導(dǎo)語：行政訴訟與司法制度的關(guān)系一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：文正邦陸偉明工作單位：西南政法大學(xué)

行政訴訟和行政司法都是監(jiān)督行政中重要的救濟(jì)手段和途徑。它們通過運(yùn)用司法程序和準(zhǔn)司法程序,依法裁處行政爭議或與行政管理有關(guān)的各類糾紛,保障、監(jiān)督和維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán),促使其依法行政;保護(hù)公民,法人和其他組織的合法權(quán)益。認(rèn)真研究和闡明行政訴訟同行政司法制度的關(guān)系,將有利于充分發(fā)揮行政司法和行政訴訟在監(jiān)督行政中的系統(tǒng)優(yōu)勢和綜合功能,從而有力地促進(jìn)依法行政;并對(duì)行政程序恰當(dāng)?shù)亟梃b司法程序,以促進(jìn)行政行為的規(guī)范化、程序化會(huì)有所啟迪。

一、行政訴訟與行政司法制度之比較分析

我們知道,行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益時(shí),依法向人民法院提起訴訟,由人民法院進(jìn)行審理并作出裁判的活動(dòng)。行政訴訟作為我國三大訴訟制度之一,它區(qū)別于其他兩大訴訟的基本特征,就在于行政訴訟即所謂“民告官”所具有的對(duì)行政行為的司法監(jiān)督和審查之功能和性質(zhì)。正因?yàn)槿绱?行政訴訟是監(jiān)督行政的有效方式,是行政行為的有效救濟(jì)途徑,是依法行政的有力保障,是對(duì)違法行政行為的懲戒和矯正。行政訴訟的這一重要性質(zhì)和功能要得到充分體現(xiàn)和發(fā)揮,就不能不要求與行政機(jī)關(guān)對(duì)自身行政行為的自我監(jiān)督、審查與救濟(jì)的行政司法制度相配合和銜接,從而通過訴訟前的準(zhǔn)司法程序和訴訟中更加嚴(yán)密的司法程序,步步設(shè)防、環(huán)環(huán)緊扣、層層遞進(jìn)地解決好行政爭議以及與行政管理有關(guān)的糾紛,合力促使和監(jiān)督行政行為合法合理。而行政司法(包括行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解以及行政仲裁,其中行政仲裁在《仲裁法》頒行后保留在有限的范圍內(nèi))的總體特征即行政機(jī)關(guān)享有準(zhǔn)司法權(quán)以裁處糾紛。具體而言是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán),按照準(zhǔn)司法程序,審議和裁處有關(guān)行政爭議或民事爭議,以調(diào)整當(dāng)事人之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系、產(chǎn)生相應(yīng)法律后果的系列活動(dòng)。所謂按照準(zhǔn)司法程序,即行政司法采取了類似于司法訴訟程序的一些作法和原則,如依申請(qǐng)才受理、調(diào)查取證、審理與決定(并依法定形式制作決定書)、回避,有的如國外還采用合議制、辯論制等。所以行政司法比一般行政程序,更利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益;又比司法訴訟程序簡便、靈活,保持了行政的效率和經(jīng)濟(jì)原則。行政司法所審議和裁處的是和行政管理有關(guān)的各類糾紛(包括行政糾紛和民事糾紛),其中常常不同程序度涉及一些專業(yè)性、技術(shù)性問題,由行政機(jī)關(guān)直接處理比較方便、準(zhǔn)確、高效。糾紛發(fā)生后,行政機(jī)關(guān)作為第三者充當(dāng)裁決人即起了“法官”的作用(在行政復(fù)議中行政機(jī)關(guān)充當(dāng)了自身組織與相對(duì)人之間的“法官”,在行政裁決、行政仲裁中行政機(jī)關(guān)是充當(dāng)除自身之外的當(dāng)事人之間的“法官”),從這種意義上也說明它具有“準(zhǔn)司法”的特征。行政司法行為仍屬于行政行為的范疇,是依法行政的一部分,但它已不是一般的行政行為,而是享有準(zhǔn)司法權(quán)的行政行為,即以依法裁處糾紛為宗旨的行政司法行為。它是一種重要的審判外的非訟解紛機(jī)制,是行政訴訟的必要而有益的輔助和補(bǔ)充,適應(yīng)了當(dāng)代社會(huì)和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要多層次,多渠道解決糾紛機(jī)制的要求。但它對(duì)糾紛的解決除有法律特殊規(guī)定一般都不具有終局性,即都需要接受法院不同形式的司法監(jiān)督和審查,以保證其辦案質(zhì)量和強(qiáng)化其法律效力。由此可見,行政訴訟與行政司法存在著互促互補(bǔ)的關(guān)系:一方面,行政司法的一些重要形式(主要指行政復(fù)議、行政裁決)需要不同程度地與行政訴訟相銜接以接受司法監(jiān)督和審查,貫徹司法最終解決原則,體現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督功能;另一方面,行政司法又是行政訴訟的必要而有益的輔助和補(bǔ)充。一些行政糾紛經(jīng)過行政司法的方式,由行政機(jī)關(guān)中有相應(yīng)專業(yè)知識(shí)和技能的人員及時(shí)、簡便地予以解決,對(duì)當(dāng)事人亦有利。不服行政司法裁決者再提起行政訴訟,也有利于行政訴訟的預(yù)作準(zhǔn)備。尤其是在法治環(huán)境未得以根本改善的情況下,民不愿告官、不敢告官、不善于告官,行政訴訟難以充分發(fā)揮其應(yīng)有效能,通過行政司法來解決一些行政爭議和糾紛就更是不可替代的了。

二、行政訴訟與行政復(fù)議的關(guān)系

在我國現(xiàn)有的行政法制框架下,行政訴訟與行政司法的內(nèi)在聯(lián)系,最典型的表現(xiàn)為行政復(fù)議與行政訴訟相銜接,同時(shí)也表現(xiàn)為大部分行政裁決和少量行政調(diào)解也可以與行政訴訟相銜接。行政復(fù)議是一種最主要的行政司法形式。它是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,依法向法定的行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng),由該行政機(jī)關(guān)據(jù)此對(duì)具體行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查并作出一定的行政決定的活動(dòng)。與行政訴訟一樣,行政復(fù)議是我國目前制度規(guī)定上較為完善的行政爭議解決機(jī)制。這不能不使我們對(duì)性質(zhì)完全不同的兩者之間的相互關(guān)系產(chǎn)生了濃厚的興趣。縱觀行政訴訟和行政復(fù)議在我國的發(fā)展歷程,我們認(rèn)為兩者之間的關(guān)系可以分為二大階段。

