導(dǎo)語(yǔ)：房屋征收的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估定位及架構(gòu)一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

本文作者：顧大松單位：東南大學(xué)法學(xué)院

導(dǎo)言

2003年以來(lái)，蘇州市高新區(qū)為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)大規(guī)模的征地拆遷方式取得建設(shè)用地。2010年年初，高新區(qū)調(diào)整征地拆遷補(bǔ)償政策，明確規(guī)定了獨(dú)立的宅基地補(bǔ)償費(fèi)，且數(shù)額較大，達(dá)到了被拆遷村民每戶(hù)近40萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)。由于此前取得的拆遷補(bǔ)償中無(wú)該項(xiàng)獨(dú)立費(fèi)用，通安鎮(zhèn)已拆遷村民認(rèn)為政府工作人員有克扣、貪污補(bǔ)償費(fèi)用的嫌疑，并要求增加歷史上的補(bǔ)償費(fèi)。2010年7月14日，上千村民聚集在通安鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府，反映其訴求。由于與鎮(zhèn)政府工作人員產(chǎn)生言語(yǔ)沖突，村民打砸了部分辦公設(shè)備，并在此后兩日內(nèi)占據(jù)鎮(zhèn)政府辦公室，走上馬路，封堵312國(guó)道，最多時(shí)聚集人數(shù)上萬(wàn)。21日，蘇州市虎丘區(qū)政府緊急宣布通安鎮(zhèn)暫停拆遷，鎮(zhèn)黨委書(shū)記王軍和鎮(zhèn)長(zhǎng)孟曉瑜就地免職。通安鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)被撤職似乎“鼓勵(lì)”了數(shù)個(gè)鄰鎮(zhèn)被拆遷戶(hù)。21日當(dāng)晚，一場(chǎng)大雨過(guò)后，滸墅關(guān)鎮(zhèn)數(shù)千名村民聚集滸墅關(guān)鎮(zhèn)政府門(mén)口，通安鎮(zhèn)華金路至312國(guó)道路段再次聚集近萬(wàn)名群眾。其間，東清鎮(zhèn)亦出現(xiàn)數(shù)千群眾聚集的現(xiàn)象。經(jīng)多方面努力，各地聚集人群逐漸散去，“通安事件”得以平息。7月28日，蘇州市委宣布，“報(bào)省委同意”，蘇州高新區(qū)黨工委書(shū)記、虎丘區(qū)委書(shū)記王竹鳴就地免職。［1］“通安事件”的發(fā)生，展示了蘇州經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的社會(huì)脆弱性，引起了強(qiáng)烈的社會(huì)震動(dòng)。根據(jù)現(xiàn)行征地拆遷法律法規(guī)規(guī)定，宅基地使用權(quán)并不存在單獨(dú)補(bǔ)償?shù)目臻g?！段餀?quán)法》規(guī)定宅基地使用權(quán)在征收時(shí)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償，但未明確單獨(dú)的宅基地補(bǔ)償費(fèi)用。蘇州市高新區(qū)調(diào)整征地補(bǔ)償政策時(shí)將宅基地補(bǔ)償費(fèi)用單獨(dú)列明，應(yīng)是當(dāng)?shù)卦凇段餀?quán)法》精神要求下的前瞻性舉措，但未料到出臺(tái)后竟然引發(fā)已被拆遷農(nóng)民的群體性事件，130而且，第一次“就地免職”作為平息群體性事件的行政措施，竟然又導(dǎo)致聚集事件的蔓延，進(jìn)而引發(fā)第二次“就地免職”。這一事件反映土地征收活動(dòng)影響社會(huì)穩(wěn)定的不可控性及風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)策的不確定性，充分表明在我國(guó)的土地或房屋征收領(lǐng)域已經(jīng)形成了系統(tǒng)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，需要通過(guò)制度化的渠道予以化解。因此，本文擬從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政法視角，以《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《征收條例》”)第12條規(guī)定為重心，對(duì)我國(guó)房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的功能定位及架構(gòu)作一探討。

一、我國(guó)房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的起源及發(fā)展

(一)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的“遂寧模式”

