導(dǎo)語：新時(shí)期財(cái)政轉(zhuǎn)移法律體系的建設(shè)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：張光工作單位：廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院

一、引言

1994年的分稅制改革使我國的政府間財(cái)政關(guān)系在歷史上首次擺脫了由地方政府征收國內(nèi)主要稅賦然后上解中央的傳統(tǒng)，進(jìn)入了中央占有大量稅收收入、地方必須依靠中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方能運(yùn)作的時(shí)代。就國家財(cái)政收入的大部分由中央政府征收這一點(diǎn)而言，分稅制改革使我國財(cái)政與當(dāng)今世界其他主要國家特別是發(fā)達(dá)國家的做法接近。但是，我國地方政府支出占財(cái)政總支出的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國外的比重。這意味著地方政府對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴，我國顯著大于外國。例如，2010年，我國中央和地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入分別占51．1%和48．9%，而在支出上，中央與地方所占比重分別為17．8%和82．2%;中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付額高達(dá)3．23萬億，占地方總支出的43．78%，占國家預(yù)算內(nèi)財(cái)政總收入的36%。而據(jù)2001年的數(shù)據(jù)，在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)國家的一般財(cái)政總收入和總支出中，地方政府所占的平均比重分別為21．9%和32．2%，中央政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，大體相當(dāng)于國家財(cái)政總收入的10%［1］。另外，發(fā)展中國家中轉(zhuǎn)移支付所占國家財(cái)政收入的比重，1997年，印度為17%，阿根廷和巴西分別為3%和4%。不管是在發(fā)達(dá)國家還是在發(fā)展中國家，財(cái)政收入和支出由中央占大部分、地方政府收入和支出責(zé)任占小部分的例子比比皆是。而中國卻是收入高度中央集權(quán)、支出極度地方分權(quán)，這使得轉(zhuǎn)移支付在財(cái)政運(yùn)行中占據(jù)特別重要的地位。然而，與這種局面不相稱的是，中國是世界上唯一沒有通過國家立法部門立法規(guī)定中央政府對(duì)地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的國家。“在除中國以外的所有國家里，中央政府對(duì)州和地方政府的轉(zhuǎn)移支付，都必須通過國家立法部門的立法行動(dòng)獲得法律基礎(chǔ)?！保?］在崇尚法治的今天，這個(gè)唯一的例外亟待改變。“用法律形式把轉(zhuǎn)移支付的原則、內(nèi)容、形式、預(yù)算和監(jiān)督等確定下來，是各國的共同經(jīng)驗(yàn)。這有利于減少人為因素的干擾和影響，保證轉(zhuǎn)移支付制度的正常運(yùn)行?！保?］事實(shí)上，十屆全國人大常委會(huì)已經(jīng)把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法列入了該屆人大的立法規(guī)劃［4］。受全國人大常委會(huì)預(yù)算工委委托，中國財(cái)稅法學(xué)教育研究會(huì)會(huì)長、北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文教授負(fù)責(zé)的《中華人民共和國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》(草案)已于2006年完成起草工作并提交全國人大常委會(huì)［5］。但是，國內(nèi)的現(xiàn)有研究對(duì)轉(zhuǎn)移支付立法的國際研究和經(jīng)驗(yàn)重視不夠［4，6－9］。本文的目的是彌補(bǔ)這個(gè)缺憾，對(duì)國際上政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付立法的主要理論和實(shí)踐做初步的梳理和思考。本文的論述將分三個(gè)步驟進(jìn)行:首先利用新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的“委托－”交易成本分析框架，從理論上說明建立政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律框架的必要性;然后介紹若干發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在轉(zhuǎn)移支付法律建設(shè)上的實(shí)踐;最后討論我國的現(xiàn)狀和改進(jìn)的方向。

