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關鍵詞：經濟法實施障礙完善

【摘要】經濟法是政府干預社會經濟之法,經濟法實施是實現經濟法的根本目的,實現經濟法治,促進社會經濟發(fā)展的重要舉措,具有綜合性、行政性、程序性、專業(yè)性等特點。作者認為經濟法實施機構不獨立、分工不科學、程序不完善、實施人員素質不高以及缺乏有力監(jiān)督等是我國經濟法實施的主要障礙,必須盡快予以改變。

一、經濟法實施的概念

經濟法實施是一定主體依照有關程序將經濟法規(guī)范貫徹落實到社會現實中,啟動經濟法規(guī)范的社會調整功能,實現經濟法的預期目標。

這一概念包含以下內涵:第一,經濟法實施依靠一定主體。徒法不足以自行,經濟法實施依靠一定的外在主體去推動,這些主體的地位獨立與否、素質較高與否、構成合理與否、分工科學與否,都直接影響經濟法實施,只有地位獨立、素質較高、構成合理、分工科學的主體才能有效地進行經濟法實施;第二,經濟法實施必須依照有關程序進行,是一種程序性很強的活動;第三,經濟法實施是實施經濟法,即經濟法是經濟法實施的對象,只有對經濟法具有科學的認識,才能科學認識經濟法實施的特征、意義,也才能科學認識經濟法實施存在的障礙以及解決的對策。反過來,科學認識了經濟法實施的特征、意義,科學認識了經濟法實施存在的障礙以及解決的對策,又可以進一步科學認識經濟法。從這個角度看,經濟法實施也是認識經濟法的活動。第四,經濟法實施是將經濟法規(guī)范貫徹落實到社會現實中,將靜態(tài)經濟法規(guī)范轉化為動態(tài)經濟法規(guī)范,啟動經濟法規(guī)范的社會調整功能,規(guī)范人們的行為,調整特定的社會經濟關系,以期實現預定的經濟法目標,即克服市場經濟的盲目性,促使市場經濟協(xié)調有序地發(fā)展,反對市場經濟的壟斷性,促進市場經濟自由競爭。經濟法實施是一種有目的有意識的自覺活動,是一種對市場經濟的宏觀調控和市場管理活動。

為了加深對經濟法實施的理解,有必要將經濟法實施與相關概念進行比較。

㈠經濟法實施與經濟法效力

經濟法效力,是指經濟法作為一種法律所固有的強制力,它源于國家對經濟法的制訂或認可。它對受經濟法調整的行為具有約束力,要求有關主體按照經濟法所設定的權利義務、所指引的行為模式從事經濟活動?？梢?經濟法效力內在地要求將經濟法貫徹落實于社會現實中,即要求經濟法實施。經濟法效力是經濟法實施的必要前提,經濟法效力喪失,就談不上經濟法實施。經濟法實施是經濟法效力的發(fā)揮途徑,沒有經濟法實施,經濟法效力就形同虛設。經濟法效力要求、決定經濟法實施,經濟法實施發(fā)揮、保障經濟法效力。

㈡經濟法實施與經濟法實效

經濟法實效,它是經濟法在現實中被人們所遵行,使經濟法由觀念形態(tài)效力轉化為實際狀態(tài)效力;經濟法實施是經濟法由靜態(tài)效力向動態(tài)效力轉變而使經濟法獲得實效。因此,經濟法實施是經濟法實效的獲得方式,經濟法實效反映出經濟法實施的狀況,因而是評價經濟法實施的重要標準。

㈢經濟法實施與經濟法實現

經濟法實現,它是經濟法預期目的的達到。只有當經濟法調整社會關系的效果呈顯正值狀態(tài)時,才有經濟法實現可言。經濟法實現需要各種手段,經濟法實施是達到經濟法實現的一個重要手段。

