導(dǎo)語：國家調(diào)節(jié)權(quán)研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、國家所有權(quán)與行政權(quán)分開

在公有制為主導(dǎo)的市場體制下，政府對于市場而言，絕非單一以管理者———局外人身份出現(xiàn)，同時(shí)還是我國占主導(dǎo)地位的國有經(jīng)濟(jì)的所有者，本身參與了市場競爭，是市場競爭主體之一。政府兼具局外的管理者與市場本身的參與者兩種角色：不僅是市場外部管理者、監(jiān)督者，還是市場內(nèi)部競爭者、當(dāng)事人。這一政企不分的癥狀曾長期困擾我國經(jīng)濟(jì)的市場化、競爭的公平化，當(dāng)前最典型的亂象則表現(xiàn)在郵政、鐵路、電力、醫(yī)療、文教等這些集調(diào)控、管理、經(jīng)營功能于一身的公共部門。當(dāng)然在具體個案中，政府在干預(yù)某一類經(jīng)濟(jì)關(guān)系時(shí)，有時(shí)是以單一的局外人或參與者身份出現(xiàn)的，例如，2005年以來，政府在對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控中，僅以行政管理者———局外人的身份出現(xiàn)；有時(shí)則同時(shí)以兩種身份出現(xiàn)，例如，國有股減持問題，當(dāng)初政府是以市場管理者(局外人)的身份出發(fā)，希望通過國有股減持，解決國有股“一股獨(dú)大”導(dǎo)致“國企病”在股份制上“借尸還魂”而使股份公司的現(xiàn)代企業(yè)治理機(jī)制無法正常發(fā)揮作用的問題，但一旦制定具體實(shí)施方案時(shí)，政府的所有者身份就像幽靈一樣出現(xiàn)了：作為國有資產(chǎn)的所有者，政府希望借此機(jī)會最大可能地實(shí)現(xiàn)國有股的增值，所以，國務(wù)院2001年6月12日的國有股減持辦法，其目的傾向了籌集更多的資金，采取了“與民爭利”的市場價(jià)減持辦法。這種既以證券市場局外監(jiān)管者，又以國有股所有者雙重身份來干預(yù)市場的不公平方法，馬上遭到市場的嚴(yán)厲懲罰，證券市場從此一蹶不振。

可見，在目前的市場體制下，政府與市場之間除了存在干預(yù)管理關(guān)系外，還有一種參與關(guān)系。政府既是局外人，又是參與者，既是“裁判”，又是“球員”。這種身份(權(quán)力)的混同嚴(yán)重制約著市場法治的形成，阻礙計(jì)劃———權(quán)力經(jīng)濟(jì)向市場———法治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。

根據(jù)憲政理論，權(quán)力不能混合，否則會帶來專制?！?】市場經(jīng)濟(jì)公平競爭的內(nèi)在規(guī)律要求政府本身不應(yīng)參與市場競爭，而公有制這一經(jīng)濟(jì)體制使得國家以所有者身份參與市場競爭不可避免，這是我國社會主義市場體制的一對根本性矛盾，經(jīng)濟(jì)改革的最大體制障礙。這一矛盾無時(shí)無刻不制約著市場機(jī)制配置資源功能的正常發(fā)揮，制約著政府職權(quán)的科學(xué)界定。具體表現(xiàn)為：一方面政府部門對國有企業(yè)行使所有權(quán)時(shí)往往以多種多樣的行政干預(yù)方式出現(xiàn)，不是經(jīng)營國有資本，而是管制國有企業(yè)。這種所有權(quán)與行政權(quán)混為一談的管理，“造成了兩個結(jié)果：一是行政干預(yù)的‘越位’，抑制了企業(yè)市場活力，致使國有資產(chǎn)運(yùn)作低效率；二是企業(yè)內(nèi)所有者‘缺位’，弱化了產(chǎn)權(quán)約束，所有者權(quán)益往往被侵蝕”【4】，國有企業(yè)普遍虧損；另一方面國家運(yùn)用行政管理權(quán)對市場進(jìn)行管理、調(diào)節(jié)時(shí)，其國有資產(chǎn)所有者身份又不時(shí)出來作怪，國家所有權(quán)侵蝕行政管理權(quán)，使其偏離本原的調(diào)節(jié)目標(biāo)，處處維護(hù)國有企業(yè)的特權(quán)，民營企業(yè)無法享有國有企業(yè)平等競爭的權(quán)利，在企業(yè)上市、銀行放貸、投資領(lǐng)域準(zhǔn)入等諸多方面遭受歧視待遇。2003年的河北“孫大午案件”就典型地暴露了民營企業(yè)不能享受“國民待遇”的問題。所有權(quán)與行政管理權(quán)兩權(quán)不分而相互交織在一起，必然導(dǎo)致政府干預(yù)粗暴化、隨意化。改革過程中一直存在市長、市委書記兼任企業(yè)負(fù)責(zé)人的怪現(xiàn)象，其實(shí)根本原因就在于國家兼具市場管理者和國有企業(yè)所有者身份。

