導(dǎo)語：房屋征收的風(fēng)險(xiǎn)評估定位及架構(gòu)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：顧大松單位：東南大學(xué)法學(xué)院

導(dǎo)言

2003年以來，蘇州市高新區(qū)為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過大規(guī)模的征地拆遷方式取得建設(shè)用地。2010年年初，高新區(qū)調(diào)整征地拆遷補(bǔ)償政策，明確規(guī)定了獨(dú)立的宅基地補(bǔ)償費(fèi)，且數(shù)額較大，達(dá)到了被拆遷村民每戶近40萬元的標(biāo)準(zhǔn)。由于此前取得的拆遷補(bǔ)償中無該項(xiàng)獨(dú)立費(fèi)用，通安鎮(zhèn)已拆遷村民認(rèn)為政府工作人員有克扣、貪污補(bǔ)償費(fèi)用的嫌疑，并要求增加歷史上的補(bǔ)償費(fèi)。2010年7月14日，上千村民聚集在通安鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府，反映其訴求。由于與鎮(zhèn)政府工作人員產(chǎn)生言語沖突，村民打砸了部分辦公設(shè)備，并在此后兩日內(nèi)占據(jù)鎮(zhèn)政府辦公室，走上馬路，封堵312國道，最多時(shí)聚集人數(shù)上萬。21日，蘇州市虎丘區(qū)政府緊急宣布通安鎮(zhèn)暫停拆遷，鎮(zhèn)黨委書記王軍和鎮(zhèn)長孟曉瑜就地免職。通安鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)被撤職似乎“鼓勵(lì)”了數(shù)個(gè)鄰鎮(zhèn)被拆遷戶。21日當(dāng)晚，一場大雨過后，滸墅關(guān)鎮(zhèn)數(shù)千名村民聚集滸墅關(guān)鎮(zhèn)政府門口，通安鎮(zhèn)華金路至312國道路段再次聚集近萬名群眾。其間，東清鎮(zhèn)亦出現(xiàn)數(shù)千群眾聚集的現(xiàn)象。經(jīng)多方面努力，各地聚集人群逐漸散去，“通安事件”得以平息。7月28日，蘇州市委宣布，“報(bào)省委同意”，蘇州高新區(qū)黨工委書記、虎丘區(qū)委書記王竹鳴就地免職。［1］“通安事件”的發(fā)生，展示了蘇州經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的社會(huì)脆弱性，引起了強(qiáng)烈的社會(huì)震動(dòng)。根據(jù)現(xiàn)行征地拆遷法律法規(guī)規(guī)定，宅基地使用權(quán)并不存在單獨(dú)補(bǔ)償?shù)目臻g?！段餀?quán)法》規(guī)定宅基地使用權(quán)在征收時(shí)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償，但未明確單獨(dú)的宅基地補(bǔ)償費(fèi)用。蘇州市高新區(qū)調(diào)整征地補(bǔ)償政策時(shí)將宅基地補(bǔ)償費(fèi)用單獨(dú)列明，應(yīng)是當(dāng)?shù)卦凇段餀?quán)法》精神要求下的前瞻性舉措，但未料到出臺后竟然引發(fā)已被拆遷農(nóng)民的群體性事件，130而且，第一次“就地免職”作為平息群體性事件的行政措施，竟然又導(dǎo)致聚集事件的蔓延，進(jìn)而引發(fā)第二次“就地免職”。這一事件反映土地征收活動(dòng)影響社會(huì)穩(wěn)定的不可控性及風(fēng)險(xiǎn)控制對策的不確定性，充分表明在我國的土地或房屋征收領(lǐng)域已經(jīng)形成了系統(tǒng)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，需要通過制度化的渠道予以化解。因此，本文擬從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政法視角，以《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱“《征收條例》”)第12條規(guī)定為重心，對我國房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的功能定位及架構(gòu)作一探討。

一、我國房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的起源及發(fā)展

(一)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的“遂寧模式”

