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本文作者：呂清正工作單位：安徽大學(xué)法學(xué)院

國家商品儲備主要作用是保障關(guān)鍵物資供給，調(diào)節(jié)市場，保障國家安全、保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。國家商品儲備法律制度屬于宏觀調(diào)控法的范疇，吞吐儲備商品是調(diào)節(jié)余缺、穩(wěn)定價(jià)格不可或缺的手段。然而我國國家商品儲備的制度化比較薄弱，沒有重要商品儲備的基本立法，中央儲備規(guī)模小，不足以滿足經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要，地方政府限于財(cái)力和其他因素大多還沒有形成重要商品儲備體系和長效機(jī)制，探討我國國家商品儲備法律制度具有十分重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。

一、我國國家商品儲備的立法現(xiàn)狀及實(shí)施中的問題

所謂國家商品儲備法律制度，是指政府為應(yīng)付突發(fā)事件、平抑或穩(wěn)定某些重要商品市場價(jià)格，建立商品的調(diào)節(jié)性庫存，并通過吞吐庫存來平衡市場供求，調(diào)控市場價(jià)格的制度。中央立法主要是部門規(guī)章，以針對具體商品的立法為主，缺乏國家商品儲備的基本立法，如《中央儲備糖管理辦法》、《中央儲備肉管理辦法》、《邊銷茶國家儲備管理辦法》等，《價(jià)格法》第27條只是原則性規(guī)定了政府可以建立重要商品儲備制度。地方立法以河北省、廣州市為代表，制定了《河北省省級重要商品儲備管理辦法》（2007年修訂）、《廣州市市級重要商品儲備實(shí)施辦法》，在完善儲備管理制度方面進(jìn)行了有益的嘗試。然而我國商品儲備制度在實(shí)施過程中存在許多不足，很難滿足經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要：1.缺少統(tǒng)一、高效、責(zé)權(quán)明確的儲備管理機(jī)構(gòu)。重要商品儲備分散在各部門，各種儲備商品主管機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一，具體主管、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺乏實(shí)施管理的明確授權(quán)，管理權(quán)限分散，沒有相應(yīng)的法律法規(guī)。牽頭組織部門的缺位和不明確，造成部門分割、各自為戰(zhàn)，儲備工作分割化，市場調(diào)節(jié)部門化。特別是當(dāng)涉及多部門的重大市場調(diào)控事項(xiàng)時(shí)，部門之間難以形成合力，一定程度上影響了儲備工作的開展和儲備效能的發(fā)揮。2.財(cái)政負(fù)擔(dān)過重。我國商品儲備承擔(dān)了許多政策性目標(biāo)，比如經(jīng)濟(jì)安全、保障民生、保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等，沒有處理好儲備調(diào)節(jié)與市場機(jī)制的關(guān)系。儲備扶持國內(nèi)產(chǎn)業(yè)可能延緩產(chǎn)業(yè)升級，儲備保護(hù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，又可能因?yàn)檫M(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的競爭陷入成本高昂而無效的尷尬境地，儲備的經(jīng)濟(jì)效益不理想。我國承擔(dān)儲備任務(wù)的企業(yè)大多屬于傳統(tǒng)的“老國企”，市場化程度低，經(jīng)營效率不高，依賴國家財(cái)政補(bǔ)貼。商品儲備的運(yùn)作受到較多行政干預(yù)，程序復(fù)雜，存在嚴(yán)重時(shí)滯，影響了儲備商品及時(shí)的吞吐和輪換，儲備成本和損耗巨大。這些都給財(cái)政帶來過重負(fù)擔(dān)，影響了儲備體系進(jìn)一步完善。3.儲備規(guī)模小，種類少，難以滿足經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要。我國處于大量消耗能源的發(fā)展時(shí)期，許多重要資源嚴(yán)重依賴進(jìn)口，旺盛的需求大大拉高了國際市場的能源、礦產(chǎn)品價(jià)格，短期內(nèi)難以在低價(jià)位完成充足的國家儲備。而且很多關(guān)系國計(jì)民生的重要商品也需要從國際市場調(diào)劑余缺，甚至嚴(yán)重依賴進(jìn)口，如大豆。一旦出現(xiàn)突發(fā)事件如自然災(zāi)害，國內(nèi)生產(chǎn)、儲備不足，難以應(yīng)對，需進(jìn)口補(bǔ)足國內(nèi)需求的巨大缺口，國際市場價(jià)格將大幅攀升，使我國處于不利的貿(mào)易地位。

