導語：地方立法的認識與探究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：冶冰

一是要突出地方特色，能反映本地的特殊性，這是地方立法的靈魂和生命，也是衡量地方立法質(zhì)量和價值的一個基本標準。具體來說，地方立法能夠反映本地經(jīng)濟、政治、文化、民情對立法調(diào)整的需求程度，適合本地實際情況；要有較強的、具體的針對性，注意解決本地突出的而上位法沒有或者不宜解決的問題。2010年形成中國特色社會主義法律體系目標基本實現(xiàn)，但針對首都地方特點，滿足首都地方實際工作需要的地方立法供給尚不足。北京是國家首都，是特大型城市，現(xiàn)在又提出了建設(shè)中國特色世界城市的宏偉目標，應當以實現(xiàn)城市性質(zhì)和功能定位、建設(shè)中國特色世界城市的要求來確定今后一段時期地方立法的重點，如當前城市建設(shè)管理任務相當繁重且面臨諸多挑戰(zhàn)，垃圾處理、供水供氣、地鐵運行安全等保障城市正常運行的公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，住房保障、房屋權(quán)屬、居住小區(qū)物業(yè)管理等民生保障和社會管理服務領(lǐng)域還存在一些立法空白點。針對這些地方經(jīng)濟、社會管理事務，應制定更多的自主性甚至先行性的、具有鮮明地方特色的法規(guī)。對于實施性的地方立法，也要根據(jù)地方實際、結(jié)合地方需要，來決定是否制定以及如何制定。二是要明確新形勢下立法的功能和價值取向。長期以來，地方立法側(cè)重于行政管理領(lǐng)域立法，社會領(lǐng)域立法比較薄弱；具體到一項法規(guī)中，規(guī)范行政管理關(guān)系（權(quán)力關(guān)系）的內(nèi)容多且詳細，規(guī)范民事關(guān)系（權(quán)利關(guān)系）的內(nèi)容少且簡單，相應行政法律責任多，民事法律責任少；對社會關(guān)系的調(diào)節(jié)，更多采取行政手段，經(jīng)濟、民事手段運用少，有時甚至以行政手段不恰當?shù)亟槿肫降让袷轮黧w之間的關(guān)系，適得其反。隨著形勢的發(fā)展，地方性法規(guī)應當更加注重對公民合法權(quán)益、社會公平正義的保障和維護，對政府公共服務和權(quán)力運行的規(guī)范。三是要轉(zhuǎn)變“宜粗不宜細”的觀念。隨著法律體系的不斷完善，在面上基本覆蓋到的基礎(chǔ)上，下一步要向縱深發(fā)展，從地方立法在整個法律體系中的定位和承擔的使命、任務來看，地方立法內(nèi)容“宜細不宜粗”，要盡可能對規(guī)范的事項做出明確、具體的規(guī)定，特別是涉及行政權(quán)力運行的程序和規(guī)范，公眾參與機制、權(quán)利受到侵害后救濟手段的啟動程序等必須明確，保證地方法規(guī)的操作性，減少授權(quán)政府制定實施細則的規(guī)定。四是立法的形式應當服從于立法的內(nèi)容。如立法的必要性已經(jīng)比較充分，應當本著成熟幾條搞幾條，直接針對本地需要解決的問題制定立法規(guī)范，不搞大而全、小而全，特別是實施性地方立法，更沒有必要為追求體例完整而照搬照抄、重復上位法的內(nèi)容，造成極大的立法資源浪費，而應針對上位法的欠缺或者疏漏之處，制定便于操作的內(nèi)容，對上位法進行補充和細化。立法形式，可多采取規(guī)定、決定決議的體例，其好處是針對性強、立法效率高、實效性強。

