19]社會主義憲政是沒有尋找到與它相互適應(yīng)的法制體系的。當(dāng)社會主義國家將執(zhí)政黨、甚至執(zhí)政黨的領(lǐng)袖放置到政黨之上和法律之外的時(shí)候,它就喪失了建立起具有普遍適應(yīng)性的法律制度民可能性??梢哉f,在社會主義的范圍內(nèi)談?wù)摲ㄖ问菦]有意義的舉動。
其四,制度優(yōu)先。這是法治精神落實(shí)到實(shí)際運(yùn)行的政治制度和現(xiàn)實(shí)的政治生活中之后,必然具有的特點(diǎn)。制度的優(yōu)先具有兩個(gè)起碼的含義:一是制度作為社會的結(jié)構(gòu)成份,通過它組織起了社會的活動。這種結(jié)構(gòu)成份具有持久性的特點(diǎn)。二是制度具有遵循慣例,而使得慣例、習(xí)性等形式可以使得社會生活主要領(lǐng)域獲得整合、秩序和穩(wěn)定的社會承諾,并為社會關(guān)系和利益的明確化提供人們多認(rèn)可的程序與形式。[20]自由主義憲政思路中強(qiáng)調(diào)的基本人權(quán)、重視的法治主張,都是制度優(yōu)先的表現(xiàn)。它認(rèn)為基本人權(quán)的不可樨奪性與憲政制度安排的穩(wěn)定性,以及分權(quán)制衡原則的首要性和以權(quán)利制約權(quán)力的重要性,都具有制度的取向。它絕對不將捍衛(wèi)基本人權(quán)和保障公民政治權(quán)利的“責(zé)任”希望寄托在某些組織和l個(gè)人身上。對于自由主義憲政米講,心靈的習(xí)性中所具有的個(gè)人主義傾向?qū)τ趹椪贫鹊闹匾?,是一個(gè)必須強(qiáng)調(diào)的東西。2l它拒斥完全人為的制度設(shè)計(jì)思路,因?yàn)檫@就勢必借助于英明的政治領(lǐng)袖北對于社會政治制度的天才預(yù)見和規(guī)劃能力。而這對于自由主義憲政所傾力維護(hù)的個(gè)人自由將是極其有害的。自由主義憲政所主張的制度優(yōu)先,也就此顯現(xiàn)為程序優(yōu)先的形式,顯現(xiàn)為依循既有規(guī)制處理社會政治事務(wù)的政治行為方式。
歸納起來講,自由主義與憲政的觀念聯(lián)系顯示出,憲法之作為憲法的靈魂所在:就權(quán)力的合理定位來講,確認(rèn)以權(quán)利制約權(quán)力的思路:就權(quán)力的運(yùn)行來看,建立起以權(quán)力制約權(quán)力的制度;就權(quán)力的有效限制而言,建構(gòu)起以社會制約權(quán)力的機(jī)制。憲政之作為憲政的精髓所在:就它將權(quán)力有限于憲法范圍講,它建立了限制權(quán)力的制度格局:就它設(shè)計(jì)了權(quán)力分割與制衡機(jī)制而言,建立了限制權(quán)力的有效制度;就它保障權(quán)利的基本取向而言,建立了普遍人權(quán)基礎(chǔ)上的共同體成員平等生活的政治體系。從它的基本精神上講,就是兩點(diǎn):其一,以權(quán)力的分割與制衡安頓權(quán)力。其二,以程序民主對權(quán)利加以根本保障。
從后者即自由主義與憲政的制度抉擇關(guān)系米講,自由主義為現(xiàn)代憲政提供的制度理念與制度布局之作為現(xiàn)代政治制度的靈魂,深刻地影響了現(xiàn)代政治制度抉擇的基本路向和籌劃方式。這種影響從二個(gè)層面上可以加以全面的領(lǐng)會:第一個(gè)層面就是自由主義與作為現(xiàn)代憲政的法理依據(jù)的憲法制定與解釋,第二個(gè)層面則是憲政制度的分權(quán)制衡設(shè)計(jì),第三個(gè)層面是這種制度設(shè)計(jì)的基本結(jié)構(gòu)與效果要求。