二、建立政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律框架的必要性

為什么政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付需要法律的框架規(guī)范?我們需要的是什么樣的法律框架?馬斯格雷夫關(guān)于公共財(cái)政功能的規(guī)范性論述可以回答這兩個(gè)問題。他認(rèn)為，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共財(cái)政有三個(gè)基本經(jīng)濟(jì)功能，即保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、保證資源的均等分配和爭取資源的有效配置［10］。落實(shí)到政府間關(guān)系上，有五個(gè)理由可作為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性根據(jù)，即縱向不平衡、橫向不平衡、外部性(跨地區(qū)外溢性)、在地方層次推動(dòng)國家目的以及支付由地方政府實(shí)行的國家項(xiàng)目［11］。所謂縱向不平衡，是指中央政府的財(cái)政收入大于它的支出需要，而地方政府的財(cái)政收入則不足以滿足其支出需要的情形。出現(xiàn)這個(gè)情形的主要原因是在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中國家的主要稅種如企業(yè)所得稅、增值稅、個(gè)人所得稅的稅基具有高度的流動(dòng)性，因而這些稅由中央政府統(tǒng)一征收較有效率，也較為公平。這就產(chǎn)生了通過轉(zhuǎn)移支付來填補(bǔ)地方政府收入不足以支付開支的必要。橫向不平衡指一國內(nèi)各地區(qū)間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距而導(dǎo)致的公共服務(wù)提供水平不平衡的情況。轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)有助于各地公共服務(wù)水平的均衡。外部性指地方政府提供的某些公共服務(wù)產(chǎn)生的積極的社會(huì)效果可能超出它所管轄的地區(qū)而“外溢”到相鄰甚至更遠(yuǎn)的地區(qū)。例如，初等和中等教育就是典型的具有正外部性的公共產(chǎn)品。一個(gè)地區(qū)初等和中等教育辦得好，等于為國家而不僅僅為該地區(qū)培養(yǎng)了更好的勞動(dòng)力和更守法知禮的公民。由于勞動(dòng)力的流動(dòng)性導(dǎo)致本地畢業(yè)生外流，這可能挫傷當(dāng)?shù)卣逃度氲姆e極性。轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)應(yīng)著眼于糾正地方政府可能因利益“外溢”導(dǎo)致的公共物品供給不足的傾向。比如，對(duì)于那些適齡青少年比重較大的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)保持較高的人均轉(zhuǎn)移支付水平［10］。進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的最后兩個(gè)理由是在地方層次推動(dòng)國家的政策目的以及支付地方政府實(shí)行的國家項(xiàng)目，其規(guī)范根據(jù)也不外是馬斯格雷夫所論的穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、提高經(jīng)濟(jì)效率和促進(jìn)公平。例如，20世紀(jì)60年代美國的民權(quán)平等成為國策后，聯(lián)邦政府對(duì)州和地方的轉(zhuǎn)移支付被用于貫徹種族平等政策［12］。我國于20世紀(jì)90年代后半葉起大力推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)。中央財(cái)政開始向地方進(jìn)行社會(huì)保障補(bǔ)助轉(zhuǎn)移支付。2006年，中央財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)助支出774億元，占各級(jí)財(cái)政對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助支出971億元的84%，占當(dāng)年基金總支出4897億元的16%［13］。那么，一個(gè)能達(dá)到穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、提高資源配置效率和公平目的的轉(zhuǎn)移支付體系，應(yīng)當(dāng)具有什么特征、符合哪些標(biāo)準(zhǔn)呢?首先，它應(yīng)當(dāng)能夠促進(jìn)地方政府預(yù)算自主性。地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本地政策的優(yōu)先事項(xiàng)具有完全的獨(dú)立靈活決策力，而不應(yīng)當(dāng)受到專項(xiàng)補(bǔ)助以及同中央政府相連的決策不確定的束縛。第二，它應(yīng)當(dāng)為地方政府提供適當(dāng)?shù)氖杖耄ＷC能夠完成指定的職責(zé)。第三，它應(yīng)當(dāng)對(duì)地方政府形成積極的激勵(lì)，鼓勵(lì)地方進(jìn)行稅收努力和收入動(dòng)員，促進(jìn)支出效率，抑制財(cái)政赤字和軟預(yù)算約束。第四，促進(jìn)平等和公平。轉(zhuǎn)移支付的分配應(yīng)當(dāng)與各地方的財(cái)政(支出)需求因素正相關(guān)，與其財(cái)力(收入能力)負(fù)相關(guān)。第五，它應(yīng)當(dāng)具有穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性，否則地方政府無法進(jìn)行合理預(yù)算。第六，它的分配方式和規(guī)則應(yīng)當(dāng)透明簡單，應(yīng)當(dāng)基于那些個(gè)別單位難以控制的客觀因素，盡量公式化，使“跑要援助”之術(shù)如我國的“跑部錢進(jìn)”①失靈［11，14］。很難設(shè)想在沒有相應(yīng)的法律建設(shè)的情況下，一個(gè)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系能夠符合上述標(biāo)準(zhǔn)。在這里，我們借用新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的“委托－”分析框架［15］來闡述法制對(duì)于建立一個(gè)合理有效的轉(zhuǎn)移支付體系的重要性。在這個(gè)框架下，委托人和人都是利己的理性經(jīng)濟(jì)人。任何交易都必須建立在掌握一定信息的基礎(chǔ)上，而信息的獲得是有成本的，信息的分布也是不平等的，因而在委托人處于“有限理性”，克服信息不對(duì)稱的交易成本很高的情況下，人未必會(huì)按照委托人的利益行事，委托人也未必能夠控制人的機(jī)會(huì)主義行為。人們發(fā)明制度的目的正是在于降低交易成本，制度的優(yōu)劣可以從它們降低交易成本的功效上加以比較。因此，新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家把交易成本定義為“在不同治理結(jié)構(gòu)下為完成任務(wù)而進(jìn)行計(jì)劃、協(xié)調(diào)以及監(jiān)督的比較成本”［16］，或者是“測(cè)量被交換事物的有價(jià)值的屬性的成本，保護(hù)產(chǎn)權(quán)的成本以及制定和實(shí)施協(xié)議的成本”［15］27。根據(jù)“取之于民，用之于民”的民主財(cái)政原則，作為納稅人的公民是委托人，包括立法、行政和司法在內(nèi)的政府是人。一個(gè)國家對(duì)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的制度化可以有如下可能:行政命令(包括政府部門的規(guī)制)、政府間協(xié)議、法律和憲法。行政命令的制定權(quán)由中央政府及其部門單方面掌握，啟動(dòng)、修改、廢止的門檻最低。政府間協(xié)議涉及中央與地方政府之間或地方政府與地方政府之間的協(xié)商，法律則須由立法部門通過，兩者的啟動(dòng)、修改、廢止的門檻，一般來說顯著高于行政命令。憲法的產(chǎn)生和修正門檻最高。因此，單純從制定規(guī)則的角度看，似乎以行政命令的交易成本最低，法律和政府間協(xié)議較高，憲法最高。但是，從計(jì)劃的科學(xué)、利益的綜合、承諾之可信、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的角度看，政府間協(xié)議、法律和憲法框架下實(shí)現(xiàn)的轉(zhuǎn)移支付政策過程的交易成本，一般都顯著低于行政命令。在新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，民主和法制才是降低交易成本的最好途徑。如沙安文(AnwarShah)所言，新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)主張“建設(shè)能夠使公民、公民社會(huì)各個(gè)利益部門(包括傳媒和學(xué)術(shù)界)和立法者更多地獲得信息的(轉(zhuǎn)移支付)行政和治理體系。這個(gè)體系使公民能夠讓那些主管轉(zhuǎn)移支付決策的人(政府)負(fù)責(zé)，將把與參與、監(jiān)督和決策相連的成本、不確定性成本和交易成本降到最低程度，還將創(chuàng)造一個(gè)能夠激勵(lì)立法和行政人遵從他們與委托人訂立的契約的機(jī)制”［2］306。

