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摘要本文介紹了美國《隱私權(quán)法》的立法原則、適用范圍、個人記錄公開的限制和登記、公民查詢與修改個人記錄的權(quán)利、對行政機關(guān)的限制與要求、免除適用的規(guī)定、該法與美國《信息自由法》的關(guān)系；論述了我國研究和借鑒國外隱私權(quán)保護的法律法規(guī)，強化政府信息法制建設(shè)力度，在確保國家和公共利益的前提下依法保護公民個人信息的必要性。

關(guān)鍵詞隱私權(quán)法個人信息信息公開信息安全政府

1974年12月31日，美國參眾兩院通過了《隱私權(quán)法》（ThePrivacyAct）［1］，1979

年，美國第96屆國會修訂《聯(lián)邦行政程序法》時將其編入《美國法典》第五編"政府組織與雇員"，形成第552a節(jié)。該法又稱《私生活秘密法》，是美國行政法中保護公民隱私權(quán)和了解權(quán)的一項重要法律。就政府機構(gòu)對個人信息的采集、使用、公開和保密問題作出了詳細規(guī)定，以此規(guī)范聯(lián)邦政府處理個人信息的行為，平衡公共利益與個人隱私權(quán)之間的矛盾。

1立法原則

《隱私權(quán)法》立法的基本原則是：

①行政機關(guān)不應(yīng)該保有秘密的個人信息記錄；

②個人有權(quán)知道自己被行政機關(guān)記錄的個人信息及其使用情況；

③為某一目的而采集的公民個人信息，未經(jīng)本人許可，不得用于其他目的；

④個人有權(quán)查詢和請求修改關(guān)于自己的個人信息記錄；

⑤任何采集、保有、使用或傳播個人信息的機構(gòu)，必須保證該信息可靠地用于既定目的，合理地預(yù)防該信息的濫用。

2適用范圍

《隱私權(quán)法》對該法出現(xiàn)的"機關(guān)"、"人"和"記錄"等概念的適用范圍做出限定。

2.1機關(guān)(agency)

該法中的"機關(guān)"，包括聯(lián)邦政府的行政各部、軍事部門、政府公司、政府控制的公司，以及行政部門的其他機構(gòu)，包括總統(tǒng)執(zhí)行機構(gòu)在內(nèi)。該法也適用于不受總統(tǒng)控制的獨立行政機關(guān)，但國會、隸屬于國會的機關(guān)和法院、州和地方政府的行政機關(guān)不適用該法。

2.2人(individual)

該法中的"人"，是指"美國公民或在美國依法享有永久居留權(quán)的外國人"。

2.3記錄(record)

該法中的"記錄"，是指包含在某一記錄系統(tǒng)中的個人記錄。記錄系統(tǒng)是指"在行政機關(guān)控制之下的任何記錄的集合體，其中信息的檢索是以個人的姓名或某些可識別的數(shù)字、符號或其他個人標識為依據(jù)"。個人記錄是指"行政機關(guān)根據(jù)公民的姓名或其他標識而記載的一項或一組信息"。其中，"其他標識"包括別名、相片、指紋、音紋、社會保障號碼、護照號碼、汽車執(zhí)照號碼，以及其他一切能夠用于識別某一特定個人的標識。個人記錄涉及教育、經(jīng)濟活動、醫(yī)療史、工作履歷以及其他一切關(guān)于個人情況的記載。