(一)行政訴訟法及其司法解釋和行政復(fù)議條例存續(xù)期間的關(guān)系1990年全國人大制定的行政訴訟法生效實(shí)施,1991年最高人民法院頒布了《關(guān)于貫徹執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的意見(試行)》,該司法解釋共1巧條,所以俗稱“1巧條”。國務(wù)院為配合行政訴訟法的施行于1990年了《行政復(fù)議條例》,并于1994年對(duì)該條例作出了部分的修改。這段時(shí)間里我國行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系基本形成并固定下來,主要體現(xiàn)為:1.申請(qǐng)復(fù)議,對(duì)復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的,依照法律、法規(guī)的規(guī)定。司法解釋“1巧條”中第31條規(guī)定:“當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服,依法應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)復(fù)議的,當(dāng)事人未經(jīng)申請(qǐng)復(fù)議就直接向人民法院起訴的人民法院不予受理?！钡?1條規(guī)定“法律、法規(guī)中之規(guī)定了對(duì)某類具體行政行為不服,可以申請(qǐng)行政復(fù)議,沒有規(guī)定可以向人民法院起訴,而行政訴訟法規(guī)定可以向人民法院盧訴時(shí),應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議?！庇纱?公民、法人或其他組織如果認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)違法行政行為的侵害,而具體單行的法律、法規(guī)規(guī)定須先向行政機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議或黨性法律法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議沒有規(guī)定可以提起行政訴訟的,必須先經(jīng)過復(fù)議程序。在對(duì)行政復(fù)議決定不服或復(fù)議機(jī)關(guān)逾期沒有作出復(fù)議決定的才能向人民法院起訴。相對(duì)人未經(jīng)復(fù)議而直接向人民法院起訴的人民法院不予受理。當(dāng)然該司法解釋的合法和合理性是值得懷疑的。從法理上講“可以”是指行政相對(duì)人有自主選擇自己行為的權(quán)利。而只要行政訴訟法可以接受的行政案件,我們認(rèn)為行政相對(duì)人有選擇的權(quán)利,不應(yīng)強(qiáng)求行政相對(duì)人提志行政復(fù)議程序。2.選擇救濟(jì)途徑。行政訴訟法第37條第1款規(guī)定:對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件,公民、法人或者其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議,對(duì)復(fù)議不服的再向人民法院提起訴訟;也可直接向人民提起訴訟。行政訴訟法司法解釋第31條規(guī)定“法律規(guī)定當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的具體行政行為,可以向人民法院起訴,也可以申請(qǐng)復(fù)議并由復(fù)議機(jī)關(guān)作終局裁決的,當(dāng)事人選擇了申請(qǐng)復(fù)議就不能再向人民法院提起行政訴訟?！卑凑者@兩個(gè)規(guī)定,當(dāng)事人選擇救濟(jì)原則可以分為選擇可訴和選擇不可訴兩種關(guān)系。選擇可訴是指行政相對(duì)人選擇了復(fù)議的,在復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定不服時(shí)可依法向人民法院提起行政訴訟,由法院對(duì)原具體行政行為或復(fù)議決定進(jìn)行審查,維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。選擇不可訴是提行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服的只能在行政復(fù)議和行政訴訟之間作出選擇,如果行政人選擇復(fù)議的,復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定即為終局裁定,公民法人或其他組織不服行政復(fù)議的不能向人民法院提起行政訴訟要求司法救濟(jì)。3.可提起訴訟的行為皆可提起復(fù)議。這是《行政復(fù)議條例》第9條第9項(xiàng)的規(guī)定。按照行政訴訟法,相對(duì)人對(duì)行政主體的具體行政行為不服的可以提起行政訴訟,而該法的司法解釋則將具體行政行為界定為:國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或個(gè)人在行政管理活動(dòng)中行使行政職權(quán),針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織,就特定的具體事項(xiàng),作出的有關(guān)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。這個(gè)概念法學(xué)界的普遍看法是較為狹隘。理所當(dāng)然這種行為完全可以歸人行政復(fù)議的范圍。與其相反的是可以提請(qǐng)行政復(fù)議的卻并非都可以提起行政訴訟。如《行政復(fù)議條例》第7條規(guī)定復(fù)議機(jī)關(guān)依法對(duì)具體行政行為是否合法和適當(dāng)進(jìn)行審查,這是由行政機(jī)關(guān)的職權(quán)隸屬關(guān)系決定的,行政訴訟法除了對(duì)處罰顯失公正的可以判決變更外不涉及合理性問題。

