導(dǎo)語(yǔ)：新時(shí)期行政司法制度的對(duì)比一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

本文作者：劉善春劉雪梅工作單位：中國(guó)政法大學(xué)

在我國(guó),行政司法是一個(gè)學(xué)理上的概念,關(guān)于其范圍,學(xué)術(shù)上存在很大的爭(zhēng)議,有特定民事?tīng)?zhēng)議說(shuō)、行政爭(zhēng)議與特定民事?tīng)?zhēng)議說(shuō)、行政爭(zhēng)議與特定民事?tīng)?zhēng)議以及實(shí)施行政行為的司法程序說(shuō)。本文所稱(chēng)的行政司法是指行政機(jī)關(guān)按照司法化程序?qū)徖砭唧w案件、解決特定爭(zhēng)議的活動(dòng)。¹在現(xiàn)實(shí)制度中包括裁斷行政爭(zhēng)議的行政復(fù)議、裁斷特定民事?tīng)?zhēng)議的行政裁決以及行政程序中的聽(tīng)證制度等。從廣義上講,在行政司法的法律關(guān)系中,主體包括作為主持者的行政機(jī)關(guān)與作為被裁斷人的雙方當(dāng)事人。本文所稱(chēng)的主體是狹義上的主體,僅指主持行政司法的行政機(jī)關(guān)。行政司法的主體制度在行政司法中具有重要地位,它直接決定了行政司法的公正、效率等價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文旨在通過(guò)比較中外行政司法主體制度,借他山之石,為完善我國(guó)行政司法主體制度作理論上的準(zhǔn)備。

一、英美法系國(guó)家的行政司法主體制度

(一)英國(guó)的行政裁判所制度英國(guó)的行政裁判所制度是最具特色的行政司法制度,行政裁判所也就成為英國(guó)行政司法主體制度的焦點(diǎn)與亮點(diǎn)。行政裁判所是指在一般法院以外,由法律規(guī)定設(shè)立用以解決行政上的爭(zhēng)端,以及公民相互間某些和社會(huì)政策有密切聯(lián)系的爭(zhēng)端的特別裁判機(jī)構(gòu)而言。º行政裁判所裁決的是專(zhuān)門(mén)事項(xiàng)的法律爭(zhēng)議,類(lèi)型包括財(cái)產(chǎn)權(quán)和稅收方面的裁判所、工業(yè)和工業(yè)關(guān)系方面的裁判所、社會(huì)福利方面的裁判所、外國(guó)人入境方面的裁判所等等。行政裁判所在英國(guó)發(fā)展迅速,它與行使傳統(tǒng)司法權(quán)的法院相比,具有如下幾大優(yōu)點(diǎn):1.具有專(zhuān)門(mén)知識(shí);2.程序簡(jiǎn)便;3.靈活性強(qiáng);4.辦案時(shí)間迅速,費(fèi)用低廉;5.符合社會(huì)立法需要等。¹行政裁判所最重要的基本特征是它的獨(dú)立性。對(duì)于任何特定案件的裁決,裁判所都決不服從行政干預(yù),它能超脫于政治影響之外而獨(dú)立地作出自己的裁決。º它之所以能實(shí)現(xiàn)這種獨(dú)立,關(guān)鍵的問(wèn)題在于裁判所是由獨(dú)立的成員而不是由行政官員或者從屬于行政機(jī)構(gòu)的人所組成。裁判所的主席和成員通常由樞密院或者有關(guān)大臣任命,須在政府部門(mén)之外的人員中選定。通常一個(gè)裁判所中有一個(gè)具有法律知識(shí)的主席與兩名代表不同利益的成員,目的在于保證訴諸裁判所的每一方當(dāng)事人的權(quán)益至少都能得到一個(gè)裁判員的理解。裁判所的獨(dú)立性還體現(xiàn)在各裁判所之間彼此獨(dú)立、互不相干。行政裁判所的第二個(gè)基本特征是居中性。居中性在程序運(yùn)行中表現(xiàn)出來(lái)便是程序的對(duì)抗性。即行政裁判所是在兩種主張的對(duì)抗中居間裁判.而不是自己主動(dòng)地調(diào)取證據(jù)處理案件。裁判所裁判案件除特殊情況采取書(shū)面審理外,一律公開(kāi)進(jìn)行。裁判所的一切活動(dòng)遵循公開(kāi)、公平、無(wú)偏私的原則。行政裁判所的第三個(gè)基本特征是專(zhuān)業(yè)性。一般裁判所的成員必須是某一方面的專(zhuān)家,具有行政上必要的專(zhuān)門(mén)知識(shí)。因?yàn)樾姓门兴哂休^強(qiáng)的司法化的特點(diǎn),1957年弗蘭克委員會(huì)報(bào)告中認(rèn)為行政裁判所是/議會(huì)設(shè)立的一種審判機(jī)構(gòu),而不是行政機(jī)構(gòu)的一部分,,,議會(huì)也明確無(wú)誤地要求賦予裁判所獨(dú)立性0。»英國(guó)行政裁判所的缺陷是,設(shè)立毫無(wú)計(jì)劃,大都是為了某一特殊目的或執(zhí)行某一特定法律而設(shè)立,且彼此有各自的程序規(guī)則,種類(lèi)繁多,數(shù)量龐大,缺乏系統(tǒng)性,給公民帶來(lái)了諸多不便。針對(duì)此種現(xiàn)象,英國(guó)正在進(jìn)行職能合并、擴(kuò)大管轄權(quán)等一系列的改革。

