導(dǎo)語(yǔ)：食品安全立法決策理念分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

我國(guó)政府高度重視食品安全工作。至2018年，黨中央、國(guó)務(wù)院做出一系列科學(xué)決策部署，全國(guó)人大常委會(huì)多次修改食品安全相關(guān)法律法規(guī)，最高人民法院、最高人民檢察院出臺(tái)一系列食品安全相關(guān)司法解釋，地方各級(jí)黨委、人大常委會(huì)和政府也出臺(tái)一系列科學(xué)決策部署和法規(guī)規(guī)章，食品安全監(jiān)管部門強(qiáng)化科學(xué)嚴(yán)格監(jiān)管，食品安全形勢(shì)穩(wěn)中向好。同時(shí)由于食品安全立法決策理念的問題，食品安全立法領(lǐng)域也出現(xiàn)一些決策研究論證不夠充分，基礎(chǔ)性矛盾和問題解決速度遲緩，決策部署不切合實(shí)際，針對(duì)性不強(qiáng)，政策措施反復(fù)調(diào)整等決策不科學(xué)的問題。本文就是通過總結(jié)食品安全立法及立法決策工作的得失，來分析食品安全立法科學(xué)決策應(yīng)當(dāng)遵循的理念。

1、食品安全立法決策理念的含義

立法決策是立法活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，其理論基礎(chǔ)是20世紀(jì)70年代的新興學(xué)科決策學(xué)[1]。立法決策是指決策主體在一定的社會(huì)條件下，根據(jù)其所代表的社會(huì)階層的利益和法調(diào)整一定社會(huì)關(guān)系的觀需，通過權(quán)衡為維護(hù)這種利益與滿足這種需要所能采取的各種策略與手段，從而做出是否采取立法的手段和選擇立法的方式的決定[2]。我國(guó)食品安全立法決策是全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門（對(duì)法規(guī)、規(guī)章做出立法決策），遵循堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心等組成的科學(xué)理念體系，根據(jù)我國(guó)食品安全的現(xiàn)狀和存在的突出問題的現(xiàn)狀，為解決食品安全領(lǐng)域立法中存在突出的問題，對(duì)食品安全立法做出規(guī)劃的行為。食品安全立法決策的內(nèi)容主要包括:研究分析一定時(shí)期和一定條件下，食品安全立法的需求與供給情況；決定一定時(shí)期食品安全立法的方針和政策；在突發(fā)食品安全事件時(shí)，把握時(shí)機(jī)及時(shí)做出立法反應(yīng)，出臺(tái)新的監(jiān)管體制和制度，促進(jìn)食品安全立法邁上新的臺(tái)階；選定食品安全的立法模式和類型，如食品安全基本法的適時(shí)出臺(tái)等。食品安全立法決策理念是食品安全立法決策的重要組成部分，是食品安全立法決策的前提，它是在食品安全立法決策及食品安全立法及監(jiān)管的實(shí)踐中發(fā)展完善起來的。遵循科學(xué)系統(tǒng)的決策理念，就能針對(duì)食品安全中的突出問題，做出正確的立法決策，彌補(bǔ)現(xiàn)行食品安全立法的缺陷，從而建立科學(xué)完善的食品安全法律體系，推動(dòng)食品安全工作向前發(fā)展。堅(jiān)持錯(cuò)誤片面的立法決策理念，就會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)誤的立法決策，不但食品安全立法固有的問題得不到解決，而且還會(huì)出現(xiàn)新的問題，給食品安全工作造成損害。

2、我國(guó)食品安全立法決策現(xiàn)狀分析

近年來,隨著我國(guó)食品安全立法決策理念的豐富完善和發(fā)展，我國(guó)食品安全立法工作的科學(xué)決策、依法決策、民主決策的水平和能力穩(wěn)步提升，立法工作取得積極進(jìn)展。全國(guó)人大常委會(huì)2009年頒布了食品安全法，2015年又根據(jù)新的形勢(shì)和要求進(jìn)行了修訂；國(guó)務(wù)院2009年制定了食品安全法實(shí)施條例，目前正在進(jìn)行修訂；食品安全監(jiān)管部門還出臺(tái)了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可、特殊食品注冊(cè)備案、新食品原料和食品添加劑新品種安全性審查、日常監(jiān)督檢查、食用農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理、投訴舉報(bào)、網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處、網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)食品安全管理等部門規(guī)章；內(nèi)蒙古、廣東、陜西、河北、江蘇、湖北等27個(gè)省份還根據(jù)新修訂的食品安全法出臺(tái)了相關(guān)食品安全地方性法規(guī)和規(guī)章。