第一,憲法制定與憲法解釋。自由主義為憲法的制定所提供的基本思想基礎(chǔ),己如前述。無疑,一部現(xiàn)代憲法如果不是建立在自由主義的思想基點(diǎn)上的話,它能否被稱之為憲法,就是令人懷疑的事情。僅就具有典范性的美國憲法來看,它的制定就是在自由主義的思想基礎(chǔ)上才可能進(jìn)行并完成的。考察美國憲法制定與修改問題論者,以及考察美國憲法的基本精神宗旨的論者,正是在自由主義的目的與憲政的問題之間具有對應(yīng)關(guān)系上米考察美國憲法的制定與修改的。[22]貝拉那樣的社會學(xué)家及其研究群體盡管對于個(gè)人主義頗多微詞,但是他們很敏銳地看到了美國憲法以及政治生活中的個(gè)人主義(自由主義)根基,所以他們不同意托克維爾斷定美國的政治生活方式是建立在平等的心靈習(xí)性之上的判斷。[23]除開深深扎根于美國人日常生活中的自由主義根性與憲法的聯(lián)系之外,憲法的制定與自由主義的聯(lián)系,更是在聯(lián)邦黨人的論述中具有了自覺的理性選擇關(guān)聯(lián)性。從當(dāng)初像漢密爾頓、杰伊、麥迪遜那樣主張聯(lián)邦主義的政治家,到今天重建其理論的奧斯特羅姆,對于立憲政治體制中的自由主義思想底色,都是直言不諱的。從個(gè)人出發(fā)考慮政治制度設(shè)計(jì)問題,強(qiáng)調(diào)人既能學(xué)習(xí)也能犯錯(cuò)的原則,主張政治制約原則,等等等等,都是自由主義思想對于立憲的直接影響的顯現(xiàn)。[24]正是因?yàn)閼椃ǖ闹贫w現(xiàn)著人民的意志與愿望,憲法要保護(hù)作為個(gè)體真實(shí)存在的人民利益,因此憲法的修改也就不能被視為是一個(gè)技術(shù)性的法律問題。修憲與立憲一樣,都得經(jīng)過人民的認(rèn)可。所以像美國憲法的修正既需要合乎代表人民的議會兩院的同意,又需要合乎憲法程序的規(guī)定(由聯(lián)邦法院裁定)。
第二,三權(quán)分立與權(quán)力制衡。自由主義對于權(quán)力的高度警惕不僅對于憲法的制定與執(zhí)行發(fā)生深刻的影響,它還直接深入到憲法精神和憲政制度的內(nèi)部。憲法作為人民意志的體現(xiàn),作為捍衛(wèi)與保障公民權(quán)利的根本大沽,它的基本規(guī)范凸顯的就是限制權(quán)力的宗旨。規(guī)范憲法是在確認(rèn)公民基本權(quán)利的基礎(chǔ)上對于立法、行政、司法權(quán)力的限定和規(guī)范。立法權(quán)直接或間接反映了人民主權(quán)的原則,行政權(quán)代表了執(zhí)行人民主權(quán)的政府履行職能,司法權(quán)則發(fā)揮監(jiān)督權(quán)力正當(dāng)運(yùn)作的功用。其中,尤其是司法的獨(dú)立是憲政的一個(gè)軸心問題。假如司法權(quán)不獨(dú)立,或者由立法者來充任,或者由政府人員來擔(dān)當(dāng),都會造成一個(gè)既做當(dāng)事人又做法官、既做球員又做裁判的混亂局面。而權(quán)力的三種形態(tài)必須處于相互制衡的局面之中,三者不能是→種單向的制約關(guān)系。三者權(quán)力的內(nèi)部也需要有權(quán)力的進(jìn)→步分解,以便形成縱向的權(quán)力劃分??v橫兩個(gè)方向上的權(quán)力分割與制衡,只是的權(quán)力被有效地約束起來。
第三,有限政府與有效政府。自由主義的憲政設(shè)計(jì)中,對于政府的定位就是有限政府。但是這里的有限,需要加以合理的理解。人們通常習(xí)慣于從先定政府規(guī)模的角度理解政府的有限,實(shí)際上,“有限”應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)視角米進(jìn)行規(guī)定:一是規(guī)模上的有限。二是權(quán)能上的有限。前者強(qiáng)調(diào)的是政府不能無限制地?cái)U(kuò)大規(guī)模,以至于吞噬杜會自治的空間。后者強(qiáng)調(diào)的是政府權(quán)力的有限,使得政府不能無限制地行使權(quán)力,以至于侵入權(quán)利的領(lǐng)域。至于對有效政府的理解,人們也通常是在政府的工作效率上著眼的。尤其是當(dāng)代管理科學(xué)興盛之后,人們習(xí)慣于以企業(yè)管理的效率要求來衡量政府的工作績效,以市場模式來重建政府模式。[25]于是有所謂從有限政府到有效政府的提法。其實(shí)對于“有效”也應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)層面理解:一是國家(政府)有效地保障它的公民權(quán)利不受非法侵害。二是國家(政府)高效地做大社會財(cái)富,為它的公民提供富裕生活的財(cái)富基礎(chǔ)。前者是從政府的基本定位與職能角度講的。后者是從政府發(fā)揮的實(shí)際功能上講的。兩者并不矛盾。
