導(dǎo)語(yǔ)：地方立法公眾參與探討一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：公眾參與制度被引入我國(guó)地方立法活動(dòng)后,取得了豐碩成果，近年來(lái)更因《中華人民共和國(guó)立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)引起高度關(guān)注。公眾參與立法牽涉面廣、問(wèn)題成因復(fù)雜，忽視或脫離其客觀規(guī)律的研究，成果的科學(xué)性與合理性有待完善。對(duì)地方立法公眾參與研究中存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，有利于未來(lái)我國(guó)地方立法公眾參與的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：量變；質(zhì)變；公眾參與；地方立法

公眾參與立法是公眾政治參與在立法領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是民主權(quán)利的實(shí)踐表達(dá)，在約束和規(guī)范立法行為、表達(dá)公眾利益訴求和加強(qiáng)民主監(jiān)督等方面發(fā)揮著重要作用[1]。《中華人民共和國(guó)憲法》（下稱《憲法》）、《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》等均對(duì)公眾參與立法作出了明確規(guī)定，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（下稱“《決定》”），2015年首次修改的《中華人民共和國(guó)立法法》（下稱《立法法》）將享有地方立法權(quán)的市從49個(gè)擴(kuò)大至284個(gè)。所有設(shè)區(qū)的市，可以對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)。在此背景下，地方立法公眾參與日益受到社會(huì)各界的重視，學(xué)界研究重點(diǎn)主要集中在五個(gè)方面：第一，研究地方立法過(guò)程中公眾參與的必要性、價(jià)值及意義；第二，關(guān)于“公眾參與立法有序性”的探討；第三，聚焦于公眾參與立法中“公眾”的界定；第四，關(guān)注地方立法公眾參與的實(shí)踐現(xiàn)狀及存在問(wèn)題；第五，提出完善地方立法公眾參與的對(duì)策建議?！读凶?#8226;說(shuō)符》有“大道以多歧亡羊”的說(shuō)法。人文社會(huì)科學(xué)研究的目的，其一在于對(duì)社會(huì)現(xiàn)象作出解釋；其二是預(yù)測(cè)，即根據(jù)已知條件展開(kāi)推理；其三是控制，即通過(guò)操縱決定因素或條件，使得某事項(xiàng)包括參與該事項(xiàng)的主體朝著預(yù)期的方向發(fā)生改變。然而，進(jìn)行準(zhǔn)確而有效的解釋、預(yù)測(cè)和控制的基本前提，是研究活動(dòng)必須對(duì)準(zhǔn)方向，找對(duì)思路。地方立法公眾參與的研究，應(yīng)當(dāng)通過(guò)系統(tǒng)性的實(shí)證分析，尋找并發(fā)現(xiàn)事物發(fā)展客觀規(guī)律在地方立法公眾參與中的具體表現(xiàn)，方能確保研究成果的科學(xué)性與合理性。否則，不但無(wú)法進(jìn)行準(zhǔn)確有效的解釋、預(yù)測(cè)和控制，反而可能對(duì)地方立法公眾參與的后續(xù)發(fā)展產(chǎn)生不良影響甚至造成混亂和障礙。綜觀已有成果，或是基于研究者理論性的探討，或是基于一線立法工作者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，鮮見(jiàn)系統(tǒng)性的實(shí)證研究，使得數(shù)量雖眾卻好似鏡花水月、空中樓閣，結(jié)論有失嚴(yán)謹(jǐn)。因此在筆者看來(lái)，地方立法公眾參與研究的當(dāng)務(wù)之急應(yīng)是解決研究思路和方向問(wèn)題，對(duì)目前地方立法公眾參與主流研究成果的關(guān)注點(diǎn)，很有必要進(jìn)行思考和總結(jié)。第一，研究地方立法過(guò)程中公眾參與的必要性、價(jià)值及意義，對(duì)于此類研究，筆者認(rèn)為可以休矣。