1978年以來的政治、經(jīng)濟(jì)體制改革基本沿著“國家所有權(quán)和行政管理權(quán)分開”這一軌道拓展、深化。最初的改革希望增強(qiáng)國有企業(yè)活力，使其能夠盈利，不斷深化的改革措施注重逐步擴(kuò)大企業(yè)自主經(jīng)營的權(quán)利，試圖從國家所有權(quán)中分離出部分經(jīng)營權(quán)給企業(yè)：從20世紀(jì)70年代末開始在部分國營工廠實(shí)行承包制，賦予經(jīng)營者承包經(jīng)營權(quán)；承包制出現(xiàn)了包盈不包虧的重大缺陷，改革無法深化，廠長負(fù)責(zé)制于是成為一種新的改革方案；不久，經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)界將這兩種改革成果總結(jié)、升華，提出了“兩權(quán)分離理論”，即國家所有權(quán)和企業(yè)經(jīng)營權(quán)相分離，并將這一理論制度化，成為1988年《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的靈魂和核心。但是，國有企業(yè)效益不好，無人負(fù)責(zé)的問題沒有得到根本解決。學(xué)界開始進(jìn)行反思，“國家所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離”理論被修正為“國家所有權(quán)與經(jīng)濟(jì)行政管理權(quán)兩權(quán)分開”理論，第二階段的改革重心在于區(qū)分國家的所有者與管理者兩種身份、兩種職能，分清國家現(xiàn)行職能中哪部分屬于“政”，哪部分屬于“企”，“把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)方面來，把生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力真正交給企業(yè)?！薄?】具體操作程序是：將國家所有權(quán)職能從政府機(jī)關(guān)分離出來，恢復(fù)其作為一種經(jīng)濟(jì)權(quán)利的本來面目，那些主要代表國家行使所有權(quán)職能的專業(yè)性經(jīng)濟(jì)行政部門公司化，改組為企業(yè)，如撤銷石油工業(yè)部(后稱能源部)，組建“中石化”、“中石油”等大型國有企業(yè)；或者改組為行業(yè)協(xié)會，專門行使行業(yè)管理職能，如撤銷輕工業(yè)部、紡織工業(yè)部，分別組建中國輕工總會、中國紡織總會；其一定的調(diào)節(jié)職能交由宏觀調(diào)控部門、市場管理部門履行；適當(dāng)強(qiáng)化宏觀調(diào)控部門、市場管理部門的行政執(zhí)法職責(zé)和能力。最新的改革措施則是在2003年成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，由其統(tǒng)一行使出資人(即所有者)職能，變“九龍治水”為“一龍治水”，藉此改變國有企業(yè)“婆婆”太多，行政干預(yù)太多的局面，試圖從根本上將國家所有權(quán)和行政管理權(quán)分開。

由于我國是公有制國家，國家將長期扮演市場競爭參與者的角色，國家既是市場競爭規(guī)則的制定者、維護(hù)者，又是市場競爭的參與者這一對基本矛盾，將長期存在，很難徹底解決。如何最大限度緩和這對矛盾，政企最大限度分開，最大限度地實(shí)現(xiàn)市場自由競爭，是政府體制改革中的最大難題。

二、區(qū)分行政管理權(quán)與國家調(diào)節(jié)權(quán)

舊的計(jì)劃體制的最大弊端是“政企不分”；1978年以來的改革致力將政府的經(jīng)濟(jì)行政管理權(quán)與政府對國有企業(yè)的所有權(quán)分開，最大限度地恢復(fù)企業(yè)本應(yīng)有的自主經(jīng)營的權(quán)利，根本瓦解了中國權(quán)力經(jīng)濟(jì)的制度基礎(chǔ)。但是，市場條件下政府對市場的調(diào)節(jié)權(quán)卻一直仍然與行政權(quán)混同在一起，一直由行政機(jī)關(guān)行使，以行政權(quán)的方式出現(xiàn)。這種混同抵消了將行政權(quán)與國家所有權(quán)分開的改革效果，使得國家對市場的調(diào)節(jié)權(quán)蛻變成政府任意行政干預(yù)的正當(dāng)化理由，國家調(diào)節(jié)反輔為主，使得政府對市場的束縛有增無減，促成行政管制成為政府調(diào)節(jié)市場的偏好，市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)常呈現(xiàn)出“人治”的貌像，市場自由受到極大限制。主張政府干預(yù)市場的經(jīng)濟(jì)法也背上“反市場”的惡名。因此，要科學(xué)界定政府職權(quán)，實(shí)現(xiàn)“十一五規(guī)劃”深化體制改革、完善現(xiàn)代市場體系的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的科學(xué)化、規(guī)范化、法定化，將政府對市場的干預(yù)控制在合理的度之內(nèi)，必須在將國家所有權(quán)與行政管理權(quán)分離之后進(jìn)一步分權(quán)，將國家調(diào)節(jié)權(quán)與國家行政管理權(quán)分離。

對于行政管理權(quán)和國家所有權(quán)分開的必要性和可行性，因?yàn)楹驼蠓珠_緊密相連，學(xué)界有不少的分析和論證，改革實(shí)踐在此問題上也有不少突破，改革開放以后的歷次黨代會和國務(wù)院歷次機(jī)構(gòu)改革都不同程度地嘗試過這種分權(quán)。而對于國家調(diào)節(jié)權(quán)與國家行政管理權(quán)分開的問題卻基本還未涉及，【6】通常把它視為行政權(quán)的一種，深入一點(diǎn)的分析，也只是把它看作行政權(quán)的一種發(fā)展形態(tài)?！?】本文在第一部分多次提到的“經(jīng)濟(jì)行政管理權(quán)”其實(shí)是國家調(diào)節(jié)權(quán)。正是因?yàn)槿藗儼ń?jīng)濟(jì)法學(xué)界都普遍將國家調(diào)節(jié)權(quán)視為一種行政管理權(quán)，在實(shí)踐中國家調(diào)節(jié)權(quán)又主要由國家行政機(jī)關(guān)來行使，政府機(jī)關(guān)在行使國家調(diào)節(jié)職能時(shí)，“很難區(qū)分是行政管理還是國家調(diào)節(jié)，是在實(shí)施行政法還是在實(shí)施經(jīng)濟(jì)法”【8】，而有關(guān)經(jīng)濟(jì)法的糾紛的司法救濟(jì)又大多以行政訴訟的方式解決，所以經(jīng)濟(jì)法與行政法總是難解難分，“經(jīng)濟(jì)法是行政法的一個分支”、“經(jīng)濟(jì)行政法”或“行政經(jīng)濟(jì)法”的觀點(diǎn)總是存在而且有一定的市場，經(jīng)濟(jì)法學(xué)界一直不能完全駁倒它。