實(shí)踐之路
從上述規(guī)范的陳述中可以看出,此前中國是沒有嚴(yán)格意義上的現(xiàn)代憲政的。1949年以來中國共產(chǎn)黨主導(dǎo)的社會主義憲政實(shí)際上并不是憲政,而只是將憲法進(jìn)行了文獻(xiàn)化的政治修飾性處理的高調(diào)民主政治。這種政治制度形式,事實(shí)上經(jīng)?;爰瘷?quán)、專權(quán)乃至極權(quán)的歧途。就此而言,中國的憲政實(shí)踐之路,不是一個(gè)已經(jīng)勾畫出來的事實(shí)問題,而是一個(gè)面向未來如何成功貽d辟出來的問題。于是,面向成熟的憲政實(shí)踐索取經(jīng)驗(yàn),以及面向中國憲政的歷史實(shí)踐總結(jié)教訓(xùn),就顯得非常的必要與重要。前者是一個(gè)推進(jìn)中國憲政實(shí)踐的必要的外部觀察。后者是一個(gè)推進(jìn)中國憲政實(shí)踐的內(nèi)在動力尋求。
從外部觀察,我們可以深入到現(xiàn)代憲政實(shí)踐較為成功的西方國家的政治生活中分析問題。借助于這一視角,我們可以得到兩種觀察結(jié)果:其一,原生現(xiàn)代國家的憲政情形。這就是前述的英國-美國憲政的基本情形。其二,后起現(xiàn)代國家的憲政情形。一如歐洲大陸國家的憲政實(shí)踐情形。
就前者而言,英美國家憲政的原發(fā)內(nèi)生性質(zhì),使得他們的憲政實(shí)踐最為順暢,最少緊張感。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的興起,為他們的憲政實(shí)踐奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。中產(chǎn)階級的興起和政治自覺,為他們的憲政實(shí)踐奠定了堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)。權(quán)利哲學(xué)的興起,為他們的憲政實(shí)踐奠定了堅(jiān)實(shí)的政治理念基礎(chǔ)。分權(quán)學(xué)說的興起,為他們的憲政實(shí)踐奠定了堅(jiān)實(shí)的權(quán)力布局方案。啟蒙文化的發(fā)展,為他們的憲政實(shí)踐奠定了堅(jiān)實(shí)的社會心理基礎(chǔ)??茖W(xué)技術(shù)的發(fā)展,為他們的憲政實(shí)踐奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)取向思路。這些英美憲政實(shí)踐的經(jīng)濟(jì)、政治、文化根源,是其他后起的憲政實(shí)踐國家所不具備的。[26]盡管在英國的憲政實(shí)踐進(jìn)程中發(fā)生了1640年的革命,但是成就英國革命的卻是兒十年后的“光榮革命”。保障性的憲政原則與妥協(xié)性的憲政制度協(xié)調(diào)起米后,英國就將憲政制度穩(wěn)定下來了。盡管美國的憲政實(shí)踐進(jìn)程中也插入了一場革命,但是革命不是對源自英國的憲政理念與制度的推翻,而是對于制約美國邁向現(xiàn)代憲政的因素的革除。北美十三州的代表在革命后坐到一起商談建構(gòu)事宜的時(shí)候,一起制定美利堅(jiān)合眾國憲法的時(shí)候,也同樣遵循的是堅(jiān)持捍衛(wèi)和保障個(gè)人權(quán)利的基礎(chǔ)上規(guī)范權(quán)力的憲政思路。英美的革命具有溫和的特點(diǎn)。革命不是宣泄暴力,也不是完全依靠暴力來徹底顛覆“舊”世界的秩序,完全重新建立一個(gè)“嶄新”的世界的秩序的群眾運(yùn)動3革命是成就憲政的方式與手段。