2005年初，針對當(dāng)時(shí)最易引發(fā)群體性事件的城市建設(shè)、舊城改造、居民拆遷、土地征用等重大事項(xiàng)，四川省遂寧市建立了重大工程穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度，在全國率先出臺了《重大工程建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測評估制度》，明確規(guī)定新工程項(xiàng)目未經(jīng)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估不得盲目開工，評估出的嚴(yán)重隱患未得到妥善化解不得擅自開工。2005年9月，遂寧市在總結(jié)前期工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制逐漸應(yīng)用到關(guān)系群眾切身利益的各項(xiàng)決策。2006年2月，頒布《遂寧市重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估化解制度》，要求在重大政策、重大改革措施和其他事關(guān)人民群眾切身利益的辦法出臺之前，均要認(rèn)真組織風(fēng)險(xiǎn)評估，盡可能增強(qiáng)決策的科學(xué)性，盡可能避免和減少因決策失誤或時(shí)機(jī)不成熟而給社會(huì)穩(wěn)定帶來的沖擊。①遂寧市探索推行的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，在理念上實(shí)現(xiàn)了從“保穩(wěn)定”到“創(chuàng)穩(wěn)定”的轉(zhuǎn)變，取得了良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果。在落實(shí)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制方面，遂寧漸漸摸索出“五步工作法”，形成了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的“遂寧模式”:“首先是確定評估對象，全面掌握情況，對擬訂的每個(gè)重大事項(xiàng)，深入調(diào)查，廣泛征求意見，掌握社情民意;二是分析預(yù)測，對可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素進(jìn)行逐項(xiàng)分析預(yù)測，必要時(shí)邀相關(guān)專家和各方人士，召開穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估會(huì)和聽證會(huì);三是制定預(yù)案，落實(shí)措施，推行因重視不夠、工作不力而發(fā)生影響穩(wěn)定重大問題的責(zé)任追究辦法;四是編制評估報(bào)告，分級按規(guī)報(bào)送;五是審查評估報(bào)告，嚴(yán)格管理目標(biāo)。根據(jù)評估結(jié)論，作出實(shí)施、暫緩實(shí)施或暫不實(shí)施的決定，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)、化解項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題?！保?］四川省在遂寧經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在全省范圍內(nèi)推廣重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，并于2010年12月1日施行《四川省社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估暫行辦法》(四川省人民政府令第246號)，在全國范圍內(nèi)首次通過省政府規(guī)章的形式規(guī)范社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度。該辦法第5條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估的重大事項(xiàng)包括“涉及職工分流或職工利益變動(dòng)的國有企業(yè)(國有控股企業(yè))改制、重組、上市、拆遷等事項(xiàng)”，“城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舊城改造中的拆遷補(bǔ)償、居民安置等政策重大調(diào)整”，“涉及農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及農(nóng)民土地征收征用、拆遷、補(bǔ)償、安置和移民安置等方面重大政策和改革措施”。目前，國務(wù)院也正在組織制定《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的指導(dǎo)意見》，房屋征收就被明確列入該指導(dǎo)意見確定的評估范圍。［3］(PP4849)