三、轉(zhuǎn)移支付法律建設(shè)的國際實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

Choudhry和Perrin認(rèn)為，當(dāng)人們比較評(píng)價(jià)有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律問題時(shí)，一般都要面對(duì)如下問題:(1)法律基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)移支付體系應(yīng)當(dāng)在多大程度上從憲法、聯(lián)邦法(超級(jí)多數(shù)和簡單多數(shù))、規(guī)制、部委決定和政府間協(xié)議那里獲得存在的依據(jù)?(2)設(shè)立和修改轉(zhuǎn)移支付的程序。中央政府是否具有單方面設(shè)立、修改和終止轉(zhuǎn)移支付條件(如轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量水平和配套要求)的權(quán)力?或者需要地方的介入?如果地方的介入在法律上是必需的，其參與的性質(zhì)如何?是被通知即可，還是被征詢意見，甚至必須獲得它們的同意?個(gè)別地方政府可以同中央政府就轉(zhuǎn)移支付訂立政府間協(xié)定嗎?(3)有條件和無條件轉(zhuǎn)移支付。中央政府可以在轉(zhuǎn)移支付上附加條件嗎?或者補(bǔ)助必須是無條件的嗎?如果補(bǔ)助是有條件的，當(dāng)?shù)胤秸`背了這些條件時(shí)，它們將面臨什么法律后果?地方政府有無權(quán)利放棄有條件的政府間轉(zhuǎn)移支付?如果有的話，它們有無權(quán)利就那些已經(jīng)滿足了條件的部分獲得補(bǔ)償?(4)爭端的解決和裁決。如何解決與政府間轉(zhuǎn)移支付相關(guān)的爭端?政府間轉(zhuǎn)移支付的貫徹可以訴諸司法，還是司法不得介入?爭端的解決在多大程度上基于憲政原則(對(duì)聯(lián)邦的忠誠)、隨機(jī)的(adhoc)政治談判、仲裁調(diào)解、行政程序或者憲法判決?這些機(jī)制在實(shí)踐中如何運(yùn)作?［17］261按照上述問題的線索，Choudhry和Perrin對(duì)比利時(shí)、德國、印度和南非四國的轉(zhuǎn)移支付法律框架做了比較研究。表1概括了他們的主要發(fā)現(xiàn)。

(一)憲政基礎(chǔ)