(二)行政復(fù)議法和新的關(guān)于行政訴訟法的司法解釋頒布后的關(guān)系1999年4月九屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過《行政復(fù)議法》并于同年ro月l日起生效施行。同年11月24日最高人民法院通過了關(guān)于行政訴訟法的新的司法解釋,共98條,法律界稱其為“%條”。這兩部法律規(guī)范的出臺(tái)進(jìn)一步發(fā)展了行政訴訟與行政復(fù)議間的關(guān)系。主要體現(xiàn)為:1.司法解釋“98條”擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍,從而也拓展了行政復(fù)議的受案范圍。該解釋第1條規(guī)定“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服,依法提起訴訟的,屬于人民法院訴訟的受案范圍?！碑?dāng)然表面上有該解釋仍只將具體行政行為都納入了行政訴訟。但是由于司法解釋“1巧條”將具體行政行為的定義作了較狹義的解釋,實(shí)質(zhì)上要求具備兩個(gè)條件:一是針對(duì)特定的組織和個(gè)人。二是必須是就特定的事項(xiàng)。這樣就將一大批行政行為歸人了抽象行政行為,而司法解釋“98條”將具體行政行為作了廣義的解釋,只要該行政行為是針對(duì)特定的公民、法人或其他組織的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響,就認(rèn)為是具體行政行為。這樣事實(shí)上就是將以前法律界認(rèn)為是抽象行政行為的一些行政行為歸入了司法審查的范疇。由此,盡管抽象行政行為不能被提起行政訴訟,但是由于司法的擴(kuò)大性解釋事實(shí)上一部分抽象行政行為已納人了司法審查。同時(shí),根據(jù)可訴訟案件皆可復(fù)議的原則可以進(jìn)行司法審查的行政行為自然也可以被提起行政復(fù)議。從而又?jǐn)U大了行政復(fù)議的受案范圍。2.進(jìn)一步豐富了行政相對(duì)人選擇救濟(jì)途徑的自由選擇權(quán)。行政復(fù)議法第14條規(guī)定“對(duì)國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)直轄市人民政府的具體行政行為不服的,向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請(qǐng)復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的,可以向人民法院提起行政訴訟,也可以向國務(wù)院申請(qǐng)裁決,國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決?！庇纱丝梢娮罡叩膹?fù)議機(jī)關(guān)是國務(wù)院,而在原來的《行政復(fù)議條例》中只規(guī)定最高的復(fù)議機(jī)關(guān)是國務(wù)院部門及省、直轄市和自治區(qū)人民政府。這樣做的作用是發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在其工作領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)上和技術(shù)上的優(yōu)勢及作用,有利于案件的及時(shí)準(zhǔn)確處理保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。這樣的法律規(guī)定同時(shí)也是豐富了我國原有的作為特例的二級(jí)復(fù)議程序,如上文述及二級(jí)復(fù)議一般只在《海關(guān)法》等有特殊規(guī)定的情況下存在。當(dāng)然行政相對(duì)人對(duì)國務(wù)院部門和省級(jí)人民政府作出的具體行政行為也可以選擇直接向人民法院起訴,法律將選擇的權(quán)利交給了行政相對(duì)人,可以顯見對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的尊重。只是對(duì)國務(wù)院的裁決作為終局裁決其合理性的根據(jù)是令人費(fèi)解的。按照司法最終救濟(jì)原則,國務(wù)院的裁決又沒有涉及到特殊的情況,我們認(rèn)為從保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的方面來考慮,今后應(yīng)當(dāng)將國務(wù)院的裁決也納人可訴的范疇。由此,我們認(rèn)為行政復(fù)議法第30條第二款的規(guī)定也是值得商榷的,該款規(guī)定:根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定,省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山林、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。其中特別是省一級(jí)政府的決定其法律效力應(yīng)該是低于其制定的行政規(guī)章,而行政規(guī)章,根據(jù)行政訴訟法人民法院有權(quán)審查其是否合法,如果行政規(guī)章的規(guī)定違反法律或法規(guī),人民法院可以認(rèn)定由此作出的行政行為沒有法律依據(jù)。那么其決定有何理由部首司法審查呢?這實(shí)在令人費(fèi)解。3.公民、法人和其他組織的法律權(quán)利皆可通過行政復(fù)議和行政訴訟得到救濟(jì)。按照原有的行政復(fù)議條例及行政訴訟的司法解釋,法律對(duì)相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)主要集中于人身權(quán)及財(cái)方權(quán)。而作為行政相對(duì)人受法律上承認(rèn)的權(quán)利則是多種多樣并非僅存在于某個(gè)方面,具體的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)對(duì)這種權(quán)益展開全面的保護(hù)。《行政復(fù)議法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng),行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定適用本法?！毙姓V訟法司法解釋“98條”第1條規(guī)定:公民、法人或者其他組織對(duì)具有國家職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服,依法提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。兩個(gè)法律規(guī)范正式將行政相對(duì)人的合法權(quán)益通過法定形式予以全面的救濟(jì)和保護(hù)。4.增加了新的行政復(fù)議前置條件。行政復(fù)議法第30條第一款規(guī)定:公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的,應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議;對(duì)行政復(fù)議決定不服的,可以依法向人民法院提起行政訴訟。