2005年初，針對(duì)當(dāng)時(shí)最易引發(fā)群體性事件的城市建設(shè)、舊城改造、居民拆遷、土地征用等重大事項(xiàng)，四川省遂寧市建立了重大工程穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，在全國(guó)率先出臺(tái)了《重大工程建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)評(píng)估制度》，明確規(guī)定新工程項(xiàng)目未經(jīng)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不得盲目開(kāi)工，評(píng)估出的嚴(yán)重隱患未得到妥善化解不得擅自開(kāi)工。2005年9月，遂寧市在總結(jié)前期工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制逐漸應(yīng)用到關(guān)系群眾切身利益的各項(xiàng)決策。2006年2月，頒布《遂寧市重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估化解制度》，要求在重大政策、重大改革措施和其他事關(guān)人民群眾切身利益的辦法出臺(tái)之前，均要認(rèn)真組織風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，盡可能增強(qiáng)決策的科學(xué)性，盡可能避免和減少因決策失誤或時(shí)機(jī)不成熟而給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)的沖擊。①遂寧市探索推行的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，在理念上實(shí)現(xiàn)了從“保穩(wěn)定”到“創(chuàng)穩(wěn)定”的轉(zhuǎn)變，取得了良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果。在落實(shí)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制方面，遂寧漸漸摸索出“五步工作法”，形成了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的“遂寧模式”:“首先是確定評(píng)估對(duì)象，全面掌握情況，對(duì)擬訂的每個(gè)重大事項(xiàng)，深入調(diào)查，廣泛征求意見(jiàn)，掌握社情民意;二是分析預(yù)測(cè)，對(duì)可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素進(jìn)行逐項(xiàng)分析預(yù)測(cè)，必要時(shí)邀相關(guān)專(zhuān)家和各方人士，召開(kāi)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估會(huì)和聽(tīng)證會(huì);三是制定預(yù)案，落實(shí)措施，推行因重視不夠、工作不力而發(fā)生影響穩(wěn)定重大問(wèn)題的責(zé)任追究辦法;四是編制評(píng)估報(bào)告，分級(jí)按規(guī)報(bào)送;五是審查評(píng)估報(bào)告，嚴(yán)格管理目標(biāo)。根據(jù)評(píng)估結(jié)論，作出實(shí)施、暫緩實(shí)施或暫不實(shí)施的決定，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)、化解項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題?！保?］四川省在遂寧經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在全省范圍內(nèi)推廣重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，并于2010年12月1日施行《四川省社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》(四川省人民政府令第246號(hào))，在全國(guó)范圍內(nèi)首次通過(guò)省政府規(guī)章的形式規(guī)范社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。該辦法第5條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重大事項(xiàng)包括“涉及職工分流或職工利益變動(dòng)的國(guó)有企業(yè)(國(guó)有控股企業(yè))改制、重組、上市、拆遷等事項(xiàng)”，“城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、舊城改造中的拆遷補(bǔ)償、居民安置等政策重大調(diào)整”，“涉及農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及農(nóng)民土地征收征用、拆遷、補(bǔ)償、安置和移民安置等方面重大政策和改革措施”。目前，國(guó)務(wù)院也正在組織制定《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，房屋征收就被明確列入該指導(dǎo)意見(jiàn)確定的評(píng)估范圍。［3］(PP4849)

