導(dǎo)語：國家組建新政府國際法問題分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

「內(nèi)容摘要」戰(zhàn)后伊拉克的重建問題，主要是新政府的組建。它涉及到美國占領(lǐng)軍和“重建和人道援助署”的國際法地位，也關(guān)系到國際法上承認(rèn)的法律制度，未來伊拉克臨時政府不具備承認(rèn)的國際法條件。美國或美英聯(lián)軍單方面的組建未來伊拉克新政府，必將陷入困境。聯(lián)合國應(yīng)當(dāng)在組建未來伊拉克新政府中發(fā)揮重要的作用。

「關(guān)鍵詞」戰(zhàn)后伊拉克組建新政府國際法承認(rèn)聯(lián)合國作用

隨著美伊戰(zhàn)爭臨近結(jié)束，戰(zhàn)后伊拉克的重建問題已經(jīng)擺上了議事日程，尤其是美國在伊拉克著手組建戰(zhàn)后伊拉克臨時政府，引起了國際社會的廣泛關(guān)注。在美國軍事占領(lǐng)伊拉克的情況下，如何組建和評價戰(zhàn)后伊拉克新政府，成為當(dāng)代國際法的一個新視點。今年4月21日，美軍當(dāng)局公布了將政權(quán)移交給伊拉克人民管理的三個階段，第一階段，即現(xiàn)階段，其主要任務(wù)是恢復(fù)國家秩序和穩(wěn)定，制止無政府主義和偷盜行為。第二階段，伊拉克人民與美英聯(lián)軍建立臨時政府。第三階段，通過選舉，建立伊拉克新政府。筆者試圖從國際法的角度，審視和評價戰(zhàn)后伊拉克組建新政府的法律問題。

一、美國的軍事占領(lǐng)與“重建和人道援助署”

（一）占領(lǐng)和占領(lǐng)軍的國際法義務(wù)

所謂占領(lǐng)（Occupation），是指把別國的領(lǐng)土或相當(dāng)于領(lǐng)土的地區(qū)置于本國軍隊的權(quán)力之下。美國對伊拉克的占領(lǐng)，屬于戰(zhàn)時交戰(zhàn)國軍隊把敵國的領(lǐng)域置于自己支配下的軍事占領(lǐng)。當(dāng)然，由于軍事占領(lǐng)而獲得的事實上的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)受到國際法的制約；占領(lǐng)軍自然負(fù)有國際法上的義務(wù)。1899年海牙第二公約（陸戰(zhàn)法規(guī)和慣例公約）第三編“在敵國領(lǐng)土內(nèi)的軍事當(dāng)局”第42條第2款規(guī)定，占領(lǐng)只適用于該當(dāng)局建立并行使其權(quán)力的地域。1949年日內(nèi)瓦第四公約（關(guān)于戰(zhàn)時保護平民的日內(nèi)瓦公約）第54條第2款規(guī)定，占領(lǐng)國必須維持該地有秩序的統(tǒng)治。根據(jù)國際法的規(guī)定，占領(lǐng)地統(tǒng)治的最重要原則是，占領(lǐng)并不改變被占領(lǐng)國的國際法主體地位，占領(lǐng)是受戰(zhàn)爭形勢左右的對敵國地區(qū)的暫時支配。但是，由于占領(lǐng)地原主權(quán)者的統(tǒng)治處于停止?fàn)顟B(tài)，占領(lǐng)軍可以采取保障自身安全和統(tǒng)治占領(lǐng)地所必須的措施。當(dāng)占領(lǐng)軍的事實上的管轄權(quán)形成以后，就必須對被占領(lǐng)土及其平民負(fù)責(zé)。雖然，占領(lǐng)軍在被占領(lǐng)土上為了維護當(dāng)?shù)刂刃蚝妥陨淼陌踩⑵浣y(tǒng)治機構(gòu)，在國際法上并不認(rèn)為非法；但是，當(dāng)美國的軍事占領(lǐng)本身違反《聯(lián)合國憲章》的情況下，其占領(lǐng)以后的行為就難以獲得國際法上的依據(jù)。