二、經濟法實施的意義

第一,經濟法實施,有利于實現經濟法治。長期以來,我們的經濟是計劃經濟、行政經濟,社會經濟按照行政命令運行,具有嚴重的人治性質,經濟法治無從談起,法律沒有權威,得不到實施。要徹底改變這種現象,必須實行經濟法治,根本要求之一就是加強經濟法實施。經濟法不僅是政府干預社會經濟之法,也是干預政府之法,是政府干預社會經濟必須遵循的法律規(guī)則,因此,加強經濟法實施,就是要求政府依法干預社會經濟,樹立法律對政府的權威,要求政府守法。法律對政府的權威是法治的實質,政府守法是法治的核心,而經濟法實施能有力地遏制政府對社會經濟的濫加干預、任意干預、非法干預,從而有利于實現經濟法治。第二,經濟法實施,是經濟法的根本目的。列寧曾經說過:“法令之所以重要,不在于是不是寫在紙上,而在于去執(zhí)行?！盵1]同樣龐德認為:“法的生命在于實行?！币虼?無論是經濟法研究,還是經濟法立法,根本目的都在于經濟法實施,通過經濟法實施,實現人們尤其是立法者在經濟法中所寄托的目的。如果沒有經濟法實施,那么,一切經濟法努力,都毫無意義。

第三,經濟法實施,是社會經濟發(fā)展的重要舉措。這是因為:⑴經濟法實施,表明國家(政府)對法的態(tài)度,“言必行,行必果”,法律具有威信,進而影響人們對法的態(tài)度,人們信任服從法律,這有利于維護社會信用,形成合理預期,保證投資安全,激發(fā)競業(yè)信心,減少交易成本,從而促進社會經濟發(fā)展。是否真正實施既定的法律,是關系到國家(政府)形象的大事。如果沒有經濟法實施,那就意味著國家(政府)視法律為擺設、兒戲,任意踐踏,國家(政府)不信從法律,那么人們也不會信從法律,結果就會出現社會信用危機,社會秩序動蕩,猜疑敵意盛行,糾紛磨擦頻仍,交易成本激增,這會嚴重地阻礙社會經濟發(fā)展。⑵經濟法實施,使經濟法現實化并確實成為人們的行為準則,使凝結在經濟法中的歷史經驗、大眾智慧、崇高理性在社會經濟發(fā)展中發(fā)揮作用,促進社會經濟發(fā)展。如果沒有經濟法實施,那無疑是經驗、知識、理性的重大浪費,這樣就會嚴重地阻礙社會經濟發(fā)展。⑶經濟法實施,是在進行反壟斷反不正當競爭的斗爭,因而是在貫徹自由競爭的市場法則,是在伸張自由競爭的市場精神,是在檢修自由競爭的市場機制,經濟法實施維系著自由競爭這一市場經濟發(fā)展的發(fā)動機的正常運轉;經濟法實施,是在貫徹宏觀調控法則,使社會經濟發(fā)展在法律框架結構內的預定軌道上運行,把社會資源調集配置到法律所支持鼓勵的方向,避免社會經濟運行大起大落動蕩不定,經濟法實施調控著宏觀經濟秩序這一市場經濟發(fā)展的方向盤的正確行使。

第四,經濟法實施,有利于經濟法的完善。法是一種行為規(guī)則,因而也是一種實踐規(guī)則,法只有通過實施才能檢驗法律規(guī)范是否切合實際,實效如何,這些信息反饋,便于立法者及時對法律規(guī)范進行立、改、廢,從而進一步完善法律規(guī)范,使法律規(guī)范更加適應社會現實,更好地發(fā)揮調整作用。由于經濟法調整的社會關系是一種最活躍、最復雜的經濟關系,人們對它的認識和規(guī)定不可能一蹴而就,經濟法規(guī)定與它所調整的社會關系的本質要求難免不相適應。在哪些方面不相適應?為什么不相適應?怎樣才能相適應?這些問題只有通過經濟法實施才能發(fā)現,并反饋給立法者,立法者根據反饋回來的信息,及時地對經濟法進行立、改、廢,使之更加完善,更加適應社會現實。因此經濟法實施是經濟法完善之母。

第五,經濟法實施有利于經濟法權利義務的實體化或實定化。權利義務是法的核心,法的實施說到底是權利義務的實施。就經濟法實施來說,一方面在于賦予和保護經濟法權利,一方面在于落實和履行經濟法義務。實踐證明,必須通過經濟法實施才能使經濟法權利義務實體化或實定化,這是由于經濟法實施是通過程序和判決進行的,程序和判決是經濟法權利義務實體化或實定化的必不可少的制度力量?！皩嶓w法上所規(guī)定的權利義務如果不經過具體的判決就只不過是一種主張或權利義務的假象”,只有在一定程序過程中產生出來的確定性判決中,權利義務才得以實現真正意義上的實體化或實定化。[2]人們能否真實擁有和行使經濟法權利,是否切實承擔和履行經濟法義務,是評判經濟法實施的重要標準。