就后者言,德法等國的憲政實(shí)踐所凸顯的緊張感,已經(jīng)使得人們發(fā)現(xiàn)后發(fā)外生型憲政國家處于憲政實(shí)踐的劣勢狀況。相對于英美國家而言,德法的憲政實(shí)踐不論是在觀念上,還是是在制度上,都依賴于英美的既有憲政經(jīng)驗(yàn)。這種憲政實(shí)踐的外源性質(zhì),使得德法的憲政實(shí)踐從一開始就陷入了必須首先處理自己國家的政治遺產(chǎn)然后才能建構(gòu)憲政體制的緊張狀態(tài)之中。新舊政治理念與制度的沖突,不是在漸進(jìn)的社會發(fā)展進(jìn)然b中可以化解的,而是必須借助于一場聲勢浩大的社會革命才有期望達(dá)到的(如法國〕,或者是內(nèi)化為一種思辨哲學(xué)的復(fù)雜建構(gòu)米對接的(如德國)。這樣,像法國那樣從人性改造到社會政治工程的系統(tǒng)重建,不僅難以為憲政實(shí)踐奠定像英美那樣堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化基礎(chǔ),也無法像英美國家那樣為憲政實(shí)踐奠定堅(jiān)實(shí)的社會心理基礎(chǔ)。而且當(dāng)他們將自由、平等、博愛做了浪漫主義的處理之后,緊貼現(xiàn)實(shí)政治生活的經(jīng)驗(yàn)性政治理念與簡單可行的政治制度建構(gòu),就變得更加不可能了。所以當(dāng)?shù)聡谖含敃r(shí)期制定了從憲法文獻(xiàn)來說簡直是完美的憲法時(shí),它也無法促使憲法對于國家的實(shí)際政治生活發(fā)揮積極的作用。終于使德國陷入了法西斯主義的泥障之中。
至于原蘇聯(lián)的憲政實(shí)踐,是一個(gè)特例。缺乏市場經(jīng)濟(jì)的低度發(fā)展的國家,像俄國那樣,試圖將解決國家的貧困與解決國家的憲政連接起來一鍋煮的情形,事實(shí)上只會形成一個(gè)雙損的局面──經(jīng)濟(jì)得不到長期持續(xù)的發(fā)展不說,政治上的憲政制度也無法坐實(shí)。俄國人在接引馬克思主義思想的基礎(chǔ)上,實(shí)踐所謂社會主義憲政時(shí),它既無法建立起真正的憲政制度,也無法真正走出貧困狀態(tài)。像德法俄這類后起的、意欲實(shí)踐憲政而走向了專制極權(quán)境地的教訓(xùn),證明了現(xiàn)代憲政實(shí)踐的極端復(fù)雜性。
從內(nèi)部觀察中國的憲政實(shí)踐,實(shí)際上也就是一個(gè)歷史回顧的問題。這種觀察顯現(xiàn)的是中國憲政失敗的歷史軌跡:中國的憲政實(shí)踐已經(jīng)有了三個(gè)歷史階段的失敗記憶。其一,晚潔的憲政實(shí)踐是中國人初步接觸到憲政理念之后采取的政治變革對應(yīng)措施。但是,晚清的憲政變革對于消朝當(dāng)局而言僅僅著眼于挽救其當(dāng)政危機(jī),對于社會而言則僅僅著眼于富國強(qiáng)兵的功利目的。它的失敗具有某種必然性。[27]其二,民國時(shí)期憲政的欲求與現(xiàn)實(shí)的沖突:黨化國家與全能政府的基本政治定位構(gòu)成了憲政實(shí)踐的根本障礙。民國初年孫中山對于國家政治發(fā)展從軍訓(xùn)政到憲政的設(shè)想,已經(jīng)扼制住了中國憲政健康發(fā)展的咽喉。而國民黨正式建立起來的黨化國家形態(tài)與全能政府格局,則從根本上堵塞了中國通向憲政的道路。加之思想家們對于憲政的引介不僅沒有帶給中國人健全的現(xiàn)代憲政理念,反而經(jīng)常將憲政的經(jīng)濟(jì)、政治、文化相互關(guān)聯(lián)的條件割裂開來處理,使得憲政墮化為工具化的政治理念。加上中國傳統(tǒng)政治文化的專制定局,國民黨時(shí)期的憲政建設(shè)是乏善可陳的。[28]其三,改革開放的政治轉(zhuǎn)型要求與抵制政治轉(zhuǎn)型的沖突。當(dāng)代中國的改革開放是策略性的社會變革。