（二）“重建和人道援助署”及其性質(zhì)

今年4月15日，美國國防部宣布，伊拉克的主要戰(zhàn)斗“已經(jīng)結(jié)束”。隨著薩達姆政權(quán)被美軍推翻，伊拉克境內(nèi)出現(xiàn)了權(quán)力真空。而早在伊拉克戰(zhàn)爭還在如火如荼地進行時，美國就已經(jīng)構(gòu)建了戰(zhàn)后伊拉克過渡政府的管理構(gòu)架――“重建和人道援助署”，任命美國退役將軍加納為負(fù)責(zé)人。在美國軍隊攻占巴格達以前，美國總統(tǒng)又任命了巴格達的新市長――美國曾駐也門的女大使芭芭拉·博廷。目前，在伊拉克境內(nèi)，執(zhí)掌伊拉克權(quán)力的顯然是由美國組建的“重建和人道援助署”。從國際法的角度審視“重建和人道援助署”的性質(zhì)，顯然，它不是伊拉克的政府機構(gòu)，而是美國占領(lǐng)軍在其占領(lǐng)地所建立的暫時的統(tǒng)治機關(guān)。美國宣稱，的該機構(gòu)的主要任務(wù)是恢復(fù)國家秩序和穩(wěn)定，制止無政府主義和偷盜行為。據(jù)此可見，美國并沒有把人道主義援助作為該“重建和人道援助署”的主要任務(wù)，而眾所周知，對于戰(zhàn)后的被占領(lǐng)土上的人民來說，最渴望的就是國際人道主義行動及其安排。

二、組建伊拉克臨時政府與國際法承認(rèn)

（一）美國組建戰(zhàn)后伊拉克臨時政府

根據(jù)美國對伊拉克的重建計劃，其第二步驟是組建伊拉克臨時政府。今年4月15日，在美國的召集下，伊拉克反對派代表在伊拉克南部小城烏爾首次召開了有關(guān)伊拉克戰(zhàn)后重建的會議。會議發(fā)表了一項聲明，強調(diào)未來伊拉克政府必須是“基于法律基礎(chǔ)上的政府”。但是，包括伊拉克最大的什葉派穆斯林反政府組織“伊斯蘭革命最高委員會”在內(nèi)的一些組織，由于不滿美國主導(dǎo)伊拉克戰(zhàn)后的政治重建而抵制了這次會議。4月28日，伊拉克各政黨派別代表在巴格達再次舉行會議，商討組建伊拉克過渡政府問題。美國已經(jīng)開始向巴格達派遣一批伊拉克流亡人士，參與由美國主導(dǎo)的伊拉克戰(zhàn)后臨時管理機構(gòu)的工作。他們將在美國退役將軍加納的領(lǐng)導(dǎo)下，與美英官員一道工作，其主要任務(wù)是幫助美英官員搭建未來伊拉克臨時政府各個部門的架構(gòu)。然而，一個新的政府，包括臨時政府的成立，就會發(fā)生政府承認(rèn)的國際法問題。

（二）國際法不承認(rèn)未來伊拉克臨時政府

所謂承認(rèn)（Recognition），根據(jù)國際法實踐，是指既存的國家對新國家或新政府產(chǎn)生的事實所作的任意性的政治法律行為。新政府的承認(rèn)，是指在國家領(lǐng)土未變，但是，國家內(nèi)部產(chǎn)生了政府的新舊更替，使得國家這一國際法主體產(chǎn)生了新的對外代表時，承認(rèn)新政府作為國家的正式代表，并表明愿意同它發(fā)生或繼續(xù)保持正常關(guān)系的國家行為。