(二)美國(guó)的獨(dú)立控制委員會(huì)和行政法官制度美國(guó)行政司法主體制度中最有特色的是獨(dú)立控制委員會(huì)和行政法官。獨(dú)立控制委員會(huì)是集立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)于一身的機(jī)構(gòu),不隸屬于總統(tǒng)所領(lǐng)導(dǎo)的行政部門(mén),不對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。委員會(huì)對(duì)其管轄的對(duì)象的爭(zhēng)議有裁決的權(quán)力,這種權(quán)力具有司法性質(zhì),本來(lái)屬于法院管轄范圍,但由于委員會(huì)所管轄的事務(wù)具有高度的技術(shù)性和專(zhuān)業(yè)性,一般法官缺乏這種能力。國(guó)會(huì)立法把這類(lèi)法律爭(zhēng)端委托于執(zhí)行該法律的機(jī)關(guān)處理,學(xué)術(shù)上稱(chēng)這種權(quán)力為行政司法或準(zhǔn)司法權(quán)。¼獨(dú)立控制委員會(huì)行使行政司法權(quán)的優(yōu)點(diǎn)有二:一是獨(dú)立性,/獨(dú)立控制委員會(huì)對(duì)違法行為具有裁決權(quán)力,行使準(zhǔn)司法權(quán)的機(jī)關(guān)必須不受外界影響,這是設(shè)立獨(dú)立控制委員會(huì)的主要原因。0½二是專(zhuān)門(mén)性,獨(dú)立控制委員會(huì)管轄的事務(wù)具有專(zhuān)門(mén)性質(zhì),應(yīng)由專(zhuān)家來(lái)裁決,避免政治影響。行政法官是實(shí)施行政裁決的行政官員。行政法官是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立的行政司法機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)聽(tīng)證和初步裁決的官員,他不同于一般的行政官員。行政法官的最大特點(diǎn)在于他的獨(dú)立性,行政法官主要是在正式的聽(tīng)證程序中發(fā)揮作用,他居中主持審訊聽(tīng)證,作出初審裁決,不偏不倚。行政法官的獨(dú)立性還體現(xiàn)在雖在組織上隸屬于他們所屬的行政機(jī)關(guān),但在職業(yè)上獨(dú)立于該機(jī)關(guān),在任命、工資、任職等方面,不受所在行政機(jī)關(guān)的控制,而由文官事務(wù)委員會(huì)決定。此外,行政法官還要求必須具有必要的法律知識(shí)和聽(tīng)證的行政管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。