由此,行政相對(duì)人凡是遇以上事項(xiàng)與行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政爭議的,以該法應(yīng)當(dāng)先經(jīng)過行政復(fù)議。當(dāng)然,這樣的規(guī)定本身是有爭議的,如《土地管理法》第16條規(guī)定:土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生爭議,由當(dāng)事人協(xié)商解決;協(xié)商不成的,由人民政府處理。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的,可以自接到?jīng)Q定通知之日起三十日內(nèi),向人民法院起訴。于是兩種同等法律效力的法律就發(fā)生了適用上的沖突。我們認(rèn)為立法者在立法的時(shí)候應(yīng)當(dāng)全面的了解和把握我國已經(jīng)生效的法律規(guī)范,防止發(fā)生法律規(guī)范之間的重復(fù)讓實(shí)際部門在適用是無所適從。損害相關(guān)公民法人或者其他組織的合法權(quán)利,造成不必要的社會(huì)資源的浪

三、行政合同和行政指導(dǎo)對(duì)行政司法和行政訴訟關(guān)系的影響

八十年代以來在我國行政法學(xué)界較引人注目的是行政合同與行政指導(dǎo)的崛起。由于行政合同與行政指導(dǎo)的特征與傳統(tǒng)的行政行為有明顯的不同,所以曾一度存在很大的爭議。這種爭議很大程度上存在于對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的救濟(jì)方面,所以在研究行政訴訟與行政司法關(guān)系時(shí)必然要對(duì)兩者展開研究。行政合同制度與行政指導(dǎo)制度的出現(xiàn)改變了人們對(duì)傳統(tǒng)行政法理念的基本看法,也改變了許多傳統(tǒng)的行政制度模式。傳統(tǒng)上行政爭議主要因行政相對(duì)人對(duì)于行政主體作出的對(duì)其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響的單方行政行為不服而產(chǎn)生的。其特征不僅表現(xiàn)為行政主體的行政行為影響到了相對(duì)人的權(quán)利義務(wù),如行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的行政處罰,而且表現(xiàn)為這種行政行為是行政主體的單方行為,即行政主體依據(jù)法律和法規(guī)的授權(quán)不經(jīng)行政相對(duì)人同意作出的行為。這些行為的種類十分繁多如行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政處罰等。而行政合同和行政指導(dǎo)的出現(xiàn)使傳統(tǒng)的行政爭議的內(nèi)涵發(fā)生了驟變。行政合同是行政主體在與行政相對(duì)方進(jìn)行平等協(xié)商的基礎(chǔ)上簽定的合同,作為合同的種類之一,它要遵循合同的一些基本原則,而這些原則必須得到行政合同雙方的切實(shí)遵守。所以行政合同爭議既可能是行政相對(duì)方認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法不履行義務(wù)甚至擅自變更和解除合同而產(chǎn)生,也可能是行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政相對(duì)方?jīng)]有按照合同的約定履行而產(chǎn)生。行政指導(dǎo)則是行政主體基于法律的精神、原則或政策而靈活作出的非強(qiáng)制行政手段,并且是須要取得相對(duì)人的同意和協(xié)力的行為。所以,這種行為所產(chǎn)生的行政爭議更非傳統(tǒng)意義上的行政行為直接對(duì)相對(duì)人權(quán)益造成的影響的結(jié)果;這種行為的影響是間接的,是在行政相對(duì)人接受了行政主體的指導(dǎo)行為之后,自主作出的行為所產(chǎn)生的法律后果對(duì)自己的權(quán)利造成了影響而產(chǎn)生的。與此相適應(yīng),在行政爭議的處理機(jī)制上或相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)體制上也出現(xiàn)了變化。傳統(tǒng)的因具體行政行為發(fā)生的爭議可以申請(qǐng)行政復(fù)議,除法律規(guī)定的特殊情況之外對(duì)行政復(fù)議決定不服的可以提起行政訴訟;或直接提起行政訴訟不經(jīng)行政復(fù)議程序。那么,依照現(xiàn)行有關(guān)行政司法和行政訴訟的法律法規(guī)、司法解釋的規(guī)定及法律精神,因行政合同發(fā)生的爭議,雙方當(dāng)事人就可以通過多種行政司法和行政訴訟的途徑進(jìn)行解決。即在行政司法階段,不僅可以通過行政復(fù)議、還可以通過行政調(diào)解、行政裁決。行政合同的行政調(diào)解,是指簽訂行政合同的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)作為中立的第三方,對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)方之間的行政合同爭議進(jìn)行調(diào)解從而解決糾紛的一系列活動(dòng)。由于在行政合同法律關(guān)系中作為當(dāng)事人一方的行政機(jī)關(guān)享有一定的“特權(quán)”,如單方變更或解除行政合同的權(quán)利,所以由上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解的合同糾紛主要表現(xiàn)為,作為合同當(dāng)事人另一方的行政相對(duì)人對(duì)行政合同的履行、變更或終止不服而發(fā)生的爭議,請(qǐng)求上一級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解。我們認(rèn)為對(duì)行政合同進(jìn)行調(diào)解是較為理想的解紛方式。因?yàn)樾姓贤暮炗喪切姓C(jī)關(guān)和行政相對(duì)方之間基于相互信任、友好協(xié)商達(dá)成的,無論從協(xié)調(diào)雙方的關(guān)系出發(fā)還是從合同認(rèn)真履行的可能性方面考慮,以行政調(diào)解方式解紛最為恰當(dāng)。