《決定》明確提出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)，總目標(biāo)是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，而“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”?！读⒎ǚā返谝粭l開(kāi)宗明義：“為了規(guī)范立法活動(dòng)，健全國(guó)家立法制度，提高立法質(zhì)量，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，保障和發(fā)展社會(huì)主義民主，全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，根據(jù)憲法，制定本法?！钡谖鍡l：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開(kāi)，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！钡诹鶙l：“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性。”然而現(xiàn)實(shí)情況卻如《決定》指出的“有的法律法規(guī)未能全面客觀反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出”，應(yīng)當(dāng)“拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開(kāi)征求意見(jiàn)和公眾意見(jiàn)采納情況反饋機(jī)制，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)?！笨梢?jiàn)，公眾參與立法是社會(huì)主義民主與法治的題中應(yīng)有之義，忽視和脫離事物發(fā)展客觀規(guī)律而單純探討其必要性、價(jià)值和意義，已然不是未來(lái)地方立法公眾參與研究的必選項(xiàng)。第二，關(guān)于“公眾參與立法有序性”。筆者認(rèn)為，目前既無(wú)必要亦無(wú)法有效對(duì)“有序性”進(jìn)行探討。我國(guó)地方立法公眾參與正處于也將長(zhǎng)期處于量變階段，此時(shí)探討“有序性”問(wèn)題還為時(shí)尚早。眾所周知，任何事物的運(yùn)動(dòng)變化總是先從微小的、不顯著的變化開(kāi)始，經(jīng)過(guò)逐步積累而達(dá)到顯著的、根本性變化，這就是唯物辯證法基本規(guī)律之二的量變質(zhì)變規(guī)律。當(dāng)前學(xué)界對(duì)“有序”的理解雖未完全達(dá)成共識(shí)，但無(wú)外乎或側(cè)重立法機(jī)關(guān)的有序引導(dǎo)，或強(qiáng)調(diào)公眾一方的有序參與。然而現(xiàn)實(shí)中既非立法機(jī)關(guān)故意不進(jìn)行有序引導(dǎo)，更不是公眾一方不愿有序參與。立法權(quán)，究其本性是一種反映和代表民意的國(guó)家權(quán)力，必須以民主為根本價(jià)值取向。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，公眾參與立法理所當(dāng)然、天經(jīng)地義，本不該出現(xiàn)若干法律法規(guī)與民意脫節(jié)的情況。然而，現(xiàn)實(shí)中的地方立法活動(dòng)無(wú)論是地方性法規(guī)還是政府規(guī)章，從政府部門到政府常務(wù)會(huì)乃至人大常委會(huì)，立法活動(dòng)基本是在體制內(nèi)循環(huán)。這種局面的成因很復(fù)雜，筆者認(rèn)為歷史原因的影響尤大。首先是我國(guó)國(guó)情。新中國(guó)成立后一窮二白、百?gòu)U待興，在確定采取行政主導(dǎo)型還是民主推進(jìn)型立法模式時(shí)，缺人缺錢缺經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)實(shí)狀況和數(shù)千年封建傳統(tǒng)思想的共同作用很自然地使天平傾向了前者，而且在未來(lái)可預(yù)見(jiàn)的較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，此種立法模式仍將占據(jù)我國(guó)立法活動(dòng)的核心地位。

