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摘要:在現(xiàn)今中國立法體系中，地方立法有著舉足輕重的地位，其最終所形成的法律文本反映著當?shù)亓⒎C關對法律創(chuàng)設、實施過程、權(quán)利義務分配的價值追求和判斷，擔負著為地方政治、經(jīng)濟、文化建設制定標準的使命。地方立法工作是否科學、民主、準確以及地方立法質(zhì)量的優(yōu)良對中國法治建設影響深遠，所以地方立法必須嚴格按照理性的立法規(guī)則來指引，從而實現(xiàn)一部地方性法規(guī)能真正追求公平、正義的社會理想和社會目的。

關鍵詞:地方立法;評估;價值

一、我國地方立法后評估制度現(xiàn)狀分析

我國的地方立法后評估制度于2004年正式確立，在實踐過程中，已有十幾個省、市制定了適用當?shù)氐牧⒎ê笤u估規(guī)定、立法后評估細則等法律規(guī)范性文件，試圖通過制定一系列相關技術(shù)性較強的評估標準來引導和提升地方立法的質(zhì)量水準。但是由于中央統(tǒng)一領導下的兩級立法體系對地方立法權(quán)限的限制存在著一些嚴格和苛刻，地方權(quán)力機關僅能停留在有限的地方性事務立法權(quán)限上進行立法，涉及地方管理事項較多，對可能觸碰刑法、立法法等地方立法權(quán)限邊界則很少進行探索和創(chuàng)新，所以地方立法后評估的空間也在一定程度上受到擠壓。根據(jù)所掌握的數(shù)據(jù)來看，我國地方立法后評估目前基本由以人大常委會為主導的法規(guī)評估型和以政府為主導的規(guī)章評估型組成。同時，我國還尚未形成適用各地方統(tǒng)一的、完備的、科學的地方立法后評估指標體系和地方立法后評估技術(shù)參數(shù)，各地方的立法后評估指標體系因為評估主體所選擇設定的評估價值指標不同而有所不同。由于更加完善、客觀的地方立法評估標準體系沒有建立就會導致評估標準難以進行定量化分析，同一標準最后往往出現(xiàn)了不同的內(nèi)涵，缺乏穩(wěn)定性。［1］所以在實踐中，各地方評估后活動發(fā)展并不平衡，評估過程中對標準的運用也不一致，除了以上海為代表的人大常委會為主導的法規(guī)評估型和以廣東省為代表的政府為主導的規(guī)章評估型，還有針對個案所進行的地方性法規(guī)評估。另外，各地方所制定的立法后評估制度也大多是立足于本地經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀、文化民族特色，大多是參照立法法針對當?shù)胤晌募械臈l文進行位階性、框架性、邏輯性、技術(shù)參數(shù)的評估。以包頭市東河區(qū)人大常委會2016年8月1日開展的《包頭市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》立法后評估為例，其評估的內(nèi)容中就包括“條例”的有關法條規(guī)定是否符合內(nèi)蒙古自治區(qū)實際、是否具有地方特色;“條例”有關條文是否存在與現(xiàn)行法律、行政法規(guī)以及國家有關政策的規(guī)定不一致的問題;“條例”修改或者廢止的建議等內(nèi)容。這種評估制度雖符合實際，但這種評估體系并不能全面反映出當?shù)亓⒎ㄖ械膶嵱眯院途唧w操作性，照搬照抄多，模糊性強、針對性少，導致各地各層級重復立法后評估現(xiàn)象頻繁。［2］最后，我國立法后評估程序還不十分完善和規(guī)范，由于立法后評估一定是對已經(jīng)生效的法律性文件進行評估，其必然應由很多客觀標準、具體步驟、實踐環(huán)節(jié)等構(gòu)成，從而才能保障法律、法規(guī)真正實現(xiàn)立法者想要追求并達到的預期效果。但是，根據(jù)所掌握的數(shù)據(jù)來看，國家機關主導型立法后評估缺少社會大眾民意的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，僅停留在內(nèi)部評估層面，影響評估結(jié)果的公正性;社會主導型立法后評估往往缺少相應的公眾啟動議程、評議平臺和途徑等。［3］