此外，最高人民法院和最高人民檢察院還出臺(tái)了食品安全相關(guān)刑事民事司法解釋[3]。這些法律法規(guī)和司法解釋對(duì)強(qiáng)化食品安全依法監(jiān)管起到了非常重要的支撐和保障作用。同時(shí)，食品安全領(lǐng)域還存在一些問題，究其根本也是因?yàn)閷?duì)食品安全立法決策理念問題不夠重視、對(duì)其中的某些方面認(rèn)識(shí)有失偏頗。2.1，食品安全保障水平穩(wěn)步提升隨著食品安全立法決策理念完善和發(fā)展，我國(guó)在食品安全領(lǐng)域立法決策水平不斷提高，食品安全立法工作自然更有針對(duì)性，取得了全方位的進(jìn)步，全面促進(jìn)了食品安全監(jiān)管工作，食品安全保障水平穩(wěn)步提升。2.1.1許可制度取得積極進(jìn)展嚴(yán)格主體準(zhǔn)入是食品安全嚴(yán)格監(jiān)管的基礎(chǔ)。截至2017年11月底，我國(guó)大約共有1300萬(wàn)家食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。其中食品生產(chǎn)許可證15.9萬(wàn)張，食品添加劑生產(chǎn)許可證3695張；食品生產(chǎn)企業(yè)14.9萬(wàn)家，食品添加劑生產(chǎn)企業(yè)3685家。共有食品經(jīng)營(yíng)許可證（含仍在有效期內(nèi)的食品流通許可證和餐飲服務(wù)許可證）1284.3萬(wàn)件，其中新版食品經(jīng)營(yíng)許可證896.3萬(wàn)件，食品流通許可證（舊版）267.5萬(wàn)件，餐飲服務(wù)許可證（舊版）120.4萬(wàn)件[4]。2.1.2、食品安全抽樣檢驗(yàn)合格率穩(wěn)步提升。2017年，監(jiān)管部門在全國(guó)范圍內(nèi)抽檢了23.33萬(wàn)批次食品樣品，總體平均抽檢合格率為97.6%；嬰幼兒配方乳粉抽檢合格率為99.5%，比2016年提高0.7個(gè)百分點(diǎn)。[5]。農(nóng)業(yè)部2017年按季度組織開展了4次國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)農(nóng)獸藥殘留和非法添加物參數(shù)94個(gè)，抽檢樣品42728個(gè)，總體抽檢合格率為97.8%。其中，蔬菜、水果、茶葉、畜禽產(chǎn)品和水產(chǎn)品抽檢合格率分別為97.0%、98.0%、98.9%、99.5%和96.3%，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平持續(xù)向好[6]。2.1.3、食品安全違法案件查處效果明顯。2017年，全國(guó)食品藥品監(jiān)管部門共查處食品違法案件25.7萬(wàn)件，移送司法機(jī)關(guān)2454件[7]。從復(fù)議訴訟案件來講，總局共受理食品類訴訟案件92件，行政復(fù)議申請(qǐng)378件[8]。2.2、我國(guó)食品安全立法決策中存在的問題2.2.1、是政策措施針對(duì)性不強(qiáng)。如2007年8月，為解決產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全存在的突出問題，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全專項(xiàng)整治行動(dòng)方案》，確定了食品生產(chǎn)加工企業(yè)100%取得食品生產(chǎn)許可證；小作坊100%簽訂食品質(zhì)量安全承諾書等12個(gè)百分之百的目標(biāo)，并要求在2007年年底前實(shí)現(xiàn)[9]。2008年1月，原產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組宣稱，截止2007年12月20日，專項(xiàng)整治的八大任務(wù)、12個(gè)100%和20個(gè)量化整治目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。但實(shí)踐中，2007年12月開始，三鹿集團(tuán)陸續(xù)收到三鹿奶粉致害的投訴，2008年五月份開始不斷發(fā)酵，直到2008年8月大規(guī)模爆發(fā)，危害嚴(yán)重，教訓(xùn)深刻[10]?？陀^地說，12個(gè)百分之百是產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全問題，但不是根本問題和實(shí)質(zhì)問題。2.2.2破解難題決策的有效性不足如我國(guó)單位耕地面積農(nóng)藥用量分別為世界平均水平的3倍，農(nóng)藥平均利用率僅為35%。農(nóng)作物單位耕地面積化肥用量分別為世界平均水平的2.8倍，化肥的利用率約有30%。