其實(shí)，國家調(diào)節(jié)權(quán)和傳統(tǒng)的行政管理權(quán)有明顯的區(qū)別，將它當(dāng)然地視為一種行政管理權(quán)在理論上是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，在?shí)踐中對市場和法治貽害甚大。國家調(diào)節(jié)權(quán)和行政管理權(quán)的主要區(qū)別在于：

第一，二者基本內(nèi)涵有明顯的不同。對于行政權(quán)，學(xué)界有多種理解，【9】根據(jù)《布萊克法律詞典》的解釋：行政權(quán)(ExecutivePowers)即執(zhí)行法律的權(quán)力，它是總統(tǒng)根據(jù)《聯(lián)邦憲法》第2條的規(guī)定而享有的廣泛權(quán)力……，它與制定法律及對法律糾紛進(jìn)行裁判的權(quán)力相區(qū)別。而國內(nèi)比較普遍的觀點(diǎn)認(rèn)為，行政權(quán)是國家行政機(jī)關(guān)依照法律管理國家和社會公共事務(wù)的權(quán)力，具有執(zhí)行性、法律性、強(qiáng)制性、公益性等特征。【10】而國家調(diào)節(jié)權(quán)是國家為了維持公平、穩(wěn)定的市場秩序?qū)κ袌鲞M(jìn)行調(diào)節(jié)的權(quán)力。它亦具有公益性，管轄的似乎只是行政權(quán)所管轄的一部分。其實(shí)，立法權(quán)、司法權(quán)都是一種公共權(quán)力，它們運(yùn)作的都是公共事務(wù)。公共性并不是行政權(quán)的特性，而是公權(quán)的普遍共性。國家調(diào)節(jié)權(quán)是一種純經(jīng)濟(jì)性權(quán)力，行政權(quán)并不普遍具有經(jīng)濟(jì)性；國家調(diào)節(jié)權(quán)主體不僅有政府機(jī)關(guān)，還有立法、司法機(jī)關(guān)。【11】

第二，運(yùn)行方式不一樣。行政管理權(quán)是一種剛性的強(qiáng)制，而國家調(diào)節(jié)權(quán)是一種柔性的引導(dǎo)。盡管國家調(diào)節(jié)權(quán)中的市場規(guī)制權(quán)具有明顯的強(qiáng)制性，但市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)代，柔性的間接經(jīng)濟(jì)調(diào)控越來越成為國家調(diào)節(jié)的主導(dǎo)方式，國家調(diào)節(jié)對行政手段的依賴度愈來愈低，宏觀調(diào)控法正在逐步成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的核心。像再貼現(xiàn)率、公開市場業(yè)務(wù)、政府采購等這類宏觀調(diào)控措施已經(jīng)完全不具備強(qiáng)制性。這是國家調(diào)節(jié)權(quán)和傳統(tǒng)的行政管理權(quán)的最根本的區(qū)別。

第三，權(quán)力性質(zhì)不一樣。行政管理權(quán)是一種典型的公權(quán)，而國家調(diào)節(jié)權(quán)具備一定的私權(quán)性質(zhì)。一般認(rèn)為，國家調(diào)節(jié)權(quán)由政府機(jī)關(guān)行使，是一種典型的公權(quán)。但有時(shí)政府對市場的調(diào)節(jié)是以市場主體的身份參與市場交易，通過自己的交易行為來引導(dǎo)市場，例如，在政府采購中，政府通過直接購買商品來刺激投資，拉動經(jīng)濟(jì)增長，美國政府就經(jīng)常通過擴(kuò)大軍火采購來刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展；國家直接投資提供公共產(chǎn)品更是如此。日本學(xué)者金澤良雄將這種非權(quán)力性的、私法的手段直接或間接介入經(jīng)濟(jì)的方法稱為非權(quán)力規(guī)制，與權(quán)力性強(qiáng)制性規(guī)制并列為兩種國家調(diào)節(jié)市場的方法?！?2】因此政府以非權(quán)力性的私法手段來調(diào)節(jié)市場時(shí)，行使的國家調(diào)節(jié)權(quán)具有私權(quán)性質(zhì)。但它又不是一種純民事權(quán)利，因?yàn)樗粌H可能會引發(fā)民事責(zé)任，還可能同時(shí)引發(fā)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任，例如，調(diào)節(jié)不當(dāng)可能會讓決策者承擔(dān)降職降級、引咎辭職等責(zé)任。

不能說國家調(diào)節(jié)權(quán)完全是一種公權(quán)，也不能說它完全是一種私權(quán)，它既有一定的公權(quán)屬性，也有一定的私權(quán)屬性；既是一種權(quán)力，又是一種權(quán)利。【13】國家調(diào)節(jié)權(quán)的權(quán)力(利)屬性具有模糊性。