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的層面上,改革圍繞穩(wěn)固現(xiàn)行執(zhí)掌政權(quán)者既得利益的軸心展開。每當(dāng)改革發(fā)展到政治體制改革的邊沿的時(shí)候,改革就陷入了停頓狀態(tài)。而且面對憲政轉(zhuǎn)軌的政治任務(wù),執(zhí)政黨的政治領(lǐng)袖采取的是熟視無睹的態(tài)度?!胺€(wěn)定是壓倒一切的政治任務(wù)”的提法,“不爭論”的提法,都顯示出他們對于憲政建構(gòu)的回避姿態(tài)。[29]而當(dāng)他們以策略化的姿態(tài)宣稱憲政法治的時(shí)候,事實(shí)上他們也無意于推行嚴(yán)格意義上的現(xiàn)代憲政與法治。因?yàn)閼椪c法治始終被限定在黨治之下。[30]顯然,中國憲政實(shí)踐的歷史記憶是一種挫敗感的記憶。
就憲政實(shí)踐的外部經(jīng)驗(yàn)觀察來看,英美的憲政實(shí)踐績效誠然是令人羨慕的。但是,英美的經(jīng)驗(yàn)具有不可模仿性。德法俄的憲政實(shí)踐誠然是不太成功的。但是,他們的憲政實(shí)踐處境恰好與我們中國的處境類似。這是我們無法簡單地贊揚(yáng)英美進(jìn)路而貶低德法方式的理由。可以說,英美經(jīng)驗(yàn)為我們中國人將要展開的憲政實(shí)踐提供了理想范型,而德法經(jīng)驗(yàn)則為我們中國人提供了憲政實(shí)踐的切實(shí)處境。前者的重要性自然是不可懷疑的,后者的切近性更是值得我們重視。就憲政實(shí)踐的內(nèi)部審查來看,解決黨化國家的定位與全能政府的布局,己經(jīng)成為我們中國人進(jìn)行憲政實(shí)踐所面對的根本問題。而如何在市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)中培育需求憲政的中產(chǎn)階級,并使得他們的政治意識處于日漸自覺的狀態(tài),從而為具有積累效應(yīng)的憲政實(shí)踐提供現(xiàn)實(shí)社會基礎(chǔ),則是我們中國人憲政實(shí)踐從社會主義憲政轉(zhuǎn)向自由主義憲政的關(guān)鍵。
當(dāng)代中國要想從傳統(tǒng)的、失敗的社會主義憲政轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的、成功的自由主義憲政,既需要對于兩種憲政的比較優(yōu)勢進(jìn)行理性的確認(rèn),也需要對于兩種憲政的歷史選擇結(jié)果加以理智認(rèn)取,從而確信不疑地將自己的憲政坐標(biāo)定位在自由主義憲政框架中。于是,:在當(dāng)代中國的改革開放進(jìn)程中提出的憲政轉(zhuǎn)型問題,就促使我們?yōu)橥七M(jìn)憲政轉(zhuǎn)型而反思、改革隍7d放的基本思路。這樣,我們的改革開放既需要從壓力型變革推進(jìn)到誘導(dǎo)型變革。又需要從外部制約型變革發(fā)展到內(nèi)部動力型變革。前者強(qiáng)調(diào)的是中國的改革主動性問題,后者強(qiáng)調(diào)的是中國改革的內(nèi)源性問題。前者注重的是順應(yīng)歷史需要而漸進(jìn)引導(dǎo)歷史演變路向的問題,后者注重的是當(dāng)政者意識到秩序建構(gòu)對于自己執(zhí)政的極端重要性問題。前者是著眼于現(xiàn)代憲政與中國市場經(jīng)濟(jì)成長中逐漸壯大的有利于憲政發(fā)展的諸因素的自覺培育問題,后者著眼的是中國社會各種組織力量和公民個(gè)人對于憲政發(fā)展的諸主體擔(dān)當(dāng)者的認(rèn)取問題??傊?,從壓力型、外部制約型的變革演進(jìn)到誘導(dǎo)型、內(nèi)部動力型變革,就是要走出近代以來中國憲政變革急促的境地,使得中國的政治行為主體意識到憲政建設(shè)的真正目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)道路是什么的問題的正確答案。確立中國憲政建設(shè)的基本坐標(biāo)是自由主義憲政,可以說是中國改革開放可以繼續(xù)推進(jìn)的唯一進(jìn)路。