針對(duì)農(nóng)業(yè)投入品濫用問題，《國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)2004年食品安全專項(xiàng)整治工作方案》（國(guó)辦發(fā)〔2004〕43號(hào)）提出，要整治食品源頭污染，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)投入品的監(jiān)管，開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料打假，加大對(duì)農(nóng)業(yè)投入品殘留超標(biāo)問題的集中整治[11]?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)2017年食品安全重點(diǎn)工作安排的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕28號(hào)）提出，要加強(qiáng)種養(yǎng)環(huán)節(jié)源頭治理，禁止高毒農(nóng)藥用于農(nóng)作物的生產(chǎn)。加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)，合理使用農(nóng)藥、獸藥、化肥、飼料和飼料添加劑，嚴(yán)禁使用“瘦肉精”等禁用物質(zhì)。對(duì)出現(xiàn)的突出問題（如農(nóng)藥殘留超標(biāo)）進(jìn)行集中治理[12]?？梢钥闯觯覈?guó)一直在深化食品安全問題的認(rèn)識(shí)，像農(nóng)業(yè)投入品等問題確實(shí)具有復(fù)雜性、頑固性和反復(fù)性，多年來政府一直緊抓不放，不斷強(qiáng)化食品安全問題的整治。同時(shí)我們也看到，在破解食品安全難題上還在一定程度上存在浮在表面、大而化之的現(xiàn)象，深層次矛盾和基礎(chǔ)性問題的原因和解決辦法還缺乏深刻分析，存在深入性、具體性、針對(duì)性不足等問題。2.2.3有些決策的執(zhí)行效率不足由于問題的復(fù)雜性和解決的難度較大，也由于解決相關(guān)問題需要協(xié)調(diào)和調(diào)動(dòng)的資源過于龐大，決策執(zhí)行的效率不足，導(dǎo)致有些問題長(zhǎng)期得不到有效解決。如2006年農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法規(guī)定，縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)部門要按照農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求，根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品品種和產(chǎn)區(qū)環(huán)境中有毒有害物質(zhì)狀況等，認(rèn)為不適宜特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的，提出禁止生產(chǎn)的區(qū)域，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布[13]。2013年，中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要保障食品安全，首先要保證生產(chǎn)環(huán)境的安全，切斷污染物進(jìn)入生產(chǎn)環(huán)境的通道，對(duì)受污染嚴(yán)重的耕地、水等，要?jiǎng)澏ㄊ秤棉r(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)禁止區(qū)域，進(jìn)行集中修復(fù)[14]。2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》提出，按污染程度將農(nóng)用地劃為三個(gè)類別，未污染和輕微污染的劃為優(yōu)先保護(hù)類，輕度和中度污染的劃為安全利用類，重度污染的劃為嚴(yán)格管控類，以耕地為重點(diǎn)，分別采取相應(yīng)管理措施，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。2017年底前，農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分技術(shù)指南。[15]。土壤環(huán)境是食品安全的源頭，是食品安全的基礎(chǔ)，土壤污染不能得到及時(shí)治理，嚴(yán)重污染地塊不能及時(shí)被劃定地塊，將對(duì)食品安全帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。2.2.4、有些食品安全決策與人民群眾的需求還存在差距《小康》雜志社聯(lián)合清華大學(xué)媒介調(diào)查實(shí)驗(yàn)室，并會(huì)同有關(guān)專家及機(jī)構(gòu)進(jìn)行的“2016中國(guó)平安小康指數(shù)”調(diào)查結(jié)果，結(jié)果表明，食品安全連續(xù)六年位居中國(guó)最讓人擔(dān)憂的十大安全問題之首[16]。

3、現(xiàn)階段食品安全立法決策應(yīng)遵循的理念