(三)總結(jié)英美兩國(guó)的行政司法主體制度,可以得出以下共同特點(diǎn):第一,都強(qiáng)調(diào)行政司法主體的獨(dú)立性,都設(shè)立了獨(dú)立于一般行政機(jī)關(guān)的行政司法機(jī)構(gòu),如英國(guó)的行政裁判所、美國(guó)的獨(dú)立控制機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)都獨(dú)立于行政機(jī)關(guān),不受行政機(jī)關(guān)的干預(yù)。雖然美國(guó)的行政法官不是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu),但其地位也不同于一般的行政官員,于所屬的行政機(jī)構(gòu)具有很大的獨(dú)立性。惟有獨(dú)立才能保證行政司法的公正性。第二,行政司法主體的專(zhuān)門(mén)性要求較高。英國(guó)的行政裁判所本身是為了解決專(zhuān)門(mén)的事項(xiàng)而設(shè)立的,每一個(gè)裁判所的職能都是非常專(zhuān)門(mén)的。美國(guó)的獨(dú)立控制機(jī)構(gòu)也是一個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu):行政法官要求具備專(zhuān)門(mén)知識(shí),精通專(zhuān)門(mén)的法律知識(shí),熟悉相關(guān)的行政政策,具有聽(tīng)證事項(xiàng)所需的行政經(jīng)驗(yàn)。主體的專(zhuān)門(mén)性與技術(shù)性保證了行政司法的準(zhǔn)確性。第三,同一行政司法主體職能的多樣性。往往既進(jìn)行居間的行政裁決,又進(jìn)行居間的行政復(fù)議,既解決民事?tīng)?zhēng)議又解決行政爭(zhēng)議,相當(dāng)于我國(guó)學(xué)者所講的/行政裁判0。當(dāng)然就行政復(fù)議而言,英美還存在其他的行政復(fù)議途徑與主體,如在英國(guó),如果法律有特別規(guī)定,公民的權(quán)利和利益受到行政機(jī)關(guān)侵害時(shí)可向部長(zhǎng)申訴;在美國(guó),當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)職員的裁決不服時(shí),法律往往規(guī)定可上訴于本機(jī)關(guān)的主管官員。此時(shí)的部長(zhǎng)與主管官員就行政爭(zhēng)議作出裁決,便成了行政司法的主體,這一點(diǎn)與以下所講的大陸法系國(guó)家的制度基本相同。

二、大陸法系國(guó)家的行政司法主體制度

大陸法系國(guó)家不像英美國(guó)家那樣,設(shè)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)行使行政司法權(quán),居中裁決行政或民事?tīng)?zhēng)議,大陸國(guó)家的行政司法制度一般體現(xiàn)在行政救濟(jì)當(dāng)中,行政司法主體居中對(duì)需救濟(jì)的行政爭(zhēng)議作裁決,相當(dāng)于我國(guó)的行政復(fù)議制度。