當(dāng)我們對于成熟的憲政國家的經(jīng)驗(yàn)與中國憲政實(shí)踐失敗教訓(xùn)有了一個(gè)簡單的通觀之后,當(dāng)代中國憲政具有積累效應(yīng)和建設(shè)功能的實(shí)踐輪廓就有希望凸顯出來。一方面,中國當(dāng)代憲政實(shí)踐的戰(zhàn)略目標(biāo)是需要首先加以確立的。這一戰(zhàn)略目標(biāo),簡單地講,就是要達(dá)成四大平衡:其一,權(quán)利與權(quán)力之間的平衡。其二,自由與秩序之間的平衡。其三,國家與社會之間的平衡。其四,穩(wěn)定與創(chuàng)新之間的平衡。
另一方面,就當(dāng)代中國憲政改革的策略進(jìn)路來講,必須要解決四個(gè)問題:第一,“抓住一個(gè)關(guān)鍵”,即是獨(dú)占權(quán)力的特殊利益集團(tuán)的退場。第二,“解決一個(gè)問題”,即是為什么我們國家必須要走上自由民主憲政之路。第二,“確立一個(gè)思路”,即是憲政理論普及與憲政政治實(shí)踐雙線并進(jìn)的思路。第四,“尋求一個(gè)突破”,即是找到一個(gè)實(shí)際地限制權(quán)力或保護(hù)權(quán)利的支點(diǎn),這就是國家與社會在憲政實(shí)踐的哪一點(diǎn)上能夠達(dá)成一致的問題。這將是萬分艱難的。
[1]需要強(qiáng)調(diào)的是,這里使用的“設(shè)計(jì)”一詞具有的不同內(nèi)涵。由于自由主義憲政的先在性和歷史內(nèi)在性,它依賴的是自生自發(fā)的秩序。而社會主義憲政作為后起的與替代性的憲政,依賴的則是人為設(shè)計(jì)的秩序。前者的設(shè)計(jì)不具有整體的性質(zhì),只是“零星的”社會工程的產(chǎn)物;后者則是整體的社會工程產(chǎn)物。參見汪丁?。骸豆恕皵U(kuò)展秩序”思想初論》,載《公共論叢:市場社會與公共秩序》,三聯(lián)書店l996年版。
[2]參見張小明:《冷戰(zhàn)及其遺產(chǎn)》,第一章“冷戰(zhàn)的根源”之“國家因素”。上海人民出版社1998年版。以及周琪:《美國人權(quán)外交政策》,前言,上海人民出版社2001年版。
[3]參見龔祥瑞:《比較憲法與行政法》,導(dǎo)言,法律出版社l985年版。張慶福主編:《憲法學(xué)基本理論》第一編“某基本理論”,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社l999年版。以及喬·薩托利:《民主新論》第二卷“古典問題之“另一種民主”。東方出版社1998年版。斯科特·戈登:《控制國家──西方憲政的歷史》,導(dǎo)論。江蘇人民出版社2001年版。
[4]參見張慶福書,第61-64頁。
[5]參見董云虎等編著《世界人權(quán)約法總覽》所收入的各國憲法文獻(xiàn)。四川人民出版社1991年版。
[6]西方國家的憲政情形之與憲法的關(guān)系,以及憲政與社會政治生活的關(guān)系,參見斯科特·戈登書。像中國這樣的“社會主義”國家憲法與實(shí)際政治生活、政治秩序的關(guān)系,參見張慶福書第一編第二章第三節(jié)“實(shí)施憲法,建設(shè)有中國特色的社會主義憲政”。
[7]參見黃炯:《國家、公民與行政法──一個(gè)國家-社會的角度》,第二章“國家與公民關(guān)系的理論沿革”,北京大學(xué)出版社2001年版。
[8]參見任劍濤·《社會的萎縮與重建──轉(zhuǎn)型中國國家與社會互動狀況的分析》,2002年7月北京中國人民大學(xué)中山大學(xué)等共同主辦“轉(zhuǎn)型中的中國政治與政治學(xué)發(fā)展國際學(xué)術(shù)研討會”會議論文。待刊。
[9]參見任劍濤·《從人民、公民到選民現(xiàn)代政治活動主體定位與社會政治格局的關(guān)聯(lián)性》,200l年4月北京中國社會科學(xué)院主辦“政治哲學(xué)國際學(xué)術(shù)研討會”會議論文。待刊。