二、國外地方立法評估制度現(xiàn)狀分析

立法后評估制度在國外相關立法理論和實踐中已相對成熟，其最早產(chǎn)生于美國科羅拉多州的“日落法”，這一法律文件明確當?shù)胤尚晕募脑u估日期，該日期一到，這一法律性文件就需要得到立法機關的再次批準，如批準不通過，法律性文件便會失效，由此開創(chuàng)了立法后評估制度。當然這一制度最初采用的是政府績效預算評估模式，后又逐漸演變成SMART模式，即采用明確的、可評價的、現(xiàn)實的、有時限性的綜合標準來考核立法的質(zhì)量，近幾年美國立法后評估制度還引入了5E標準，重視和推崇公民滿意度標準。隨后英國、德國、韓國等國紛紛效仿并在本國相繼展開有關公共政策法律實施效果的評估活動，以期對其立法目標的實現(xiàn)狀況、法律執(zhí)法成本等內(nèi)容進行定期評價來考核立法質(zhì)量，進行進一步修改和完善。例如，在英國，國家審計署運用3ES標準對法案的實施情況進行考核，3ES和美國的5E標準很相近，二者都關注法律的預期效果與實際實施效果之間的比例關系，盡可能通過量化手段對法律實施過程中的各個階段進行全面綜合評估，當然英國更注重環(huán)境和企業(yè)評價態(tài)度。在德國，立法后評估更強調(diào)過程性評價，涵蓋事先評估、事中抽樣跟蹤評估、事后評估等階段，其中對事后評估又采取了成本效益效應、規(guī)范可接受性標準進行考核，這樣在肯定法律法規(guī)積極作用的同時又注重了法律法規(guī)的實施效果和對社會所產(chǎn)生的副作用，從而提高德國地方立法成本的利用率。在日本，立法后評估著重于人民大眾的滿意程度，選出民眾息息相關的條款進行評估，標準立足于社會生活現(xiàn)狀中的都市基礎設備、垃圾廢品再利用、老年化等11個領域229個評估指標，對地方法律實施中效果進行評估，來決定法律文件或法條的修改、廢止。與國外立法后評估制度相比，我國在理論與實踐方面都略顯單薄，評估標準差距也很大。所以，有必要在實踐中結(jié)合經(jīng)驗教訓，進行積極探索，借鑒國外立法后評估制度，構(gòu)建我國地方立法后評估標準體系。