(一)法國(guó)的行政法院是審理行政訴訟案件的司法機(jī)關(guān),行政法官也不同于美國(guó)的行政法官,而是司法官員,他們不是行政司法的主體。法國(guó)行政司法的主體是受理行政救濟(jì)的機(jī)關(guān)即原來(lái)作出行政決定的機(jī)關(guān)及其上級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)。當(dāng)原行政機(jī)關(guān)為受理行政救濟(jì)的機(jī)關(guān)時(shí),此種救濟(jì)稱(chēng)為善意的救濟(jì)。實(shí)質(zhì)上此時(shí)的原行政機(jī)關(guān)很難稱(chēng)得上是行政司法主體,因?yàn)樗巡痪邆?司法0的最基本要求$$第三者居中裁判,雖然作出行為的機(jī)構(gòu)與裁決機(jī)構(gòu)可能不會(huì)相同,但也不能改變其自己裁判自己的事實(shí)。當(dāng)作出決定的行政機(jī)關(guān)為受理行政救濟(jì)的機(jī)關(guān)時(shí),此種救濟(jì)稱(chēng)為層級(jí)救濟(jì)。如部長(zhǎng)受理不服省長(zhǎng)的決定的請(qǐng)求,并作出裁判。層級(jí)救濟(jì)就具有了明顯的行政司法的性質(zhì)。層級(jí)救濟(jì)的主體是上級(jí)行政機(jī)關(guān),是法國(guó)行政司法主體的最重要部分。¹不論是原行政機(jī)關(guān)還是上級(jí)行政機(jī)關(guān)作為行政司法的主體,均是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的機(jī)構(gòu),缺乏獨(dú)立性。

(二)德國(guó)的行政復(fù)議主體與法國(guó)相差無(wú)幾,都是由原行政機(jī)關(guān)與上級(jí)行政機(jī)關(guān)組成。其中由直接上級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)議是原則,凡法律無(wú)其他規(guī)定的,都可由它來(lái)受理。由原行政機(jī)關(guān)復(fù)議是例外,當(dāng)直接上級(jí)機(jī)關(guān)為一最高聯(lián)邦機(jī)關(guān)或最高州機(jī)關(guān)時(shí),由原作機(jī)關(guān)受理。屬于自治事務(wù)的復(fù)議由自治機(jī)關(guān)來(lái)受理。¹德國(guó)5聯(lián)邦行政程序法6中規(guī)定有聽(tīng)證制度,但對(duì)聽(tīng)證主持人并沒(méi)有像美國(guó)一樣作出不同于一般執(zhí)法人員的特別規(guī)定?？傊?大陸法系國(guó)家沒(méi)有設(shè)立獨(dú)立的、專(zhuān)門(mén)的行政司法機(jī)構(gòu),行政司法的主體便是各級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的復(fù)議機(jī)構(gòu),但不能簡(jiǎn)單得出大陸法系國(guó)家的行政司法主體制度不如英美法系國(guó)家的結(jié)論。因?yàn)樵诖箨懛ㄏ祰?guó)家有一個(gè)非常重要的、特殊的解決行政爭(zhēng)議的主體$$行政法院,行政法院最初屬于行政機(jī)關(guān)的體系,后來(lái)由于逐漸發(fā)展成熟而單獨(dú)成為另一套法院系統(tǒng)。行政法院在法國(guó)、德國(guó)解決行政爭(zhēng)議的廣度與深度是英美法系國(guó)家的行政司法專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)或普通法院?jiǎn)为?dú)所不能比擬的,正因?yàn)樾姓ㄔ撼袚?dān)了相當(dāng)大一部分解決與行政有關(guān)的爭(zhēng)議的職能,所以,大陸法系國(guó)家狹義上的行政司法專(zhuān)門(mén)主體制度就沒(méi)有發(fā)展起來(lái),而且也無(wú)此必要。傳統(tǒng)上深受大陸法系影響的日本,行政司法的重要形式行政不服審查的主體有異議申訴中的原行政廳、審查請(qǐng)求與再審查請(qǐng)求的直接上級(jí)行政廳。另外還有一個(gè)不同于大陸法系的行政司法主體是審查請(qǐng)求中原行政廳以外的行政廳,即法律如有特別規(guī)定,審查請(qǐng)求應(yīng)向作為第三人的上級(jí)行政廳以外的機(jī)關(guān)提起。日本不服審查的一般主體是前兩種,由于它們均不具備獨(dú)立地位,所以/難以消除國(guó)民對(duì)于其公正性、第三人性的不信任感0,º遭到許多學(xué)者的非議。戰(zhàn)后,日本從美國(guó)引進(jìn)了行政裁判制度(或稱(chēng)行政審判制度),完善自己的行政司法主體制度。行政裁判的機(jī)關(guān)是行政委員會(huì)或者與此類(lèi)似的行政機(jī)關(guān),如公害調(diào)整委員會(huì)、中央勞動(dòng)爭(zhēng)議委員會(huì)、運(yùn)輸審議會(huì)等。行政裁判所裁判特定的民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議的案件。這種裁判機(jī)關(guān)是從通常的行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)獨(dú)立出來(lái)的,處于準(zhǔn)司法的地位,許多單行法就其職權(quán)行使的獨(dú)立性設(shè)置了明文規(guī)定,有的規(guī)定從身份保障出發(fā),對(duì)職權(quán)行使的獨(dú)立性采取了實(shí)質(zhì)性保障。有的學(xué)者認(rèn)為/任命者就其職務(wù)給予個(gè)別的指示,當(dāng)其不服從該指示時(shí),不能行使懲戒權(quán)0,»以此來(lái)保障行政委員會(huì)獨(dú)立行使職權(quán)。行政委員會(huì)按照準(zhǔn)司法程序裁決案件,同時(shí)它還具有專(zhuān)業(yè)性與技術(shù)性。但由于行政委員會(huì)的設(shè)置、規(guī)則不統(tǒng)一等原因,遭到不少日本學(xué)者的反對(duì),故沒(méi)有得到很好的運(yùn)作。