三、經濟法實施的特征

第一,經濟法實施具有明顯的綜合性。經濟法調整的社會關系涉及方方面面,關系國計民生,因此經濟法實施就要多方策應,多管齊下,綜合治理。具體說來,經濟法實施依靠經濟法守法、經濟法執(zhí)法和經濟法司法三條途徑來完成。經濟法守法,這是經濟法實施的最終目的,如果人們都能切實遵守經濟法,那么就不必有經濟法執(zhí)法、經濟法司法了,但這一最高境界的實現還遙遙無期,因為總有人不遵守經濟法,為了強制那些不遵守經濟法的人守法,經濟法執(zhí)法、經濟法司法就成為必要。經濟法執(zhí)法,是國家行政機關的重要職能,一方面是國家行政機關在依法管理社會經濟時即在進行經濟法實施,一方面是通過對違反經濟法的行為的制止和糾正,保證經濟法實施。經濟法司法是國家司法機關通過對違反經濟法的行為進行檢舉、起訴、審判、追究法律責任,進行經濟法實施。經濟法守法、經濟法執(zhí)法和經濟法司法并非彼此孤立,而是相互配合、相互作用。經濟法守法是經濟法執(zhí)法、經濟法司法的基礎條件,只有絕大多數人遵守經濟法,經濟法執(zhí)法、經濟法司法才有現實基礎,如果沒有人遵守經濟法,那么經濟法執(zhí)法、經濟法司法就會壓力巨大、困難重重、甚至不可能。而經濟法執(zhí)法、經濟法司法是經濟法守法的保證,如果沒有經濟法執(zhí)法、經濟法司法,就沒有了經濟法實施的強制力量,最終就不會有經濟法守法。經濟法執(zhí)法與經濟法司法互有分工、互相制約,經濟法執(zhí)法搞好了,就可以減少經濟法司法的壓力,經濟法司法是經濟法執(zhí)法的制約,沒有經濟法司法,難以保證有較好的經濟法執(zhí)法?？傊?經濟法實施是經濟法守法、經濟法執(zhí)法和經濟法司法的總和,具有明顯的綜合性。第二,經濟法實施具有獨特的行政性。前已述及,由于國家行政機關是管理國民經濟的重要部門,經濟法是國家行政機關管理國民經濟之法,因此國家行政機關的經濟法執(zhí)法在經濟法實施中就具有十分重要的地位,經濟法實施具有行政性特征。不過,國家行政機關的經濟法執(zhí)法不是一般的行政干預,而是具有獨特性。這種獨特性表現在經濟法執(zhí)法機關相對于行政機關來說具有很大的獨立性,只有這樣,才不致于把經濟法執(zhí)法蛻變?yōu)樾姓深A,也只有這樣,才能同時監(jiān)督制約經濟法執(zhí)法。如反壟斷法的實施機構,在美國有兩個,一個是司法部的反托拉斯局,一個是聯(lián)邦貿易委員會,前者類似于檢察機關,負責調查違反反托拉斯法規(guī)定的事件,確定適當的訴訟目標,并提起訴訟;后者是一個獨立于政府的行政機關,它的工作直接受國會監(jiān)督,它有權獨立處理違反反托拉斯法的案件。在德國,負責實施反限制競爭法的聯(lián)邦卡特爾局,盡管從屬于聯(lián)邦經濟部,是一個行政機關,但其設置與結構不同于一般的行政機關,具有完全的獨立性,它“如同一個法院,可以獨立地且不受外界影響對卡特爾案件作出裁決。這些裁決是在決議處作出的,決議處類似法院的法庭,不管是經濟部長還是我本人都不得對具體案件指令。聯(lián)邦卡特爾局裁決的獨立性基本上可以不受政策且由此可以不受利益集團間爭執(zhí)的影響。”[3]“瓦爾特•歐肯曾經說過這樣一句話,反壟斷機構的獨立性至少和最高法院的獨立性同樣重要”。[4]在中國,反壟斷法的實施機構的獨立性尤其要強調,因為在中國,行政壟斷根深蒂固,只有獨立于行政機關的反壟斷機構才有可能反行政壟斷。