新政府要得到國際社會的承認(rèn)，必須具備的前提條件是，新政府必須事實上控制了這個國家，取得了有效統(tǒng)治（EffectiveControl）。對此，英國國際法學(xué)家詹寧斯教授認(rèn)為，承認(rèn)政府的標(biāo)準(zhǔn)是，一個政府事實上控制了這個國家，并受到大部分居民習(xí)慣上服從，并有長久存在的合理希望，可以說代表這個國家，因而有權(quán)被承認(rèn)。新政府必須受到已經(jīng)大體上宣示出來的國民意志的支持，并且，必須有證據(jù)證明人民對于革命變革已經(jīng)充分表示了贊同。然而，一個政府僅僅由于另一個國家的武裝部隊在它的領(lǐng)土上的支持而控制著國家，可能有理由被認(rèn)為是不值得承認(rèn)的。從美國對伊拉克的軍事占領(lǐng)來看，美國將要組建的伊拉克臨時政府，顯然無法體現(xiàn)伊拉克國民的意志，近來發(fā)生在伊拉克境內(nèi)的大規(guī)模的游行示威足以佐證；而且，該臨時政府所要代表的國家是在美國武裝部隊的控制之下。這又是與詹寧斯教授主張的承認(rèn)政府的標(biāo)準(zhǔn)相悖的。

（三）伊拉克臨時政府與“不承認(rèn)原則”

新政府要獲得國際社會的承認(rèn)，還必須不具有國際法上的違法情勢。取得了有效統(tǒng)治的新政府，如果是采取違反國際法的手段而建立的，則不應(yīng)被承認(rèn)其為中央政府。因為，對這種政府的承認(rèn)，實際上默認(rèn)了一個國際違法行為。對此，美國國際法學(xué)家亨金認(rèn)為，有些所謂的新政府，只是在表面上對其領(lǐng)土實行了控制，而實際上是外國在進行這種控制。這個國際法承認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，最為著名的是“不承認(rèn)原則”或稱為“不承認(rèn)主義”。其理論是，一個國家在遇到另一個國家企圖以違法行為造成新的所有權(quán)、條約或情勢，或者實際上完成這種違法行為時，可以明白宣告：它在將來將不以承認(rèn)行為使這種違法行為的成果取得法律效力。1931年秋，當(dāng)日本侵略中國的東北三省時，美國國務(wù)卿史汀生于1962年1月7日通知日中雙方：美國不能承認(rèn)任何事實上的情勢為合法，即不承認(rèn)滿洲國以及日本扶持的滿洲傀儡政府。美國政府的這個通知，成為國際法上一項重要的法律原則，即對于國際違法行為所造成的任何國家或政府不予承認(rèn)。毫無疑問，美國將要組建的伊拉克臨時政府，實際上就是一個得不到國際社會承認(rèn)的傀儡政府。

三、未來伊拉克新政府的組建與聯(lián)合國的作用

根據(jù)美國的第三步驟，最后將臨時政府的權(quán)力移交給“具有代表性的伊拉克政府”，或者，如美國與伊拉克反對派代表共同發(fā)表的聲明所稱，未來伊拉克政府必須是“基于法律基礎(chǔ)上的政府”。

（一）美國組建未來伊拉克新政府的真實圖謀及其困境

美國假借戰(zhàn)后伊拉克的重建問題，企圖實現(xiàn)其真正的政治意圖，即扶植一個親美的伊拉克政權(quán)，控制伊拉克的石油資源，進而西壓敘利亞，東遏伊朗，并削弱巴勒斯坦反對美國和以色列的力量，從而徹底改造伊斯蘭世界，以確保美國對中東事務(wù)的掌控，經(jīng)濟上則謀求實利。美國希望在伊拉克建立類似于美國的民主制度，把伊拉克改造成一個民主的典范，為今后在中東地區(qū)推行政治改革樹立一個樣板。然而，未來伊拉克的政治制度能否與當(dāng)?shù)氐淖诮毯兔褡辶?xí)俗相融合，由美國一手扶持的臨時政府能否被伊拉克人民接受，以及長期流亡國外的反對派領(lǐng)導(dǎo)人能否擔(dān)當(dāng)國家復(fù)興的重任等，這些都是未知數(shù)。更何況，美國繞開聯(lián)合國安理會，實行單邊主義，已經(jīng)引起了許多國家的反對。將由美國扶持并確立起來的未來伊拉克所謂的民主制度，能否實現(xiàn)真正的民主，同樣也遭到國際社會的普遍懷疑和憂慮。