所謂憲政基礎(chǔ)，涉及國家在政府間關(guān)系上采取的基本制度(聯(lián)邦制或單一制)以及各級(jí)政府之間的事權(quán)在憲法里有無劃分、如何劃分的問題。四國中，比利時(shí)和德國均實(shí)行聯(lián)邦制，印度的政府體系則“基本上是聯(lián)邦制的，但帶有強(qiáng)烈的單一制特征”［18］14，南非憲法則未明確規(guī)定政府為單一制還是聯(lián)邦制。四國的憲法均對(duì)中央政府和地方政府的事權(quán)做了具體程度不等的劃分。比利時(shí)憲法明確規(guī)定了按語言(佛蘭芒語、法語、德語)劃分的社區(qū)政府的權(quán)力范圍。地區(qū)政府的事權(quán)規(guī)定及其變動(dòng)必須經(jīng)聯(lián)邦眾參議院三分之二多數(shù)票通過的特別立法決定。目前，地區(qū)政府的事權(quán)包括經(jīng)濟(jì)政策、就業(yè)、交通、公共工程、貿(mào)易、農(nóng)業(yè)和能源，不屬于社區(qū)和地區(qū)事權(quán)范圍的剩余事權(quán)由聯(lián)邦政府掌握。德國的基本法對(duì)聯(lián)邦的權(quán)力做了規(guī)定。州享有剩余權(quán)力，并與聯(lián)邦政府分享多項(xiàng)事權(quán)，負(fù)責(zé)執(zhí)行多項(xiàng)聯(lián)邦法律。但是，事實(shí)上，聯(lián)邦“已經(jīng)大量地侵蝕了州的事權(quán)，并由自己來執(zhí)行絕大多數(shù)法律”［19］。根據(jù)印度憲法，中央政府獨(dú)自持有的事權(quán)包括國防、外交、銀行、保險(xiǎn)、鐵路、貨幣、股票交易和若干稅種。邦政府獨(dú)享的事權(quán)有健康、事業(yè)、農(nóng)業(yè)和若干稅種，共享事權(quán)包括刑法、森林、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)計(jì)劃、競爭性法律、電力等，其余一切事權(quán)均歸中央。邦決定分配給地方政府的財(cái)政收入數(shù)額。南非憲法規(guī)定了中央、省和地方政府的事權(quán)。健康、教育、福利和道路事權(quán)屬于省，地方政府負(fù)責(zé)城市基礎(chǔ)設(shè)施，但南非憲法法院判定省只具備有限的自主權(quán)，它們是“權(quán)力的接受者，而非權(quán)力的來源”。

(二)有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的法律和法令

國家可以通過憲法、立法部門通過的法律、中央政府的法令、部門規(guī)章和政府間協(xié)定等途徑來規(guī)范其政府間轉(zhuǎn)移支付。在比利時(shí)，政府間轉(zhuǎn)移支付體系是通過經(jīng)政治談判形成的聯(lián)邦特別立法而建立并修正的。這些立法必須獲得聯(lián)邦眾參兩院三分之二以上的贊同票并在代表法語和德語區(qū)每個(gè)區(qū)的議員中獲得三分之二多數(shù)票方可通過。比利時(shí)有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的聯(lián)邦法律的特征是重靈活性甚于穩(wěn)定性，法律經(jīng)常被修正改變。德國在1949年和1990年地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，這使得“平衡全國地區(qū)發(fā)展、提供相等水平的生活條件，成為決策和制度建設(shè)的要?jiǎng)?wù)”［20］?；痉ǖ谑碌於说聡鴱?fù)雜的轉(zhuǎn)移支付體系的憲法基礎(chǔ)。它對(duì)所得稅、企業(yè)稅和增值稅(三者合計(jì)占德國財(cái)政總收入的四分之三)的分配方式都做了規(guī)定:所得稅和企業(yè)稅收入由聯(lián)邦和州平分;所得稅在州內(nèi)按居民的居住地而非工作地分配;企業(yè)稅的分配則根據(jù)一個(gè)考慮到了公司跨州經(jīng)營等因素在內(nèi)的公式進(jìn)行?；痉▽?duì)增值稅的規(guī)定更為復(fù)雜，涉及間接均等化?；痉ㄒ蟆霸谪?cái)力強(qiáng)和財(cái)力弱的州之間達(dá)到一個(gè)合理的均等化”。均等化將依公式而行。它的實(shí)施極為復(fù)雜，包含四個(gè)步驟:評(píng)估每個(gè)州的財(cái)力，測(cè)定各州的人口統(tǒng)計(jì)特征，使用公式測(cè)算各州的轉(zhuǎn)移支付水平，從具有剩余財(cái)力的州征收貢獻(xiàn)并將之轉(zhuǎn)給財(cái)政赤字州。印度的轉(zhuǎn)移支付是“一個(gè)由憲法規(guī)定、制度化先例、官僚自由裁量和談判構(gòu)成的混合體”［21］。印度憲法規(guī)定總統(tǒng)任命負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付政策的咨詢建議機(jī)構(gòu)———財(cái)政委員會(huì)。印度憲法第270條規(guī)定國家的所有稅收收入都必須根據(jù)由財(cái)政委員會(huì)建議、總統(tǒng)批準(zhǔn)的比率，在中央和邦之間分配。每一屆財(cái)政委員會(huì)都須檢討國家的凈稅收收入(刨除征收成本的稅收收入)中多大比重可用作對(duì)州的轉(zhuǎn)移支付。憲法第275條要求財(cái)政委員會(huì)提出對(duì)那些“需要援助”的特殊的州進(jìn)行補(bǔ)助的建議。南非憲法第十三章完全由關(guān)于政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)定構(gòu)成。第227(1)條指出省和地方政府“有權(quán)平等地分享國家的財(cái)政收入，使自己能夠提供基本的服務(wù)和履行被指定的職能”，第214(1)條規(guī)定國會(huì)對(duì)轉(zhuǎn)移支付體系立法。1997年通過的《政府間財(cái)政關(guān)系法》要求國會(huì)必須每年就轉(zhuǎn)移支付的分配立法。2004年通過的《收入劃分法》對(duì)每年國家財(cái)政收入在中央、省和地方政府之間的分配原則和方式做了進(jìn)一步的具體規(guī)定。