三、我國(guó)行政司法主體制度之現(xiàn)狀與不足

(一)我國(guó)行政司法主體制度之現(xiàn)狀目前我國(guó)的行政司法主要包括行政復(fù)議制度、行政裁決制度、行政裁判制度、勞動(dòng)仲裁制度與聽(tīng)證制度等等。行政司法的主體主要有以下幾大種類(lèi):1.行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。這是指居間裁決特定民事?tīng)?zhēng)議的行政裁決制度中的主體。我國(guó)大多數(shù)有權(quán)裁決民事糾紛的行政機(jī)關(guān)都沒(méi)有設(shè)置專(zhuān)門(mén)的裁決機(jī)構(gòu),而是由一般行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理,即把行政執(zhí)法與行政司法兩種職能合為一個(gè)主體行使。2.原行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)門(mén)部門(mén)。這是指聽(tīng)證程序或以省級(jí)政府和國(guó)務(wù)院各部門(mén)為被復(fù)議人的行政復(fù)議的主體。5行政處罰法6第42條規(guī)定:/聽(tīng)證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持。0根據(jù)這條規(guī)定,我國(guó)實(shí)踐中一般是指派法制機(jī)構(gòu)中的人員或者專(zhuān)職法制人員擔(dān)任聽(tīng)證主持人,由法制機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)聽(tīng)證。關(guān)于復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)立,5行政復(fù)議法6第3條明文規(guī)定:/行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu),0如此看來(lái),這些專(zhuān)門(mén)部門(mén)并不是專(zhuān)門(mén)為行政司法所設(shè)立的機(jī)構(gòu),而是與法制機(jī)構(gòu)合署辦公,行政司法只是法制機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)特殊職能。3.上級(jí)行政機(jī)關(guān)的專(zhuān)門(mén)部門(mén)。這是指一般行政復(fù)議的主體。在一般的行政復(fù)議中,復(fù)議機(jī)關(guān)是上一級(jí)行政主管部門(mén)或同級(jí)人民政府。根據(jù)5行政復(fù)議法6第3條的規(guī)定,同樣是由復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)來(lái)充當(dāng)復(fù)議機(jī)構(gòu)。4.專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。在我國(guó)僅有專(zhuān)利復(fù)審委員會(huì)、商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)以及勞動(dòng)仲裁委員會(huì)。5商標(biāo)法6第20條規(guī)定:/國(guó)務(wù)院工商行政管理部門(mén)設(shè)立商標(biāo)評(píng)審委員會(huì),負(fù)責(zé)處理商標(biāo)爭(zhēng)議事務(wù)。05專(zhuān)利法6第43條規(guī)定:/專(zhuān)利局設(shè)立專(zhuān)利復(fù)審委員會(huì)。0這兩個(gè)機(jī)構(gòu)是依據(jù)法律規(guī)定設(shè)立的行使行政司法權(quán)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),它們雖然在實(shí)際裁判案件中受行政干預(yù)的可能性很大,但畢竟相對(duì)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān),同時(shí)解決民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議,是我國(guó)行政司法主體制度的發(fā)展方向。勞動(dòng)仲裁委員會(huì)的職能是對(duì)企業(yè)的勞動(dòng)爭(zhēng)議進(jìn)行仲裁。它由政府勞動(dòng)主管部門(mén)、工會(huì)以及政府指定的經(jīng)濟(jì)綜合管理部門(mén)三方代表組成,勞動(dòng)行政管理部門(mén)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任主任。勞動(dòng)仲裁委員會(huì)與勞動(dòng)行政管理機(jī)關(guān)具有明顯的從屬關(guān)系,屬于行政性的仲裁機(jī)構(gòu)。