(二)獨(dú)立的城市房屋拆遷社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

在社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制在全國(guó)范圍內(nèi)推行的過(guò)程中，由于城市房屋拆遷引發(fā)了諸多影響社會(huì)穩(wěn)定的事件，有些地方制定了獨(dú)立的城市房屋拆遷社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，如南京市房產(chǎn)管理局于2009年8月14日頒布《南京市城市房屋拆遷社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》。2010年5月15日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》(國(guó)辦發(fā)明電〔2010〕15號(hào))，該通知明確規(guī)定，“拆遷項(xiàng)目立項(xiàng)前要組織專(zhuān)家論證，廣泛征求社會(huì)各界特別是被拆遷人的意見(jiàn)，并進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。對(duì)于沒(méi)有經(jīng)過(guò)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或群眾意見(jiàn)較大的項(xiàng)目，一律不得頒發(fā)房屋拆遷許可證”。正是因?yàn)閲?guó)務(wù)院的明確要求，一些省市開(kāi)始在原有的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度之外，通過(guò)城市房屋拆遷主管部門(mén)出臺(tái)獨(dú)立的城市房屋拆遷社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。從各地相關(guān)制度的內(nèi)容看，城市房屋拆遷社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要包括對(duì)拆遷政策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。對(duì)拆遷政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，一般由各地拆遷管理部門(mén)或者當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)編制，項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由拆遷人負(fù)責(zé)編制，但風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的主要表現(xiàn)形式各地存在較大的不同。如有些地方規(guī)定評(píng)估報(bào)告要明確風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，進(jìn)而由拆遷主管部門(mén)確定項(xiàng)目實(shí)施、暫緩實(shí)施或不實(shí)施，如樂(lè)昌市;有些地方未規(guī)定在評(píng)估報(bào)告中要明確風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，但要求拆遷項(xiàng)目審批單位根據(jù)評(píng)估報(bào)告內(nèi)容提出不同的處理措施，如石家莊市、棗莊市;也有些地方只是規(guī)定評(píng)估結(jié)論要明確社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)控制措施，未能明確評(píng)估結(jié)論對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的制約作用，如江蘇省南京市、無(wú)錫市以及安徽省銅陵市。

(三)房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制法律地位的確立及發(fā)展重點(diǎn)

2011年1月21日國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《征收條例》，同時(shí)廢止2001年11月1日實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，這表明舊的城市房屋拆遷制度已為新的國(guó)有土地上房屋征收制度代替?！墩魇諚l例》第12條規(guī)定“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，第一次通過(guò)立法形式確立了房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的法律地位，即房屋征收決定作出前，必須進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以之作為房屋征收決定作出的法定程序。房屋征收社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的構(gòu)建必將成為征收法制建設(shè)的重要發(fā)展方向。但是，就目前已有的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度分析，有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的功能定位不明，在很大程度上影響了該制度的建設(shè)與發(fā)展。目前各地已有的城市房屋拆遷社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度主要存在著兩種不同功能定位。一是預(yù)防型評(píng)估，即分析具體項(xiàng)目有可能引發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的可能，并制定相關(guān)對(duì)策。如《無(wú)錫市城市房屋拆遷社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》第16條規(guī)定“評(píng)估報(bào)告”主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括:“拆遷項(xiàng)目實(shí)施中可能引發(fā)的矛盾問(wèn)題制定相應(yīng)的措施和方案。特別是對(duì)在拆遷中可能形成的大規(guī)模群體性上訪事件和可能引發(fā)的惡性事件，需制定切實(shí)可行的緊急事件處理預(yù)案?！倍腔庑驮u(píng)估，即在評(píng)估過(guò)程中實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的化解。如最早啟動(dòng)重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的遂寧市，就強(qiáng)調(diào)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的化解，實(shí)現(xiàn)“保穩(wěn)定”到“創(chuàng)穩(wěn)定”的轉(zhuǎn)變，明確其制度為“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估化解制度”，在評(píng)估報(bào)告中確定項(xiàng)目能否實(shí)施或暫緩實(shí)施。不同功能要求反映了不同地區(qū)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的不同定位以及對(duì)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)基本理念的不同。為了房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的完善與發(fā)展，有必要在理論上對(duì)功能定位問(wèn)題予以厘清。

二、我國(guó)房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的功能定位

(一)認(rèn)識(shí)論轉(zhuǎn)換———以風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制為目標(biāo)的行政法學(xué)研究趨勢(shì)

