導(dǎo)語：自然資源保護(hù)地役權(quán)立法建議一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

自然資源管理是一個(gè)系統(tǒng)整體工程，在這個(gè)系統(tǒng)工程中如何利用產(chǎn)權(quán)制度來促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)尚須進(jìn)一步的探索。在自然資源產(chǎn)權(quán)制度中引入地役權(quán)，是一種保護(hù)創(chuàng)新。

海外：地役權(quán)功能不斷擴(kuò)展，并開始用于保護(hù)自然資源

地役權(quán)源于羅馬法。起初，地役權(quán)僅用于調(diào)整私人之間土地利用的關(guān)系[1]。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，無論是大陸法系國家還是英美法系國家，地役權(quán)的主體、客體和功能不斷擴(kuò)展，越來越多地服務(wù)于公共利益。如德國的限制競爭地役權(quán)、法國的行政地役權(quán)、意大利的強(qiáng)制地役權(quán)、俄羅斯的公共地役權(quán)、美國的自然保護(hù)地役權(quán)等。從生態(tài)文明建設(shè)的角度看，美國的自然保護(hù)地役權(quán)制度是值得借鑒的，其應(yīng)用領(lǐng)域更廣泛，包括了農(nóng)地、森林、濕地、流域和水資源、野生動(dòng)植物棲息地、生物多樣性、景觀等方面。美國還專門出臺(tái)了《統(tǒng)一保護(hù)地役權(quán)法》。自然資源保護(hù)地役權(quán)，是指基于自然資源保護(hù)目的，國家、地方政府、公益性組織或私人主體（保護(hù)地役權(quán)人）與自然資源權(quán)利人（供役地人）簽訂合同，支付一定費(fèi)用或采用其他稅收減免等措施，取得自然資源保護(hù)地役權(quán)，永久性或一定時(shí)期內(nèi)限制自然資源權(quán)利人的一些權(quán)利，從而保護(hù)自然資源、生態(tài)環(huán)境以及開放空間。如農(nóng)地保護(hù)地役權(quán)，是將土地開發(fā)權(quán)利從中分離出來，農(nóng)地保護(hù)地役權(quán)被轉(zhuǎn)讓后，土地所有者仍保留耕種、出售、遺贈(zèng)以及轉(zhuǎn)讓等全部權(quán)利，但土地所有者不能在土地上建造任何建筑物和進(jìn)行非農(nóng)性土地開發(fā)。

我國保護(hù)地役權(quán)的實(shí)踐探索

我國《物權(quán)法》規(guī)定的地役權(quán)適用范圍較為狹窄。主要是地役權(quán)被限制在土地權(quán)利范圍內(nèi)，并且只能為了私人利益約定地役權(quán)，沒有為了公共利益的法定地役權(quán)。這種立法狀況明顯存在如下問題：一是不適合我們將土地與建筑物區(qū)分為兩個(gè)獨(dú)立交易物的立法現(xiàn)實(shí)；二是不適應(yīng)我國土地公有制現(xiàn)實(shí)，更難以適應(yīng)深化改革背景下自然資源保護(hù)制度出現(xiàn)的新需求。一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的公益事業(yè)，例如：“川氣東送”“南水北調(diào)”及高鐵建設(shè)、國家公園建設(shè)等重大工程，若采取以與私人協(xié)商而取得地役權(quán)的立法模式，將面臨極高的談判成本。此外，自然景觀、文化景觀、開放空間、農(nóng)地、林地、生物多樣性、濕地等的保護(hù)，也為不特定利益或公共利益的保護(hù)提出了新問題、新挑戰(zhàn)，若采取法定地役權(quán)取得方式，允許國家、公益組織或者愿意做公益事業(yè)的企業(yè)購買這些自然資源的保護(hù)地役權(quán)，能夠更好地實(shí)現(xiàn)自然資源生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)[2]。因立法限制，地方實(shí)踐中保護(hù)地役權(quán)更多的是通過協(xié)議來實(shí)現(xiàn)，法定性和約束力不足。一是四川平武老河溝公益保護(hù)地。2012年1月，四川桃花源生態(tài)保護(hù)基金會(huì)與平武縣政府簽署合作協(xié)議，開展社會(huì)公益自然保護(hù)地試點(diǎn)項(xiàng)目。在合作協(xié)議框架下，基金會(huì)先后與平武縣林業(yè)局簽訂國有森林資源委托管理合同，無償獲得了國有林場和周邊零星國有林的50年排他性管理權(quán)，與平武縣高村鄉(xiāng)人民政府簽訂流轉(zhuǎn)合同，通過有償流轉(zhuǎn)獲得高村鄉(xiāng)集體林46年的管護(hù)權(quán)。二是錢江源國家公園地役權(quán)改革。2016年6月，錢江源國家公園體制試點(diǎn)實(shí)行集體林地地役權(quán)改革，在不改變森林、林木、林地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，通過一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，限制土地所有者、承包者、經(jīng)營者和使用者的權(quán)利，將其管理權(quán)通過決議和合同形式授權(quán)錢江源國家公園管理委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)自然資源統(tǒng)一管理[3]。