(三)轉(zhuǎn)移支付主要決策設(shè)計(jì)的機(jī)構(gòu)

各國進(jìn)行政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付決策和實(shí)施的機(jī)構(gòu)，按照沙安文的分類，大體有四類，即中央政府及其部門型、國家立法部門型、政府間論壇型和獨(dú)立機(jī)構(gòu)型［2］294。在中央政府及其部門型中，有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的政策決定和實(shí)施任務(wù)，由總統(tǒng)/總理府承擔(dān)或中央政府部委承擔(dān)。由中央政府的部委承擔(dān)的，以財(cái)政部最為常見，其次為內(nèi)務(wù)部、地方政府部、計(jì)劃委員會(huì)。許多單一制國家采取這一類型。國家立法部門型是由國會(huì)直接進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的決策和執(zhí)行，而不只是對(duì)政府有關(guān)部門提出的相關(guān)法案進(jìn)行審議批準(zhǔn)通過。在政府間論壇型中，由中央和地方政府構(gòu)成的會(huì)商談判機(jī)構(gòu)決定轉(zhuǎn)移支付政策，最終形成的政策必須得到地方政府的同意。采取這一形式的多為聯(lián)邦制的發(fā)達(dá)國家，包括比利時(shí)和德國。在獨(dú)立機(jī)構(gòu)型那里，國家(一般是中央政府)設(shè)立一個(gè)專門從事轉(zhuǎn)移支付政策設(shè)計(jì)和建議的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。澳大利亞、南非和印度屬于這類國家。更詳細(xì)的國家分類見表2和表3。在比利時(shí)，國會(huì)是轉(zhuǎn)移支付政策的最高決策機(jī)構(gòu)。獲得法語和佛萊芒語社區(qū)的同意是任何轉(zhuǎn)移支付法律成立的前提。此外，比利時(shí)還設(shè)有財(cái)政理事會(huì)，該會(huì)由12個(gè)成員組成，其中說法語和佛萊芒語的成員人數(shù)相等，來自聯(lián)邦政府和地方政府的成員人數(shù)相等。財(cái)政理事會(huì)每年負(fù)責(zé)就聯(lián)邦和地方政府的財(cái)政提出建議，這些建議具有很強(qiáng)的道德約束力，一直得到政府的遵從。在德國，聯(lián)邦上議院和財(cái)政計(jì)劃理事會(huì)在相關(guān)的憲法條款規(guī)定下，共同承擔(dān)了建立和修正財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的任務(wù)。聯(lián)邦上議院是為了使州的利益在聯(lián)邦政府那里得到代表而設(shè)立的，其成員由各州任命。各州至少有三票，至多有六票(依人口數(shù)而定)。各州代表必須作為一個(gè)整體而投票。上議院的權(quán)力盡管沒有公民直接選出的下議院大，但上議院對(duì)那些事關(guān)州的根本利益的立法具有否決權(quán)。在每年年度預(yù)算形成過程中，財(cái)政計(jì)劃理事會(huì)發(fā)揮了提出方針計(jì)劃、協(xié)調(diào)組織的作用。該理事會(huì)成員包括聯(lián)邦財(cái)政和經(jīng)濟(jì)部長、各州財(cái)政部長和四個(gè)由上議院依據(jù)都市協(xié)會(huì)提名而任命的都市代表。理事會(huì)的主席是聯(lián)邦財(cái)長，每年至少開兩次會(huì)。此外，德國的地方政府有權(quán)利到聯(lián)邦憲法法院挑戰(zhàn)聯(lián)邦關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的立法。在印度，中央政府享有廣泛的轉(zhuǎn)移支付決策權(quán)。在具體的操作層面上，由總統(tǒng)任命產(chǎn)生的財(cái)政委員會(huì)負(fù)責(zé)就財(cái)政經(jīng)常收支部分的政府間關(guān)系處理問題，向總統(tǒng)和立法部門提出政策建議。計(jì)劃委員會(huì)在資本項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付投向決策上具有巨大的影響力。南非憲法設(shè)置了金融財(cái)政委員會(huì)并規(guī)定了它的職責(zé)是:(1)就金融和財(cái)政事務(wù)向國會(huì)、省立法部門以及其他經(jīng)國家立法部門決定的權(quán)威機(jī)構(gòu)提出建議;(2)保持獨(dú)立和中立?！督鹑谪?cái)政委員會(huì)法》進(jìn)一步規(guī)定了金融財(cái)政委員會(huì)的具體職責(zé)，除了上面提到的兩點(diǎn)外，還包括進(jìn)行相關(guān)研究并發(fā)表報(bào)告，每年向國會(huì)兩院、各省立法部門和地方政府報(bào)告協(xié)會(huì)在相應(yīng)財(cái)政年度的活動(dòng)。金融財(cái)政委員會(huì)有20名工作人員，9位正式委員，均由總統(tǒng)任命產(chǎn)生，總統(tǒng)在任命時(shí)或者同內(nèi)閣協(xié)商，或者參考各省行政當(dāng)局提名。