3.1堅(jiān)持以人民為中心的理念黨的報(bào)告提出堅(jiān)持以人民為中心的基本方略，要求必須堅(jiān)持人民主體地位，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把人民對(duì)美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)[17]。民以食為天，食以安為先。食品安全是重大的民生問題、經(jīng)濟(jì)問題和政治問題，是重大的公共安全問題[18]，關(guān)系著每個(gè)公民的身體健康與生命安全，關(guān)系著千百萬(wàn)家庭的幸福和國(guó)家民族的未來，關(guān)系著消費(fèi)的信心、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定。在食品安全法規(guī)政策形成過程中，正確的決策理念要求政策法規(guī)制定者堅(jiān)持以為民為中心的基本方略，堅(jiān)持正確的政績(jī)觀和科學(xué)發(fā)展觀，把實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益作為追求政績(jī)的目的，堅(jiān)持按照客觀規(guī)律辦事，重實(shí)際、說實(shí)話、辦實(shí)事、求實(shí)效，要深入調(diào)查研究食品安全重大實(shí)際問題，要比較論證食品安全重大政策措施的實(shí)效，避免出現(xiàn)華而不實(shí)的決策，避免照抄照搬上級(jí)文件的決策措施，出現(xiàn)決策空轉(zhuǎn)。堅(jiān)持速度服從質(zhì)量，要著力提高政策法規(guī)的決策質(zhì)量，避免出現(xiàn)立法進(jìn)度一味求快的急躁情緒，避免將出臺(tái)法規(guī)政策的數(shù)量作為政績(jī)的價(jià)值取向。要有體系思維、宏觀思維、戰(zhàn)略思維，避免形式主義和表征主義，避免頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，顧頭不顧腳的思路，避免前后沖突，左右沖突的政策措施。3.2堅(jiān)持黨對(duì)食品安全重大立法決策領(lǐng)導(dǎo)我國(guó)現(xiàn)有的法律體系中，有的立法真正代表人民利益，有的立法未能反映客觀規(guī)律，缺乏科學(xué)性、針對(duì)性，可操作性不強(qiáng)，有的部門規(guī)章的立法中，部門之間爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出。所以，必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，完善黨對(duì)立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報(bào)黨中央討論決定。立法中的重大問題由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告[19]。2017年10月18日召開黨的十九次全國(guó)代表大會(huì)，成立了中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，為加強(qiáng)黨對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)提供了堅(jiān)強(qiáng)的組織保障[20]。2018年3月，中央印發(fā)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出組建中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全面依法治國(guó)工作，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)[21]。黨的領(lǐng)導(dǎo)是形成食品安全立法科學(xué)決策最重要的保證。在食品安全法修訂期間，恰逢黨中央重大改革決策出臺(tái)密集期。黨的十八大、十八屆二中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)、十八屆四中全會(huì)、中央農(nóng)村工作會(huì)議做出的一系列重大決策部署，都對(duì)食品安全法修訂工作起到非常重要的指導(dǎo)作用。如根據(jù)十八屆四中全會(huì)提出的“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”的決策部署精神[22]，食品安全法修訂強(qiáng)化了問題導(dǎo)向，強(qiáng)化專題調(diào)研論證，增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、針對(duì)性和有效性。