國(guó)內(nèi)行政法學(xué)界對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的研究，起源于對(duì)緊急狀態(tài)的應(yīng)急法制研究。而以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為代表的立法強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理的預(yù)防原則，將風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制引入研究者的視野對(duì)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政法學(xué)研究產(chǎn)生了基礎(chǔ)性的影響。①隨著研究的深入，有少數(shù)學(xué)者逐漸深入探討風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制背后的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)，推動(dòng)了行政法學(xué)研究在該領(lǐng)域內(nèi)的轉(zhuǎn)向。有學(xué)者在反思風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)后，將風(fēng)險(xiǎn)概念區(qū)分為建構(gòu)主義與實(shí)證主義兩大模式，認(rèn)為兩者在風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)的認(rèn)識(shí)、判斷風(fēng)險(xiǎn)否定性后果的因素及確定風(fēng)險(xiǎn)否定性后果的方法三大方面均存在重大差別，進(jìn)而提出超級(jí)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)兩類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)概念模式所要求的理性與科學(xué)、民主與公平等價(jià)值目標(biāo)。［4］也有學(xué)者根據(jù)德國(guó)學(xué)者盧曼的社會(huì)系統(tǒng)理論，認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題與決策機(jī)制以及法律的正當(dāng)性問(wèn)題存在密切聯(lián)系，而法律作為規(guī)范預(yù)期的重要系統(tǒng)，并不能徹底解決風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性問(wèn)題，規(guī)范預(yù)期不得不相對(duì)化，規(guī)范不得不通過(guò)自我反省的機(jī)制調(diào)整法律形式與客觀事實(shí)之間的關(guān)系，從法社會(huì)學(xué)角度切入風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制問(wèn)題。［5］在國(guó)內(nèi)，不論是早期應(yīng)急法制的研究，還是基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論開(kāi)展的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制研究，處理的問(wèn)題大多與科學(xué)技術(shù)在現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題有關(guān)?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)如原子技術(shù)、生物技術(shù)等為現(xiàn)代社會(huì)帶來(lái)物質(zhì)進(jìn)步的同時(shí)，也為人類(lèi)社會(huì)帶來(lái)現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)難以控制的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)?？茖W(xué)技術(shù)面對(duì)自身帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，無(wú)法提供“科學(xué)”的答案，從而陷入了哥德?tīng)査C明的“悖論”世界。因此人們不得不反思科學(xué)研究方法論的弊端，進(jìn)而對(duì)社會(huì)科學(xué)研究的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)產(chǎn)生沖擊，出現(xiàn)了否定認(rèn)識(shí)過(guò)程主客二元同一性的建構(gòu)主義轉(zhuǎn)變?！罢J(rèn)識(shí)主體對(duì)于認(rèn)識(shí)對(duì)象及其所處環(huán)境固然會(huì)產(chǎn)生各種影響及不同程度的改變效果，但認(rèn)識(shí)過(guò)程本身永遠(yuǎn)只發(fā)生在主體的范圍內(nèi)?！保?］(P22)我國(guó)房屋征收領(lǐng)域的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，是人類(lèi)行為而非科學(xué)技術(shù)活動(dòng)引發(fā)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這與核技術(shù)災(zāi)難、食品安全危機(jī)等與科學(xué)技術(shù)有關(guān)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)相較，更屬于典型的人為建構(gòu)所致。房屋征收活動(dòng)引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，不僅通過(guò)類(lèi)似蘇州通安事件的群體性事件表現(xiàn)出來(lái)，同時(shí)也通過(guò)不受現(xiàn)有法律秩序所約束的大量上訪現(xiàn)象暴露無(wú)遺。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)因?yàn)椴疬w問(wèn)題上的不同看法，已經(jīng)形成嚴(yán)重價(jià)值對(duì)立，屬于最深層次的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，以致人們一提及拆遷二字，似乎就與暴力相關(guān)，并充斥著被拆遷人的血淚與火焰，政府工作人員參與拆遷活動(dòng)也似乎存在某種原罪，而通過(guò)拆遷活動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果在上述價(jià)值圖景下卻顯得喑啞無(wú)聲。在我國(guó)城市房屋拆遷制度下，具有社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任雖然屢屢發(fā)生，但卻不受城市房屋拆遷法律制度的規(guī)制，如前述由征地補(bǔ)償政策調(diào)整所引發(fā)的蘇州通安群體性事件，在現(xiàn)有征地拆遷法律及政策系統(tǒng)中仍屬無(wú)解，只能依靠行政的手段解決。當(dāng)前，在包括城市房屋拆遷在內(nèi)的拆遷活動(dòng)引發(fā)的上訪及群體性事件中，地方政府領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)著巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)。最早創(chuàng)設(shè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的遂寧市就明確表述了相關(guān)部門(mén)及其領(lǐng)導(dǎo)人的政治責(zé)任:“一是檢查述職。發(fā)生逾300人群體性事件和轄區(qū)群眾赴省50人以上、赴京6人以上集體上訪等情況的，轄區(qū)或部門(mén)黨政主要負(fù)責(zé)人要作專(zhuān)題述職及書(shū)面檢查;二是一票否決。凡發(fā)生重大群體性事件的，取消責(zé)任部門(mén)、縣區(qū)及主要領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)年評(píng)優(yōu)、評(píng)先資格;三是組織處理。發(fā)生重大不穩(wěn)定事件造成嚴(yán)重后果的，主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)引咎辭職?！雹?/p>