(二)獨(dú)立的城市房屋拆遷社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制

在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制在全國范圍內(nèi)推行的過程中，由于城市房屋拆遷引發(fā)了諸多影響社會(huì)穩(wěn)定的事件，有些地方制定了獨(dú)立的城市房屋拆遷社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估制度，如南京市房產(chǎn)管理局于2009年8月14日頒布《南京市城市房屋拆遷社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估辦法》。2010年5月15日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》(國辦發(fā)明電〔2010〕15號)，該通知明確規(guī)定，“拆遷項(xiàng)目立項(xiàng)前要組織專家論證，廣泛征求社會(huì)各界特別是被拆遷人的意見，并進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。對于沒有經(jīng)過社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估或群眾意見較大的項(xiàng)目，一律不得頒發(fā)房屋拆遷許可證”。正是因?yàn)閲鴦?wù)院的明確要求，一些省市開始在原有的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度之外，通過城市房屋拆遷主管部門出臺獨(dú)立的城市房屋拆遷社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度。從各地相關(guān)制度的內(nèi)容看，城市房屋拆遷社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估主要包括對拆遷政策的風(fēng)險(xiǎn)評估和對項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)評估。對拆遷政策風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，一般由各地拆遷管理部門或者當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)編制，項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)評估由拆遷人負(fù)責(zé)編制，但風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果的主要表現(xiàn)形式各地存在較大的不同。如有些地方規(guī)定評估報(bào)告要明確風(fēng)險(xiǎn)級別，進(jìn)而由拆遷主管部門確定項(xiàng)目實(shí)施、暫緩實(shí)施或不實(shí)施，如樂昌市;有些地方未規(guī)定在評估報(bào)告中要明確風(fēng)險(xiǎn)級別，但要求拆遷項(xiàng)目審批單位根據(jù)評估報(bào)告內(nèi)容提出不同的處理措施，如石家莊市、棗莊市;也有些地方只是規(guī)定評估結(jié)論要明確社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)控制措施，未能明確評估結(jié)論對項(xiàng)目實(shí)施的制約作用，如江蘇省南京市、無錫市以及安徽省銅陵市。

(三)房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制法律地位的確立及發(fā)展重點(diǎn)

2011年1月21日國務(wù)院頒布實(shí)施《征收條例》，同時(shí)廢止2001年11月1日實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，這表明舊的城市房屋拆遷制度已為新的國有土地上房屋征收制度代替。《征收條例》第12條規(guī)定“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”，第一次通過立法形式確立了房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的法律地位，即房屋征收決定作出前，必須進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估，以之作為房屋征收決定作出的法定程序。房屋征收社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的構(gòu)建必將成為征收法制建設(shè)的重要發(fā)展方向。但是，就目前已有的風(fēng)險(xiǎn)評估制度分析，有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的功能定位不明，在很大程度上影響了該制度的建設(shè)與發(fā)展。目前各地已有的城市房屋拆遷社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度主要存在著兩種不同功能定位。一是預(yù)防型評估，即分析具體項(xiàng)目有可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的可能，并制定相關(guān)對策。如《無錫市城市房屋拆遷社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估暫行辦法》第16條規(guī)定“評估報(bào)告”主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括:“拆遷項(xiàng)目實(shí)施中可能引發(fā)的矛盾問題制定相應(yīng)的措施和方案。特別是對在拆遷中可能形成的大規(guī)模群體性上訪事件和可能引發(fā)的惡性事件，需制定切實(shí)可行的緊急事件處理預(yù)案?！倍腔庑驮u估，即在評估過程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的化解。如最早啟動(dòng)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的遂寧市，就強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的化解，實(shí)現(xiàn)“保穩(wěn)定”到“創(chuàng)穩(wěn)定”的轉(zhuǎn)變，明確其制度為“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估化解制度”，在評估報(bào)告中確定項(xiàng)目能否實(shí)施或暫緩實(shí)施。不同功能要求反映了不同地區(qū)對社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的不同定位以及對社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)基本理念的不同。為了房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的完善與發(fā)展，有必要在理論上對功能定位問題予以厘清。

二、我國房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的功能定位

(一)認(rèn)識論轉(zhuǎn)換———以風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制為目標(biāo)的行政法學(xué)研究趨勢