第四，在“線”狀態(tài)不同。行政管理權(quán)是一種常態(tài)的執(zhí)行權(quán)，而國家調(diào)節(jié)權(quán)是一種非常態(tài)的、帶有事后救濟(jì)性質(zhì)的權(quán)力。行政是政府機(jī)關(guān)對國家日常公共事務(wù)的管理，每天都在進(jìn)行，“行政權(quán)是一種以主動、直接、連續(xù)、具體的方式對行政事務(wù)進(jìn)行管理”的權(quán)力，【14】“與同屬公權(quán)力范疇的其他國家權(quán)力相比，其基本特征主要表現(xiàn)為直接性、連續(xù)性和主動性”【15】；而國家調(diào)節(jié)只有當(dāng)市場出現(xiàn)了一定癥狀需要國家干預(yù)的時(shí)候才得以發(fā)生，可以說是一種事后的救濟(jì)，并不需要每天都進(jìn)行，例如，2007年以來股票指數(shù)連續(xù)快速上漲，中央政府盡管很緊張，卻只能對其進(jìn)行間接的調(diào)控，不能簡單地采取日常性的直接行政管制。正因?yàn)槿绱?，?jīng)濟(jì)法有“危機(jī)對策法”的聲名，國家調(diào)節(jié)權(quán)具有輔助性、間接性、間歇性、抽象性【16】的特點(diǎn)。

第五，進(jìn)行簡略的歷史考察，不難發(fā)現(xiàn)，某些國家調(diào)節(jié)權(quán)(尤其是宏觀調(diào)控權(quán))是行政權(quán)的衍生物。例如，稅收本是籌集國家經(jīng)費(fèi)的純財(cái)政手段，征稅權(quán)是一種純粹的行政權(quán)；但發(fā)展到后來，它衍生出一種新的政府職能：政府可以通過調(diào)整稅率、稅種來調(diào)節(jié)市場及市場中的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。這種調(diào)節(jié)市場的職權(quán)的性質(zhì)明顯不同于它的母本——行政權(quán)。又如，中央銀行通過存款準(zhǔn)備金率來調(diào)節(jié)市場的功能是從存款準(zhǔn)備金制度衍生出來的，最初中央銀行設(shè)立存款準(zhǔn)備金制度是為了防止商業(yè)銀行出現(xiàn)擠兌風(fēng)險(xiǎn)而提前作準(zhǔn)備，對發(fā)生信用危機(jī)的商業(yè)銀行提供最后的信用支持，并沒有調(diào)節(jié)市場的功能和目的。

三、國家調(diào)節(jié)權(quán)——第四種權(quán)力

由是觀之，國家調(diào)節(jié)權(quán)不同于行政管理權(quán)，它是適應(yīng)社會發(fā)展的需要而出現(xiàn)的一種新的制度安排。在西方國家，它是資本主義發(fā)展到壟斷階段為規(guī)制壟斷而產(chǎn)生的一種新型權(quán)力；在中國，它則是市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展而內(nèi)生的反行政統(tǒng)制的一種制度進(jìn)化。

依據(jù)自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場邏輯，市場可以提供社會需要的一切產(chǎn)品，可以解決好一切問題，而不需要政府干預(yù)，干預(yù)得最少的政府就是最好的政府?！皬呐`制、封建制社會到自由資本主義時(shí)期，傳統(tǒng)的國家職能都是以政治統(tǒng)治為中心目的和基本內(nèi)容，它包括兩個方面：對內(nèi)鎮(zhèn)壓敵對階級和政治勢力的反抗，維護(hù)對人民的統(tǒng)治；對外抵抗侵略或侵略他人。那時(shí)候國家雖然也必然要從事一些經(jīng)濟(jì)管理活動，但那也主要是圍繞政治統(tǒng)治這個中心進(jìn)行的?！薄?7】國家基本不干預(yù)市場，不干預(yù)市場主體之間的競爭行為。根據(jù)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和法治理論，公的權(quán)力不得干預(yù)私的經(jīng)濟(jì)，政府也無權(quán)干預(yù)市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營行為。依孟德斯鳩的立法、行政、司法“三權(quán)分立”學(xué)說，政府的任務(wù)在于“媾和或宣戰(zhàn)，派遣或接受使節(jié)，維護(hù)公共安全，防御侵略”【18】，而沒有干預(yù)經(jīng)濟(jì)的職權(quán)。在自由放任理論的指導(dǎo)下，資本主義國家信奉不干預(yù)原則，市場經(jīng)濟(jì)得到充分發(fā)展。到了19世紀(jì)后期，由于科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展、股份有限公司制度的出現(xiàn)、生產(chǎn)的社會化，市場出現(xiàn)了壟斷等自身無法控制的弊端，從社會整體利益出發(fā)，為了保障市場競爭的“長治久安”，需要有一種外力化解這些弊端。別無選擇，只有國家能勝任此任，這樣就產(chǎn)生了要求國家利用公權(quán)干預(yù)市場的制度需求，歷史上產(chǎn)生了一種調(diào)節(jié)市場的新型國家權(quán)力，這種新型國家權(quán)力并不來自傳統(tǒng)的行政權(quán)，不能簡單地認(rèn)為它是從行政權(quán)分離出來的一種權(quán)力，盡管它和行政權(quán)力有某些相通之處。根據(jù)孟德斯鳩的“三權(quán)分立”學(xué)說，行政權(quán)作為政府管理社會公共事務(wù)的手段，并沒有調(diào)節(jié)市場的功能，立法權(quán)和司法權(quán)更無法擔(dān)當(dāng)此任。國家調(diào)節(jié)權(quán)是于立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之外的第四種權(quán)力。正因?yàn)槿绱耍女a(chǎn)生規(guī)制這種新型權(quán)力的新的法律部門———經(jīng)濟(jì)法。