(二)重塑合法性———我國(guó)房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的功能定位

盧曼社會(huì)系統(tǒng)理論的重要前提，就是人類(lèi)已經(jīng)進(jìn)入一種前所未有的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的判斷，而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的基本特征就是它的極度復(fù)雜性。這種極度復(fù)雜性是人為的有組織的復(fù)雜性，但它又吊詭地超出了人的控制能力，成為時(shí)時(shí)可能威脅人類(lèi)本身的變量。因此，不論是法律系統(tǒng)還是宗教系統(tǒng)，在面對(duì)其環(huán)境的極度復(fù)雜性時(shí)，就存在“將系統(tǒng)及其環(huán)境的復(fù)雜性盡可能簡(jiǎn)化”的“技術(shù)主義”原則和方法，其宗旨就在于保障系統(tǒng)本身各主要功能，盡可能地在不受環(huán)境干擾的情況下，使其持續(xù)地穩(wěn)定貫徹下去。［6］(PP33-35)以上述盧曼社會(huì)系統(tǒng)理論觀之，當(dāng)拆遷法律無(wú)法解決拆遷活動(dòng)引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，卻又因?yàn)檎蜗到y(tǒng)的要求，必須在系統(tǒng)內(nèi)部處理相關(guān)社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題時(shí)，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制應(yīng)運(yùn)而生?！墩魇諚l例》將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制納入房屋征收決定的必經(jīng)程序，即是法律系統(tǒng)對(duì)于政治領(lǐng)域的社會(huì)穩(wěn)定要求的內(nèi)在反應(yīng)。按照盧曼社會(huì)系統(tǒng)理論，法律系統(tǒng)與政治系統(tǒng)之間的關(guān)系，仍然屬于一種系統(tǒng)與環(huán)境的關(guān)系，房屋征收法律處理政治系統(tǒng)有關(guān)社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)要求，需要采取技術(shù)主義的優(yōu)化原則，方能符合系統(tǒng)對(duì)環(huán)境的復(fù)雜性化約機(jī)制。也就是說(shuō)，當(dāng)房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為法律系統(tǒng)的內(nèi)部組成要素時(shí)，并不直接接受政治系統(tǒng)的規(guī)律與話語(yǔ)模式，而需要將社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題轉(zhuǎn)化為法律系統(tǒng)的核心媒介或符碼。這一媒介或符碼按照盧曼的認(rèn)識(shí)，即為合法/非法的符碼“操作性封閉系統(tǒng)的分化要求系統(tǒng)在次級(jí)觀察的層面上運(yùn)作，并且這不是偶然的而是經(jīng)常的情況。法律系統(tǒng)的所有運(yùn)作都是在這個(gè)層面受到控制，包括那些第一次的區(qū)分以及因此僅僅交流涉及預(yù)期的失望。凡是不能置于合法/非法控制圖式的一切都不屬于法律系統(tǒng)，而屬于其內(nèi)部或外部的社會(huì)環(huán)境。”①在《征收條例》出臺(tái)前的城市房屋拆遷制度中，規(guī)范城市房屋拆遷活動(dòng)的最高法律依據(jù)系國(guó)務(wù)院于2001年11月1日實(shí)施的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(下稱(chēng)“《拆遷條例》”)，但是《拆遷條例》在為具體的拆遷活動(dòng)特別是拆遷許可提供合法性支持方面，仍然存在嚴(yán)重的依據(jù)不足問(wèn)題:一方面公益性拆遷與商業(yè)拆遷之間往往混淆，導(dǎo)致在本質(zhì)上屬于財(cái)產(chǎn)征收的拆遷活動(dòng)與《憲法》及《立法法》有關(guān)要求相抵觸，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)的普遍質(zhì)疑;另一方面，即使符合公共利益需要的建設(shè)活動(dòng)，也并不完全需要通過(guò)拆遷活動(dòng)進(jìn)行，這就要求主管部門(mén)作出拆遷許可時(shí)需要進(jìn)行必要性判斷。不論是拆遷的公共利益標(biāo)準(zhǔn)還是必要性要求，均屬于寬泛意義上的合法性問(wèn)題。但是不論是拆遷主管部門(mén)頒發(fā)拆遷許可證，或者司法機(jī)關(guān)審查拆遷許可的合法性，均很難涉及前述兩個(gè)方面，加之拆遷補(bǔ)償爭(zhēng)議的難解，這就導(dǎo)致我國(guó)拆遷活動(dòng)存在普遍的合法性危機(jī)。四川遂寧等地創(chuàng)設(shè)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，適用于城市房屋拆遷領(lǐng)域，取得了良好的社會(huì)效果，正是因其注重現(xiàn)有拆遷法律體系未能解決的上述合法性問(wèn)題。2010年5月15日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》(國(guó)辦發(fā)明電〔2010〕15號(hào))出臺(tái)后，各地出臺(tái)的獨(dú)立的城市房屋拆遷社會(huì)穩(wěn)定評(píng)估機(jī)制，其重心也在拆遷政策及拆遷許可的合法性方面，也反映了拆遷法律內(nèi)化為政治系統(tǒng)穩(wěn)定需求的運(yùn)作模式。因此，雖然《征收條例》第12條僅僅將房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制作為房屋征收決定的程序環(huán)節(jié)，并未細(xì)化其具體內(nèi)容，但依法律系統(tǒng)與其環(huán)境(這里主要指政治系統(tǒng))之間運(yùn)作邏輯，重塑征收活動(dòng)的合法性應(yīng)當(dāng)是內(nèi)在于其所屬法律系統(tǒng)的功能定位，房屋征收的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞這一點(diǎn)而展開(kāi)。