國內(nèi)行政法學(xué)界對風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的研究，起源于對緊急狀態(tài)的應(yīng)急法制研究。而以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為代表的立法強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理的預(yù)防原則，將風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制引入研究者的視野對風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政法學(xué)研究產(chǎn)生了基礎(chǔ)性的影響。①隨著研究的深入，有少數(shù)學(xué)者逐漸深入探討風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制背后的認(rèn)識論基礎(chǔ)，推動(dòng)了行政法學(xué)研究在該領(lǐng)域內(nèi)的轉(zhuǎn)向。有學(xué)者在反思風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究的認(rèn)識論基礎(chǔ)后，將風(fēng)險(xiǎn)概念區(qū)分為建構(gòu)主義與實(shí)證主義兩大模式，認(rèn)為兩者在風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)的認(rèn)識、判斷風(fēng)險(xiǎn)否定性后果的因素及確定風(fēng)險(xiǎn)否定性后果的方法三大方面均存在重大差別，進(jìn)而提出超級風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)兩類風(fēng)險(xiǎn)概念模式所要求的理性與科學(xué)、民主與公平等價(jià)值目標(biāo)。［4］也有學(xué)者根據(jù)德國學(xué)者盧曼的社會(huì)系統(tǒng)理論，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)問題與決策機(jī)制以及法律的正當(dāng)性問題存在密切聯(lián)系，而法律作為規(guī)范預(yù)期的重要系統(tǒng)，并不能徹底解決風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性問題，規(guī)范預(yù)期不得不相對化，規(guī)范不得不通過自我反省的機(jī)制調(diào)整法律形式與客觀事實(shí)之間的關(guān)系，從法社會(huì)學(xué)角度切入風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制問題。［5］在國內(nèi)，不論是早期應(yīng)急法制的研究，還是基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論開展的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究，處理的問題大多與科學(xué)技術(shù)在現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)問題有關(guān)?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)如原子技術(shù)、生物技術(shù)等為現(xiàn)代社會(huì)帶來物質(zhì)進(jìn)步的同時(shí)，也為人類社會(huì)帶來現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)難以控制的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)?？茖W(xué)技術(shù)面對自身帶來的風(fēng)險(xiǎn)問題，無法提供“科學(xué)”的答案，從而陷入了哥德爾所證明的“悖論”世界。因此人們不得不反思科學(xué)研究方法論的弊端，進(jìn)而對社會(huì)科學(xué)研究的認(rèn)識論基礎(chǔ)產(chǎn)生沖擊，出現(xiàn)了否定認(rèn)識過程主客二元同一性的建構(gòu)主義轉(zhuǎn)變?！罢J(rèn)識主體對于認(rèn)識對象及其所處環(huán)境固然會(huì)產(chǎn)生各種影響及不同程度的改變效果，但認(rèn)識過程本身永遠(yuǎn)只發(fā)生在主體的范圍內(nèi)?！保?］(P22)我國房屋征收領(lǐng)域的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，是人類行為而非科學(xué)技術(shù)活動(dòng)引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這與核技術(shù)災(zāi)難、食品安全危機(jī)等與科學(xué)技術(shù)有關(guān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)相較，更屬于典型的人為建構(gòu)所致。房屋征收活動(dòng)引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，不僅通過類似蘇州通安事件的群體性事件表現(xiàn)出來，同時(shí)也通過不受現(xiàn)有法律秩序所約束的大量上訪現(xiàn)象暴露無遺。當(dāng)前，中國社會(huì)因?yàn)椴疬w問題上的不同看法，已經(jīng)形成嚴(yán)重價(jià)值對立，屬于最深層次的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，以致人們一提及拆遷二字，似乎就與暴力相關(guān)，并充斥著被拆遷人的血淚與火焰，政府工作人員參與拆遷活動(dòng)也似乎存在某種原罪，而通過拆遷活動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果在上述價(jià)值圖景下卻顯得喑啞無聲。在我國城市房屋拆遷制度下，具有社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任雖然屢屢發(fā)生，但卻不受城市房屋拆遷法律制度的規(guī)制，如前述由征地補(bǔ)償政策調(diào)整所引發(fā)的蘇州通安群體性事件，在現(xiàn)有征地拆遷法律及政策系統(tǒng)中仍屬無解，只能依靠行政的手段解決。當(dāng)前，在包括城市房屋拆遷在內(nèi)的拆遷活動(dòng)引發(fā)的上訪及群體性事件中，地方政府領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)著巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)。最早創(chuàng)設(shè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的遂寧市就明確表述了相關(guān)部門及其領(lǐng)導(dǎo)人的政治責(zé)任:“一是檢查述職。發(fā)生逾300人群體性事件和轄區(qū)群眾赴省50人以上、赴京6人以上集體上訪等情況的，轄區(qū)或部門黨政主要負(fù)責(zé)人要作專題述職及書面檢查;二是一票否決。凡發(fā)生重大群體性事件的，取消責(zé)任部門、縣區(qū)及主要領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)年評優(yōu)、評先資格;三是組織處理。發(fā)生重大不穩(wěn)定事件造成嚴(yán)重后果的，主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)引咎辭職。”①