二、國外商品儲備法律制度概況及借鑒

為了保障國家安全和經(jīng)濟(jì)安全，美國、歐盟、日本、俄羅斯都建立了各具特色的儲備，制定了較為完備的商品儲備法律制度。

（一）美國的商品儲備法

美國制定的儲備法律包括《國防生產(chǎn)法》（1950）、《能源政策與保護(hù)法》（1975）、《重要戰(zhàn)略材料儲備法》（1979）等?！秶郎a(chǎn)法》、《重要戰(zhàn)略材料儲備法》不涉及石油，有關(guān)石油儲備的是《能源政策與儲備法》。有關(guān)糧食儲備的法律，如《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法》（1996）、《農(nóng)業(yè)保障和農(nóng)村投資法》（2002）等。《能源政策與儲備法》嚴(yán)格規(guī)定動用石油儲備的條件———緊急事態(tài)發(fā)生，長時(shí)間、大范圍地造成原油供應(yīng)量顯著減少，油品價(jià)格暴漲，可能對國民經(jīng)濟(jì)帶來重大影響情形下，總統(tǒng)有權(quán)決定動用石油儲備?！赌茉凑吲c儲備法》除聯(lián)邦政府的石油儲備外，還規(guī)定了工業(yè)石油儲備和地區(qū)石油儲備。工業(yè)石油儲備是政府要求每個(gè)石油進(jìn)口商和加工商建立和維持一定數(shù)量的石油產(chǎn)品儲備。地區(qū)石油儲備是進(jìn)口燃料重油或其他石油產(chǎn)品超過總需求比例20%的地區(qū)，建立一定數(shù)量儲備，為本地區(qū)服務(wù)。美國的糧食儲備只包括小麥和大豆，采取市場主導(dǎo)型儲備模式，政府不擁有糧食儲備，承儲主體是農(nóng)場主。政府采取法律、經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控民間儲備，減少政府儲備支出，調(diào)控糧食價(jià)格，保障糧食供給，比如“營銷援助貸款”，即農(nóng)民在播種前以未來要收獲的農(nóng)作物抵押獲得貸款，收獲后，市場價(jià)格高于貸款率，農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品償還貸款；當(dāng)市場價(jià)格低于貸款率時(shí)，農(nóng)民可以放棄贖回農(nóng)產(chǎn)品并不需要償還貸款。

（二）歐盟的商品儲備法

《歐盟關(guān)于成員國承擔(dān)保有原油或石油產(chǎn)品最低儲備義務(wù)的法令》（即歐盟理事會第2009/119號法令），規(guī)定成員國的石油儲備90天石油凈進(jìn)口量或者61天石油消費(fèi)量，并要求成員國建立中央儲備實(shí)體。有關(guān)糧食儲備的法律文件，包括歐盟《2000年議程》等。各成員國也有相應(yīng)立法，如德國《石油及石油制品儲備法》。歐盟大多數(shù)國家的戰(zhàn)略石油儲備實(shí)行的是機(jī)構(gòu)儲備與企業(yè)儲備相結(jié)合，機(jī)構(gòu)儲備為主導(dǎo)的模式，政府不直接儲備石油。少數(shù)國家實(shí)行完全的政府儲備（如捷克），或機(jī)構(gòu)儲備（如德國），或者企業(yè)儲備（如意大利）。德國根據(jù)《石油及石油制品儲備法》，1978年成立了具有法人地位的石油儲備協(xié)會(EBV)，負(fù)責(zé)國家法定的石油儲備義務(wù)，所有煉油廠、石油進(jìn)口和經(jīng)銷公司是EBV的法定會員。企業(yè)除承擔(dān)EBV的權(quán)利義務(wù)外，還必須自行儲備石油。EBV石油儲備的動用，由聯(lián)邦政府經(jīng)濟(jì)部在緊急時(shí)期緊急投放令，按會費(fèi)繳納比例向會員投放。企業(yè)石油儲備在緊急時(shí)期，企業(yè)自行決定動用，但動用后必須迅速補(bǔ)足原定儲備量。法國根據(jù)1992年頒布的《石油供應(yīng)安全法》，成立了石油戰(zhàn)略儲備委員會（CPSSP）和安全儲備管理有限公司（SAGESS）。CPSSP代表政府負(fù)責(zé)制定儲備政策和戰(zhàn)略儲備地區(qū)分布計(jì)劃，授權(quán)SAGESS特許經(jīng)營，并對其實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督和控制。SAGESS只能在CPSSP的要求下購買石油,并且只能CPSSP的允許下或國家的要求下賣出石油。歐盟糧食儲備主要實(shí)行國家采購，當(dāng)糧價(jià)低于干預(yù)價(jià)格，法國糧管局收購糧食作為公共存儲或臨時(shí)儲備。歐盟對儲備糧管理方面的主要政策是“月加價(jià)”政策，通過對農(nóng)民或糧食企業(yè)儲藏糧食的倉儲費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼，避免收購季節(jié)集中上市，影響糧價(jià)。