行政裁決也是解決行政合同爭議的重要方式,當(dāng)行政相對(duì)方認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法履行行政合同時(shí),可以請(qǐng)求該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)原行政機(jī)關(guān)的行為作出判斷和處理,從而通過行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的方式,及時(shí)迅速地處理糾紛;如果行政相對(duì)人對(duì)行政裁決依然不服,可以就行政裁決和行政合同向人民法院提起行政訴訟。當(dāng)然按照現(xiàn)行的規(guī)定,行政調(diào)解不能被提起行政訴訟,這一點(diǎn)我們將下文進(jìn)行探討。因行政指導(dǎo)發(fā)生的爭議和損害,行政相對(duì)人如何提出救濟(jì),法律規(guī)范沒有作出明確的規(guī)定?！缎姓?fù)議法》第2條規(guī)定:公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的可以提出行政復(fù)議。但是該法在關(guān)于行政復(fù)議范圍的列舉中沒有明確行政指導(dǎo)的內(nèi)容。最高人民法院新的行政訴訟司法解釋第1條第2款第4項(xiàng)又規(guī)定“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為”不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。從這些內(nèi)容來看似乎無法說明行政指導(dǎo)行為可以被提起行政復(fù)議和行政訴訟。然而正如我國許多學(xué)者指出的:如果行政機(jī)關(guān)一概不承擔(dān)錯(cuò)誤行政指導(dǎo)的責(zé)任,相對(duì)方的權(quán)利得不到任何救濟(jì),則很顯然是與行政法治原則相背的,不利于提高行政指導(dǎo)的質(zhì)量,也不利于防止濫用行政指導(dǎo),更不利于保護(hù)公民的合法權(quán)益?！病澄覀冋J(rèn)為,行政指導(dǎo)爭議可以通過一定的行政司法和行政訴訟途徑獲得解決。當(dāng)然由于行政指導(dǎo)與一般的行政行為畢竟存在較大差別,在很多情況下行政相對(duì)人有選擇自己行為的自由,所以要對(duì)它進(jìn)行一定的區(qū)分。從形式上,行政指導(dǎo)可以分為具體行政行為性質(zhì)的行政指導(dǎo)和抽象性的行政指導(dǎo);從法律效力上,行政指導(dǎo)可以分為無拘束力的行政指導(dǎo)和實(shí)際上有拘束力的行政指導(dǎo)。我們認(rèn)為對(duì)于不具有強(qiáng)制性拘束力,相對(duì)人可以自由選擇行為的行政指導(dǎo),可以分為兩種情況:第一,對(duì)于行政指導(dǎo)違法、而相對(duì)人因此受到損害的,可以請(qǐng)求上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政指導(dǎo)行為進(jìn)行裁決,以糾正違法行為,但因此造成的損害不能請(qǐng)求行政賠償,可以在上級(jí)行政機(jī)關(guān)的調(diào)解下作出適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。第二,對(duì)于行政指導(dǎo)本身合法的,但是由于行政相對(duì)人自身原因造成損害的,后果由行政相對(duì)人自負(fù)。對(duì)于有實(shí)際上的拘束力的行政指導(dǎo),也可以分為兩種情況:第一,對(duì)于有具體行政行為特征的行政指導(dǎo),相對(duì)人可以通過行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議以及行政訴訟的途徑獲得救濟(jì)。即上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以作出一定的調(diào)解行為從而使行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間就賠償?shù)冗_(dá)成協(xié)議;可以對(duì)行政指導(dǎo)的合法性等相關(guān)問題作出裁決;也可以依申請(qǐng)作出復(fù)議決定;相對(duì)人也可以申請(qǐng)法院審查行政行為的合法性。第二,對(duì)于抽象性的具有拘束力的行政指導(dǎo),可以通過行政調(diào)解、研政裁決和其他行政行為在行政復(fù)議中附帶性提起復(fù)議,但是不能提起行政訴訟。所以最高人民法院規(guī)定不具備強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為不能提起行政訴訟仍有一定的道理。但對(duì)于一些行政指導(dǎo)在實(shí)際施行中行政相對(duì)人不能完全自由選擇行為的則應(yīng)當(dāng)賦與其得到訴訟的權(quán)利。這一點(diǎn),行政指導(dǎo)十分發(fā)達(dá)的日本很多學(xué)者也持同樣的見解。如日本較流行的逐案判斷學(xué)說認(rèn)為判斷國家賠償法是否適用行政指導(dǎo)要看行政相對(duì)人有無任意性。“一般來說,在相對(duì)人不存在選擇自由的情況下,行政指導(dǎo)從其行使行政指導(dǎo)的實(shí)際狀況來看,也承認(rèn)相對(duì)人不得不服從行政指導(dǎo)這一客觀況事實(shí),因信賴行政指導(dǎo)而付諸實(shí)踐被認(rèn)為是理所當(dāng)然的,因此現(xiàn)實(shí)中由其行動(dòng)而產(chǎn)生損害的場合,承認(rèn)因果關(guān)系?！?/p>

四、隨著發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和西部大開發(fā),行政爭議

發(fā)生機(jī)制及其救濟(jì)途徑的多樣化,必將深化和擴(kuò)展行政司法與行政訴訟的關(guān)系在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下,隨著人們的需要和利益不斷向多元、多方面、多層次分化以及政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)和國家宏觀調(diào)控的加強(qiáng),行政爭議將隨著經(jīng)濟(jì)糾紛以及民事糾紛的增多而增加。這些行政爭議可能是政府對(duì)市場主體及公民的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)的干預(yù)和監(jiān)督而產(chǎn)生的,也可能是政府的間接行為而由原先的民事爭議以及經(jīng)濟(jì)糾紛轉(zhuǎn)化而來的。多元化的行政爭議發(fā)生機(jī)制必然要求救濟(jì)途徑的多層次、多樣化。而西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施,政府行為和市場機(jī)制都需要雙向加強(qiáng),政府與公民、市場主體之間以及行政主體之間的利益沖突和利益協(xié)調(diào)問題會(huì)更為突出,從而更加促進(jìn)和強(qiáng)化了行政爭議多元化的趨勢。

