導(dǎo)語：中醫(yī)藥條例立法困境及建議一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1地方中醫(yī)藥條例立法歷程

《中醫(yī)藥法》頒布之前我國已有25個省、市、自治區(qū)制定了地方中醫(yī)藥條例?？傮w來說，我國地方中醫(yī)藥條例立法主要經(jīng)歷了以下三個階段。1.1探索階段。1995年7月，云南省率先頒布了《云南省發(fā)展中醫(yī)條例》，它是我國法制史上第一部關(guān)于中醫(yī)藥的地方性專項立法[3]。此后，四川、浙江、上海、江蘇等19個省、市、自治區(qū)陸續(xù)制定了自己的中醫(yī)藥條例（見表1）?？紤]到國家把中藥及其制劑統(tǒng)一納入《藥品管理法》進(jìn)行管理，為避免法律沖突，這一階段的地方中醫(yī)藥條例較少涉及中藥內(nèi)容，法規(guī)名稱多為“發(fā)展中醫(yī)條例”或“中醫(yī)條例”。條例的主要框架各地存在不同，主要包括總則、醫(yī)療機(jī)構(gòu)與服務(wù)、教育與科研、扶持與保障、監(jiān)督管理、獎懲與處罰、法律責(zé)任、附則等內(nèi)容[4]。1.2建立階段。隨著我國法制建設(shè)的不斷深入，中醫(yī)藥發(fā)展也步入規(guī)范化、法制化軌道。為了推進(jìn)中醫(yī)藥法制化建設(shè)，國家推動出臺了《中華人民共和國中醫(yī)藥條例》等一系列行政法規(guī)和部門規(guī)章，特別是2009年國務(wù)院頒布《關(guān)于扶持和促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的若干意見》后，各地立法節(jié)奏明顯加快。貴州、廣西、黑龍江等5個省（市、自治區(qū)）制定了地方中醫(yī)藥條例。此外，山東、四川、云南、陜西、江蘇也相繼修訂了地方性中醫(yī)藥法規(guī)（表1）。地方衛(wèi)生行政部門通過長時間的法律實(shí)踐開始意識到中藥及其制劑的特殊性，應(yīng)當(dāng)在專屬立法中予以明確，因此這一階段的地方中醫(yī)藥條例開始納入中藥內(nèi)容，法規(guī)名稱也由“中醫(yī)條例”逐步變更為“中醫(yī)藥條例”，其中四川、內(nèi)蒙古、山西還分別設(shè)立了中藥與制劑、蒙藥中藥與制劑、中藥產(chǎn)業(yè)專章，對中藥進(jìn)行保護(hù)。1.3完善階段。隨著《中醫(yī)藥法》的頒布施行，國家要求各地衛(wèi)生計生行政部門、中醫(yī)藥管理部門要高度重視中醫(yī)藥地方性法規(guī)及制度建設(shè)，加強(qiáng)中醫(yī)藥地方性法規(guī)的制修訂相關(guān)工作[2]，進(jìn)一步推動《中醫(yī)藥法》的實(shí)施落地。目前河北省已于2017年12月1日率先完成了《河北省中醫(yī)藥條例》修訂，并于2018年1月1日起施行。北京、山西、浙江、安徽、江蘇、廣東等已將中醫(yī)藥66條例修訂計劃列入本省2018年立法項目計劃。天津、遼寧、吉林、安徽等已成立中醫(yī)藥條例起草小組，積極推進(jìn)中醫(yī)藥條例修訂工作。山東、四川、福建、西藏、寧夏已形成中醫(yī)藥條例草案初稿，目前進(jìn)入立法前的籌備階段。