這是歷史的選擇，也順利實(shí)現(xiàn)了從無(wú)法可依過(guò)渡到有法可依。尤其改革開(kāi)放后，更將行政主導(dǎo)型立法模式最大限度滿足效率需求，提高立法速度的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮得淋漓盡致。短短數(shù)十年間，從中央立法到地方立法，從法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章到地方性法規(guī)、政府規(guī)章，再到自治條例、單行條例，基本形成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。憑心而論，中國(guó)在長(zhǎng)期面臨內(nèi)憂外患的困難局面下至今能夠保持安定團(tuán)結(jié)的政治局面，進(jìn)而取得舉世矚目的全方位發(fā)展成就，高效的立法活動(dòng)居功至偉。然而隨著時(shí)代的進(jìn)步，私權(quán)意識(shí)不斷暴露，此種立法模式的不足之處日益顯現(xiàn)。行政主導(dǎo)型主要是自上而下，民主推進(jìn)型主要是自下而上。對(duì)公眾參與立法而言，行政主導(dǎo)型存在與生俱來(lái)的缺陷，這也是我國(guó)公眾參與立法在各方面的發(fā)展與西方國(guó)家尤其是英美法系國(guó)家相比明顯落后的主要原因。其次是缺乏讓立法機(jī)關(guān)積極推動(dòng)公眾參與的外部力量。雖然模式的選擇已成事實(shí)，但如果能將公眾參與立法形成制度化，也可在一定程度上彌補(bǔ)行政主導(dǎo)型的先天不足。然而，學(xué)界普遍認(rèn)為雖然從《憲法》《立法法》到《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》再到各級(jí)地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件都規(guī)定了公眾參與立法的依據(jù)，但基本缺乏整體性和系統(tǒng)性，內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)，尤其是剛性規(guī)定嚴(yán)重不足。剛性的不足與行政主導(dǎo)型立法模式的影響疊加，使得讓立法機(jī)關(guān)積極推動(dòng)公眾參與的外部力量顯得微乎其微。最后是缺乏讓立法機(jī)關(guān)積極推動(dòng)公眾參與的內(nèi)在因素。如前所述，模式選擇上存在先天缺陷，又無(wú)外力作用，那么立法機(jī)關(guān)自身的意識(shí)和思維方式就顯得格外重要。然而，在中國(guó)幾千年的歷史長(zhǎng)河里，專制是傳統(tǒng)政治歷史的基本要素，法律更多時(shí)候只是統(tǒng)治階級(jí)的工具，政權(quán)更替帶來(lái)的法律形式上的推陳出新不可能迅速改變長(zhǎng)久以來(lái)形成的意識(shí)和思維方式。人類都有自己的各種習(xí)慣，生活和工作均不例外，一旦養(yǎng)成極難改變，意識(shí)和思維習(xí)慣更是如此。正如電視連續(xù)劇《亮劍》中說(shuō)的那樣，一支部隊(duì)是有氣質(zhì)的，與它首任的軍事主官的個(gè)性特征關(guān)系很大。同理，立法機(jī)關(guān)雖然是組織，但其具體活動(dòng)是由人完成和控制的，因此立法機(jī)關(guān)的組成人群尤其是領(lǐng)導(dǎo)成員的意識(shí)和思維方式，基本決定了該機(jī)關(guān)的活動(dòng)風(fēng)格。建國(guó)之初，全國(guó)人民都在勒緊褲腰帶努力解決吃飯問(wèn)題，普通公眾別說(shuō)參與立法活動(dòng)，很多人滿足日常生活和工作的文化水平都需要培養(yǎng)，否則也不會(huì)有所謂“全國(guó)性掃盲”運(yùn)動(dòng)。因此立法機(jī)關(guān)也不太可能讓幾乎不具備參與能力的普通公眾參與到立法活動(dòng)中來(lái)，只能邀請(qǐng)部分專家以顧問(wèn)或其他身份參與。隨著社會(huì)的發(fā)展和文明的進(jìn)步，公眾中勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)部分精英要求參與，又或許立法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者中有看到不足而希望加強(qiáng)，但往往難以改變整體局面。時(shí)間一久，就成了習(xí)慣。