(一)行政爭議發(fā)生機(jī)制及其救濟(jì)途徑的多元化趨勢如上文所述,由行政合同、行政指導(dǎo)等新的行政行為而引起的行政爭議需要探索通過行政司法(行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議)以及(有的還可以通過)行政訴訟來解決。這就擴(kuò)展了行政司法的受理范圍,其中尤其值得注意的是行政調(diào)解和行政裁決由原來的主要是解決民事糾紛,擴(kuò)展到同時(shí)也要解決許多行政爭議。行政調(diào)解是行政機(jī)關(guān)以第三人的身份對(duì)當(dāng)事人之間的糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)、斡旋、促使其達(dá)成協(xié)議等解決糾紛的活動(dòng)。傳統(tǒng)上,行政調(diào)解的對(duì)象是平等民事主體之間發(fā)生的民事爭議。如基層政權(quán)的司法助理員調(diào)解疑難民間糾紛;公安部門調(diào)處自民間糾紛弓}發(fā)的輕微違法事件等。但是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展以及西部大開發(fā)戰(zhàn)略的施行,行政機(jī)關(guān)同時(shí)也應(yīng)調(diào)整部分行政爭議,如由政府出面主持調(diào)解土地等自然資源的權(quán)屬糾紛、邊界糾紛、部門之間的權(quán)限糾紛以及行政合同及行政指導(dǎo)糾紛。盡管行政調(diào)解適用的范圍得到了拓展,但是按照現(xiàn)行法律的規(guī)定,它不具有法律約束力,因此調(diào)解協(xié)議達(dá)成以后一方或雙方當(dāng)事人又反悔的,應(yīng)該還可以通過行政裁決或仲裁的方式解決糾紛。當(dāng)然隨著時(shí)代的進(jìn)步及政府對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活干預(yù)的加強(qiáng),行政調(diào)解的效力及其可訴性問題引起不少學(xué)者的關(guān)注,后面本文將作論述。行政裁決一般指行政機(jī)關(guān)依照法律的授權(quán),以中間人的身份,對(duì)特定的民事糾紛以及部分行政爭議進(jìn)行審理和裁斷的具體行為。它主要有如下幾方面內(nèi)容。第一,對(duì)賠償糾紛的裁決。如《治安管理處罰條例》第8條規(guī)定:對(duì)違反治安管理造成損失或者傷害的,公安機(jī)關(guān)可以裁決違法者賠償損失或者負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用。第二,對(duì)行政補(bǔ)償?shù)牟脹Q,如《城市房屋折遷管理?xiàng)l例》第14條規(guī)定:折遷人與被折遷人對(duì)補(bǔ)償形式和補(bǔ)償金額等達(dá)不成協(xié)議的,由有關(guān)行政機(jī)關(guān)解決。第三,對(duì)權(quán)屬糾紛的裁決,如《土地管理法》第13條規(guī)定:土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議,由當(dāng)事人協(xié)凋解決;協(xié)商不成的,由人民政府處理。第四,對(duì)民間糾紛的裁決,如《民間糾紛處理辦法》規(guī)定基層人民政府裁決公民之間有關(guān)人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益和其他日常生活中發(fā)生的糾紛。當(dāng)然行政裁決的范疇不止以上所述,它還可以包括邊界爭議以及部門之間的權(quán)限爭議等的裁決。當(dāng)事人不服行政裁決的依法還可以向有關(guān)國家機(jī)關(guān)請(qǐng)求行政復(fù)議或提起行政訴訟。對(duì)于公民或經(jīng)濟(jì)主體與行政機(jī)關(guān)之間基于行政行為產(chǎn)生的爭議,則主要通過行政復(fù)議和行政訴訟的途徑解決。這也是我國的法律規(guī)定進(jìn)行相對(duì)較為具體而且操作性相對(duì)較強(qiáng)的爭議解決機(jī)制,當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服的依法可以提起復(fù)議和訴訟。現(xiàn)在按照《行政復(fù)議法》的規(guī)定,當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的各種其他行政規(guī)范性文件不服的,可以依法對(duì)具體行政行為提出復(fù)議時(shí)一并提出。除此之外,對(duì)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)生的爭議,如國家公務(wù)員對(duì)本行政機(jī)關(guān)作出的處理決定不服的可以向法定機(jī)關(guān)提出申訴,如向監(jiān)察機(jī)關(guān)請(qǐng)求處理,向有權(quán)機(jī)關(guān)申請(qǐng)仲裁等。(二)現(xiàn)行爭議處理機(jī)制的完善1.關(guān)于行政調(diào)解的法律效力及其可訴性。行政調(diào)解的特點(diǎn)是沒有法律上的強(qiáng)制力,爭議中的當(dāng)事人經(jīng)行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)達(dá)成的協(xié)議,雖然經(jīng)過了雙方的簽字或蓋章但是如果其‘}‘一方或雙方反悔的,協(xié)議就宣告無效。只有通過其它途徑如行政裁決、仲裁或提起訴訟來對(duì)糾紛來重新進(jìn)行審理裁決。是否可以增加行政調(diào)解的法律約束力,這是不少學(xué)者正在研究考慮的問題?，F(xiàn)代社會(huì)對(duì)糾紛的處理機(jī)制形成了訴訟、行政司法和民間仲裁的三足鼎立之勢。民事爭議當(dāng)事人可以通過提起訴訟和申請(qǐng)仲裁(主要是民事合同糾紛)來解決,為何不能賦予行政調(diào)解更高的法律效力從而使許多民事和行政爭議在行政調(diào)解階段得到解決?從涉及的范圍來講行政裁決和民間仲裁相對(duì)較狹窄,而提出訴訟解決又在法律程序上過于繁瑣,我們認(rèn)為行政調(diào)解完全可以填補(bǔ)這些缺憾。由于它比司法調(diào)解在程序上簡便迅速,又比人民調(diào)解具有較高的權(quán)威性,可以解決人民調(diào)解難以解決的疑難糾紛,并可及時(shí)調(diào)解一些專業(yè)性較強(qiáng)的糾紛。同時(shí)行政調(diào)解有著非常廣泛的適用性以及很大的靈活性,在我國是一種很有前途的行政司法形式。