3記錄公開的限制和登記

3.1禁止公開的原則

行政機關(guān)在尚未取得公民的書面許可以前，不得公開關(guān)于此人的記錄。

3.2例外

《隱私權(quán)法》規(guī)定了行政機關(guān)可以公開個人記錄，無需本人同意的12種例外情況。

⑴為執(zhí)行公務(wù)在機關(guān)內(nèi)部使用個人記錄；

⑵根據(jù)《信息自由法》（theFreedomofInformationAct）公開個人記錄；

⑶記錄的使用目的與其制作目的相容、沒有沖突，即所謂"常規(guī)使用"；

⑷向人口普查局提供個人記錄；

⑸以不能識別出特定個人的形式，向其他機關(guān)提供作為統(tǒng)計研究之用的個人記錄；

⑹向國家檔案局提供具有歷史價值或其他特別意義值得長期保存的個人記錄；

⑺為了執(zhí)法目的向其他機關(guān)提供個人記錄；

⑻在緊急情況下，為了某人的健康或安全而使用個人記錄；

⑼向國會及其委員會提供個人記錄；

⑽向總審計長及其代表提供執(zhí)行公務(wù)所需的個人記錄；

⑾根據(jù)法院的命令提供個人記錄；

⑿向消費者資信能力報道機構(gòu)提供作為其他行政機關(guān)收取債務(wù)參考之用的個人記錄。

3.3記錄公開的登記

行政機關(guān)根據(jù)上述例外公開個人記錄時，除機關(guān)內(nèi)部使用和依《信息自由法》公開的情況外，其他各項公開必須將公開的時間、性質(zhì)、目的、獲取記錄者的姓名和地址登記在案，并至少保存5年。除非是向執(zhí)法機關(guān)公開，被記錄者有權(quán)取得行政機關(guān)制作的關(guān)于本人記錄公開情況的登記。

4公民查詢與修改記錄的權(quán)利

《隱私權(quán)法》規(guī)定，個人有權(quán)知道行政機關(guān)是否保本人記錄以及記錄的內(nèi)容，并要求得到復(fù)制品。除非此項記錄符合該法規(guī)定的免除適用情況，或者系行政機關(guān)為起訴某人而編制，行政機關(guān)不得拒絕個人的請求。個人認為關(guān)于自己的記錄不準確、不完整或已過時，可以請求行政機關(guān)修改或刪除。個人請求修改的信息限于記錄中的事實，不包括意見在內(nèi)。

5對行政機關(guān)的限制和要求

5.1采集信息的限制

⑴行政機關(guān)必須用正當合法的手段和程序制作、保有、使用和公開個人記錄。

⑵行政機關(guān)搜集個人信息，如果可能導(dǎo)致對被記錄者作出不利的決定時，必須盡可能地由其本人提供。

⑶行政機關(guān)要求提供個人信息時，必須對提供信息者說明下列事項：

①行政機構(gòu)要求提供信息的法律依據(jù)，以及個人是否必須公開這項信息；

②該項信息主要用于什么目的；

③該項信息的常規(guī)使用；

④個人全部或部分地拒絕提供行政機關(guān)所需信息的法律后果。

5.2保有和使用記錄的限制和要求

⑴行政機關(guān)建立或修改個人記錄系統(tǒng)時，必須在《聯(lián)邦登記》上公布下列事項：

①系統(tǒng)的名稱與地點；

②系統(tǒng)中包括哪一類人的記錄；

③該系統(tǒng)收集了哪一類信息；

④這些記錄的常規(guī)使用是什么，包括使用目的和使用者類型；

⑤行政機關(guān)對這些記錄的保存、獲取和控制政策以及保存的方式；

⑥該記錄系統(tǒng)的負責人；

⑦個人查詢記錄系統(tǒng)中是否包括自己的記錄時，行政機關(guān)答復(fù)的程序；

⑧個人查詢?nèi)绾潍@取自己的記錄，如何質(zhì)疑該記錄時，行政機關(guān)答復(fù)的程序；

⑨系統(tǒng)中記錄來源的類別。

⑵行政機關(guān)只能在執(zhí)行職務(wù)相關(guān)和必要的范圍內(nèi)，保有個人記錄。

⑶保有個人記錄的行政機關(guān)必須保證記錄的準確性、適時性和完整性。

⑷美國憲法修正案第1條規(guī)定公民享有宗教自由、言論自由、集會自由等基本權(quán)利。個人的宗教信仰、政治信仰和行政機關(guān)執(zhí)行公務(wù)無關(guān)，禁止行政機關(guān)保有這些方面的個人記錄。

⑸行政機關(guān)所保有的個人記錄，在訴訟程序中，由于法院的命令而對其他人強制公開時，行政機關(guān)有義務(wù)通知被記錄人。

⑹行政機關(guān)必須建立行政的、技術(shù)的和物質(zhì)的安全保障措施，以保障個人記錄的安全、完整和不被泄漏，并防止其它可能對被記錄者產(chǎn)生損害的危險。