如前所述，立法機(jī)關(guān)的組成人群尤其是領(lǐng)導(dǎo)成員的意識(shí)和思維方式基本決定了該機(jī)關(guān)的行為，人類都會(huì)趨利避害，立法機(jī)關(guān)同樣有。行政主導(dǎo)型立法模式未來(lái)將長(zhǎng)期占據(jù)核心地位，加之缺乏讓其積極推動(dòng)公眾參與的外部力量，此種背景下，還未從上至下深入貫徹民主立法理念的立法機(jī)關(guān)只會(huì)認(rèn)為，公眾參與這種事務(wù)對(duì)其自身沒(méi)有現(xiàn)實(shí)益處反而可能造成如增加工作量、規(guī)定時(shí)限內(nèi)無(wú)法完成文件出臺(tái)任務(wù)等影響，其態(tài)度必然是能躲則躲，實(shí)在躲不了就走個(gè)過(guò)場(chǎng)，這是其理性思維下的自然選擇。時(shí)間一久，同樣成了習(xí)慣。因此，筆者才會(huì)得出現(xiàn)實(shí)中并非立法機(jī)關(guān)故意不進(jìn)行有序引導(dǎo)的結(jié)論。至于不是公眾不愿有序參與立法活動(dòng)的原因則更簡(jiǎn)單。因?yàn)樵谛姓鲗?dǎo)型立法模式下，立法機(jī)關(guān)毫無(wú)疑問(wèn)處于強(qiáng)勢(shì)地位，公眾基本沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，只能被動(dòng)接受立法機(jī)關(guān)的相應(yīng)安排，此種情形下，所謂公眾不愿有序參與的說(shuō)法完全是站不住腳的。綜上所述，筆者以為，立法模式的先天不足，與讓立法機(jī)關(guān)積極推動(dòng)公眾參與的外部力量和內(nèi)在因素雙雙缺失的影響三重疊加，使得目前對(duì)“有序性”的探討既無(wú)必要性也無(wú)進(jìn)行有效研究的可能。試想，連積極推動(dòng)的條件都不具備，所謂的“有序引導(dǎo)”就更談不上?，F(xiàn)實(shí)中的無(wú)序是多重因素作用下的自然結(jié)果，也是量變過(guò)程必然要經(jīng)歷的階段。第三，聚焦于公眾參與立法中“公眾”的界定。如有研究者認(rèn)為，“公眾”是立法主體之外的普通公眾（包括個(gè)人和社會(huì)組織）[2]；也有研究者認(rèn)為，“公眾”僅指與公共機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的私權(quán)利主體，主要指自然人（也包括營(yíng)利性法人組織、非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體），但不包括公共機(jī)構(gòu)的成員和作為立法助理的專家、學(xué)者[3]；還有研究者提出，“公眾”應(yīng)劃分為不同類型，包括利害關(guān)系人、專家和普通群眾三類。筆者認(rèn)為此種界定是必要的，因?yàn)榉申P(guān)系具有主體、客體和內(nèi)容三大要素，公眾參與立法牽涉層面廣泛，至少涉及立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)或相關(guān)社會(huì)組織、利害關(guān)系主體、專家和普通群眾等。只有準(zhǔn)確界定“公眾”的范圍，才能理清與其他主體間的關(guān)系，進(jìn)而明確各自的權(quán)利和義務(wù)。但僅憑單純的理論性探討并無(wú)法直接進(jìn)行界定，應(yīng)先通過(guò)系統(tǒng)性的實(shí)證研究，將我國(guó)地方立法公眾參與所處的量變階段精準(zhǔn)定位，方能為“公眾”的合理界定打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。第四，關(guān)注地方立法公眾參與的實(shí)踐現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，此研究工作是筆者認(rèn)為眼下最迫切也最應(yīng)該做但也是難度最大的。主觀難度在于應(yīng)當(dāng)盡快調(diào)整和修正現(xiàn)有的研究思路；客觀難度在于研究者因經(jīng)費(fèi)、時(shí)間、精力和水平等方面的不足使得研究手段、調(diào)查廣度、分析深度均受到較大限制。兩者之中，主觀難度更加突出，且更具現(xiàn)實(shí)性?？陀^難度雖然也不容易解決，但只要主觀意愿強(qiáng)烈，工作意志堅(jiān)定，整體思路對(duì)頭，還是能夠充分利用有限的資源，進(jìn)行力所能及的研究。