(四)有條件轉(zhuǎn)移支付與無條件轉(zhuǎn)移支付

中央政府對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，有所謂有條件和無條件的分別。有條件轉(zhuǎn)移支付通常或者對(duì)資金用途做了規(guī)定(投入型條件)，或者對(duì)資金使用應(yīng)達(dá)到的效果(如服務(wù)的改進(jìn)達(dá)標(biāo)狀況提出要求(產(chǎn)出型條件)［22］4。公共財(cái)政學(xué)家認(rèn)為，就地方政府提供公共服務(wù)的質(zhì)和量而言，一般情況下，無條件轉(zhuǎn)移支付優(yōu)于有條件轉(zhuǎn)移支付，產(chǎn)出型條件轉(zhuǎn)移支付優(yōu)于投入型條件轉(zhuǎn)移支付。地方公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由地方政府提供，因?yàn)樗鼈儽戎醒牖蛏霞?jí)政府更能了解和反映本地居民的需求和偏好。地方政府的自主性越大、事權(quán)劃分越清晰、責(zé)任歸屬約束越強(qiáng)，則地方政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量越高。無條件轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方自主性的侵犯少于有條件轉(zhuǎn)移支付。地方政府可以把無條件轉(zhuǎn)移支付用于任何它認(rèn)為適當(dāng)?shù)牟块T或項(xiàng)目，這意味著它沒有對(duì)地方的優(yōu)先選擇造成歪曲效應(yīng)，因而在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是有效率的。有條件轉(zhuǎn)移支付往往模糊了地方政府的事權(quán)，從而降低上級(jí)政府和公眾對(duì)后者的問責(zé)能力。有條件轉(zhuǎn)移支付常因其來自不同的部委，依據(jù)的條件和標(biāo)準(zhǔn)不同而變得非常復(fù)雜，其結(jié)果往往是變成“既浪費(fèi)時(shí)間又浪費(fèi)金錢的項(xiàng)目和官僚的亂局。事權(quán)不明、運(yùn)作復(fù)雜是使用有條件轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的主要缺陷”［23］。同樣道理，當(dāng)非得使用有條件轉(zhuǎn)移支付的情況下，產(chǎn)出型條件優(yōu)于投入型條件，如沙安文所言，“投入型條件援助往往是干預(yù)有余而成效不足，而產(chǎn)出型條件援助則既有助于實(shí)現(xiàn)援助者的目的，同時(shí)又保留了援助接受者的自主性”［22］4。在上述重點(diǎn)討論的四個(gè)國家中，比利時(shí)極少使用有條件轉(zhuǎn)移支付，因?yàn)樗徽J(rèn)為是在憲法上得不到支持的東西。在德國，無條件援助轉(zhuǎn)移支付是常態(tài)，盡管也有重要的例外，如某些補(bǔ)助援助和成本分擔(dān)項(xiàng)目采取了有條件的轉(zhuǎn)移支付形態(tài)，但是，這些例外遭到了聯(lián)邦憲法法院等的質(zhì)疑。例如，在1975年的一次判決中，憲法法院認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付被指定給城市再建，“造成了使州依賴于聯(lián)邦從而危及它們受憲法保護(hù)的自主權(quán)?！?聯(lián)邦贈(zèng)款)是例外，而且必須這樣構(gòu)造，以保證不會(huì)成為影響作為聯(lián)邦成員的各州履行自己職責(zé)決策的工具”［24］。德國統(tǒng)一后實(shí)行的《團(tuán)結(jié)合約I》下的聯(lián)邦援助中，三分之二為無條件轉(zhuǎn)移支付，另外三分之一為服務(wù)于《東部復(fù)興投資促進(jìn)法》的有條件轉(zhuǎn)移支付。但在《團(tuán)結(jié)合約II》(2005—2019)的轉(zhuǎn)移支付援助中，所有的轉(zhuǎn)移支付援助都不是有條件的，受援州只需要向政府間財(cái)政計(jì)劃理事會(huì)提交有關(guān)援助資金使用的年度報(bào)告。印度和南非在對(duì)有條件轉(zhuǎn)移支付的使用條件上，較比利時(shí)和德國寬松得多。根據(jù)印度憲法第275條，有條件贈(zèng)款是被允許的。歷史上，由財(cái)政委員會(huì)推薦的有條件援助不會(huì)被追究其使用是否滿足了條件。但從第七屆財(cái)政委員會(huì)起，中央政府開始要求有條件援助應(yīng)當(dāng)以“其用途能夠得到查證的方式”進(jìn)行［18］156。此外，在印度，由計(jì)劃委員會(huì)決定的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目多是有條件的，其憲政依據(jù)也引起更多的爭論。南非憲法明確規(guī)定省和地方政府有權(quán)“獲得來自中央政府的有條件或無條件的資源轉(zhuǎn)移”?！妒杖雱澐址ā焚x予轉(zhuǎn)移支付的給予者———中央或省政府———以監(jiān)督檢驗(yàn)資金的使用是否符合條件的權(quán)力。如果一個(gè)省(或市)政府在使用轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)沒有滿足規(guī)定的條件，資金的給予方可以在同中央財(cái)政部和省財(cái)政部門咨詢后，部分或者完全推遲撥款，甚至取消項(xiàng)目。