（三）日本的商品儲備法

日本有關(guān)石油儲備的法律先后頒布了《石油供需優(yōu)化和緊急措施法》（1973）、《石油儲備法》（1975年12月27日頒布，2007年最新修改）等。有關(guān)稀有金屬的法律文件是《金屬礦業(yè)事業(yè)團(tuán)法》。有關(guān)糧食儲備的法律是《關(guān)于主要糧食供需平衡及價(jià)格穩(wěn)定的法律》（1994年12月頒布，2011年最新修改）、《食品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策基本法》（1999年）等。2004年日本成立了“日本石油天然氣金屬礦產(chǎn)資源機(jī)構(gòu)”（JOGMEC），從石油公團(tuán)接管了國家石油儲備的全部管理職責(zé)。日本戰(zhàn)略石油儲備是政府主導(dǎo)，企業(yè)分散儲備。石油進(jìn)口、煉制、銷售的企業(yè)都要依法承擔(dān)石油儲備義務(wù)，接受政府監(jiān)督，沒有正當(dāng)理由或許可，不得低于每年通產(chǎn)省大臣確定的基礎(chǔ)儲備量。政府有義務(wù)為石油公司提供支持，包括日本開發(fā)銀行為增加石油儲備設(shè)施和其他設(shè)施等進(jìn)行貸款，政府可在預(yù)算范圍內(nèi)支付利息補(bǔ)貼金。石油儲備的動用權(quán)歸通產(chǎn)省大臣，政府直接控制政府儲備，通過降低或提高基礎(chǔ)儲備標(biāo)準(zhǔn)間接控制民間儲備。日本稀有金屬儲備制度中，除了供應(yīng)危機(jī)等緊急時(shí)刻采取緊急拋儲外，還建立了抑價(jià)拋儲和平時(shí)拋儲制度。日本政府設(shè)立大米的專項(xiàng)儲備，政府和民間共同承擔(dān)，委托民間儲存的糧食，由農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)與代儲企業(yè)簽訂合同，政府補(bǔ)貼儲備費(fèi)用。供求緊張時(shí)，政府儲備米投放市場可以保證供給。發(fā)生意外情況時(shí)，政府儲備米無法滿足需求，命令批發(fā)和零售業(yè)者將存糧賣出、要求生產(chǎn)者將大米賣給政府，或者緊急進(jìn)口等。