學(xué)界普遍認(rèn)為我國(guó)地方立法公眾參與在實(shí)踐過(guò)程中存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)在：一是公眾參與立法意愿低、熱情缺失，法治意識(shí)淡薄。然而，這種長(zhǎng)期以來(lái)形成通說(shuō)的觀點(diǎn)是與常理相悖的，人性都有自私的一面，尤其當(dāng)涉及自身利益的事項(xiàng)，參與意愿應(yīng)當(dāng)是高漲的。包括筆者在內(nèi)的部分研究者在實(shí)證調(diào)查方面進(jìn)行的有益探索顯示，這一問(wèn)題應(yīng)該不成其為問(wèn)題。如張曉、岳盈盈進(jìn)行的山東省地方立法公眾參與研究獲取的數(shù)據(jù)就表明，山東公眾具有濃厚的家國(guó)情懷，自覺(jué)遵守法律，主動(dòng)履行法定義務(wù)。90.4%的公眾相信法律，84.4%的公眾對(duì)“依法治國(guó)”心懷憧憬、充滿信心。如果某項(xiàng)法律直接關(guān)系自身利益，高達(dá)88.0%的公眾愿意表達(dá)自己的意見(jiàn)，明確表示不愿意表達(dá)自己意見(jiàn)的比例僅為2.6%[4]。這與筆者正在進(jìn)行的湖南省地方立法公眾參與研究初步調(diào)研所獲取數(shù)據(jù)反映的情況基本一致，改革開(kāi)放后隨著我國(guó)法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)和普法工作的全面開(kāi)展，全民法律意識(shí)已經(jīng)有了很大提高。因此所謂的參與意愿低，熱情缺失只是長(zhǎng)期以來(lái)忽視和脫離事物發(fā)展客觀規(guī)律的純理論研究的結(jié)論，用網(wǎng)絡(luò)熱詞來(lái)說(shuō)就是“被低”和“被缺失”。科研工作同樣符合量變質(zhì)變規(guī)律，或許個(gè)別的研究成果影響不會(huì)很大，但如果大量實(shí)證研究反映出各地情況均為一般，則可充分說(shuō)明現(xiàn)狀并非公眾不愿參與立法活動(dòng)，而是頂層設(shè)計(jì)出了問(wèn)題。惟有如此，才能引起決策層的重視，也促使立法機(jī)關(guān)的自省，繼而真正為公眾參與立法從量變往質(zhì)變進(jìn)行轉(zhuǎn)化創(chuàng)造條件。否則，在決策層和立法機(jī)關(guān)看來(lái)，很容易認(rèn)為問(wèn)題是出在公眾自身缺乏參與熱情，那么學(xué)界的研究也只能是原地踏步，得出千篇一律的結(jié)論，無(wú)法對(duì)未來(lái)公眾參與立法的良性發(fā)展產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性的益處。二是公眾參與立法制度缺失、參與程序不健全。我們認(rèn)為，這不應(yīng)被視為我國(guó)地方立法公眾參與的問(wèn)題，恰恰是造成現(xiàn)有局面的原因之一。如果這種本末倒置的研究思路繼續(xù)下去，是不可能對(duì)余翼：對(duì)地方立法公眾參與的思考公眾參與立法從量變往質(zhì)變進(jìn)行轉(zhuǎn)化創(chuàng)造任何有利條件的。三是立法機(jī)構(gòu)對(duì)公眾參與重視程度不足。這確實(shí)成其為一個(gè)問(wèn)題，然如前所述，其根源在于立法模式先天不足、缺乏外部力量和內(nèi)生因素等多重影響的疊加。立法機(jī)構(gòu)切實(shí)提高對(duì)于公眾參與的重視程度，至少需要幾方面持續(xù)地共同發(fā)力：其一是頂層設(shè)計(jì)，即大力加強(qiáng)公眾參與的制度剛性化，對(duì)立法機(jī)關(guān)形成強(qiáng)大的外部力量；其二是使立法機(jī)關(guān)自身逐漸產(chǎn)出內(nèi)生因素，即對(duì)于各級(jí)立法機(jī)關(guān)的組成人群尤其是領(lǐng)導(dǎo)成員大力灌輸公眾參與立法的理念，而這一點(diǎn)是必須以第一點(diǎn)為基礎(chǔ)的；其三是公眾自我覺(jué)醒，倒逼決策層予以重視，立法機(jī)關(guān)進(jìn)行自省，最終實(shí)現(xiàn)與外部力量和內(nèi)生因素的勝利會(huì)師，那時(shí)或許才具備從量變往質(zhì)變進(jìn)行轉(zhuǎn)化的初步條件。限于篇幅無(wú)法一一展開(kāi)，未來(lái)將另行撰文論述。