(二)我國(guó)行政司法主體制度之不足我國(guó)行政司法主體的設(shè)置,深受大陸法系的影響,總體制度比較接近大陸法系的制度,如執(zhí)法與司法職能合一的行政裁決主體制度、原機(jī)關(guān)或上級(jí)機(jī)關(guān)復(fù)議為主的行政復(fù)議主體制度等等。但同時(shí)也借鑒了英美法系的有關(guān)內(nèi)容,在個(gè)別制度的設(shè)置上引進(jìn)了英美法系的一些做法,如專(zhuān)門(mén)行政裁判機(jī)構(gòu)的設(shè)立、聽(tīng)證主持者與調(diào)查者的分離等等。我國(guó)同時(shí)借鑒兩大法系的不同制度的做法,與日本的情況有些相似。從以上可以看出,我國(guó)目前的行政司法主體呈現(xiàn)出多層次、多元化的現(xiàn)狀。從表面上看,這種制度似乎比較健全,從多角度保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益,但這種貌似健全的行政主體制度在實(shí)踐中還存在諸多不足之處:1.行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被復(fù)議機(jī)關(guān)之間存在著千絲萬(wàn)縷的行政隸屬關(guān)系,不符合公正復(fù)議的要求。在行政復(fù)議中,復(fù)議機(jī)關(guān)是上一級(jí)行政主管部門(mén)或同級(jí)人民政府,受地方利益、部門(mén)利益的驅(qū)使,使得復(fù)議機(jī)關(guān)很難作出公平合理的裁決。有的行政復(fù)議案件中的具體行政行為是下級(jí)行政機(jī)關(guān)根據(jù)上級(jí)行政機(jī)關(guān)的工作精神作出的,由此產(chǎn)生的爭(zhēng)議再由上級(jí)行政機(jī)關(guān)審理,其結(jié)果則是不言而喻的。¹有的復(fù)議機(jī)關(guān)甚至是作出具體行政行為的本機(jī)關(guān),復(fù)議機(jī)關(guān)/自己作自己案件的法官0,其公正性也就可想而知了,相對(duì)人期望通過(guò)行政復(fù)議實(shí)現(xiàn)保護(hù)自己合法權(quán)益的愿望失去了令人信服的基礎(chǔ)。近年來(lái)行政爭(zhēng)議經(jīng)復(fù)議后仍訴諸法院的現(xiàn)象逐年增多,這也從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了行政復(fù)議手段并未起到其應(yīng)有的迅速便捷地解決行政爭(zhēng)議的作用。2.行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立,只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一個(gè)工作部門(mén),難以獨(dú)立作出公正的復(fù)議決定。行政復(fù)議只是行政機(jī)關(guān)法制工作部門(mén)的一項(xiàng)職能,行政復(fù)議官員同時(shí)在本機(jī)關(guān)中擔(dān)任其他工作,職務(wù)、工資等均受所在機(jī)關(guān)管轄。最重要的是,我國(guó)所有的行政機(jī)關(guān)均實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,復(fù)議決定的最后作出都要經(jīng)過(guò)行政首長(zhǎng)的批準(zhǔn),復(fù)議決定實(shí)質(zhì)上是行政首長(zhǎng)的決定,而行政首長(zhǎng)又與被復(fù)議的機(jī)關(guān)有著直接或間接的利害關(guān)系,從而很難保證行政復(fù)議的公正性。3.行政裁決制度中行政執(zhí)法與司法主體合二為一不符合公正的要求。把行政執(zhí)法與行政司法兩種職能合為一個(gè)主體行使,同一個(gè)行政機(jī)構(gòu),既積極追訴公民的違法行為,又居中對(duì)公民之間的糾紛進(jìn)行裁決,難以保證客觀(guān)、公正地處理糾紛。因?yàn)樾姓?zhí)法對(duì)主體的要求與行政司法對(duì)主體的要求是截然不同的,前者注重效率,后者追求公正。4.聽(tīng)證制度中,在職能分離的基礎(chǔ)上沒(méi)有做到機(jī)構(gòu)的分離或人員的獨(dú)立,難以發(fā)揮聽(tīng)證制度應(yīng)有的作用。主持聽(tīng)證的人員仍然是本機(jī)關(guān)的人員,其與調(diào)查人員單方面的接觸是不可避免的,而且往往受到調(diào)查人員的影響。¹要真正保障聽(tīng)證主持人的獨(dú)立地位,,,還需要從組織上采取相應(yīng)的措施。º5.行政司法主體缺乏統(tǒng)一性,幾大司法制度的主體分別由不同級(jí)別的不同機(jī)關(guān)構(gòu)成,造成/條塊分割0,違背了行政機(jī)關(guān)工作的精簡(jiǎn)效能原則,造成機(jī)構(gòu)臃腫,也給相對(duì)人提起行政司法帶來(lái)諸多不便。