三、我國(guó)房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的主要架構(gòu)

(一)實(shí)現(xiàn)價(jià)值共識(shí)———房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的的程序進(jìn)路

中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)問(wèn)題是多元化的，這在房屋征收領(lǐng)域也是如此。相關(guān)問(wèn)題既反映了城鎮(zhèn)化工業(yè)化的現(xiàn)代化發(fā)展要求，也反映了被征收人對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯的根本訴求。［7］作為法律系統(tǒng)的征收活動(dòng)面臨著盧曼所述社會(huì)系統(tǒng)的時(shí)間視閾，過(guò)去、未來(lái)與現(xiàn)在的問(wèn)題均在征收過(guò)程中紛至沓來(lái)，多種價(jià)值選擇需要在征收時(shí)予以決斷。正如季衛(wèi)東教授所說(shuō):“中國(guó)所面臨的恰好是前現(xiàn)代、現(xiàn)代、后現(xiàn)代并存的一種狀況，這給我們的制度設(shè)計(jì)、給價(jià)值選擇確實(shí)帶來(lái)這樣或者那樣的問(wèn)題。但是，這些問(wèn)題我們需要有一個(gè)制度框架把它統(tǒng)一起來(lái)，這樣的制度框架，又可以看到很難按照某一種實(shí)質(zhì)性的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一以貫之的設(shè)計(jì)，這就是我們所面臨的問(wèn)題?！雹谌缜八觯覈?guó)城市房屋拆遷活動(dòng)中，內(nèi)在影響社會(huì)系統(tǒng)穩(wěn)定的因素是其中所包含的嚴(yán)重價(jià)值沖突。然而，《征收條例》出臺(tái)后，仍然沒(méi)有排斥征收活動(dòng)中的商業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)，同時(shí)也沒(méi)有將征收的必要性上升為原則要求，這導(dǎo)致城市房屋拆遷中的合法性問(wèn)題不可能通過(guò)法律運(yùn)作機(jī)制予以解決。因此，如何完成傳統(tǒng)法律機(jī)制未能完成的整合價(jià)值沖突的任務(wù)，就成為建構(gòu)房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的首要問(wèn)題。按照季衛(wèi)東教授所持的新程序主義觀點(diǎn)，關(guān)于共同體道德的價(jià)值取向，主要表現(xiàn)為基于承認(rèn)的政治倫理，因此，房屋征收中不同價(jià)值沖突，應(yīng)當(dāng)在程序中實(shí)現(xiàn)共和，即形成價(jià)值共識(shí)。這實(shí)際上是一種對(duì)房屋征收制度程序正義的期望。但是，在房屋征收領(lǐng)域沖突最激烈的舊城區(qū)改建領(lǐng)域，《征收條例》第一次征求意見(jiàn)稿中要求三分之二被征收人同意的制度設(shè)計(jì)，在正式出臺(tái)的《征收條例》中卻被修訂為多數(shù)被征收人不同意征收補(bǔ)償方案時(shí)由政府再行組織聽(tīng)證會(huì)決定。這種修訂，一方面將征收的公益性與征收補(bǔ)償?shù)墓韵嗷煜?，另一方面則將被征收人的決定權(quán)變更為參與權(quán)，將原有的多數(shù)同意的法律程序修正為多數(shù)人參與的程序機(jī)制。這沒(méi)有真正體現(xiàn)價(jià)值共識(shí)的程序正義，而且會(huì)為后續(xù)的房屋征收活動(dòng)特別是舊城區(qū)改建活動(dòng)引發(fā)社會(huì)沖突留下伏筆。作為響應(yīng)外在環(huán)境(主要是政治系統(tǒng))對(duì)于法律系統(tǒng)的要求(社會(huì)穩(wěn)定)而形成的內(nèi)在機(jī)制，房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制有必要在承繼以遂寧模式為代表的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制基礎(chǔ)上，以重建價(jià)值共識(shí)為目標(biāo)，強(qiáng)化被征收人自愿同意的程序制度建設(shè)。