2地方中醫(yī)藥條例立法困境

2.1地方條例缺乏中醫(yī)藥特色。中醫(yī)藥特色優(yōu)勢是中醫(yī)藥生存和發(fā)展的根本。中醫(yī)藥以其整體觀、辨證論治的科學(xué)思維、簡便驗(yàn)廉等優(yōu)勢，深受廣大人民群眾歡迎。保持和發(fā)揮中醫(yī)藥特色優(yōu)勢，是中醫(yī)藥事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要，也是滿足廣大人民群眾對中醫(yī)藥服務(wù)的需求，但中醫(yī)藥特色在地方立法實(shí)踐中往往得不到體現(xiàn)[5]。很多地方在進(jìn)行中醫(yī)藥立法時由于缺少調(diào)研，缺乏對地方中醫(yī)藥發(fā)展的了解，只一味照搬中央或其他省份的立法條文，沒有立足自身中醫(yī)藥發(fā)展實(shí)際，致使制定的中醫(yī)藥條例缺乏地方特色[6]，無法解決地方中醫(yī)藥發(fā)展存在的問題，導(dǎo)致條例在執(zhí)行時面臨重重困難。2.2各部門分工職責(zé)不明確。現(xiàn)行的地方中醫(yī)藥條例沒有突出政府對中醫(yī)藥發(fā)展的責(zé)任和主導(dǎo)地位，對中醫(yī)藥行政管理部門和管理人員的設(shè)置沒有做出明確規(guī)定。如《北京市發(fā)展中醫(yī)條例》在第五條中只規(guī)定了市中醫(yī)行政管理部門，區(qū)、縣衛(wèi)生行政部門的職責(zé)[7]，并未對中醫(yī)藥部門及人員的設(shè)置做出具體規(guī)定。此外，雖然國家規(guī)定省政府和衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)全省的中醫(yī)藥管理工作，但中醫(yī)藥管理內(nèi)容較為全面，涉及范圍較廣，需要省藥品監(jiān)督管理部門、工商行政部門等相關(guān)部門的配合，且現(xiàn)行地方中醫(yī)藥條例并未明確其他部門的職責(zé)，容易導(dǎo)致職責(zé)不清、信息交流不順暢等問題[8]，不利于中醫(yī)藥工作的開展。2.3中藥保護(hù)相關(guān)內(nèi)容缺失。中國傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)自古以來就是醫(yī)藥不分家，中醫(yī)藥講究即醫(yī)即藥，以醫(yī)帶藥[9]。但由于2003年《中醫(yī)藥條例》第二條明確規(guī)定，“中藥的研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用和監(jiān)督管理依照《中華人民共和國藥品管理法》執(zhí)行”[10]。因此，早期的地方中醫(yī)藥條例幾乎沒有涉及中藥的內(nèi)容。雖然隨著國家發(fā)展中醫(yī)藥政策的不斷完善，特別是2009年國務(wù)院頒布了《關(guān)于扶持和促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的若干意見》后，部分省份在進(jìn)行地方中醫(yī)藥條例修訂時，加入了中藥保護(hù)的內(nèi)容，有的省份甚至還設(shè)立專章對中藥進(jìn)行保護(hù)，如《山西省中醫(yī)藥條例》“第四章中藥產(chǎn)業(yè)”、《河北省中醫(yī)藥條例》“第三章中藥保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展”等。但是大部分省份還是未把重要內(nèi)容納入地方中醫(yī)藥條例，充其量只是在中醫(yī)藥服務(wù)或中醫(yī)藥科研教育中做出附隨性規(guī)定。如《江蘇省發(fā)展中醫(yī)條例》規(guī)定，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中藥材的開發(fā)利用和野生中藥材資源的保護(hù)，提高中藥飲片質(zhì)量[11]。2.4中醫(yī)藥發(fā)展保障措施不完善。中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展盡管已經(jīng)取得了很大成績，但與西醫(yī)相比，仍處于弱勢地位[12]。面對人民群眾日益增長的健康需求，國家必須加大對中醫(yī)藥的保障力度，夯實(shí)發(fā)展根基，為中醫(yī)藥更好地服務(wù)群眾提供重要保障。雖然現(xiàn)行的中醫(yī)藥地方條例大都設(shè)專章對中醫(yī)藥發(fā)展進(jìn)行保障，但總體來看，保障措施主要集中在經(jīng)費(fèi)保障、人員建設(shè)等方面，且規(guī)定較為模糊，缺乏全面性[13]。此外，現(xiàn)行地方中醫(yī)藥條例與醫(yī)改配套政策之間的銜接不夠完善，尤其是缺乏價格改革、醫(yī)保支付方式、藥物制度等方面的保障措施，不利于中醫(yī)藥在深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中發(fā)揮重要作用。