認(rèn)定國家調(diào)節(jié)權(quán)是立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之外的第四種新型權(quán)力形態(tài)，其理論依據(jù)，除了前面論述的它和國家行政權(quán)的區(qū)別外，二者出現(xiàn)的歷史時(shí)段不一樣，運(yùn)作的目標(biāo)也不一樣。歷史事實(shí)更為我們的這一大膽假設(shè)提供了佐證，國家調(diào)節(jié)權(quán)并不像我們過去想當(dāng)然的那樣是由傳統(tǒng)的政府行政機(jī)關(guān)充當(dāng)權(quán)力主體，而是實(shí)實(shí)在在在傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)以外產(chǎn)生了一類獨(dú)立代表市場(社會)整體利益的調(diào)節(jié)主體：“無頭的第四部門”。對于壟斷這樣一類“集中的經(jīng)濟(jì)權(quán)力需要集中的政權(quán)來管理，傳統(tǒng)上要求彼此分立的權(quán)力，現(xiàn)在被集中起來了?！薄?9】于是，從壟斷市場經(jīng)濟(jì)階段開始，出現(xiàn)了一些集立法、司法、行政于一身的獨(dú)立的行使國家調(diào)節(jié)權(quán)的新型國家機(jī)關(guān)，如美國1887年成立的州際商業(yè)委員會、1914年成立的聯(lián)邦貿(mào)易委員會、1913年成立的聯(lián)邦儲備委員會、1934年成立的聯(lián)邦電訊委員會、1972年成立的消費(fèi)者產(chǎn)品安全委員會；歐洲各國則在20世紀(jì)80年代普遍建立了此類獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，如競爭委員會、金融服務(wù)局等【20】。其中最為典型的是中央銀行，發(fā)達(dá)國家?guī)缀鯚o一例外都強(qiáng)調(diào)央行的獨(dú)立性，讓其獨(dú)立于政府運(yùn)行貨幣政策，獨(dú)立地調(diào)節(jié)市場。【21】“這些新型的國家機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，且具有與傳統(tǒng)的立法、行政、司法機(jī)關(guān)不同的法律屬性，難以劃入傳統(tǒng)的國家機(jī)關(guān)之列”【22】，人們將其稱為“無頭的第四部門”，即立法、行政、司法以外的部門。【23】

“這些機(jī)構(gòu)是典型的壟斷企業(yè)的產(chǎn)物”，是“對壟斷企業(yè)采取分行業(yè)的集中管理形式?！薄?4】這些機(jī)構(gòu)體現(xiàn)了國家對自由市場的調(diào)節(jié)(干預(yù))，將其行使的權(quán)力其定名為“國家調(diào)節(jié)權(quán)”最為恰當(dāng)。專門承擔(dān)國家調(diào)節(jié)職能的“無頭的第四部門”的出現(xiàn)，有力地佐證了我們“國家調(diào)節(jié)權(quán)是立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的第四種國家權(quán)力形態(tài)”的觀點(diǎn)。

專門的國家調(diào)節(jié)機(jī)關(guān)在中國亦已浮出水面。要特別強(qiáng)調(diào)的是，筆者提出國家調(diào)節(jié)權(quán)是繼立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之外的第四種權(quán)力形態(tài)，并非受西方“第四部門”理論的影響，而完全是受中國改革實(shí)踐的啟發(fā)，從人民銀行職能的歷史演變得到的啟示。1978年以前，中國人民銀行既履行中央銀行職能、又具有商業(yè)銀行性質(zhì)，是財(cái)政部下的一個司局級機(jī)構(gòu)；1983年國務(wù)院作出《關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，人民銀行從財(cái)政部獨(dú)立出來，成為專門的貨幣發(fā)行和金融管理機(jī)關(guān)，其手段主要依靠行政指令性計(jì)劃；1995年《人民銀行法》明確中國人民銀行作為中央銀行的法律地位，人民銀行對貨幣供應(yīng)量的調(diào)控方法也逐步從直接的貸款額度控制轉(zhuǎn)向資本充足率等比例控制，從直接的行政管制轉(zhuǎn)向運(yùn)用貨幣政策進(jìn)行間接調(diào)節(jié)；2003年，《人民銀行法》修訂，并單獨(dú)制定了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，中國人民銀行對銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能被分離出來，和中央金融工委的相關(guān)職能進(jìn)行整合，成立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會。中央編制委員會辦公室印發(fā)的《關(guān)于中國人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制調(diào)整意見的通知》明確中國人民銀行是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的宏觀調(diào)控部門。人民銀行將專注于貨幣政策的制定和運(yùn)行，主要依靠間接的經(jīng)濟(jì)手段來實(shí)現(xiàn)自己的調(diào)控職能，直接的行政強(qiáng)制方法被淘汰，成為純而又純的調(diào)控部門，幾乎不再享有直接的行政管理權(quán)?！?5】人民銀行越來越接近西方的央行體制，相對獨(dú)立于政府。

至此，專門的國家調(diào)節(jié)機(jī)關(guān)在中國正式產(chǎn)生，一種不同于傳統(tǒng)行政權(quán)的新型國家權(quán)力———國家調(diào)節(jié)權(quán)———現(xiàn)出雛形。

國家調(diào)節(jié)權(quán)在西方和中國的產(chǎn)生道路呈現(xiàn)出兩條相向而行的軌跡：前者是在政府無權(quán)干預(yù)市場的前提下授予政府這樣一種新型的權(quán)力來解決市場自身無法解決的弊端，呈現(xiàn)的是一條擴(kuò)權(quán)軌跡；后者是在政府擁有全面管制市場權(quán)力的前提下通過權(quán)力分工來減少政府對市場的統(tǒng)制，呈現(xiàn)的是一條控權(quán)軌跡。這和經(jīng)濟(jì)法在中西方的產(chǎn)生軌跡如出一轍。【26】