在修訂過程中，全國(guó)人大法工委、國(guó)務(wù)院法制辦、食品藥品監(jiān)管總局，針對(duì)立法中的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)食品交易監(jiān)管、保健食品監(jiān)管、最嚴(yán)格食品安全監(jiān)管制度、食品安全監(jiān)管制度創(chuàng)新、法律責(zé)任追究等50多個(gè)問題，通過實(shí)地調(diào)查、專題研究、比較論證等方式，進(jìn)一步加深認(rèn)識(shí)和理解，逐步取得制度構(gòu)建的共識(shí)[23]。再如根據(jù)2013年12月中央農(nóng)村工作工作會(huì)議提出的四個(gè)“最嚴(yán)”的決策部署[24]，新食品安全法在以下四個(gè)方面作了完善：一是強(qiáng)化嚴(yán)懲重處。強(qiáng)化刑事責(zé)任追究，要求首先對(duì)違法行為進(jìn)行刑事判斷，構(gòu)成犯罪的，堅(jiān)決追究刑事責(zé)任，不構(gòu)成犯罪的，予以行政處罰。增設(shè)了行政拘留的處罰，對(duì)新政累犯增設(shè)處罰，大幅提高罰款額度，最高可達(dá)貨值金額的30倍。二是強(qiáng)化源頭監(jiān)管。禁止將農(nóng)業(yè)投入品中的禁用物質(zhì)如劇毒農(nóng)藥用于國(guó)家規(guī)定的農(nóng)作物。三是強(qiáng)化全程監(jiān)管。提出要建立食品安全全程追溯制度，相關(guān)部門要建立食品安全全程追溯協(xié)作機(jī)制。在食品生產(chǎn)消費(fèi)的全過程建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。四是強(qiáng)化責(zé)任追究。對(duì)于地方政府及其監(jiān)管部門的主要負(fù)責(zé)人、直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，不履行職責(zé)或者濫用職權(quán)的違法行為，設(shè)定了開除、撤職、降級(jí)、記大過等行政處分，造成嚴(yán)重后果的還要求主要負(fù)責(zé)人引咎辭職[25]。黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于食品安全立法及決策十分重要。要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，強(qiáng)化當(dāng)對(duì)食品安全戰(zhàn)略性、全局性重要問題的領(lǐng)導(dǎo)作用。食品安全法立法過程中，全國(guó)人大常委會(huì)黨組就立法中的重大問題向黨中央做過專題匯報(bào)。3.3堅(jiān)持實(shí)事求是實(shí)事求是是我黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)革命取得勝利的法寶之一?；仡櫸覀凕h的歷史，堅(jiān)持實(shí)事求是，我們的事業(yè)就會(huì)不斷取得勝利；反之，離開了實(shí)事求是，我們的事業(yè)就會(huì)受到損失甚至嚴(yán)重挫折[26]。目前，在食品安全重大政策措施的形成過程中，在一些環(huán)節(jié)和領(lǐng)域還存在不重視調(diào)查研究、不善于調(diào)查研究的問題，存在關(guān)起門來做決策的現(xiàn)象，不擅長(zhǎng)調(diào)研論證而只重視稿件文字修改的現(xiàn)象。這種不重視調(diào)查研究的作風(fēng)和傾向往往導(dǎo)致食品安全立法決策沒有能夠針對(duì)真正的、深層次問題，導(dǎo)致不產(chǎn)生實(shí)效的政策措施，耗費(fèi)時(shí)間與精力，導(dǎo)致政策空轉(zhuǎn)，使得制定了無數(shù)政策，卻無助于真正的問題的解決。3.4堅(jiān)持問題意識(shí)和問題導(dǎo)向2015年5月29日，中共中央政治局就健全公共安全體系進(jìn)行第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從現(xiàn)實(shí)的突出問題入手，高度重視并切實(shí)解決公共安全面臨的一些突出矛盾，抓關(guān)鍵、抓薄弱環(huán)節(jié)，努力提高公共安全水平[27]?？茖W(xué)分析食品安全形勢(shì)和存在的問題是做出科學(xué)決策判斷的出發(fā)點(diǎn)和基礎(chǔ)，也是確立食品安全立法決策目標(biāo)的前提。食品安全立法及監(jiān)管工作取得的成績(jī)，都是基于我們對(duì)我國(guó)食品安全形勢(shì)和存在問題正確判斷。2004年以來[28]，我國(guó)一直在深化食品安全問題的認(rèn)識(shí)，對(duì)具有復(fù)雜性、頑固性和反復(fù)性的問題，多年來政府一直緊抓不放，不斷強(qiáng)化對(duì)食品安全問題的整治。同時(shí)，一些地方和領(lǐng)域還在一定程度上存在浮在表面、大而化之等現(xiàn)象，對(duì)深層次矛盾和基礎(chǔ)性問題的原因和解決辦法還缺乏深刻分析，導(dǎo)致食品安全深層次矛盾和問題解決緩慢。3.5、堅(jiān)持解放思想與改革創(chuàng)新黨的報(bào)告在談到進(jìn)行偉大斗爭(zhēng)的時(shí)候強(qiáng)調(diào)，要更加自覺地投身改革創(chuàng)新時(shí)代潮流，堅(jiān)決破除一切頑瘴痼疾。