(二)重塑合法性———我國房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的功能定位

盧曼社會(huì)系統(tǒng)理論的重要前提，就是人類已經(jīng)進(jìn)入一種前所未有的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的判斷，而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的基本特征就是它的極度復(fù)雜性。這種極度復(fù)雜性是人為的有組織的復(fù)雜性，但它又吊詭地超出了人的控制能力，成為時(shí)時(shí)可能威脅人類本身的變量。因此，不論是法律系統(tǒng)還是宗教系統(tǒng)，在面對其環(huán)境的極度復(fù)雜性時(shí)，就存在“將系統(tǒng)及其環(huán)境的復(fù)雜性盡可能簡化”的“技術(shù)主義”原則和方法，其宗旨就在于保障系統(tǒng)本身各主要功能，盡可能地在不受環(huán)境干擾的情況下，使其持續(xù)地穩(wěn)定貫徹下去。［6］(PP33-35)以上述盧曼社會(huì)系統(tǒng)理論觀之，當(dāng)拆遷法律無法解決拆遷活動(dòng)引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，卻又因?yàn)檎蜗到y(tǒng)的要求，必須在系統(tǒng)內(nèi)部處理相關(guān)社會(huì)穩(wěn)定問題時(shí)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生?！墩魇諚l例》將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制納入房屋征收決定的必經(jīng)程序，即是法律系統(tǒng)對于政治領(lǐng)域的社會(huì)穩(wěn)定要求的內(nèi)在反應(yīng)。按照盧曼社會(huì)系統(tǒng)理論，法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)之間的關(guān)系，仍然屬于一種系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)系，房屋征收法律處理政治系統(tǒng)有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)要求，需要采取技術(shù)主義的優(yōu)化原則，方能符合系統(tǒng)對環(huán)境的復(fù)雜性化約機(jī)制。也就是說，當(dāng)房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估作為法律系統(tǒng)的內(nèi)部組成要素時(shí)，并不直接接受政治系統(tǒng)的規(guī)律與話語模式，而需要將社會(huì)穩(wěn)定問題轉(zhuǎn)化為法律系統(tǒng)的核心媒介或符碼。這一媒介或符碼按照盧曼的認(rèn)識，即為合法/非法的符碼“操作性封閉系統(tǒng)的分化要求系統(tǒng)在次級觀察的層面上運(yùn)作，并且這不是偶然的而是經(jīng)常的情況。法律系統(tǒng)的所有運(yùn)作都是在這個(gè)層面受到控制，包括那些第一次的區(qū)分以及因此僅僅交流涉及預(yù)期的失望。凡是不能置于合法/非法控制圖式的一切都不屬于法律系統(tǒng)，而屬于其內(nèi)部或外部的社會(huì)環(huán)境?！雹僭凇墩魇諚l例》出臺前的城市房屋拆遷制度中，規(guī)范城市房屋拆遷活動(dòng)的最高法律依據(jù)系國務(wù)院于2001年11月1日實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(下稱“《拆遷條例》”)，但是《拆遷條例》在為具體的拆遷活動(dòng)特別是拆遷許可提供合法性支持方面，仍然存在嚴(yán)重的依據(jù)不足問題:一方面公益性拆遷與商業(yè)拆遷之間往往混淆，導(dǎo)致在本質(zhì)上屬于財(cái)產(chǎn)征收的拆遷活動(dòng)與《憲法》及《立法法》有關(guān)要求相抵觸，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)的普遍質(zhì)疑;另一方面，即使符合公共利益需要的建設(shè)活動(dòng)，也并不完全需要通過拆遷活動(dòng)進(jìn)行，這就要求主管部門作出拆遷許可時(shí)需要進(jìn)行必要性判斷。不論是拆遷的公共利益標(biāo)準(zhǔn)還是必要性要求，均屬于寬泛意義上的合法性問題。但是不論是拆遷主管部門頒發(fā)拆遷許可證，或者司法機(jī)關(guān)審查拆遷許可的合法性，均很難涉及前述兩個(gè)方面，加之拆遷補(bǔ)償爭議的難解，這就導(dǎo)致我國拆遷活動(dòng)存在普遍的合法性危機(jī)。四川遂寧等地創(chuàng)設(shè)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，適用于城市房屋拆遷領(lǐng)域，取得了良好的社會(huì)效果，正是因其注重現(xiàn)有拆遷法律體系未能解決的上述合法性問題。2010年5月15日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》(國辦發(fā)明電〔2010〕15號)出臺后，各地出臺的獨(dú)立的城市房屋拆遷社會(huì)穩(wěn)定評估機(jī)制，其重心也在拆遷政策及拆遷許可的合法性方面，也反映了拆遷法律內(nèi)化為政治系統(tǒng)穩(wěn)定需求的運(yùn)作模式。因此，雖然《征收條例》第12條僅僅將房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制作為房屋征收決定的程序環(huán)節(jié)，并未細(xì)化其具體內(nèi)容，但依法律系統(tǒng)與其環(huán)境(這里主要指政治系統(tǒng))之間運(yùn)作邏輯，重塑征收活動(dòng)的合法性應(yīng)當(dāng)是內(nèi)在于其所屬法律系統(tǒng)的功能定位，房屋征收的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞這一點(diǎn)而展開。