從調(diào)解在民事訴訟中的運(yùn)用分析,只要案件本身并不復(fù)雜或雖然復(fù)雜但已查實(shí)清楚的完全可以在行政機(jī)關(guān)的主持下,爭議的雙方當(dāng)事人簽訂具有法律約束力的協(xié)議。這無論是對(duì)當(dāng)事人還是行政機(jī)關(guān)都有利,也有利于減輕人民法院的訟累。當(dāng)然,從制度層面上看,我國的行政調(diào)解雖有一些法律、法規(guī)、規(guī)章明文規(guī)定,但尚欠系統(tǒng)和規(guī)范化,缺乏操作性,有待完善和加強(qiáng)。而行政調(diào)解一旦獲得法律效力,就必然邏輯地引出其可訴性問題,即它作為行政機(jī)關(guān)的行政行為之一,當(dāng)事人如果認(rèn)為行政調(diào)解本身有違法的應(yīng)當(dāng)獲得向司法機(jī)關(guān)請(qǐng)求救濟(jì)的權(quán)利。一旦賦予行政調(diào)解法律效力,那么行政機(jī)關(guān)關(guān)于行政調(diào)解的組成人員、管轄權(quán)等程序問題就顯得十分重要,因?yàn)樽罱K達(dá)成的協(xié)議對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益得失至關(guān)重要。因此,使行政調(diào)解獲得法律效力及其可訴性,既可以使很多糾紛在行政階段得到解決,提高了行政機(jī)關(guān)的權(quán)威及其工作的積極性,減輕了當(dāng)事人及法院的“訴累”;又貫徹了司法最終處理原則,使一些重大疑難案件交由程序更為完善的法院來處理。2.關(guān)于行政仲裁問題?，F(xiàn)今的行政仲裁在現(xiàn)實(shí)生活中也可稱之為特種仲裁。在我國的《仲裁法》頒布前,不存在獨(dú)立的仲裁機(jī)構(gòu),一切仲裁皆為行政機(jī)關(guān)的仲裁。該法生效以后,大部分仲裁轉(zhuǎn)向民間仲裁,僅保留了勞動(dòng)爭議的仲裁、農(nóng)村土地承包糾紛的仲裁和人事仲裁等。由于這些爭議雙方主體的特殊性,保留一定的仲裁活動(dòng)于行政機(jī)關(guān)中是必然的也是必要的。如勞動(dòng)爭議往往針對(duì)的一方是受聘用的工人(特別在現(xiàn)階段,多種所有制的情況下),而另一方則是用人單位,爭議雙方在各個(gè)方面都有較大的差別,工人處于劣視,將這種仲裁完全交由民間仲裁處理很難公正地保護(hù)工人的合法權(quán)益。所以我們并不贊同有些學(xué)者所號(hào)召的將全部仲裁都納入民間仲裁的范疇。在保留部分行政仲裁的同時(shí),如何發(fā)展并完善這種制度頗值得研究。我們認(rèn)為,國家應(yīng)當(dāng)制定或完善有關(guān)行政仲裁的法律規(guī)范,詳盡規(guī)范行政仲裁的程序。在吸收借鑒域外相關(guān)方面的先進(jìn)、有益的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),根據(jù)我國的實(shí)際情況發(fā)展具有我國特色的行政仲裁制度。五、域外相關(guān)制度的研究與借鑒現(xiàn)代社會(huì)是一種國與國之間聯(lián)系非常緊密的狀態(tài)。實(shí)踐證明,我們要建立和完善社會(huì)主義法治,就必須學(xué)習(xí)和借鑒域外先進(jìn)的法治,行政司法和行政訴訟也同樣。通過研究我們認(rèn)為以下制度值得研究和借鑒。(一舊本的苦情處理制度。日本學(xué)者指出這種制度有廣義和狹義之分,廣義上是指行政機(jī)關(guān)受理國民有關(guān)對(duì)行政的不滿、不服等的苦情申訴,并為謀求對(duì)此的解決而采取必要的措施。狹義上則指特別成立的苦情處理機(jī)關(guān)根據(jù)來自國民的苦情申訴,在進(jìn)行必要的調(diào)查的基礎(chǔ)上將苦惱內(nèi)容通知有關(guān)機(jī)關(guān),為謀求其解決而采取勸告、調(diào)停等必要的措施。〔3〕由此看來在日本,針對(duì)行政機(jī)關(guān)的所有事項(xiàng)任何人都可以簡便地提出苦情申訴。日本認(rèn)為正規(guī)的行政救濟(jì)制度存在了諸如爭訟的對(duì)象性、期限、當(dāng)事人適格等方面的限制,而苦情處理則可以提供簡易且迅速的解決方法。并且,認(rèn)為這種制度有利于搞活行政自我約束制l6度的職能。因?yàn)榻邮芸嗲樯暝V的行政機(jī)關(guān),作出的勸告和調(diào)停不拘束有關(guān)的行政機(jī)關(guān),只能由相關(guān)行政機(jī)關(guān)自主謀求改善工作。日本的這種制度,有些類似于我國設(shè)立的信訪部門,但顯然日本的苦情處理機(jī)關(guān)工作程序更加完善,種類更為豐富。如日本主要?jiǎng)?chuàng)設(shè)了總務(wù)廳行政監(jiān)察局、行政商談委員會(huì)、法務(wù)省人權(quán)保護(hù)局、人權(quán)保護(hù)委員會(huì)、市民商談室等。十分貼近人民的生活,能較切實(shí)反映人民意見,處理調(diào)解各種爭議。作為一種制度,我們認(rèn)為可以嘗試引進(jìn)(當(dāng)然引進(jìn)后的稱謂可以再議),特別是隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人民群眾與行政機(jī)關(guān)之間的爭議必然隨著行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)整和干預(yù)而增多,將人民群眾的意見通過類似苦情處理機(jī)關(guān)的特定機(jī)關(guān)反映到各行政機(jī)關(guān),從而促進(jìn)其改進(jìn)工作,以協(xié)調(diào)人民群眾與政府之間的關(guān)系。