[10]參見邁克爾·埃默里等:《美國新聞史──大眾傳播媒介解釋史》,第四章、第八章、第十七章等,新華出版社2001年版。以及沃爾特·李普曼:《公眾輿論》,第五部份“公意的形成“”。上部人民出版社2002年版。
[11]參見《鄧小平文選1975-1982年》所收的“黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”一文。人民出版社l983年版。
[12]參見周尚文等:《蘇聯(lián)興亡史》,前言。上海人民出版社l993年版。
[13]參見戴維·米勒等編:《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》“憲法·憲政”、“憲法”、“憲法法院”等條目。中國政法大學(xué)1992年版。
[14]參見《中華人民共和國憲法》(1982年12月4日中華人民共和國第五屆全國人民代表大會第五次會議通過)。載前引董云虎編著書。
[15]參見G·薩托利:《“先政”疏議》,載《公共論從·市場邏輯與國家觀念》,三聯(lián)書店1995年)版。
[16]參見王希:《原則與妥協(xié):美國憲法的精神與實(shí)踐》,第一章、第二章。北京大學(xué)山版社2000年版。以及查爾斯·A·比爾德:《美國憲法的經(jīng)濟(jì)觀》,第十章、第十一章。商務(wù)印書館l989年版。
[17]參見G·薩托利:《民主新論》,第一卷“當(dāng)代的爭論”之“民主不是什么”。東方出版社l998年版。
[18]參見L·亨金:《權(quán)利的時(shí)代》,第二部份“自由主義的權(quán)利觀與社會主義的權(quán)利觀”。知識出版社l997年版。
[19]參見E·博登溝默:《法理學(xué)自法哲學(xué)及其方法》,第二部份“法律的性質(zhì)與作用”第十一四章“法治的利弊”。華夏出版社l987年版。
[20]參見:亞當(dāng)·庫珀等主編:《社會科學(xué)百科全書》,“制度”詞條。上海譯文出版社l989年版。
[21]參見羅伯特·貝拉.《心靈的習(xí)性──個(gè)人主義與美國人生活中的承諾》,第九章“個(gè)人主義”,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社i992年版。
[22]RogersMSmith:LiberalismandAmericanConstitutionalLaw.Introduction.HarvardUniversityPress,1985.以及前引王希書前言。
[23]參見同注21。前言。
[24]參見漢密爾頓等:《聯(lián)邦黨人文集》,商務(wù)印書館l980年版。文森特·奧斯特羅姆:《復(fù)合共和制的政治理論》,第二章“出發(fā)點(diǎn)、基本假設(shè)以及重要原則”上海三聯(lián)書店l999年版。
[25]參見B·蓋伊·彼得斯:《政府未來的治理模式》,第二章“市場式政府”。中國人民大學(xué)出版社200年版。
[26]參見前引龔祥瑞書第一章第二節(jié)“憲法的起源”對于英美憲法憲政起源與發(fā)展的分析。
[27]參見鄭君華等:《中國改革史》,第二十二章。華夏出版社1991年版。
[28]參見韓大元:《亞洲立憲主義研究》,第二章“立憲主義的移植與亞洲國家制憲過程分析”。中國人民公安大學(xué)出版社l996年版。
[29]參見何情漣:《現(xiàn)代化的附阱──當(dāng)代中國的經(jīng)濟(jì)機(jī)會問題》,結(jié)語“公平和正義:評判社會制度的阿基米德點(diǎn)”。今日中國出版社1998年版。以及吳國光:《改革的終結(jié)與歷史的接續(xù)》,載《二十一世紀(jì)》2002年6月號。
[30]參閱到近期中國執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于執(zhí)政黨與憲政法治關(guān)系的論述,就可以明了這一斷定不虛。
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