三、我國房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的主要架構(gòu)

(一)實(shí)現(xiàn)價(jià)值共識———房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的的程序進(jìn)路

中國當(dāng)前的社會(huì)問題是多元化的，這在房屋征收領(lǐng)域也是如此。相關(guān)問題既反映了城鎮(zhèn)化工業(yè)化的現(xiàn)代化發(fā)展要求，也反映了被征收人對于財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯的根本訴求。［7］作為法律系統(tǒng)的征收活動(dòng)面臨著盧曼所述社會(huì)系統(tǒng)的時(shí)間視閾，過去、未來與現(xiàn)在的問題均在征收過程中紛至沓來，多種價(jià)值選擇需要在征收時(shí)予以決斷。正如季衛(wèi)東教授所說:“中國所面臨的恰好是前現(xiàn)代、現(xiàn)代、后現(xiàn)代并存的一種狀況，這給我們的制度設(shè)計(jì)、給價(jià)值選擇確實(shí)帶來這樣或者那樣的問題。但是，這些問題我們需要有一個(gè)制度框架把它統(tǒng)一起來，這樣的制度框架，又可以看到很難按照某一種實(shí)質(zhì)性的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一以貫之的設(shè)計(jì)，這就是我們所面臨的問題。”②如前所述，我國城市房屋拆遷活動(dòng)中，內(nèi)在影響社會(huì)系統(tǒng)穩(wěn)定的因素是其中所包含的嚴(yán)重價(jià)值沖突。然而，《征收條例》出臺后，仍然沒有排斥征收活動(dòng)中的商業(yè)開發(fā)活動(dòng)，同時(shí)也沒有將征收的必要性上升為原則要求，這導(dǎo)致城市房屋拆遷中的合法性問題不可能通過法律運(yùn)作機(jī)制予以解決。因此，如何完成傳統(tǒng)法律機(jī)制未能完成的整合價(jià)值沖突的任務(wù)，就成為建構(gòu)房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的首要問題。按照季衛(wèi)東教授所持的新程序主義觀點(diǎn)，關(guān)于共同體道德的價(jià)值取向，主要表現(xiàn)為基于承認(rèn)的政治倫理，因此，房屋征收中不同價(jià)值沖突，應(yīng)當(dāng)在程序中實(shí)現(xiàn)共和，即形成價(jià)值共識。這實(shí)際上是一種對房屋征收制度程序正義的期望。但是，在房屋征收領(lǐng)域沖突最激烈的舊城區(qū)改建領(lǐng)域，《征收條例》第一次征求意見稿中要求三分之二被征收人同意的制度設(shè)計(jì)，在正式出臺的《征收條例》中卻被修訂為多數(shù)被征收人不同意征收補(bǔ)償方案時(shí)由政府再行組織聽證會(huì)決定。這種修訂，一方面將征收的公益性與征收補(bǔ)償?shù)墓韵嗷煜?，另一方面則將被征收人的決定權(quán)變更為參與權(quán)，將原有的多數(shù)同意的法律程序修正為多數(shù)人參與的程序機(jī)制。這沒有真正體現(xiàn)價(jià)值共識的程序正義，而且會(huì)為后續(xù)的房屋征收活動(dòng)特別是舊城區(qū)改建活動(dòng)引發(fā)社會(huì)沖突留下伏筆。作為響應(yīng)外在環(huán)境(主要是政治系統(tǒng))對于法律系統(tǒng)的要求(社會(huì)穩(wěn)定)而形成的內(nèi)在機(jī)制，房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制有必要在承繼以遂寧模式為代表的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制基礎(chǔ)上，以重建價(jià)值共識為目標(biāo)，強(qiáng)化被征收人自愿同意的程序制度建設(shè)。