(五)爭端的仲裁和調(diào)解

當(dāng)轉(zhuǎn)移支付的各方出現(xiàn)矛盾時(shí)，哪些制度和程序可用于解決爭端?憲政原則、隨機(jī)政治談判、利用政府間論壇調(diào)解和協(xié)調(diào)、行政程序、司法訴訟是幾種可能的解決途徑。Choudhry和Perrin在他們研究的文獻(xiàn)中沒有發(fā)現(xiàn)有關(guān)印度轉(zhuǎn)移支付爭端解決機(jī)制和過程的論述，對(duì)此，他們的解釋是“這很可能是由于聯(lián)邦在轉(zhuǎn)移支付體系上具有高度的決定權(quán)，而邦在這個(gè)體系的創(chuàng)造和修改上處于無足輕重的地位”［17］281。比利時(shí)、德國和南非的憲法都有關(guān)于如何化解政府間關(guān)系沖突的原則性規(guī)定。這些規(guī)定構(gòu)成這些國家處理財(cái)政轉(zhuǎn)移支付沖突的出發(fā)點(diǎn)。比利時(shí)和德國都奉行所謂聯(lián)邦忠誠和諧原則［19］436。這個(gè)學(xué)說要求地方政府和聯(lián)邦政府互相尊重和合作，“以一種旨在避免相互利益沖突的方式行動(dòng)，達(dá)到不同的機(jī)構(gòu)作為一個(gè)平衡的整體發(fā)揮作用的目的”［25］4。南非憲法第41條要求國會(huì)通過一個(gè)法律，“以建立或提供能夠促進(jìn)政府間關(guān)系的制度和結(jié)構(gòu)，……提供有助于解決政府間爭端的合適的機(jī)制和程序”。2004年實(shí)施的南非《收入劃分法》完成了這個(gè)任務(wù)。隨機(jī)政治談判是多數(shù)國家在解決政府間財(cái)政關(guān)系爭端時(shí)首先嘗試的方法。在比利時(shí)，有關(guān)的政治談判借助于聯(lián)邦參議院這個(gè)舞臺(tái)，或者通過財(cái)政理事會(huì)的渠道，但實(shí)際上大多數(shù)協(xié)調(diào)都通過政黨內(nèi)部協(xié)商或政黨之間談判進(jìn)行。德國政治談判的主要機(jī)制有州財(cái)長會(huì)議，在這個(gè)會(huì)議上，各州政府就財(cái)政事務(wù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一立場(chǎng)，并據(jù)此同聯(lián)邦政府展開談判。在整個(gè)過程中，政黨發(fā)揮了重要的作用。南非的《收入劃分法》規(guī)定司法訴訟是解決政府間財(cái)政關(guān)系沖突的最后手段，在此之前必須走完政治談判以及《政府間財(cái)政關(guān)系法》規(guī)定的所有程序。這些程序包括提請(qǐng)預(yù)算理事會(huì)進(jìn)行裁斷。預(yù)算理事會(huì)是一個(gè)具有咨詢功能的、經(jīng)立法產(chǎn)生的政府間組織。在政治談判未能達(dá)成妥協(xié)的情況下，仲裁和調(diào)解是下一步可選的解決爭端的主要方法之一。比利時(shí)的協(xié)調(diào)委員會(huì)是一個(gè)接受各級(jí)政府仲裁申請(qǐng)的政府間關(guān)系機(jī)構(gòu)。在德國，聯(lián)邦上議院的仲裁委員會(huì)扮演了類似的角色。在南非，仲裁委員會(huì)受理涉及金融財(cái)政委員會(huì)的職能以及影響省政府財(cái)政提案相關(guān)的爭端仲裁申請(qǐng)，但如果仲裁未能解決爭端，國民大會(huì)仍然可以通過相關(guān)法案，如果它得到三分之二的贊同票的話。當(dāng)政府間財(cái)政關(guān)系發(fā)生沖突時(shí)，通過行政程序處理是一個(gè)可能的解決途徑。但是，在比利時(shí)、德國和南非三國中，只有南非重用這個(gè)方法。南非的《收入劃分法》要求，當(dāng)有條件的轉(zhuǎn)移支付的條件引起爭端時(shí)，應(yīng)啟動(dòng)行政程序。這個(gè)程序的第一步是轉(zhuǎn)移支付的提供方(中央或省政府相關(guān)部門)在咨詢國家財(cái)政和省財(cái)政部門后，采取單方面決定;第二步是國家財(cái)政部的行動(dòng)跟進(jìn)，如停止撥款。通過司法審查和判決來解決轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)爭端，在比利時(shí)和德國(特別是后者)較為常見。比利時(shí)的仲裁法院“有權(quán)處理發(fā)生于聯(lián)邦政府、社區(qū)和地區(qū)在立法過程中出現(xiàn)的爭端”［17］283。德國憲法法院具有解釋基本法并裁決聯(lián)邦與州之間、州與州之間爭端的權(quán)力。例如，2001年，一些州向憲法法院提出訴訟，認(rèn)為它們的利益因德國的均等化轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目而受損。法院做出了對(duì)這些州有利的判決，敦促聯(lián)邦政府對(duì)平等化體系進(jìn)行(有限的)改革［10］22。