(二)擴(kuò)大公眾參與———房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的重心

房屋征收活動(dòng)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于被征收人及社會(huì)公眾的價(jià)值沖突，并通過(guò)群體性事件或法律機(jī)制之外的上訪等方式表現(xiàn)出來(lái);消弭房屋征收活動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的重心在于房屋征收活動(dòng)中持有不同價(jià)值觀的公眾與政府之間的有效溝通。因此，公眾參與就構(gòu)成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的重心所在。一旦納入房屋征收活動(dòng)，被征收人最為關(guān)心的問(wèn)題就在于補(bǔ)償是否公平?！墩魇諚l例》設(shè)計(jì)的被征收人參與補(bǔ)償意見(jiàn)征集程序，雖然實(shí)現(xiàn)了被征收人的普遍參與，但仍然存在公眾參與不足的缺陷，需要在房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的建設(shè)過(guò)程中予以彌補(bǔ)。第一，避免征收補(bǔ)償方案征求意見(jiàn)程序的虛置。征收補(bǔ)償方案作為實(shí)現(xiàn)被征收人之間補(bǔ)償公平的重要依據(jù)，是市縣級(jí)人民政府作出補(bǔ)償決定的依據(jù)，同時(shí)也是征收補(bǔ)償協(xié)議簽訂的基礎(chǔ)。但是，《征收條例》對(duì)于征收補(bǔ)償方案的內(nèi)容并未細(xì)化，有可能導(dǎo)致補(bǔ)償方案征求被征收人意見(jiàn)程序流于形式，進(jìn)而在實(shí)施統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)侵害被征收人的合法權(quán)益。如《征收條例》第19條規(guī)定:“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定?！备鶕?jù)這一條規(guī)定，評(píng)估價(jià)格出臺(tái)后，被征收人對(duì)補(bǔ)償方案的意見(jiàn)只能在評(píng)估異議程序中表達(dá)，而不能在補(bǔ)償方案征求意見(jiàn)程序中得到有效回應(yīng)。房屋征收評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)收集被征收人對(duì)征收補(bǔ)償方案意見(jiàn)，進(jìn)而在后續(xù)的征收補(bǔ)償方案調(diào)整時(shí)實(shí)質(zhì)性地回應(yīng)被征收人的補(bǔ)償要求。第二，解決以被征收人為對(duì)象的公平標(biāo)準(zhǔn)的范圍。房屋征收活動(dòng)，其根本目的在于促進(jìn)公共利益，而公共利益的受益主體具有廣泛性，不僅包括社會(huì)公眾，也應(yīng)包括被征收人。但是，如果僅以“房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”補(bǔ)償被征收人，即使在被征收人間統(tǒng)一補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)了被征收人間的“公平”，但在更為廣泛的社會(huì)層面上仍然有可能形成新的不公平。在實(shí)踐中，一旦通過(guò)征收活動(dòng)完成公共利益項(xiàng)目如教育、科技等公用事業(yè)建設(shè)，由于環(huán)境、配套等因素的改變，周邊未納入征收范圍的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格就會(huì)驟然上升，而被征收人僅以征收決定公告之日的類(lèi)似房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，其獲得的補(bǔ)償就不能在同樣的地段買(mǎi)到同樣的房屋，這很難說(shuō)是公平的。在舊城區(qū)改造的征收活動(dòng)中，如果政府將原有地段規(guī)劃變更，征收活動(dòng)完成后新建房地產(chǎn)價(jià)格翻倍上升，被征收人按照征收決定公告之日的類(lèi)似房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格獲得補(bǔ)償，兩者之間差距更加明顯，因此，房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制應(yīng)當(dāng)以被征收人為對(duì)象，衡量公平補(bǔ)償?shù)姆秶?，重點(diǎn)將同一時(shí)期不同地段的征收項(xiàng)目、征收項(xiàng)目的周邊居民及政策出臺(tái)前的拆遷項(xiàng)目、政策出臺(tái)后對(duì)市場(chǎng)的影響等納入統(tǒng)一的評(píng)估范圍，以實(shí)現(xiàn)更為廣義的補(bǔ)償公平。