當前的主要問題是，起草主體比較單一，起草工作中部門作用強、整體統(tǒng)籌弱，起草和審議兩個階段、環(huán)節(jié)有機銜接不夠。應當發(fā)揮人大的主體地位和主導作用，合理配置與平衡各起草主體?？傮w上說，綜合性的行政管理方面的立法項目，應由市政府法制綜合部門牽頭作為起草的主體，各相關(guān)部門參與。對于帶有全局性的、關(guān)系本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定、涉及公民重大利益的重要法規(guī)，應更多由人大工作機構(gòu)牽頭起草，組織政府有關(guān)部門、專家、相關(guān)行業(yè)協(xié)會或者中介組織參加，對于存在理論難點的法規(guī)，人大還可以同時委托專家或者研究機構(gòu)起草形成專家建議稿，為草案提供理論依據(jù)和基礎(chǔ)。增強人大在立法工作中的主導作用體現(xiàn)在立法工作的各個環(huán)節(jié)，但就具體一項立法而言，起草和審議這兩個前后相繼的階段和環(huán)節(jié)，由于主體不同，如何更好使二者有機銜接，保證立法質(zhì)量是個重要問題，特別是針對當前常委會會議會期短，審議內(nèi)容多，單位時間工作量大的現(xiàn)實狀況，充分發(fā)揮專委會在法規(guī)審議中的基礎(chǔ)性作用，“提前介入”法規(guī)起草工作是一種較好的方式和手段。專委會“提前介入”的任務，一是充分了解情況，為常委會會議審議階段的工作奠定良好的基礎(chǔ)；二是掌握法規(guī)起草的難點和重點，對起草過程中涉及的法制統(tǒng)一，行政許可、審批、行政處罰的設(shè)定，以及公民切身利益等重大問題發(fā)表意見，力求起草的思路、原則、權(quán)利義務的設(shè)定能夠遵循立項論證的意見；三是在立法技術(shù)方面提供咨詢意見，使法規(guī)草案在議案形成時技術(shù)上比較完善。為較好完成上述任務，專委會應當完善內(nèi)部工作機制和方式，增強“提前介入”的實效。一是加強計劃性。起草階段專委會雖然不是責任主體，但也不能盲目跟從，而是要把“提前介入”階段的工作納入到整個常委會立法審議工作計劃當中統(tǒng)一考慮，明確目的、方向和階段性任務、時間步驟安排，加強計劃性。二是建立重大問題的內(nèi)部研究機制。專委會工作班子應當積極參與各項調(diào)研討論活動，認真聽取各方面意見和利益訴求，特別是分歧較大的意見，盡可能全面深入了解相關(guān)情況，分析研究相關(guān)重大問題，經(jīng)專委會辦事機構(gòu)領(lǐng)導研究討論形成統(tǒng)一的意見和觀點。在此階段，專委會也可以就若干重要問題，咨詢有關(guān)方面專家、聽取相關(guān)代表的意見。三是建立工作溝通機制。加強與政府起草部門、法制綜合機構(gòu)，人大相關(guān)專委會、法制綜合部門不同層次的溝通，互通情況、交換意見、統(tǒng)一認識。

立法工作是一個整體，可以分為三個階段。法規(guī)的立項起草是立法準備工作階段，常委會審議、表決通過法規(guī)為中心階段，法規(guī)通過實施后對其進行的合法性及實施效果評估、法規(guī)解釋、修改和廢止等屬于后立法工作。立法中間階段向來是工作的核心和重點，立法準備工作機制也正在逐步得到完善，相對來說后立法工作目前比較薄弱，相關(guān)工作機制還有待健全，應當作為今后一段時期立法工作關(guān)注的重點，充分重視，投入更多的立法資源開展后立法工作。一是啟動開展法規(guī)解釋工作。根據(jù)立法法和本市制定地方性法規(guī)條例的規(guī)定，當法規(guī)的規(guī)定需要進一步明確具體含義，或者法規(guī)制定后出現(xiàn)新情況需要明確適用法規(guī)依據(jù)的，市人大常委會有權(quán)對地方性法規(guī)進行解釋。相對于制定和修改，法規(guī)解釋的程序比較簡便，而且主要解決法規(guī)適用性的問題，有利于增強法規(guī)的適應性，立法工作實踐中應當用好用足這項職權(quán)。二是建立完善地方性法規(guī)的定期評估機制。立法評估是檢驗立法質(zhì)量、提高立法質(zhì)量的一項重要制度，立法評估既可以為立法部門修改、廢止法規(guī)提供依據(jù)，又對法規(guī)實施部門改進執(zhí)法工作具有促進作用。目前已經(jīng)開展了對單項法規(guī)的后評估工作試驗，取得了一定的實效，在此基礎(chǔ)上，應當探索研究對現(xiàn)行有效地方法規(guī)整體進行定期評估的機制，可以是一屆一次，通過宏觀的、全局性的、整體性評估，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，破解難題，增強地方性法規(guī)的整體效用。三是把修改和廢止地方性法規(guī)放到與制定地方性法規(guī)同等重要的位置。在立法工作實踐中，既要根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況創(chuàng)制新的法規(guī)，又要結(jié)合發(fā)展的實際需要對部分不適應或者完全不適應的法規(guī)進行修改和廢止。要進一步完善法規(guī)修改、廢止的工作機制，包括問題聯(lián)動發(fā)現(xiàn)機制、啟動機制、簡易修改程序等。

在開展立法和執(zhí)法檢查、聽取專項工作報告等監(jiān)督工作過程中，經(jīng)常能夠聽到政府部門，特別是一線執(zhí)法部門關(guān)于法律法規(guī)不完善、操作性不強導致執(zhí)法無據(jù)的反映。認真分析思考一下，一方面，目前法律法規(guī)在針對性、操作性等方面的確存在不足，甚至仍然還有立法空白之處，但另一很重要的方面，就是對“執(zhí)法”的理解可能存在一定的偏差?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，法律法規(guī)不可能窮盡形形色色、千差萬別的社會現(xiàn)象，不能期望針對所有的具體問題一一給出答案，要使法律法規(guī)對社會實踐產(chǎn)生作用和影響，需要執(zhí)法者以恰當?shù)姆绞剑蚜⒎ǖ脑瓌t精神、制度規(guī)范運用于具體的、千差萬別的社會生活，恰當?shù)貋斫鉀Q實際問題。這個過程不是簡單機械的流水線作業(yè)，把原料放進去就能出成品，而是包含著執(zhí)法者對法律法規(guī)精神的準確理解把握，以及在此基礎(chǔ)上針對具體情況的創(chuàng)造性運用，對執(zhí)法水平和技巧都是一個考驗。