(二)訴愿制度。我國臺(tái)灣早期借鑒德國的相關(guān)制度創(chuàng)立了訴愿的救濟(jì)制度,按照訴愿法,公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政處分不服的可向上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出訴愿;這些規(guī)定有些類似于我國大陸的行政復(fù)議制度,對(duì)訴愿決定不服的可以向法院提出訴訟。但是從近來臺(tái)灣學(xué)者的理論研究以及與之制度相近的日德的實(shí)踐來看,訴愿問題發(fā)生了一些變化。如德國戰(zhàn)后“將遇去之訴愿(Bestrewed)與聲明異議(Einspruchi)合并,而成立新行政救濟(jì)制度WidersPruch,即人民不服行政處分時(shí),應(yīng)于一個(gè)月內(nèi)向原處分機(jī)關(guān)提出Wider-sPruch。原處分機(jī)關(guān)如認(rèn)為其WidersPruch有理時(shí),應(yīng)即撤銷原處分;如認(rèn)其無理由時(shí),則將案件移送上級(jí)機(jī)關(guān)裁決”。川日本學(xué)者在實(shí)務(wù)上進(jìn)行調(diào)查的結(jié)果也證明,原處分機(jī)關(guān)對(duì)人民請(qǐng)求之容認(rèn)率,遠(yuǎn)比其上級(jí)機(jī)關(guān)高。川翁岳生先生認(rèn)為:其實(shí)上級(jí)機(jī)關(guān)之從業(yè)人員縱使學(xué)識(shí)經(jīng)驗(yàn)比較豐富,但對(duì)該處分之事實(shí)、理由、利害得失,未必能比下級(jí)機(jī)關(guān)之從業(yè)人員更能了解。L6〕因此借鑒域外學(xué)者和其他國家、地區(qū)的理論及先進(jìn)制度的經(jīng)驗(yàn),將我國的行政復(fù)議制度作出一些修改,我們認(rèn)為是可行的。行政復(fù)議制度是我國行政救濟(jì)制度中十分重要的組成部分,并輔之以單行的法律的出臺(tái)。但是,我國的行政復(fù)議法通常是向原處理機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議(除了少數(shù)如海關(guān)法中的特殊規(guī)定和對(duì)省部級(jí)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的,法律規(guī)定向該機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議),實(shí)踐證明我國的行政復(fù)議制度的功能,并沒有得到有效發(fā)揮,其原因與上述理由可能頗有聯(lián)系。若是這樣,不如將大部分行政復(fù)議交由原機(jī)關(guān)處理或許更好。

(三)英美的行政裁判制度。英美固然都存在行政裁判制度,但是特點(diǎn)各異。英國的行政裁判制度主要是指一般法院以外,由法律規(guī)定設(shè)立用以解決行政上的爭端,以及公民相互間某些與社會(huì)政策有密切聯(lián)系的爭端的特別裁判機(jī)構(gòu)。有時(shí)也包括某些團(tuán)體根據(jù)法律規(guī)定或團(tuán)體成員契約而設(shè)立用以維持團(tuán)體紀(jì)律的內(nèi)部裁判機(jī)構(gòu)在內(nèi)。川它們由議會(huì)創(chuàng)設(shè),行政機(jī)關(guān)不能依自由裁量權(quán)任意創(chuàng)立裁判所。所以行政裁判所具有獨(dú)立的法律地位,行政機(jī)關(guān)無權(quán)干涉。行政裁判所的種類繁多,如社會(huì)保障裁判所、工業(yè)裁判所、土地裁判所、稅收裁判所等,其組成都為專職律師和各領(lǐng)域的專家。這可以保證裁判所處理的案件符合法律規(guī)定而且迅速。在案件和范圍方面,英國的裁判所涉及行政案件和民事案件;其適用司法程序?qū)徖戆讣?要聽取當(dāng)事人辯論和陳述,審查和運(yùn)用證據(jù),說明裁決理由等,最大限度保障案件處理的準(zhǔn)確、公正;但又比正式的司法程序方便、費(fèi)用低、速度快、手續(xù)簡便且對(duì)特殊領(lǐng)域具有專門的知識(shí)。當(dāng)事人對(duì)裁判不服的除了法定的終局裁判外都可以向上訴裁判所、部長以及法院提出上訴。美國的行政裁判是指依審判式聽證程序?qū)μ囟幾h或特定事項(xiàng)作出裁決的活動(dòng)。事實(shí)上美國行政機(jī)關(guān)的許多決定是依非正式程序作出的,因?yàn)樗日匠绦蜢`活簡便迅速,但是它缺點(diǎn)是不能充分保障公民的權(quán)利;所以對(duì)那些涉及直接或嚴(yán)重影響公民權(quán)益的事項(xiàng)法律規(guī)定適用嚴(yán)格的正式裁判程序。與英國不同的是美國的行政裁判機(jī)構(gòu)或人員設(shè)立于相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)內(nèi),不具備獨(dú)立的法律地位。相同點(diǎn)是都適用司法程序,如言詞辯論、公開審理、依審訊記錄案卷作出裁決等。美國行政裁判的范圍十分廣泛,包括職員的錄用和任期、法律論證、緊急行為和事后可裁判的行為、特權(quán)行為等等。如當(dāng)事人不服的也可請(qǐng)求法院進(jìn)行司法審查。以上的分析我們可以看出,英美行政裁判制度,其實(shí)涵蓋了我國的行政裁決和行政復(fù)議甚至行政仲裁制度,在許多方面甚至比我國的這些制度受理案件的范圍更加寬泛。就我國而言從制度上有不少方面值得借鑒:1.英國獨(dú)立的行政裁判體制。它有許多優(yōu)點(diǎn),如防止行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)干預(yù),保證裁決的公正,組成人員的專業(yè)性保障,裁決的迅速準(zhǔn)確等。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中我們同樣面臨著諸如土地、勞動(dòng)用工、醫(yī)療、運(yùn)輸?shù)确矫娴臓幾h,由于這些爭議的裁決機(jī)構(gòu)在隸屬關(guān)系、人員配備等方面存在問題,其裁決又出現(xiàn)了許多新的爭議。因此我們是否可以考慮學(xué)習(xí)英國在這方面的經(jīng)驗(yàn)以有利于解決這些問題。2.英美完善的行政裁判程序。由于適用司法程序兩國處理的許多爭議能保證當(dāng)事人的充分參與和證據(jù)規(guī)則的有效采用,達(dá)到案件處理結(jié)果的公正。而我國現(xiàn)存的無論是行政裁決、行政仲裁還是行政復(fù)議在適用的程序上過于簡單,相對(duì)人無法充分了解案件的整個(gè)處理過程,也無法充分表達(dá)自己的見解,就難以保障其合法權(quán)利的行使,從而不能很好的發(fā)揮行政司法的處理爭議的功能。吸收英美經(jīng)驗(yàn)制制定更為合理詳盡的行政裁判程序勢在必行。3.美國行政裁判中的行政法官制度。美國的行政裁判機(jī)構(gòu)雖然隸屬各行政機(jī)關(guān),但是1972年的一項(xiàng)規(guī)章創(chuàng)立了行政法官(A如i頑strative腸wJtldgeS)制度。以法律形式確立了行政法官的獨(dú)立法律地位,由行政法官專門處理案件,非有文官功績制委員會(huì)的正當(dāng)理由和經(jīng)其審訊決定不得被免職、停職、降級(jí)、降薪或臨時(shí)解雇從而能使行政法官獨(dú)立地,不受外部影響,不偏不倚地行使職務(wù),保證案件審理的公正。相比之下,我國的各種行政司法機(jī)構(gòu)的主持人員無論從專業(yè)上,還是法律地位上都過于隨意,缺乏規(guī)范,行政司法過程中受到的干擾很多,很難公正處理案件。同時(shí)借鑒國外行政法官制度予我國既必要且緊迫。