從目前情況看，伊拉克幾大主要反對派領(lǐng)導(dǎo)人都不具備眾望所歸的資歷。近來，在伊拉克各地相繼爆發(fā)了大規(guī)模的反美示威游行，民眾公開要求美國軍隊撤出伊拉克，讓伊拉克人民掌握自己的命運，這預(yù)示著美國在主導(dǎo)伊拉克政治事務(wù)上決不會一帆風(fēng)順。在伊拉克，實現(xiàn)民族團結(jié)的任務(wù)極為艱巨。伊拉克能否盡快實現(xiàn)民族和解，加強各黨派之間合作，避免分裂，也是伊拉克必須解決的一個難題。伊拉克是個多民族國家，政治派別和宗教團體眾多，各種政治力量的背景、主張和所代表的利益各不相同，相互積怨很深，今后在伊拉克權(quán)力分配問題上免不了要有一番明爭暗斗。民族、宗教、政治理念各異的50多個反對派如何相互融合，消弭分歧，維護國家的穩(wěn)定與統(tǒng)一，并承擔(dān)建設(shè)伊拉克的重任，這對伊拉克來講又是另一個嚴(yán)峻考驗。伊拉克在薩達姆政權(quán)垮臺而出現(xiàn)權(quán)力真空后，過去長期被壓制的民族和宗教矛盾可能重新浮出水面并帶來新的混亂。因此，如何讓穆斯林什葉派和遜尼派、庫爾德人和阿拉伯人之間實現(xiàn)和睦相處，也將是未來伊拉克過渡政府面臨的困境。

（二）未來伊拉克新政府須按法律程序產(chǎn)生

要使未來伊拉克新政府真正具有代表性的政府，從而獲得國際社會的承認(rèn)，那么，未來的伊拉克新政府就必須嚴(yán)格按照法律程序來組建和產(chǎn)生。首先，根據(jù)1899年海牙第二公約（陸戰(zhàn)法規(guī)和慣例公約）第三編“在敵國領(lǐng)土內(nèi)的軍事當(dāng)局”第43條的規(guī)定，美國占領(lǐng)軍必須尊重伊拉克現(xiàn)行的法律。這是國際法對占領(lǐng)軍所作的規(guī)定。其次，所謂“按照法律程序”，是指按照伊拉克的法律程序，而不是美國的法律程序，更不是美國在占領(lǐng)期間臨時制定的規(guī)則。目前，在美國主導(dǎo)下，是否能夠按照伊拉克自己的憲法程序選舉產(chǎn)生未來的伊拉克新政府，國際社會普遍存有疑慮，最為擔(dān)心的是，美國的單邊主義會干預(yù)或直接安排未來伊拉克新政府的組建。國際社會清楚地意識到，按照美國的意圖進行選舉或產(chǎn)生的未來伊拉克新政府，或者是按照美國的指示而產(chǎn)生的未來伊拉克新政府，這必將又是一個新的傀儡政府，它同樣也得不到國際社會的承認(rèn)。再次，未來伊拉克新政府必須經(jīng)過全體伊拉克人民的公平選舉而產(chǎn)生。如要使未來伊拉克新政府真正成為具有代表性的政府，那么，必須要做到公平，必須排除美國的單邊主義，或者，必須排除美英聯(lián)軍獨攬全局。僅靠美國或美英聯(lián)軍主持大局，實難想象公平的實現(xiàn)。同時，必須經(jīng)過選舉產(chǎn)生伊拉克新政府。如經(jīng)美國召集或指定，那就不可能體現(xiàn)伊拉克新政府的代表性。最后，必須能夠體現(xiàn)全體伊拉克人民的意志，要聯(lián)合伊拉克各派別，由伊拉克最具代表性的黨派和代表參與。然而，事實證明，嚴(yán)格按照法律程序來組建未來伊拉克新政府也并非容易。