(二)擴(kuò)大公眾參與———房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的重心

房屋征收活動(dòng)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)來源于被征收人及社會(huì)公眾的價(jià)值沖突，并通過群體性事件或法律機(jī)制之外的上訪等方式表現(xiàn)出來;消弭房屋征收活動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的重心在于房屋征收活動(dòng)中持有不同價(jià)值觀的公眾與政府之間的有效溝通。因此，公眾參與就構(gòu)成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的重心所在。一旦納入房屋征收活動(dòng)，被征收人最為關(guān)心的問題就在于補(bǔ)償是否公平?！墩魇諚l例》設(shè)計(jì)的被征收人參與補(bǔ)償意見征集程序，雖然實(shí)現(xiàn)了被征收人的普遍參與，但仍然存在公眾參與不足的缺陷，需要在房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的建設(shè)過程中予以彌補(bǔ)。第一，避免征收補(bǔ)償方案征求意見程序的虛置。征收補(bǔ)償方案作為實(shí)現(xiàn)被征收人之間補(bǔ)償公平的重要依據(jù)，是市縣級人民政府作出補(bǔ)償決定的依據(jù)，同時(shí)也是征收補(bǔ)償協(xié)議簽訂的基礎(chǔ)。但是，《征收條例》對于征收補(bǔ)償方案的內(nèi)容并未細(xì)化，有可能導(dǎo)致補(bǔ)償方案征求被征收人意見程序流于形式，進(jìn)而在實(shí)施統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)侵害被征收人的合法權(quán)益。如《征收條例》第19條規(guī)定:“對被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定?！备鶕?jù)這一條規(guī)定，評估價(jià)格出臺后，被征收人對補(bǔ)償方案的意見只能在評估異議程序中表達(dá)，而不能在補(bǔ)償方案征求意見程序中得到有效回應(yīng)。房屋征收評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)收集被征收人對征收補(bǔ)償方案意見，進(jìn)而在后續(xù)的征收補(bǔ)償方案調(diào)整時(shí)實(shí)質(zhì)性地回應(yīng)被征收人的補(bǔ)償要求。第二，解決以被征收人為對象的公平標(biāo)準(zhǔn)的范圍。房屋征收活動(dòng)，其根本目的在于促進(jìn)公共利益，而公共利益的受益主體具有廣泛性，不僅包括社會(huì)公眾，也應(yīng)包括被征收人。但是，如果僅以“房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格”補(bǔ)償被征收人，即使在被征收人間統(tǒng)一補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)了被征收人間的“公平”，但在更為廣泛的社會(huì)層面上仍然有可能形成新的不公平。在實(shí)踐中，一旦通過征收活動(dòng)完成公共利益項(xiàng)目如教育、科技等公用事業(yè)建設(shè)，由于環(huán)境、配套等因素的改變，周邊未納入征收范圍的房地產(chǎn)市場價(jià)格就會(huì)驟然上升，而被征收人僅以征收決定公告之日的類似房地產(chǎn)市場價(jià)格補(bǔ)償，其獲得的補(bǔ)償就不能在同樣的地段買到同樣的房屋，這很難說是公平的。在舊城區(qū)改造的征收活動(dòng)中，如果政府將原有地段規(guī)劃變更，征收活動(dòng)完成后新建房地產(chǎn)價(jià)格翻倍上升，被征收人按照征收決定公告之日的類似房地產(chǎn)市場價(jià)格獲得補(bǔ)償，兩者之間差距更加明顯，因此，房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制應(yīng)當(dāng)以被征收人為對象，衡量公平補(bǔ)償?shù)姆秶?，重點(diǎn)將同一時(shí)期不同地段的征收項(xiàng)目、征收項(xiàng)目的周邊居民及政策出臺前的拆遷項(xiàng)目、政策出臺后對市場的影響等納入統(tǒng)一的評估范圍，以實(shí)現(xiàn)更為廣義的補(bǔ)償公平。