區(qū)分國家調(diào)節(jié)權(quán)和行政管理權(quán)是型塑法治政府、效率政府，實(shí)現(xiàn)“十一五規(guī)劃”轉(zhuǎn)變政府職能目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。將二者分開既可以實(shí)現(xiàn)對國家調(diào)節(jié)權(quán)的控制，還可以加強(qiáng)對行政權(quán)的制約，推動權(quán)力經(jīng)濟(jì)向法治經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變；既可以根本減少行政機(jī)關(guān)任意干預(yù)市場的機(jī)會(分權(quán)后，它不再具有這種權(quán)力了)，還可以實(shí)現(xiàn)國家調(diào)節(jié)科學(xué)化(國家調(diào)節(jié)機(jī)關(guān)專門化后，主客觀都會使它自覺拋棄反法治、反市場的行政管制手段)，強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能。

四、國家調(diào)節(jié)權(quán)的配置

1748年孟德斯鳩在洛克的基礎(chǔ)上提出立法、司法、行政“三權(quán)分立”理論，主張應(yīng)當(dāng)分別由三種不同的、并且平行的機(jī)關(guān)來行使這三種權(quán)力。“三權(quán)分立”于1787年首次應(yīng)用于政治實(shí)踐，寫入美國憲法，1791年寫入法國憲法。200多年來，孟氏的理論經(jīng)久不衰，一直沿用至今，沒有實(shí)質(zhì)性的改變，立法權(quán)由議會或國會行使，行政權(quán)由總統(tǒng)或總理及各種部、委行使，司法權(quán)由法院行使。立法和司法機(jī)關(guān)一直由單一、獨(dú)立的系統(tǒng)組成，而行政機(jī)關(guān)則由為數(shù)眾多的部門組成。國家調(diào)節(jié)權(quán)出現(xiàn)以后，雖然也同時(shí)出現(xiàn)了專司國家調(diào)節(jié)職能的新型國家機(jī)關(guān)，但對如何合理配置國家調(diào)節(jié)權(quán)卻沒有多少人去探究。這類機(jī)關(guān)“最初不是根據(jù)什么理論或計(jì)劃提出的，而是由于實(shí)際需要產(chǎn)生的”?！?7】從美國“無頭的第四部門”的發(fā)展歷史看，它的設(shè)置確實(shí)帶有很大的隨意性。

根據(jù)漆多俊先生的國家調(diào)節(jié)說，國家調(diào)節(jié)市場的手段分為強(qiáng)制、促導(dǎo)、參與等三種，經(jīng)濟(jì)法體系由此對應(yīng)分為市場規(guī)制法、宏觀調(diào)控法、國家投資經(jīng)營法等三大板塊?！?8】筆者認(rèn)為，這種劃分準(zhǔn)確涵蓋了國家調(diào)節(jié)權(quán)的運(yùn)作范圍，充分周延，因此，國家調(diào)節(jié)權(quán)可以進(jìn)一步分為市場規(guī)制權(quán)、宏觀調(diào)控權(quán)和國家投資經(jīng)營權(quán)(國家所有權(quán))。這三種權(quán)力的特性、運(yùn)作方式可以說迥然不同，不宜混合在一起交由一個或幾個機(jī)構(gòu)來行使，根據(jù)分權(quán)理論，宜作進(jìn)一步分工，分別由三類不同的機(jī)構(gòu)來行使。因此，國家調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)也可分為市場規(guī)制機(jī)構(gòu)、宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)和國家投資經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)三類。

中國的轉(zhuǎn)軌改革進(jìn)行到今天，已基本形成了這三種規(guī)制群，市場規(guī)制機(jī)構(gòu)有工商、物價(jià)、建設(shè)、審計(jì)、環(huán)境保護(hù)、國土資源、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、金融監(jiān)管等部門；宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)有人民銀行、財(cái)政部、發(fā)展與改革委員會等部門；國家投資經(jīng)營機(jī)構(gòu)有國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會及有關(guān)部、局。其中市場規(guī)制機(jī)構(gòu)數(shù)量最多。而且，三類機(jī)構(gòu)都已經(jīng)或正在形成最有代表性的部門：市場規(guī)制機(jī)構(gòu)最典型的代表將是反壟斷委員會(過去是工商行政管理部門)；而中央銀行則隨國際潮流無可爭辯地演變成為宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)的中樞；2003年成立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會完全有可能將成為最主要國家投資經(jīng)營機(jī)構(gòu)。問題是每類國家調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)是由一個組成好?例如，將中央銀行改組成一個統(tǒng)一的宏觀調(diào)控委員會，統(tǒng)一行使國家宏觀調(diào)控權(quán)；還是由數(shù)個組成好?按照前一方案，成立統(tǒng)一的市場規(guī)制機(jī)構(gòu)、宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)和國家投資經(jīng)營機(jī)構(gòu)分別單獨(dú)統(tǒng)一行使職能，可能是政府機(jī)構(gòu)改革未來的發(fā)展方向，但目前的公共管理水平卻還不太可能產(chǎn)生這種稱職的機(jī)構(gòu)。目前尚應(yīng)維持現(xiàn)狀，市場規(guī)制機(jī)構(gòu)和宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)可由數(shù)個部門組成，但應(yīng)進(jìn)行重新調(diào)整，優(yōu)化組合，在每類調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)內(nèi)部合理配置權(quán)力，形成有機(jī)配合的國家調(diào)節(jié)機(jī)制，保障國家調(diào)節(jié)的法治化；而所有權(quán)是一種絕對權(quán)，國家投資經(jīng)營權(quán)宜由一個機(jī)構(gòu)行使，對它的監(jiān)督權(quán)可由現(xiàn)有的國家監(jiān)督機(jī)關(guān)行使。