⑺為了確保《隱私權(quán)法》的執(zhí)行，行政機關(guān)必須規(guī)定個人行使權(quán)利的程序。

6免除適用的規(guī)定

個人隱私權(quán)只在符合公共利益的范圍以內(nèi)受到保護。為了在公共利益與個人利益之間尋

求平衡，除了前面提到的12種"例外"情況，《隱私權(quán)法》還作出了"免除"的規(guī)定。

所謂免除，是指行政機關(guān)在一定的情況下，可以不適用《隱私權(quán)法》的某些要求和限制。即在一定的條件下，保有個人記錄的行政機關(guān)，對被記錄的個人可以免除公開的義務(wù)，可以不提供他所查詢的記錄，不進行他所要求的修改，或者免除法律為行政機關(guān)規(guī)定的某些義務(wù)和要求。法律在免除行政機關(guān)適用某些保護個人權(quán)利的條款的同時，給予行政機構(gòu)一定的自由裁量權(quán)，不限制行政機關(guān)適用這些條款。免除分為兩種，即普遍免除（generalexemptions）

和特定免除（specificexemptions）。

6.1普遍免除

"普遍免除"是指《隱私權(quán)法》中的全部規(guī)定，除了法律所排除的幾項基本規(guī)定以外，其余各項規(guī)定，行政機關(guān)均可免受限制。

6.1.1免除范圍

能夠適用普遍免除的行政機關(guān)對其保有的個人記錄系統(tǒng)，除下列必須履行的基本義務(wù)和要求外，可以免除《隱私權(quán)法》對行政機關(guān)規(guī)定的絕大部分限制和要求：

①被記錄人的同意權(quán)；

②登記公開的數(shù)目和保存登記的義務(wù)；

③在《聯(lián)邦登記》上公布的義務(wù)；

④保持記錄正確性的要求；

⑤對保有涉及憲法修正案第1條公民基本權(quán)利的個人記錄的限制；

⑥建立保護個人記錄安全的行政與技術(shù)措施的要求；

⑦改變常規(guī)使用時進行公告的義務(wù)；

⑧違反法律的刑事責任。

6.1.2適用機關(guān)

普遍免除只適用于中央情報局和以執(zhí)行刑法為主要職能的機關(guān)所保有的個人記錄。

6.2特定免除

"特定免除"是指行政機關(guān)只能免除法律特別規(guī)定的幾項限制。

6.2.1免除范圍

特定免除只能免除適用《隱私權(quán)法》中的少數(shù)條款。行政機關(guān)對本機關(guān)中可以適用特定免除的個人記錄系統(tǒng)，免除適用《隱私權(quán)法》中規(guī)定的下列限制或要求：

①個人查詢和獲取本人記錄的權(quán)利；

②個人查詢和獲取本人記錄公開情況記載的權(quán)利；

③行政機關(guān)只能保有與執(zhí)行公務(wù)相關(guān)和必需的信息；

④行政機關(guān)在《聯(lián)邦登記》上公布個人查詢該機關(guān)記錄系統(tǒng)中是否含有、如何取得關(guān)于本人信息的辦法，以及該系統(tǒng)中的各類信息來源；

④行政機關(guān)規(guī)定個人取得、要求修改本人記錄的辦法。

上述5項免除的共同特點是免除行政機關(guān)對被記錄的個人公開關(guān)于他的記錄。

6.2.2適用記錄

特定免除不限制適用的機關(guān)，但只能適用于行政機關(guān)記錄系統(tǒng)中以下7種關(guān)于個人的記錄。

①涉及到根據(jù)總統(tǒng)的行政命令明確劃定為國防或外交秘密的個人記錄；

②以執(zhí)法為目的而編制的個人記錄；

③以保衛(wèi)總統(tǒng)、副總統(tǒng)、其他重要官員、外國來訪元首為主要任務(wù)的安全機關(guān)所保有的個人記錄；

④人口普查記錄和其他純粹以統(tǒng)計為目的而編制和使用的個人記錄；

⑤以決定個人是否宜于任用、簽訂合同、接觸保密資料為目的而編制的調(diào)查材料；

⑥文職官員在使用和晉升過程中的考核材料；

⑦可能暴露信息來源的軍官晉升考核時所用的資料。

7與《信息自由法》的關(guān)系

《信息自由法》是規(guī)定美國聯(lián)邦政府各機構(gòu)公開政府信息的法律。該法于1967年6月5日由美國總統(tǒng)批準，同年7月6日（美國獨立紀念日）施行，是美國當代行政法中有關(guān)公民了解權(quán)的一項重要法律制度。根據(jù)這一法律，政府信息公開是原則，不公開是例外。公民享有從政府的檔案館、手稿館、圖書館、報刊、雜志、電臺、電視臺、情報所、科研所獲得信息，并利用信息的權(quán)利［2］。