3地方中醫(yī)藥條例立法建議

3.1以《中醫(yī)藥法》為綱?！吨嗅t(yī)藥法》是我國第一部全面、系統(tǒng)體現(xiàn)中醫(yī)藥特點(diǎn)和規(guī)律的基本性法律，是中醫(yī)藥領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、全局性和綜合性法律，是開展中醫(yī)藥工作遵循的基本依據(jù)。《中醫(yī)藥法》突出了保護(hù)、扶持和促進(jìn)中醫(yī)藥發(fā)展的立法宗旨；體現(xiàn)了國家發(fā)展中醫(yī)藥的意志；強(qiáng)化了政府依法支持中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的責(zé)任；創(chuàng)新了體現(xiàn)中醫(yī)藥特點(diǎn)的管理制度。因此各地在進(jìn)行中醫(yī)藥條例立法時應(yīng)當(dāng)以《中醫(yī)藥法》為綱，落實(shí)《中醫(yī)藥法》的相關(guān)規(guī)定，尤其重點(diǎn)落實(shí)《中醫(yī)藥法》對中醫(yī)醫(yī)師資格準(zhǔn)入制度、中醫(yī)診所備案管理、醫(yī)療機(jī)構(gòu)炮制中藥飲片等方面的制度創(chuàng)新，把落實(shí)中醫(yī)藥法與振興發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)有機(jī)結(jié)合。3.2立足中醫(yī)藥發(fā)展實(shí)際?！吨嗅t(yī)藥法》在中醫(yī)藥服務(wù)、中藥保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、中醫(yī)藥傳承與創(chuàng)新、保障措施、法律責(zé)任等方面明確了政府及各有關(guān)部門的職責(zé)，各地應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行促進(jìn)中醫(yī)藥發(fā)展的法定職責(zé)，深入調(diào)研各地中醫(yī)藥發(fā)展實(shí)際，了解中醫(yī)藥發(fā)展存在的問題，并結(jié)合中醫(yī)藥管理部門、服務(wù)部門、科研教育部門等不同行業(yè)人員的立法需求，進(jìn)一步細(xì)化政策措施，制定或修訂符合本地區(qū)中醫(yī)藥發(fā)展的中醫(yī)藥條例，將中醫(yī)藥工作落到實(shí)處，推動中醫(yī)藥事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。此外，各地在制修訂中醫(yī)藥條例時除了應(yīng)當(dāng)以中國特色社會主義理論為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹黨和國家的中醫(yī)藥政策，還應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，努力營造與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)、有利于中醫(yī)藥事業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，實(shí)現(xiàn)中醫(yī)藥協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。3.3明確各部門分工職責(zé)。中醫(yī)藥發(fā)展涉及服務(wù)、醫(yī)療、科研、教育等多個方面，其管理也需要多部門共同合作。因此應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府在中醫(yī)藥發(fā)展工作中的主導(dǎo)地位，明確政府、中醫(yī)藥管理部門、食品藥品監(jiān)督管理、工商管理等有關(guān)部門的具體職責(zé)，加強(qiáng)中醫(yī)藥發(fā)展工作宣傳和動員，形成更加高效的政府組織領(lǐng)導(dǎo)、主管部門統(tǒng)一管理、相關(guān)部門協(xié)作聯(lián)動、社會各界共同參與的工作體制，營造中醫(yī)藥發(fā)展的良好社會氛圍，增強(qiáng)全社會中醫(yī)藥發(fā)展的意識和參與中醫(yī)藥發(fā)展的自覺性、主動性[14]。此外，各地可以參照國務(wù)院中醫(yī)藥工作部際聯(lián)席會議制度，建立健全本地區(qū)中醫(yī)藥工作聯(lián)席會議機(jī)制。聯(lián)席會議由地方政府領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任召集人，各相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志為聯(lián)席會議成員，以此來加強(qiáng)溝通交流、協(xié)調(diào)配合，形成共同推進(jìn)中醫(yī)藥發(fā)展的工作合力。3.4加強(qiáng)中藥保護(hù)與發(fā)展。中醫(yī)中藥密不可分，中醫(yī)治療靠中藥，中藥資源的保護(hù)與中藥質(zhì)量的安全對于中醫(yī)藥的發(fā)展至關(guān)重要。當(dāng)前我國普遍存在野生中藥材資源流失嚴(yán)重、中藥材農(nóng)藥殘留和重金屬含量超標(biāo)、中藥材市場管理混亂等現(xiàn)象。因此在制修訂地方中醫(yī)藥條例時，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《中醫(yī)藥法》，增加中藥保護(hù)與發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容，加強(qiáng)對中藥材、中藥飲片炮制、中藥院內(nèi)制劑等方面的管理[15]。同時應(yīng)當(dāng)通過鼓勵發(fā)展中藥材規(guī)范化種植養(yǎng)殖，嚴(yán)格管理農(nóng)業(yè)投入品使用，補(bǔ)充中藥材種植過程中的禁止性規(guī)定，建立中藥材流通追溯體系等措施，保障中藥產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。3.5建立健全政策保障體系。為更好地促進(jìn)中醫(yī)藥事業(yè)的發(fā)展，《中醫(yī)藥法》加大了對中醫(yī)藥發(fā)展的扶持力度，制定了一系列的保障措施，主要包括：經(jīng)費(fèi)保障、科研保障、人才保障、服務(wù)價格保障、基本醫(yī)療保險制度保障等。因此各地應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確政府在發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以及中醫(yī)藥主管部門在相關(guān)政策制定中的作用，認(rèn)真落實(shí)《中醫(yī)藥法》及相關(guān)法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，合理配置中醫(yī)藥資源，提高中醫(yī)藥服務(wù)水平，全面落實(shí)和滿足中醫(yī)藥發(fā)展所需的人員、教育、科學(xué)研究、傳承與文化傳播、經(jīng)費(fèi)等方面的保障。同時應(yīng)確保上述保障措施與本省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力相匹配，推動中醫(yī)藥事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

作者:劉雪竹 田侃 喻小勇 劉秋風(fēng) 于翠婷 單位:南京中醫(yī)藥大學(xué)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院