四、完善我國(guó)行政司法主體制度之建議

(一)設(shè)置行政司法主體需要考慮的因素我國(guó)沒(méi)有建立如同大陸法系國(guó)家那樣的單獨(dú)的行政法院系統(tǒng),僅在人民法院系統(tǒng)中設(shè)立了行政庭,由于種種原因,行政庭也沒(méi)有像大陸法系國(guó)家的行政法院那樣發(fā)揮作用。因而利用我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)中行政主導(dǎo)的現(xiàn)狀,挖掘行政系統(tǒng)內(nèi)部資源,完善行政司法主體制度,是解決特定民事糾紛與行政糾紛的一個(gè)比較現(xiàn)實(shí)可行的做法。設(shè)置行政司法主體時(shí)需要考慮如下因素:1.獨(dú)立性。無(wú)論是司法還是準(zhǔn)司法,其核心要求是/公正0。公正是司法的生命。支持公正的有兩大支柱,一是主持者的超脫性;二是程序上的嚴(yán)密性。»可見(jiàn),主持者的超脫性是行政司法的一個(gè)非常重要的方面。在行政司法中,超脫性要強(qiáng)調(diào)兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是指行政司法主體裁決案件不受其他行政機(jī)關(guān)的干預(yù),二是行政司法主體裁決案件不受本機(jī)關(guān)內(nèi)的其他部門(mén)或本機(jī)關(guān)其他部門(mén)的工作人員的干預(yù)。2.專(zhuān)門(mén)性。專(zhuān)門(mén)性是指行政司法主體的專(zhuān)門(mén)職能便是進(jìn)行行政司法,而不是某一行政機(jī)關(guān)諸多職能中的一項(xiàng),這是由行政司法不同于其他行政行為的特征所決定的。專(zhuān)門(mén)性還要求行政司法主體所配備的人員要求具有相當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)知識(shí)、技術(shù)知識(shí)和進(jìn)行居中行政司法活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn),這樣才可以保證行政司法活動(dòng)正確、公正的進(jìn)行。3.統(tǒng)一性。統(tǒng)一性是指設(shè)置行政司法主體要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)置,做到中央與地方的統(tǒng)一,各主體之間相互的銜接與協(xié)調(diào),沒(méi)有重疊也沒(méi)有遺漏,并在國(guó)家立法中集中體現(xiàn)出來(lái)。而不是根據(jù)一時(shí)的需要隨意設(shè)置,以防止出現(xiàn)如英國(guó)那樣龐雜繁多、不成體系的行政裁判所的弊端。