在食品安全領(lǐng)域，一些基礎(chǔ)性矛盾和深層次問題，如產(chǎn)地環(huán)境、農(nóng)業(yè)投入品、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估、監(jiān)管執(zhí)法能力、食品安全監(jiān)管體制等方面不能適應(yīng)保障食品安全的需求，影響和制約食品安全保障水平提高，這些基礎(chǔ)性矛盾和深層次問題的解決，要依靠解放思想和改革創(chuàng)新。如食品安全監(jiān)測(cè)評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)與食品安全監(jiān)管的職責(zé)分別交由兩個(gè)部門承擔(dān)，這導(dǎo)致食品藥品監(jiān)管部門在急需標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，標(biāo)準(zhǔn)不能及時(shí)制定；在處理突發(fā)事件和重大食品安全違法犯罪案件時(shí)，需要進(jìn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的時(shí)候，不能夠及時(shí)獲得風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論；這還導(dǎo)致在需要及時(shí)發(fā)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)隱患，以確定監(jiān)督管理重點(diǎn)的時(shí)，不能及時(shí)統(tǒng)籌食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)結(jié)果，也不能及時(shí)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)結(jié)果采取相應(yīng)的監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)和食品安全綜合治理活動(dòng)。再如我國(guó)食品安全故意違法犯罪數(shù)量高居不下的一個(gè)重要原因在于行政調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)的配置失當(dāng)，在于行政調(diào)查權(quán)權(quán)限太小，不能擊穿故意犯罪者隱蔽的外衣和謊言，刑事偵查權(quán)的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)又太高。目前，我國(guó)食品安全立法采取的是行政立法與刑事立法并行的體制，將行政違法行為交由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)行政法律規(guī)范進(jìn)行查處，將犯罪行為交由公安機(jī)關(guān)、檢察院、法院關(guān)進(jìn)行立案?jìng)刹?、移送起訴、依法審判，食品安全違法與犯罪的區(qū)別是食品安全違法行為社會(huì)危害性的程度，以此來判斷是納入行政法律規(guī)范，還是納入刑事法律制裁[29]。根據(jù)我國(guó)《刑法》，在考量食品安全違法行為是否構(gòu)成犯罪的時(shí)候，不但要看其行為的性質(zhì)是否符合刑法分則具體犯罪的規(guī)定，還要看行為的危害程度是否符合犯罪概念的“但書”的規(guī)定[30]。這種二元立法體制對(duì)于判斷違法行為屬于行政違法還是刑事違法帶來極大的困惑。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，對(duì)于查明行政違法行為和刑事犯罪的查處設(shè)定了不同的主體、權(quán)限和程序。對(duì)于食品安全違法行為查處，根據(jù)食品安全法第110條，食品監(jiān)管等部門可以采取現(xiàn)場(chǎng)檢查生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，對(duì)食品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)，查閱復(fù)制有關(guān)資料、查封扣押不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)或者有證據(jù)證明存在安全隱患以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品，查封違法從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的場(chǎng)所等行政執(zhí)法措施[31]。對(duì)食品安全犯罪的查處，公安機(jī)關(guān)的刑事偵查措施的種類比行政監(jiān)管部門的行政執(zhí)法措施要豐富得多。按照刑事訴訟法，公安機(jī)關(guān)可以采取的偵查措施：一是限制人身自由的措施。