第三,經濟法實施具有高度的專業(yè)性。經濟法是一種高度專業(yè)性、技術性、知識性的法律部門,因此,經濟法實施就具有高度的專業(yè)性,只有具有專業(yè)技術、專業(yè)知識的人員和機構才能從事經濟法實施。如反壟斷法的實施機構,美國聯(lián)邦貿易委員會法規(guī)定,聯(lián)邦貿易委員會下設競爭處和經濟處,競爭處由法學家組成,經濟處由經濟學家組成;德國《反對限制競爭法》第24條第二款規(guī)定,德國的壟斷委員會是一個專家鑒定機構,“它由五名成員組成,他們必須具有專門的國民經濟學的,企業(yè)經濟學的,社會政治學的,技術的或經濟法方面的知識及經驗”;日本《禁止私人壟斷及確保公正交易的法律》第19條規(guī)定,日本的公正交易委員會由委員長和委員四人組成,“委員長和委員……從年齡在三十五歲以上并有關于法律或經濟的學識經驗的人中,予以任命”;綜觀許多國家的反壟斷法執(zhí)行機構,專家執(zhí)法的特點很是明顯。

第四,經濟法實施具有嚴格的程序性。程序是法律正當實施的制度保證。由于經濟法是國家(政府)干預社會經濟之法,無論是宏觀調控法的實施還是反壟斷法的實施,都是國家(政府)權力的運用,為了使國家(政府)權力正當行使,必須依據嚴格的程序進行。如反壟斷法的實施,在美國既有刑事訴訟程序,也有民事訴訟程序;在德國,既有罰金程序,也有民事訴訟程序,還有行政程序;在日本,對反壟斷法的實施程序作了極為詳盡的規(guī)定,從《禁止壟斷法》的第45條一直到706條。

四、經濟法實施的障礙

改革開放以來,我國制定頒布了大量的經濟法,基本上結束了我國社會經濟生活長期無法可依的局面。但經濟法實施并未與經濟法立法同步,“有法不依”、“執(zhí)法不嚴”的現象仍很突出,經濟法實施的效果并不好。之所以如此,主要是因為經濟法實施存在下列障礙:

㈠經濟法實施機構不獨立。

嚴格說來,我國目前尚未建立真正的經濟法實施機構,還談不上經濟法實施機構的獨立與否的問題。就目前現行的經濟法實施機構來說,主要是行政機關,如實施計劃法的國家發(fā)展計劃委員會,實施反不正當競爭法的國家工商行政管理局,它們都隸屬于國務院,在國務院直接領導下實施經濟法。由于眾所周知的原因,它們顯然不能象國外經濟法執(zhí)法機構那樣具有很大的獨立性,在經濟法執(zhí)法過程中不可能擺脫行政機關的干預,特別是在反行政壟斷時尤其如此。作為經濟法實施機構的法院,其獨立性也不穩(wěn)固,不能真正獨立地進行經濟法司法。沒有獨立的經濟法實施機構,就不可能有較好的經濟法實施。㈡經濟法實施機構之間分工不科學。