（三）聯(lián)合國在組建未來伊拉克新政府中的作用

美國等國不顧絕大多數(shù)國家的反對，繞開聯(lián)合國安理會，對伊拉克發(fā)動了軍事行動。這種做法違背了聯(lián)合國憲章和國際法的基本準(zhǔn)則。美國對伊拉克的戰(zhàn)爭已造成伊拉克平民傷亡和財產(chǎn)損失，以及對該地區(qū)和世界的安全、穩(wěn)定和發(fā)展帶來了嚴(yán)重的不良影響。美國的單邊主義做法和強權(quán)政治，遭到了包括法國、德國、俄羅斯等歐洲國家的紛紛反對。我國政府在伊拉克問題上，始終反對使用武力或以武力相威脅，并強烈呼吁有關(guān)國家停止軍事行動，重新回到政治解決伊拉克問題的正確道路上來。目前，美伊戰(zhàn)爭行將結(jié)束，伊拉克正面臨著大規(guī)模的重建工作。伊拉克的重建應(yīng)當(dāng)回到聯(lián)合國的框架內(nèi)來解決。

筆者認(rèn)為，戰(zhàn)后伊拉克新政府的組建，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮聯(lián)合國的作用，應(yīng)當(dāng)在聯(lián)合國的框架內(nèi)組建一個代表伊拉克人民的新政府。首先，聯(lián)合國是世界上最大的國際組織，代表著最廣泛的世界各國的統(tǒng)治階級的協(xié)調(diào)意志。聯(lián)合國迄今在許多國家的重建中都起了重要作用，在伊拉克也應(yīng)該起重要作用?！堵?lián)合國憲章》第1條規(guī)定了聯(lián)合國的宗旨，其中，第一項就是維持國際和平與安全；第四項規(guī)定，聯(lián)合國構(gòu)成協(xié)調(diào)各國行動的中心，以達成憲章規(guī)定的聯(lián)合國的宗旨?？梢姡?lián)合國本身具有對戰(zhàn)后伊拉克新政府組建的權(quán)力和義務(wù)，并且是最合適的選擇。美國作為聯(lián)合國的創(chuàng)始會員國，竟然不顧絕大多數(shù)國家的反對，繞開聯(lián)合國，單方面組建戰(zhàn)后伊拉克新政府，這不僅是對聯(lián)合國，也是對美國本身的極大的諷刺。其次，聯(lián)合國安理會肩負(fù)著維護世界和平與安全的首要責(zé)任?！堵?lián)合國憲章》第24條規(guī)定，聯(lián)合國各會員國將維持國際和平及安全的主要責(zé)任授予安理會，并同意安理會在履行職責(zé)時代表各會員國。美國作為聯(lián)合國安理會五大國的成員，當(dāng)然也享有否決權(quán)，但是，眾所周知，美國在對伊拉克動武之前已經(jīng)向安理會提交了議案，可是，當(dāng)美國意識到該議案可能通不過時，美國卻撤回了議案。可見，美國的對伊戰(zhàn)爭是孤立的，并不能代表大國的意志，更不能代表聯(lián)合國安理會。

綜上所述，戰(zhàn)后伊拉克新政府的組建應(yīng)當(dāng)由聯(lián)合國來主持和安排。只有這樣，才能組建一個真正代表伊拉克人民的民主政府；只有這樣，未來的伊拉克新政府才能獲得國際社會的承認(rèn)，使伊拉克重新融入國際社會大家庭；也只有這樣，才能維護國際社會的秩序和穩(wěn)定。