如傳喚、拘傳、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住、拘留、逮捕限制人身自由的措施等。二是搜查措施。偵查人員可以對(duì)犯罪嫌疑人身體以及可能隱藏罪犯或者犯罪證據(jù)的人、物品、住處進(jìn)行搜查。三是采取技術(shù)偵查措施。對(duì)于跨地域以及多環(huán)節(jié)、多領(lǐng)域的食品安全犯罪，沒有技術(shù)偵查措施的支持，很難查明真相。公安機(jī)關(guān)在立案后，根據(jù)需要，可以采取技術(shù)偵查措施。四是查封扣押郵件。偵查人員認(rèn)為需要扣押犯罪嫌疑人的郵件、電報(bào)的時(shí)候，經(jīng)公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院批準(zhǔn)，即可通知郵電機(jī)關(guān)將有關(guān)的郵件、電報(bào)檢交扣押。與公安機(jī)關(guān)偵查措施相比，食品安全行政監(jiān)管部門行政調(diào)查措施受到諸多限制，往往使食品安全違法犯罪得不到應(yīng)有的懲罰。如對(duì)于以家庭為場(chǎng)所生產(chǎn)銷售有毒有害食品、生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品、生產(chǎn)銷售有毒有害食品等犯罪來講，食品監(jiān)管等行政執(zhí)法部門束手無策，往往是犯罪份子逍遙法外，這對(duì)于公安機(jī)關(guān)來講，通過搜查住所等措施可以及時(shí)、準(zhǔn)確地查明犯罪事實(shí)、收集犯罪證據(jù)、查獲犯罪人；在全國(guó)大市場(chǎng)的背景下，行政調(diào)查嚴(yán)重受制于不同地域、不同部門、當(dāng)事人是否配合等因素的影響。而刑事偵查，具有刑事強(qiáng)制措施的保證，而且可以降低不同部門、不同地域、當(dāng)事人是否配合等因素的制約。但是，行使偵查權(quán)的前提是刑事立案，在我國(guó)目前二元立法體制之下，刑事案件立案標(biāo)是很高的，其標(biāo)準(zhǔn)也是統(tǒng)一的，這當(dāng)然也是保障司法秩序的需要。因而，這種行政調(diào)查權(quán)與刑事偵查權(quán)的配置失當(dāng)是有些食品安全犯罪行為難以得到及時(shí)查處的一個(gè)重要原因[32]。再比如，《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(二)》第十六條規(guī)定：生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品罪的立案標(biāo)準(zhǔn)是生產(chǎn)者、銷售者所銷售的偽劣產(chǎn)品銷售金額五萬(wàn)元以上的，或者偽劣產(chǎn)品尚未銷售貨值金額十五萬(wàn)元以上的，或者偽劣產(chǎn)品銷售金額不滿五萬(wàn)元，但將已銷售金額乘以三倍后，與尚未銷售的偽劣產(chǎn)品貨值金額合計(jì)十五萬(wàn)元以上的[33]。但實(shí)踐中，由于違法犯罪行為人故意規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，有的實(shí)行訂單生產(chǎn)，有的不做記錄，往往查實(shí)的違法產(chǎn)品數(shù)量的貨值金額達(dá)不到五萬(wàn)元，受行政調(diào)查權(quán)性質(zhì)的制約食品藥品監(jiān)管部門無法徹底查明根源和違法產(chǎn)品數(shù)量，而公安機(jī)關(guān)又不能啟動(dòng)刑事偵查權(quán)，導(dǎo)致我國(guó)假冒偽劣產(chǎn)品違法犯罪形勢(shì)嚴(yán)峻。對(duì)于這些問題，確實(shí)需要解放思想，改革創(chuàng)新，探索降低刑事偵查權(quán)啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)[34]。

4、結(jié)語(yǔ)

在我國(guó)，是嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)，倒逼食品安全立法科學(xué)決策工作不斷加強(qiáng)，從而使食品安全立法的數(shù)量質(zhì)量不斷提高，逐漸建立了較完善的食品安全法律體系。同樣，食品安全立法決策所遵循的理念也是在這一實(shí)踐過程中不斷發(fā)展和完善，經(jīng)歷了從忽視到重視、從盲目到自覺，從單一到形成體系的發(fā)展歷程。食品安全立法決策理念在食品安全工作中占有極其重要的地位，我們應(yīng)該加強(qiáng)食品安全立法決策理念的總結(jié)和研究，不斷完善食品安全立法決策理念，只有這樣才能不斷推進(jìn)食品安全工作。

作者:何暉 任端平 郭澤穎 單位:1.華北電力大學(xué)人文學(xué)院 2.國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局 3.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)