(三)房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的形式

在我國(guó)，房屋征收活動(dòng)卻面臨著過(guò)去、未來(lái)與現(xiàn)在的所有問(wèn)題，進(jìn)而引發(fā)強(qiáng)烈的價(jià)值沖突，并逐漸形成系統(tǒng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。但是，通過(guò)房屋征收活動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化目標(biāo)仍然是當(dāng)前的立法選擇，因此只能通過(guò)倒逼的方式在法律系統(tǒng)內(nèi)促成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，在政治問(wèn)責(zé)背景下實(shí)現(xiàn)對(duì)政府官員的內(nèi)在約束。第一，由房屋征收實(shí)施主體出具風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。城市房屋拆遷社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制中的評(píng)估主體存在兩種模式:一是由項(xiàng)目建設(shè)單位即拆遷人實(shí)施;二是由拆遷主管部門(mén)實(shí)施。現(xiàn)行《征收條例》對(duì)項(xiàng)目建設(shè)單位參與征收程序淡化，卻又確定項(xiàng)目建設(shè)單位或中介機(jī)構(gòu)實(shí)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。項(xiàng)目建設(shè)單位與中介機(jī)構(gòu)的需求與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估形成沖突，其與征收活動(dòng)引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)之間也無(wú)政治問(wèn)責(zé)關(guān)系。如果由項(xiàng)目建設(shè)單位或中介機(jī)構(gòu)主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，必然帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程的虛化，不能達(dá)到《征收條例》設(shè)定該機(jī)制的效果。相反，如果由房屋征收實(shí)施主體主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序，并由其出具風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告，因其行政機(jī)關(guān)屬性，能夠從政府角度慎重考慮征收活動(dòng)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，就能真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的要求。第二，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)明確風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別。在建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的大目標(biāo)下，中央政府在政治層面上已嚴(yán)令地方政府防止因房屋征收活動(dòng)引發(fā)的群體性事件或者上訪事件，因此地方政府實(shí)施房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，必須加強(qiáng)與被征收人之間的溝通，以推進(jìn)價(jià)值共識(shí)的形成，進(jìn)而消彌社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)主要以征收補(bǔ)償方案為溝通對(duì)象時(shí)，被征收人與作為征收人的政府之間存在嚴(yán)重的分歧，實(shí)際上就已經(jīng)預(yù)示著價(jià)值沖突的存在，并有可能形成后續(xù)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。房屋征收實(shí)施部門(mén)作出的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)在充分掌握被征收人反對(duì)意見(jiàn)后，明確征收項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別，并對(duì)之負(fù)責(zé)，以便政府作出同意實(shí)施、暫緩實(shí)施、暫不實(shí)施的決定。