(三)房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制的形式

在我國，房屋征收活動(dòng)卻面臨著過去、未來與現(xiàn)在的所有問題，進(jìn)而引發(fā)強(qiáng)烈的價(jià)值沖突，并逐漸形成系統(tǒng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。但是，通過房屋征收活動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化目標(biāo)仍然是當(dāng)前的立法選擇，因此只能通過倒逼的方式在法律系統(tǒng)內(nèi)促成風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，在政治問責(zé)背景下實(shí)現(xiàn)對政府官員的內(nèi)在約束。第一，由房屋征收實(shí)施主體出具風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告。城市房屋拆遷社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制中的評估主體存在兩種模式:一是由項(xiàng)目建設(shè)單位即拆遷人實(shí)施;二是由拆遷主管部門實(shí)施。現(xiàn)行《征收條例》對項(xiàng)目建設(shè)單位參與征收程序淡化，卻又確定項(xiàng)目建設(shè)單位或中介機(jī)構(gòu)實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估。項(xiàng)目建設(shè)單位與中介機(jī)構(gòu)的需求與風(fēng)險(xiǎn)評估形成沖突，其與征收活動(dòng)引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)之間也無政治問責(zé)關(guān)系。如果由項(xiàng)目建設(shè)單位或中介機(jī)構(gòu)主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，必然帶來風(fēng)險(xiǎn)評估過程的虛化，不能達(dá)到《征收條例》設(shè)定該機(jī)制的效果。相反，如果由房屋征收實(shí)施主體主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)評估程序，并由其出具風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，因其行政機(jī)關(guān)屬性，能夠從政府角度慎重考慮征收活動(dòng)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，就能真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)評估的要求。第二，風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告應(yīng)當(dāng)明確風(fēng)險(xiǎn)級別。在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的大目標(biāo)下，中央政府在政治層面上已嚴(yán)令地方政府防止因房屋征收活動(dòng)引發(fā)的群體性事件或者上訪事件，因此地方政府實(shí)施房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估時(shí)，必須加強(qiáng)與被征收人之間的溝通，以推進(jìn)價(jià)值共識的形成，進(jìn)而消彌社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)主要以征收補(bǔ)償方案為溝通對象時(shí)，被征收人與作為征收人的政府之間存在嚴(yán)重的分歧，實(shí)際上就已經(jīng)預(yù)示著價(jià)值沖突的存在，并有可能形成后續(xù)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。房屋征收實(shí)施部門作出的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告應(yīng)當(dāng)在充分掌握被征收人反對意見后，明確征收項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)級別，并對之負(fù)責(zé)，以便政府作出同意實(shí)施、暫緩實(shí)施、暫不實(shí)施的決定。