一是在現行的法院體制下,雖然設有經濟庭,但這種經濟庭,是審理除婚姻家庭親屬繼承關系以外的經濟糾紛的法庭,實質上主要還是民事庭或民事二庭,嚴格說來還不是真正的經濟法法庭——審理經濟法問題如計劃、壟斷問題的審判庭。這種不科學的分工(準確地說是還沒有給經濟法法庭分工),說明經濟法實施在現行法院體制下還缺乏相應的組織機構,沒有相應的組織機構怎么可能有真正的經濟法實施呢?一是把反不正當競爭法和反壟斷法由國家工商行政部門來實施,也是不科學的,因為:1.國家工商行政管理部門是各級行政機關的直屬機構,受各級行政機關的直接領導,獨立性遠遠不夠,在中國現行體制下難以獨立地執(zhí)行反壟斷法。我國雖然轉變了政府的經濟職能,減少了政府對社會經濟生活的干預,但種種事實表明,在計劃體制下形成的那種政府主治的現象并沒有完全改變,而且也確實難以改變,因此政府干預以及由政府干預所導致的行政壟斷是不可避免的。在我國現階段存在的壟斷主要就是行政壟斷,這種行政壟斷比任何其他形式的壟斷都更能阻礙市場的公平自由競爭。可以說,反壟斷首先是反行政壟斷。如果說反私人壟斷行政機關還堪當此任的話,那么,反行政壟斷就不能靠行政機關或隸屬于行政機關的其他機關了。反行政壟斷必須依靠獨立于行政機關的其他非行政機關,反行政壟斷本質上也是權力分立和權力制衡在經濟法治方面的一個具體而重要的表現。因此,在我國不應把國家工商行政管理部門這種行政機關作為反壟斷法的執(zhí)行機關而有必要建立一個專門的反壟斷法的執(zhí)行機關,這樣,一方面有助于反行政壟斷,另一方面又可以防止行政機關借反壟斷之名而行行政干預之實。值得注意的是,盡管在西方發(fā)達資本主義國家,反壟斷法的執(zhí)行機關有的隸屬于行政機關,但由于資本主義基本經濟制度是私有制,政府(行政機關)并不直接經營管理企業(yè)、介入干預企業(yè)經營管理,政府(行政機關)與企業(yè)是相對隔離的、沒有直接利害關系,在這種情況下,讓反壟斷法的執(zhí)行機關隸屬于(但實際上是高度獨立于)政府(行政機關)能夠有效地執(zhí)行反壟斷法,監(jiān)督企業(yè)進行自由競爭。而中國是發(fā)展中的社會主義國家,基本經濟制度是公有制,公有制的代表就是政府(行政機關),政府(行政機關)代表公有制必然要監(jiān)管企業(yè),這就決定了政府(行政機關)與企業(yè)(尤其是國有企業(yè))有著千絲萬縷永結難解的關系,在這種情況下,讓反壟斷法的執(zhí)行機關隸屬于政府(行政機關)就難以公正地執(zhí)行反壟斷法,監(jiān)督企業(yè)進行自由競爭。國情不同,決定了反壟斷法執(zhí)行機關的設計,不能完全照搬外國模式,不能認為人家的反壟斷法執(zhí)行機關可設計在行政機關,所以我們的反壟斷法執(zhí)行機關也就應設計在行政機關。事實上國家工商行政管理部門執(zhí)行反壟斷法缺乏應有的條件。因為壟斷是一種超級違法犯罪,對它進行立案偵查起訴審判,決非易事,沒有相當的條件是不可能的,對有的壟斷案件的立案偵查起訴審判還曠日持久,國家工商行政管理部門無法專心于此,如果專心于此,勢必無力于其他業(yè)務。再者,國家工商行政管理部門對壟斷案件的查處,不是終局的,若當事人不服,可以向法院起訴,由法院審判。這樣,在有的時候,就難免分工重復,導致人力、物力、財力的浪費,不甚經濟。所以筆者認為不宜由國家工商行政管理部門作為將來反壟斷法的執(zhí)行機關,應設立專門的反壟斷法執(zhí)行機關。

㈢經濟法實施缺乏完善的程序。

經濟法實施是國家權力的貫徹和運用,應當嚴格依據程序進行,但目前我國的經濟法實施缺乏完善的程序。沒有完善的程序就沒有真正的經濟法實施。由于缺乏完善的程序,在經濟法實施中,國家權力的貫徹和運用就不能按部就班地進行,國家權力缺乏節(jié)制、緩沖、控制,權力濫用強行現象較為普遍,經濟法實施沒有達到它旨求的使國家權力的貫徹運用沿經濟法規(guī)定進行的目的;由于缺乏完善的程序,經濟法實施就沒能經過一道道精致嚴密的過濾,一道道不斷祛除錯誤把握真理的過程,這就會嚴重地妨礙人們對所實施的經濟法的正確認識和對經濟法所實施對象的客觀把握,從而就會影響經濟法正確實施;由于缺乏完善的程序,經濟法實施就會出現大量的不規(guī)范的現象,如“越俎代庖”、“先斬后奏”、魯莽草率、等等,經濟法實施無法達到它所旨求的經濟法治的目標。缺乏完善的程序是經濟法實施的重大障礙之一㈣經濟法實施人員素質不高。