三、我國地方立法評估制度價值選擇

關于我國地方立法評估制度價值選擇的相關解讀較多，吉敏麗、李浩棟認為我國地方立法評估制度必須有明確的定位，評估啟動的主體要做到權(quán)威性和法定性，工作職責明確和義務具體，只有這樣評估活動才能夠順暢，評估結(jié)果才能有效應用。同時，立法評估應當立足人們生活的各個方面，積極與司法、執(zhí)法、守法相聯(lián)系，評估對象選擇要有針對性和側(cè)重性。［3］汪勁認為可持續(xù)發(fā)展評估指標體系應盡可能地細分指標，因為地方立法只有經(jīng)過立法評估才能保證質(zhì)量，實踐中更易操作，相關權(quán)利得以更多保障。［4］劉惠榮、李鴻飛認為我國立法評估制度還處于初期摸索階段，但是在行政管理領域中相關的政策評估理論、評估規(guī)則操作細則已比較完善，特別是政府執(zhí)法部門工作人員績能、績效評估模式對地方立法評估制度價值和位階定位有著很好的借鑒作用。同時，立法評估主體可以在基礎標準之下直接設定符合地方特色、經(jīng)濟發(fā)展水平的修正計算公式或者修正系數(shù)賦予立法評估制度靈活、科學的特性，通過動態(tài)修正計算公式對平衡計分卡進行計算和校對，最終依據(jù)科學的計算結(jié)果對所考核的法律性文件進行分類和總結(jié)。本文結(jié)合上述國外和國內(nèi)前輩經(jīng)驗，對我國地方立法后評估標準價值選擇進行探究。首先，地方立法后評估制度要考量地方立法的合法性價值，此價值應擁有一票否決權(quán)，評估主體應按照憲法、立法法所確立的原則審查地方性法律文件的立法權(quán)限，如犯罪、刑罰稅種設立只能有法律規(guī)定，地方立法不能涉及;要審查地方立法制定程序，如地方立法必須進行法律案的提案、法律草案、表決、公布等階段才能最終形成法律性文件;審查法律位階，如發(fā)生抵觸，地方性立法即為無效，因為地方人大、地方人大常委會立法雖然是地方創(chuàng)設性立法，但其立法基礎仍然是憲法、法律，同樣地方規(guī)章的立法基礎也必須是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī);審查法律文本實施效果和民眾滿意度，如地方法律文本條文中所表述的內(nèi)容不允許隨意賦予、擴大權(quán)力機關和行政機關職權(quán)、取消或限制公民所本應享有的權(quán)利、增加公民義務。總之，地方性立法在實體上、程序上只有通過合法性審查，判斷地方立法的合法與否后才能繼續(xù)對其他評價標準進行分析。其次，地方立法后評估制度要考量地方立法的合理性價值，此價值側(cè)重于地方性法律文件是否公平對待，當然在這個價值之下，允許個別地方特別是少數(shù)民族自治地方可以針對當?shù)靥厣?、各民族?gòu)成進行個別的合理差別對待，給予社會中弱勢群體的特殊保護，盡可能做到大同小異，各級行政級別的省市之間可以存在立法后評估的差異性，對不同主體之間的需求進行法律區(qū)分;此價值側(cè)重于地方立法和立法后評估應當充分考慮法律的預期效果與實際實施效果之間的比例關系，要關注立法成本投入與社會產(chǎn)出效益之間的良性發(fā)展關系，盡可能通過量化手段對法律實施效果進行全面綜合評估，選擇一種對公民正當合法權(quán)利損害最小的法律規(guī)制方式，通過增加民生評估標準來考核法律性文件的質(zhì)量;此價值側(cè)重于地方立法后評估要進行動態(tài)監(jiān)測，促使地方性法律文件符合公序良俗，加大立法評估中過程性評價的比重，通過環(huán)節(jié)打分、網(wǎng)絡互動進行及時反饋，來考核地方性法律文本之間的正義性、協(xié)調(diào)性，對法律文件中內(nèi)容相左或含糊不清的條文及時進行修訂、廢除，在體現(xiàn)一個地區(qū)地方性法規(guī)、規(guī)章地方特色的同時還要保障當?shù)亓⒎w系的內(nèi)部統(tǒng)一，要縮短基層立法評估期限，對已確立的立法后評估標準及時更新，提高我國地方立法成本的利用率。最后，地方立法后評估制度要考量地方立法的自我服務性價值，我國很多少數(shù)民族自治地方在確立地方立法后評估標準時切勿盲目照抄照搬國外標準，在不違背憲法、立法法的法律原則基礎上，設定有地方特色、民族特色等針對性評估標準。同時對設區(qū)市城鄉(xiāng)建設、管理等方面的地方立法后評估制度也應立足于人民大眾對市政基礎設施建設的滿意程度，并統(tǒng)一納入城市公共空間秩序管理的相關法律體系中，綜合對這類地方性法律文件實施的效果進行評價，來決定該法律文件或法條的修改、廢止。除此之外，基層立法要增加民生評估標準來考核法律性文件的質(zhì)量，評估期限縮短，對已確立的立法后評估標準及時進行更新。可以借鑒英國，關注地方法律文本的預期效果與專家學者認定結(jié)果、民眾網(wǎng)絡評級之間的比例關系，盡可能通過相關大數(shù)據(jù)的具體量化來對地方性法律文件的效果進行多維化、多角度的全面綜合評估，當然立法和立法后評估要以社會效果性為核心，引導立法者在制定地方性法律文件時進行預期投入與實際產(chǎn)出的衡量?？梢越梃b德國，確立立法評估的過程性評價，明確成本———效益原則，在事先評估、事中抽樣跟蹤評估、事后評估等階段重點考核地方立法對社會、經(jīng)濟、民生所產(chǎn)生的副作用，提高我國地方立法成本的利用率。

〔參考文獻〕

［1］王艷態(tài)．地方立法后評估標準問題研究［D］．昆明:昆明理工大學，2015:8－11．

［2］姜述弢．地方立法后評估制度的法治化及對策［J］．學術(shù)交流，2016(4):88．

［3］吉敏麗，李浩棟．論地方立法質(zhì)量跟蹤評估的啟動機制［J］．云南大學學報法學版，2011(3):28．

［4］汪勁．從方法論視角對地方立法可持續(xù)發(fā)展之評估:以北京市地方立法為例［J］．法學雜志，2007(3):78．

作者:郭曉嵐 單位:包頭師范學院