《隱私權(quán)法》規(guī)范行政機關(guān)處理個人記錄的行為，規(guī)定個人記錄必須對本人公開和對第三者限制公開的原則，與《信息自由法》同屬于行政公開法的范疇。和《信息自由法》的不同之處在于：《隱私權(quán)法》只適用于個人記錄，而《信息自由法》適用于全部政府記錄；《隱

私權(quán)法》著重保護公民的個人隱私權(quán)，而《信息自由法》著重保護公眾的了解權(quán)；《隱私權(quán)法》企圖限制某些政府文件的公開，而《信息自由法》則尋求政府文件最大限度的公開。

這兩個法律互為補充，關(guān)系密切，但在適用上互相獨立。行政機關(guān)對個人記錄系統(tǒng)的公開，同時受這兩個法律的支配。一個法律中免除公開的規(guī)定，不適用于另一個法律。行政機關(guān)不能依據(jù)《信息自由法》中免除公開的規(guī)定，拒絕向個人提供他在《隱私權(quán)法》中可以得到的文件?！缎畔⒆杂煞ā芬?guī)定不能對公眾提供的文件，不一定是《隱私權(quán)法》規(guī)定不能對個人提供的文件；行政機關(guān)也不得根據(jù)《隱私權(quán)法》的規(guī)定，拒絕提供《信息自由法》中公眾可以得到的文件。《信息自由法》兼容除《隱私權(quán)法》外的其他法律對某一文件不得公開的規(guī)定。公眾根據(jù)《信息自由法》或《隱私權(quán)法》要求行政機關(guān)提供文件，而行政機關(guān)要拒絕提供時，只能依據(jù)該法本身免除公開的條款。

8思考與啟示

政府信息的公開是民主社會的特征之一。一方面，公眾有權(quán)根據(jù)自己的意愿從政府那里獲取信息；另一方面，政府有義務(wù)提供各種條件，保證公眾平等利用政府機構(gòu)控制的信息。在保證國家安全和利益、公民隱私不受侵犯的前提下，保障公民的了解權(quán)，即知情權(quán)，是對公民人權(quán)的一種尊重，也是民主社會健康發(fā)展的必要條件。

隨著信息化社會的到來，特別是網(wǎng)絡(luò)化的計算機系統(tǒng)和大型數(shù)據(jù)庫的建立，大量涉及金融、醫(yī)療、保險、財產(chǎn)、家庭等方面的個人信息集中掌握在政府部門手中，隨時都有可能發(fā)生個人信息失控的情況。公民的個人信息一旦被他人非法獲取，或者信息持有者未經(jīng)公民本人授權(quán)擅自將這些數(shù)據(jù)用于職責以外的其他目的，就很容易對公民的隱私權(quán)甚至人身安全造成侵害。

對公民的個人信息進行法律保護，其實質(zhì)是在確保國家和公共利益的原則下，賦予公民對個人信息傳播的控制權(quán)［3］。然而，對于政府機構(gòu)所掌握的個人信息，我國目前尚沒有專門的法律予以保護。因此，筆者認為，研究和借鑒發(fā)達國家、地區(qū)和國際組織關(guān)于個人信息保護的有關(guān)法規(guī)，對于改進和完善我國政府信息公開的法律環(huán)境，推進民主與法制建設(shè)，保護公民的切身利益，都具有重要的現(xiàn)實意義。

參考文獻

1ThePrivacyActof1974，5U.S.C.§552a，1974.12

2FreedomofInformationAct,5U.S.C.§552,1987.6

3周?。畔㈤_放與立法研究．北京大學(xué)碩士學(xué)位論文，1993.6