(二)完善我國(guó)行政司法主體制度的具體做法1.一般的行政領(lǐng)域,成立統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì),現(xiàn)在各行政機(jī)關(guān)的復(fù)議職能全部取消,復(fù)議案件由統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)來(lái)受理。行政復(fù)議委員會(huì)在中央和各地均設(shè)立,審理各轄區(qū)內(nèi)普通的行政復(fù)議案件。為了保證案件的公正合理解決,復(fù)議委員會(huì)審理復(fù)議案件實(shí)行合議制,而不實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。上下級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)之間相互獨(dú)立,除了非強(qiáng)制的業(yè)務(wù)指導(dǎo)以外,不存在任何業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督關(guān)系,¹它們一律接受同級(jí)法院的監(jiān)督。2.專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的行政領(lǐng)域,成立既裁決民事糾紛又進(jìn)行行政復(fù)議的專(zhuān)門(mén)行政裁判機(jī)構(gòu)。在自然資源、環(huán)境保護(hù)、藥品管理等專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域,目前我國(guó)法律一般規(guī)定相關(guān)主管部門(mén)均有權(quán)處理、解決特定的民事糾紛,對(duì)此,我們可以借鑒英國(guó)的行政裁判所制度,/從講求行政機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)科學(xué)、精干,注重行政司法的綜合效益上講,將行政裁決機(jī)構(gòu)和目前各行政機(jī)關(guān)設(shè)置的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼?,º將處理民事糾紛與處理復(fù)議案件的機(jī)構(gòu)合二為一。因?yàn)橄鄬?duì)集中的準(zhǔn)司法職能有利于有關(guān)人員的專(zhuān)業(yè)化,而專(zhuān)業(yè)化無(wú)疑有助于提高辦案效率。合并以后的行政裁判機(jī)構(gòu)將從以前所隸屬的行政機(jī)關(guān)中脫離出來(lái),獨(dú)立地行使行政司法權(quán)。我國(guó)目前的專(zhuān)利復(fù)審委員會(huì)制度與商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)制度便是發(fā)展方向,當(dāng)然這兩個(gè)主體本身在獨(dú)立性等方面還是需要不斷完善的。3.聽(tīng)證制度中設(shè)置專(zhuān)門(mén)的/聽(tīng)證官0»來(lái)充當(dāng)聽(tīng)證主持人?？梢越梃b美國(guó)的行政法官制度,組建聽(tīng)證官集體組織,聽(tīng)證官可考慮由司法部統(tǒng)一任免或由行政機(jī)關(guān)在司法部指定的名單中任免,讓一些真正有行政經(jīng)驗(yàn)和法律知識(shí)的人通過(guò)資格考試充任。聽(tīng)證官的工資、福利、考核也不受所在行政機(jī)關(guān)控制,¼以保障聽(tīng)證主持人的獨(dú)立性而不受所在行政機(jī)關(guān)的壓力?？傊?我們應(yīng)立足于我國(guó)的憲政背景與政治體制,有的放矢地借鑒國(guó)外的一些有效做法,不斷完善我國(guó)的行政司法主體制度,使之在解決爭(zhēng)端、保障救濟(jì)方面發(fā)揮積極的作用。