經濟法是一種專業(yè)性、技術性、知識性很強的法律,只有高素質的專業(yè)人員才能較好地進行經濟法實施。但相比之下,我們的經濟法實施人員素質不高。法院仍是各行業(yè)中外行人較為容易進入的一個機構。許多人沒有法律專業(yè)文憑,有的甚至連基本的法律常識都沒有,也有許多法院的院長、副院長沒有受過任何法律訓練?！胺ㄔ宏犖榈恼w素質還不適應法制建設發(fā)展的需要”,[5]嚴重影響了經濟法的實施。

㈤對經濟法實施監(jiān)督不力。

經濟法實施是國家權力的運用和貫徹,任何權力如果沒有制約監(jiān)督,就必然會濫用誤用,其中經濟法執(zhí)法是國家行政機關進行經濟法實施,是國家行政權力的運用和貫徹,行政權力具有廣泛的自由裁量幅度,如果沒有制約監(jiān)督,很容易運作不當,與此同時,經濟法執(zhí)法受行政機關的牽制,如果沒有制約監(jiān)督,就難以保證經濟法執(zhí)法的獨立性、合法性,就會蛻變?yōu)樾姓深A。經濟法司法是國家司法權的運用,司法權也是一種縱向權力,也潛藏著消極的一面,“司法獨立”的要求客觀上又助長了這種消極面,如果沒有制約監(jiān)督,經濟法司法也未必就公正。因此必須加強對經濟法實施的監(jiān)督。但目前我國對經濟法實施監(jiān)督不力,具體表現在:一是缺乏專門的監(jiān)督機構;一是缺乏有效的監(jiān)督措施;一是缺乏相應的監(jiān)督程序。

五、經濟法實施的完善

㈠保證經濟法實施機構的獨立性。

這是經濟法實施的關鍵條件,也是實現法治的根本要求,“法治誕生于法律機構取得足夠獨立的權威以對政府權力的行使進行規(guī)范約束的時候?！盵6]為此:

1.保證經濟法實施機構的預算獨立,直接從國庫劃撥一定的資金作為經濟法實施機構的物質保障,經濟法實施機構在物質上獨立了,經濟法實施也就獨立了。

2.保證經濟法實施機構是一個專職機關,專司經濟法實施,嚴禁染指其他事務。反壟斷機關是市場公平自由競爭的化身,為了保障反壟斷機關能夠切實執(zhí)行反壟斷法,維護市場公平自由競爭,必須依法規(guī)定反壟斷機關是專職機關,賦予它獨立的地位,割斷它與社會上其他人與事的利害關系。美國《聯(lián)邦貿易委員會法》第一條規(guī)定,“聯(lián)邦貿易委員會委員不得從事其他職業(yè)”;德國《反對限制競爭法》第24條規(guī)定“壟斷委員會成員既不得就職于政府機構、聯(lián)邦立法機構或州立法機構,亦不得是聯(lián)邦、州或其他公法人的公職人員……他們也不得作為經濟協(xié)會或雇主組織或職工組織的代表人,也不得與常設機構或商業(yè)事務方面有什么關系。在被當選為壟斷委員會成員的前一年,他們也不得擔任過同類職務。”日本《禁止私人壟斷及確保公平交易的法律》第37條規(guī)定:“委員長、委員和以命令規(guī)定的公正交易委員會的職員,在任職期間,不得從事符合下列各項之一的行為:一、充任國會或地方公共團體的議會的議員,或積極地從事政治運動;二、除有內閣總理大臣的許可外,從事其他有報酬的職務;三、經營商業(yè)以及從事其他以金錢上的利益為目的的業(yè)務?！?/p>