一些地方的改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在了理論的前面，已經(jīng)開始了國家調(diào)節(jié)權(quán)與行政管理權(quán)分開及國家調(diào)節(jié)權(quán)分工的實(shí)踐。我國社會事業(yè)管理體制改革的重大“破冰之舉”首先在無錫實(shí)現(xiàn)。無錫市于2005年6月創(chuàng)造性地提出了社會事業(yè)改革“管辦分離，政事分開”的思路，并成為無錫市委、市政府改革攻堅(jiān)的一項(xiàng)重大決策。2005年12月20日，無錫把非義務(wù)教育階段的市屬高中及中高等職業(yè)技術(shù)院校(包括中專、職校)、市屬文化單位、市屬體育場館和訓(xùn)練機(jī)構(gòu)，從原行政主管局剝離出來，分別成立學(xué)校管理中心、文化藝術(shù)管理中心、體育場館和訓(xùn)練管理中心。加上此前成立的醫(yī)院管理中心，四個管理中心受市政府委托，承擔(dān)所屬事業(yè)單位的資產(chǎn)、人員和業(yè)務(wù)管理職能，確保國有資產(chǎn)的保值增值和社會職能的履行。而政府行政主管部門與原直屬事業(yè)單位的關(guān)系從隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)管理關(guān)系。無錫市社會事業(yè)以“管辦分離、政事分開”為主要內(nèi)容的改革取得了階段性成果，社會事業(yè)管理機(jī)制的“無錫新路徑”正式確立?！?9】

從表面上看，無錫的改革似乎還停留在國家所有權(quán)與國家行政管理權(quán)分開的層面上，將公共性的國有資產(chǎn)所有權(quán)從傳統(tǒng)的文教、衛(wèi)生、體育行政部門分離出來。實(shí)際上，國家舉辦醫(yī)療、教育等公共產(chǎn)品是對市場的一種調(diào)節(jié)，是對市場惟利性的克服，因?yàn)槭袌霾粫峁┕伯a(chǎn)品。這是國家在行使對市場的調(diào)節(jié)職能，而不能簡單地看作是國家所有權(quán)職能。醫(yī)院、學(xué)校本質(zhì)上屬于“調(diào)節(jié)性國有企業(yè)”，不同于石油、航空、銀行這類“經(jīng)營性國有企業(yè)”，后者的功能不是提供市場不能或者不愿提供的產(chǎn)品和服務(wù)，而是為了牟利，壯大國有經(jīng)濟(jì)，舉辦這類企業(yè)不是為了履行國家調(diào)節(jié)職能。所以，無錫的探索已經(jīng)進(jìn)入到改革的更深層次———國家調(diào)節(jié)權(quán)與行政權(quán)分開，所謂的“管辦分離、政事分開”實(shí)際上是將國家提供市場不能或者不愿提供公共產(chǎn)品這一拾遺補(bǔ)缺功能———即國家調(diào)節(jié)權(quán)(表面上非常容易將其理解為國家所有權(quán))從行政機(jī)關(guān)中分離出來：醫(yī)院、學(xué)校等行使經(jīng)營權(quán)、幾個管理中心行使國家調(diào)節(jié)權(quán)(其中主要指國家對公共事業(yè)的所有權(quán))、行政主管部門行使行政監(jiān)督管理權(quán)。

進(jìn)一步分析，我們還可以看到，無錫的改革已經(jīng)深入到了第三層次的分權(quán)，即將國家調(diào)節(jié)權(quán)中的市場規(guī)制權(quán)與國家投資經(jīng)營權(quán)進(jìn)一步分開，配置到不同的調(diào)節(jié)主體。幾個管理中心行使國家調(diào)節(jié)權(quán)，分權(quán)后的文教、衛(wèi)生、體育行政部門行使的不是傳統(tǒng)的行政權(quán)而是政府對文化、教育、醫(yī)療、體育市場的規(guī)制權(quán)，相當(dāng)于工商行政管理部門對普通商品市場的規(guī)制權(quán)，其職能、地位應(yīng)與銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會等無異?！?0】無錫的改革在實(shí)現(xiàn)了國家所有權(quán)、國家調(diào)節(jié)權(quán)與行政權(quán)三權(quán)分開之后，對國家調(diào)節(jié)權(quán)實(shí)現(xiàn)了進(jìn)一步分工，不能簡單地用“政企分開”來概括“無錫新路徑”。

或許“無錫新路徑”是“十一五規(guī)劃”所要探求的分權(quán)之路。

【注釋】

【1】鄧瑾,吳敬璉•一個人的“傳教”.南方周末,2005-10-13(18).

【2】關(guān)于這方面的論文、報(bào)道、訪談很多。主要者參見:王梓.推動制度變遷的學(xué)術(shù)力量.21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道,2005-09-08;鐘加勇.貧富差距源自“權(quán)力掠奪”———耶魯大學(xué)教授陳志武談中國改革困局與轉(zhuǎn)軌路徑.商務(wù)周刊,2006-01-24;秦暉.這場改革發(fā)生翻船決非戲言!.(2004-10-30)./publicfo-rum/Content/develop/1/43494.shtm;l楊小凱.后發(fā)劣勢.(2004-09-18).www.e-eco-/info/38-1.htm;林毅夫.后發(fā)優(yōu)勢與后發(fā)劣勢———與楊小凱教授商榷.林毅夫,姚洋.經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊(第2卷第4期).北京:北京大學(xué)出版社,2003.

【3】王名揚(yáng).美國行政法.北京:中國法制出版社,1995:99.

【4】陳清泰.深化國有資產(chǎn)管理體制改革的幾個問題.管理世界,2003(6):1.

【5】羅干.關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明.人民日報(bào),1998-03-06.