（四）俄羅斯的商品儲備法

1994年，俄羅斯頒布實(shí)施了《俄羅斯聯(lián)邦物資儲備法》，對物資儲備的構(gòu)成、承儲主體、收儲、拋儲、輪換、資金保障等方面作出了明確規(guī)定。俄羅斯實(shí)行國家儲備局—大區(qū)分局—儲備倉庫三級垂直管理體制，國家儲備物資由戰(zhàn)爭需要的國防軍事物資、石油等戰(zhàn)略物資、應(yīng)對緊急狀態(tài)需要的物資三部分構(gòu)成。此外，還要求各聯(lián)邦主體建立地方儲備，企業(yè)建立各自儲備。為消除緊急狀態(tài)后果、市場調(diào)控、輪換等需要，可以動用儲備物資。為支持大型企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要，還可以臨時(shí)有償借用儲備物資。通過比較美歐日俄的儲備法律制度，可以總結(jié)一些共同經(jīng)驗(yàn)：首先，建立中央儲備機(jī)構(gòu)，代表政府實(shí)施儲備任務(wù)，負(fù)責(zé)監(jiān)管工作。其次，國家儲備以中央儲備為主，中央儲備以戰(zhàn)略物資為主。戰(zhàn)略物資由中央儲備承擔(dān)，維護(hù)國家和經(jīng)濟(jì)安全，地方儲備為本地區(qū)服務(wù)。至于儲備模式是政府儲備、機(jī)構(gòu)儲備、企業(yè)儲備還是混合儲備，各國存在差異。再次，規(guī)范企業(yè)儲備。美歐日俄都比較重視企業(yè)儲備的作用，無論代政府儲備，還是法律規(guī)定或政府要求企業(yè)承擔(dān)的最低儲備義務(wù)，都可以有效減少政府儲備開支，提高國家儲備總量。最后，美歐日俄對動用戰(zhàn)略儲備的條件和程序都做了嚴(yán)格的規(guī)定。無論何種儲備模式，承儲主體是政府、企業(yè)還是法律授權(quán)的機(jī)構(gòu)，戰(zhàn)略儲備動用的條件和程序都十分嚴(yán)格。

三、我國國家商品儲備法律制度構(gòu)建的建議

1.中央儲備與地方儲備遵循合理分工、誰儲備誰動用的原則。中央儲備以戰(zhàn)略儲備為主，應(yīng)急儲備為輔，地方儲備側(cè)重經(jīng)濟(jì)儲備和應(yīng)急儲備，有助于中央和地方儲備合理分工。誰儲備誰有權(quán)動用，在客觀上尊重了地方政府合理的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)和價(jià)格調(diào)控的相機(jī)抉擇。經(jīng)濟(jì)形勢的瞬息萬變、地方財(cái)政的相對獨(dú)立使得中央儲備主管部門完全控制地方儲備的規(guī)模和使用是不切實(shí)際的。中央通過制定地方儲備最小規(guī)模、收儲、拋儲、輪換的要求和程序，規(guī)范地方儲備。同時(shí)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方政府之間聯(lián)合進(jìn)行重要商品儲備，比如糧食產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)，既共同抵御市場風(fēng)險(xiǎn)，又分擔(dān)成本。

2.設(shè)立隸屬于國務(wù)院的“國家儲備委員會”作為決策機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)各類商品儲備的立法、決策、監(jiān)督，以及商品儲備和外匯儲備的統(tǒng)籌管理。下設(shè)儲備管理機(jī)構(gòu)，并按照政企分開的原則，分別成立不同類別的中央儲備經(jīng)營管理公司。我國把重要商品儲備和外匯儲備納入到“大儲備管理體系”，尤其是將外匯儲備與我國未來長期短期的能源和重要金屬礦產(chǎn)等戰(zhàn)略儲備進(jìn)行轉(zhuǎn)換，對抵御匯率風(fēng)險(xiǎn)和保障國家安全，具有重要意義。

3.明確儲備動用的條件和程序。中央儲備主要是戰(zhàn)略儲備、應(yīng)急儲備，限于能源供應(yīng)嚴(yán)重中斷、戰(zhàn)爭、突發(fā)公共事件、嚴(yán)重自然災(zāi)害、價(jià)格總水平劇烈波動等非常時(shí)期動用，由國家儲備委員會決定。地方儲備以經(jīng)濟(jì)儲備、應(yīng)急儲備為主，滿足本地區(qū)平抑價(jià)格和突發(fā)情況的需要。確立地方政府價(jià)格主管部門作為地方經(jīng)濟(jì)儲備的使用管理部門，負(fù)責(zé)建議吞吐經(jīng)濟(jì)儲備，報(bào)地方政府批準(zhǔn)后執(zhí)行。地方政府在本地區(qū)發(fā)生突發(fā)情況時(shí)有權(quán)決定動用地方應(yīng)急儲備。