3.保證隸屬于行政機關的經濟法實施機關的獨立性,強調它們與一般行政機關的不同,不盡是行政機關。如國外反壟斷機關就不盡是行政機關。確實,世界上有些國家的反壟斷機關是行政機關,如日本的公正交易委員會就是一個行政委員會,它為內閣總理大臣所管轄;英國的公平交易總局也是一個行政機關,但總體來說,絕大多數國家的反壟斷機關不盡是行政機關至少不是純粹的行政機關。如美國的反托拉斯局雖然在行政上隸屬于司法部,但它不是純粹的行政機關,它負責在普通法院提起民事訴訟或刑事訴訟,因此它又是一個檢察機關,是一個準司法機關。而美國的聯(lián)邦貿易委員會則是一個獨立于政府的機關,它的工作直接受國會的領導和監(jiān)督。德國的聯(lián)邦卡特爾局有權獨立地對具體案件作出裁決,它具有準司法機關的性質,德國的壟斷委員會的活動是獨立的,它只受《反對限制競爭法》的約束。即使是日本的公正交易委員會,盡管它是一個行政委員會,但法律規(guī)定它的委員長和委員必須在取得兩議院的同意后任命,而且公正交易委員會獨立行使職權。英國的公平貿易總局盡管是一個行政機關,但公平貿易總局及其局長的業(yè)務活動不受政府指示的約束㈡建立科學的分工制度

我國經濟法實施的機構包括行政機關和司法機關,它們之間以及它們內部必須科學分工。就它們之間的分工來說,可分工如下:行政機關通過依法管理國民經濟實施經濟法;而司法機關則主要通過對違反經濟法的案件進行立案偵查起訴審判實施經濟法,就它們內部分工來說,行政機關內部各職能機關各負其責地實施經濟法,如國家發(fā)展計劃委員會負責計劃法的實施,財政部門和稅務部門負責財政法稅法的實施,中國人民銀行負責金融法銀行法的實施,等等。司法機關內部分工,一是根據《人民檢察院組織法》第二十條之規(guī)定,在各級人民檢察院設立“經濟法檢察廳、處、科”,負責對違反經濟法的案件立案偵查起訴;一是修改《人民法院組織法》第二十七條第二款之規(guī)定,即將經濟審判庭修改為“經濟法庭”,因為在修改該法時(即1983年)人們對經濟法認識不清不深,受大經濟法學派觀點的影響,把經濟法誤認為是調整一切經濟關系的法律,結果設立了經濟審判庭,但前已述及,這種經濟審判庭,審判的是除婚姻家庭財產繼承以外的經濟糾紛案件,實質上主要是民事審判庭或民事審判二庭,而不是真正的審判經濟法案件的經濟法法庭?；诖?在人民法院應設立經濟法審判庭,專門負責審判經濟法案件,實施經濟法。

㈢完善經濟法實施程序

經濟法是國家(政府)干預社會經濟之法,經濟法實施是國家權力的貫徹和運用。哪里有國家權力的貫徹和運用,哪里就應該有程序,程序的實質是要求國家權力的貫徹和運用依程序,按步驟分階段進行,按預定的可控制的方式進行,因此程序能夠節(jié)制權力、緩沖權力,程序是一種流水作業(yè)的過濾裝置,是一種制度性的監(jiān)控機制,程序使國家(政府)的管理和決定非人情化、非人治化,是對任性恣意的限制,是對法治的實現。沒有程序就沒有真正的法的實施,經濟法實施只有依程序進行,才能有效地防止國家(政府)權力的濫用和誤用,實現經濟法治。

經濟法是一門比較抽象的法律部門,它的規(guī)定比較“空”,經濟法實施具有比較大的自由裁量空間。為了使經濟法實施客觀準確合法,必須在賦予經濟法實施者自由裁量權的同時加以適當的限制,這種限制主要就是程序,程序規(guī)定了自由裁量權的范圍、方式、步驟、條件。程序是法的生命,經過嚴格的程序對法才能有更深刻的認識,從而能更好地實施法律。

經濟法實施的對象是紛繁復雜、千變萬化的社會關系,正確的經濟法實施依賴于對這種社會關系的正確認識,而要正確認識這種社會關系,必須依賴程序,程序創(chuàng)造了大眾參與、根據證據材料進行自由對話、平等詰問、公開辯論的條件和氛圍,在這種條件和氛圍下,能夠杜絕個人片面、主觀任性、輕率妄為,同時能夠集思廣益、明辨是非、發(fā)現真理,程序是理性選擇的保證,是正確認識客觀事物真相的中介,只有正確認識了經濟法所調整的社會關系,才能正確地實施經濟法。