【6】劉文華教授提出:在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中,國家應(yīng)有三重身份(行政管理者、經(jīng)濟(jì)管理者、國有資產(chǎn)所有者)、三種職能(行政管理職能、經(jīng)濟(jì)管理職能、國有資產(chǎn)所有者職能),實(shí)現(xiàn)三次權(quán)利分離(行政管理權(quán)與經(jīng)濟(jì)管理權(quán)相分離,經(jīng)濟(jì)管理權(quán)與國有資產(chǎn)所有權(quán)分離,國有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)或法人財(cái)產(chǎn)權(quán)相分離)。這實(shí)際上已經(jīng)指出了國家調(diào)節(jié)權(quán)(經(jīng)濟(jì)管理權(quán))和國家行政權(quán)是兩種不同形態(tài)的權(quán)力。參見:劉文華.中國經(jīng)濟(jì)法的基本理論綱要.江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2001(2).

【7】參見:金澤良雄.經(jīng)濟(jì)法概論.滿達(dá)人,譯.北京:中國法制出版社,2005:37.

【8】漆多俊.經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論.武漢:武漢大學(xué)出版社,2000:251-256.

【9】各種觀點(diǎn)可參見:朱最新.行政權(quán)概念新釋.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版),2005(6)

【10】楊海坤,何薇.行政法學(xué)界關(guān)于“行政”與“行政權(quán)”的討論.湘潭工學(xué)院學(xué)報(bào):社會科學(xué)版,2001(3):25-31.

【11】漆多俊.經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論.武漢:武漢大學(xué)出版社,2000:251-256.

【12】參見:金澤良雄.經(jīng)濟(jì)法概論.滿達(dá)人,譯.北京:中國法制出版社,2005:52—62。金澤良雄的非權(quán)力性規(guī)制的觀點(diǎn),同樣可以用來論證國家調(diào)節(jié)權(quán)與行政管理權(quán)的第二個區(qū)別。

【13】史際春、鄧峰所著《經(jīng)濟(jì)法總論》中就在多處用“權(quán)力(利)”這種方式來表述國家調(diào)節(jié)權(quán),例如,第171、172、182、188頁。

【14】應(yīng)松年,薛剛凌.論行政權(quán).政法論壇,2001(4):202-213.

【15】朱最新.行政權(quán)概念新釋.武漢大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會科學(xué)版,2005,58(6):762.

【16】抽象性是指國家調(diào)節(jié)針對整個市場而言,而不是針對某一具體的市場主體,不和具體的市場主體發(fā)生法律關(guān)系,尤以宏觀調(diào)控為最。當(dāng)然也不是所有的國家調(diào)節(jié)手段都具有抽象性。

【17】同引.23.

【18】孟德斯鳩.論法的精神.張雁深,譯•北京:商務(wù)印書館,1961:155.

【19】龔祥瑞.比較憲法與行政法.北京:法律出版社,2003:460.

【20】MarkThatcher.IndependentRegulatoryAgenciesinEurope.RiskandRegulationMagazine,Summer2005.

【21】政府更關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長、注重GDP;央行則強(qiáng)調(diào)市場的穩(wěn)定與均衡,二者的目標(biāo)經(jīng)常相左。美國就經(jīng)常出現(xiàn)聯(lián)邦儲備委員會主席和總統(tǒng)“唱對臺戲”的情形。這里已經(jīng)間接顯示央行是不同于行政的一個系統(tǒng)。

【22】賴朝暉.論經(jīng)濟(jì)法與行政法劃分悖論的破解———以“第四部門”和社會中間層為突破口.廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2003(3):64•

【23】關(guān)于“獨(dú)立的第四部門”,參見:王名揚(yáng).美國行政法.北京:中國法制出版社,1995:172—188.

【24】龔祥瑞.比較憲法與行政法.北京:法律出版社,2003:459-460.

【25】當(dāng)然,《人民銀行法》仍然保留了“金融監(jiān)督管理”一章,保留了一些監(jiān)管職能,仍然有一些行政手段,如外匯管理、現(xiàn)金管理及新增加的反洗錢職能。但這些職能多是為宏觀調(diào)控職能配套的必要的輔助手段,而且其行政剛性也越來越弱。

【26】漆多俊教授提出,中西經(jīng)濟(jì)法的產(chǎn)生呈現(xiàn)出兩條相向而行的軌跡:中國經(jīng)濟(jì)法是在國家經(jīng)濟(jì)體制改革,即由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中發(fā)展起來的;西方國家經(jīng)濟(jì)法則是在自由市場經(jīng)濟(jì)向社會市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變中產(chǎn)生和發(fā)展的。參見:漆多俊.轉(zhuǎn)變中的法律——中國經(jīng)濟(jì)法的時(shí)代特征//漆多俊.經(jīng)濟(jì)法論叢:第4卷.北京:中國方正出版社,2000.

【27】王名揚(yáng).美國行政法.北京:中國法制出版社,1995:99.

【28】不少論者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法體系由“市場規(guī)制法”與“宏觀調(diào)控法”兩大部分組成。因?yàn)閲衅髽I(yè)的主導(dǎo)性遮蔽了在市場體制下國家投資經(jīng)營的市場調(diào)節(jié)功能,使他們看不到國有企業(yè)法、國家投資法等的經(jīng)濟(jì)法屬性。

【29】無錫市信息中心•無錫社會事業(yè)改革實(shí)現(xiàn)重大破冰.(2006-04-27)•www.city-/detai.lphp?id=2323.

【30】美國類似的醫(yī)療、衛(wèi)生、勞動保障管理的機(jī)構(gòu)都被列入獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)系列,而且不是行政機(jī)構(gòu)系列。參見:IndependentagenciesoftheUnitedStatesgovernment../topic/administrative-agency;IndependentFederalBoards,CommissionsandRegulatoryAgencies..www.polit-/docs.asp?ID=54.