筆者對(duì)本課題進(jìn)行初步實(shí)證研究后的感受是，要使我國(guó)地方立法公眾參與步入良性發(fā)展的軌道任重而道遠(yuǎn)，惟有齊心聚力、統(tǒng)一思想、砥礪前行、長(zhǎng)期堅(jiān)持，方可顯滴水穿石之功。喊破嗓子，不如甩開(kāi)膀子。筆者在向長(zhǎng)期關(guān)注地方立法公眾參與的研究者們致以敬意的同時(shí)斗膽呼吁：本課題牽涉層面廣泛，問(wèn)題成因復(fù)雜，純理論性研究所得結(jié)論稍顯空泛，也無(wú)法保證其科學(xué)性與合理性。我們應(yīng)當(dāng)充分利用有限的資源，盡可能進(jìn)行多區(qū)域、多維度、多視角、多變量的實(shí)證調(diào)查和研究，再通過(guò)對(duì)所得數(shù)據(jù)進(jìn)行共享交流、橫向比較及綜合分析，準(zhǔn)確定位我國(guó)地方立法公眾參與所處的量變階段，方能借助學(xué)界研究成果的影響力為地方立法公眾參與爭(zhēng)取更多重視，努力在積累量變過(guò)程中“量”的同時(shí)也注重提升“量”本身的“質(zhì)”，為將來(lái)從量變往質(zhì)變進(jìn)行轉(zhuǎn)化創(chuàng)造實(shí)質(zhì)性有利條件。第五，提出完善地方立法公眾參與的對(duì)策建議。按照提出問(wèn)題、分析問(wèn)題、解決問(wèn)題的認(rèn)識(shí)進(jìn)路，對(duì)策建議是必須有的。但是筆者覺(jué)得，任何對(duì)策建議都不可能具有在一切時(shí)空條件下的普適性。曾說(shuō)：“沒(méi)有調(diào)查，就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”，忽視或脫離事物發(fā)展客觀規(guī)律的對(duì)策建議好比病急亂投醫(yī)，只有先清醒定位自身所處的量變階段，才能有針對(duì)性地提出合理化的對(duì)策建議。這方面的既有成果，內(nèi)容不可謂不細(xì)致不全面，但大多在時(shí)間性、合理性或現(xiàn)實(shí)性方面值得推敲。如建議重構(gòu)我國(guó)地方立法公眾參與的有關(guān)制度。殊不知“羅馬不是一日建成”，任何系統(tǒng)性制度的形成談何容易，動(dòng)輒談重構(gòu)完全不切實(shí)際。又如建議學(xué)習(xí)西方國(guó)家尤其是美國(guó)公眾參與立法的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，這點(diǎn)筆者是認(rèn)可的，關(guān)鍵是學(xué)哪些和怎么學(xué)。俗話說(shuō)“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”，所以還是需要先準(zhǔn)確定位自身所處的量變階段，才能確定哪些是現(xiàn)在結(jié)合自身實(shí)際可以學(xué)的，哪些是未來(lái)可以創(chuàng)造條件嘗試學(xué)的。有學(xué)者建議我國(guó)建立地方立法中的利益集團(tuán)利益妥協(xié)機(jī)制[5]，筆者認(rèn)為這就屬于未來(lái)可以創(chuàng)造條件嘗試學(xué)的，但在目前所處的量變階段，現(xiàn)實(shí)可行性并不強(qiáng)。再如完善相關(guān)法律規(guī)定，提升地方立法公眾參與程序制定的立法層次[6]。對(duì)此筆者的觀點(diǎn)是，從公眾維度影響地方立法公眾參與的因素，至少分為參與意愿、參與能力和參與條件，提升參與程序制定的立法層次只是部分解決參與條件問(wèn)題，目前更為迫切的應(yīng)是盡快提升如何強(qiáng)化公眾參與能力和增強(qiáng)公眾參與意愿的立法層次。

總之，公眾參與在地方立法中的規(guī)范化和制度化,是追求科學(xué)立法、民主立法的必由之路，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性課題。筆者的研究是初步的，很多觀點(diǎn)和結(jié)論難免有失偏頗與淺薄。好在科學(xué)研究本就應(yīng)當(dāng)是“百花齊放，百家爭(zhēng)鳴”，未來(lái)筆者將就本文未盡之處繼續(xù)求教于學(xué)界前輩大方。如對(duì)未來(lái)我國(guó)地方立法公眾參與的良性發(fā)展能有些許裨益，則為幸甚。

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作者:余翼 單位:中南林業(yè)科技大學(xué)