完善經濟法實施程序,一是完善經濟法執(zhí)法程序。如就反壟斷法的執(zhí)法程序來說可參照有關國家的成功經驗,作如下規(guī)定:⑴經濟法執(zhí)法機關依職權或人們的報告受理違反反壟斷法的案件;⑵通知有關當事人要求其陳述意見;⑶對案件進行必要的調查,包括命令案件關系人出席進行審訊或者征求他們的意見,命令鑒定人出面進行鑒定,命令有關當事人提出帳簿文件,進入案件關系人的營業(yè)所或其他必要的場所,檢查業(yè)務和財產狀況以及帳簿文件和其他物件(進行調查應向案件當事人出示證件,必須將調查主旨記入調查記錄);⑷執(zhí)法機關根據調查后制作的報告書,通過會議作出決定,決定不予過問,對違法行為人進行勸告并采取適當的措施;⑸如果勸告無效,進入審判程序,如果有違法事實,案件付諸審判符合公共利益,亦可不進行勸告而直接進入審判程序;⑹審判程序開始后,被審人應立即向執(zhí)法機關提出答辯書,如果認為執(zhí)法機關采取的措施不當時,可以陳述理由,提出證明其行為不當的資料,要求公正審判;⑺進行審決,審決應列舉違法事實,指出該事實在哪里違反了法律,并作出排除措施;⑻當事人不服審決的,可以向有關法院提起取消審決的訴訟。

二是完善經濟法司法程序,參照有關國家的成功經驗,可作如下規(guī)定:⑴對壟斷案件進行調查,可以要求當事人、證人提供有關資料、證據;⑵確定訴訟是提起刑事訴訟還是民事訴訟;⑶刑事訴訟適用刑事訴訟程序,民事訴訟適用民事訴訟程序。

㈣提高經濟法實施人員的素質

荀子說:“法不能獨立,類不能自行,得其人則存,失其人則亡”[7]沈家本指出:“有其法猶貴有其人”,“法之善者仍在有用法之人,茍非其人,徒法而已?！盵8]他們都一致強調人對于法的重要性,人之于法的實施的重要性。實踐證明,施法人員素質的高低直接決定法的實施的好壞,只有高素質的施法人員才會有好的法律實施。同樣,要完善經濟法實施必須提高經濟法實施人員的素質。

㈤加強經濟法實施的監(jiān)督

第一,要確立必要的監(jiān)督制度。一切問題只有從制度上著手才有可能從根本上解決,要加強經濟法實施的監(jiān)督,也應從制度上著手,確立必要的監(jiān)督制度,制度確立了,對經濟法實施的監(jiān)督才能按制度辦事,常抓不懈、習慣成自然,杜絕官僚主義,一陣風;第二,要設立必要的監(jiān)督體系,包括工商、稅務、海關、審計、監(jiān)察等部門的行政監(jiān)督和公安、檢察、法院等的司法監(jiān)督以及行會、協(xié)會和會計、審計、律師事務所、大眾傳媒等的社會監(jiān)督;第三,要通過立法具體規(guī)定監(jiān)督措施,使監(jiān)督措施具有合法性,權威性;第四,要完善監(jiān)督程序,使監(jiān)督工作有序合法地進行。

【注釋】

[1]《列寧全集》第36卷,人民出版社1972年版,第457頁。

[2]谷口安平:《程序的正義與訴訟》,中國政法大學出版社1996年版,第7頁。

[3]德國聯(lián)邦卡特爾局局長D•沃爾夫:《德國競爭法的經驗》,載《反壟斷法與市場經濟》,法律出版社1998年版,第258頁。

[4]德國聯(lián)邦卡特爾局局長D•沃爾夫:《德國競爭法的經驗》,載《反壟斷法與市場經濟》,法律出版社1998年版,第258頁。

[5]任建新:《在九屆人大一次會議上所作最高人民法院工作報告》(1998年3月10日)。

[6]諾內特•塞爾茲:《轉變中的法律與社會》,中國政法大學出版社1994年版,第59頁。

[7]《荀子•君道》。

[8]沈家本:《刑法學•刑志決考•唐》。