加快自然資源保護(hù)地役權(quán)制度建設(shè)

自然資源保護(hù)地役權(quán)制度下，一方面雖然權(quán)利人利用資源的權(quán)利受到限制，但通過報(bào)酬獲得了補(bǔ)償；另一方使大眾享受了生態(tài)價(jià)值，特別是豐富了自然資源生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)損害賠償?shù)耐緩?。因此，在生態(tài)文明建設(shè)過程中，通過地役權(quán)來處理公共利益和私人利益之間關(guān)系意義重大。所以筆者建議:擴(kuò)大地役權(quán)的內(nèi)容范圍。首先把地役權(quán)改造為既可以適用于相鄰不動(dòng)產(chǎn)之間，也可以在需役地不存在的情況下為了特定人的利益或公共利益而設(shè)定。將《物權(quán)法》第156條所作“地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益”的規(guī)定，修改為“不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)人有權(quán)按照合同約定或法律的規(guī)定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高不動(dòng)產(chǎn)的效益和社會(huì)公益”。同時(shí)建議增設(shè)一條專門概括規(guī)定法定不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)或公共不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)，以統(tǒng)攝其他法律、行政法規(guī)關(guān)于法定不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)或公共不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)的規(guī)定。通過自然資源單行法將民法典中關(guān)于法定不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)或公共不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)的概括規(guī)定具體化。如在《土地管理法》《礦產(chǎn)資源法》《森林法》《國家公園法》等自然資源法修改或制定過程中將法定不動(dòng)產(chǎn)役權(quán)的內(nèi)容具體化，明確地役權(quán)主體的權(quán)利義務(wù)、資金來源、地役權(quán)購買價(jià)格以及地役權(quán)登記等。國家出臺(tái)相應(yīng)的配套政策，鼓勵(lì)捐贈(zèng)保護(hù)地役權(quán)。如美國《聯(lián)邦所得稅法典》為捐贈(zèng)“重要的自然棲息地”以及“開放空間、風(fēng)景區(qū)、林地”的土地所有者提供了一種從事慈善事業(yè)的應(yīng)稅所得減免，所有者可以在繳納的所得稅中扣除所捐獻(xiàn)財(cái)產(chǎn)的市場價(jià)值。遺產(chǎn)稅也減免，允許受保護(hù)地役權(quán)制約的土地繼承者獲得額外的稅收減免[4]。另外美國還創(chuàng)新了捐贈(zèng)獎(jiǎng)勵(lì)模式，如果私人申請(qǐng)向政府捐贈(zèng)保護(hù)地役權(quán)，政府在批準(zhǔn)后將對(duì)地役權(quán)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估價(jià)作為減稅的基礎(chǔ)值，對(duì)捐贈(zèng)土地的所有權(quán)人或使用權(quán)人給予稅收優(yōu)惠，將捐贈(zèng)土地者的應(yīng)繳財(cái)產(chǎn)稅（主要是所得稅和遺產(chǎn)稅）按比例逐年抵扣，從而以稅收補(bǔ)償?shù)姆绞焦膭?lì)土地所有權(quán)人或使用人踴躍捐贈(zèng)其財(cái)產(chǎn)上的保存地役權(quán)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]唐孝輝.建設(shè)美麗中國的法律制度回應(yīng)——自然資源保護(hù)地役權(quán)制度的構(gòu)建[J].理論與現(xiàn)代化,2013(04):12-16.

[3]韋貴紅.中國自然保護(hù)地役權(quán)實(shí)踐[J]，小康，2018(25).

[4]吳衛(wèi)星,于樂平.美國環(huán)境保護(hù)地役權(quán)制度探析[J].河海大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2015,17(03):84-88+92.

作者:陳靜 陳麗萍 趙曉宇 單位:自然資源部信息中心