(六)四國轉(zhuǎn)移支付法律體制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)小結(jié)

綜觀以上有關(guān)比利時(shí)、德國、印度和南非四國政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的法律體制建設(shè)的論文，我們可以得出如下幾個(gè)初步結(jié)論:第一，這些國家都把本國的轉(zhuǎn)移支付體系建立在法律(憲法和其他由國家立法部門通過的法律)的基礎(chǔ)之上。第二，由于立法部門的介入，轉(zhuǎn)移支付的政策決策必須反映從中央到省(州)再到地方各相關(guān)者的利益。第三，立法部門的介入，使得轉(zhuǎn)移支付政策的決定不單單是由官僚特別是中央政府官僚“說了算”的事情，而官僚的控制欲等利益糾葛決定他們偏向于有條件而非無條件轉(zhuǎn)移支付。因此，在本節(jié)討論的比利時(shí)和德國這兩個(gè)強(qiáng)調(diào)地方政府利益的聯(lián)邦制國家中，無條件轉(zhuǎn)移支付成為常規(guī)，而有條件轉(zhuǎn)移支付則是得不到憲法多少支持的例外。從四國的經(jīng)驗(yàn)來看，一個(gè)國家的轉(zhuǎn)移支付體制的法律約束越強(qiáng)，利益相關(guān)者的參與度越高，其體制運(yùn)行的交易成本就越低。德國就是這方面的一個(gè)好例子［19］。四、中國的現(xiàn)狀和改進(jìn)方向我國的法律體系，在國家的層次上，由憲法、全國人大和全國人大常委會(huì)通過的法律、國務(wù)院及其組成部門頒布的條例組成;在地方的層次上，亦由省級(jí)行政區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)與民族自治地方人大通過的法規(guī)和同級(jí)地方政府及有關(guān)部門頒布的條例組成。我國憲法對(duì)財(cái)政管理的規(guī)定不過如下三條:“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們的執(zhí)行情況的報(bào)告”(第九十九條);“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的……財(cái)政”(第一百零七條);“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)有管理地方財(cái)政的自治權(quán)。凡是依照國家財(cái)政體制屬于民族自治地方的財(cái)政收入，都應(yīng)當(dāng)由民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地安排使用”(第一百一十七條)。從這些規(guī)定中，我們得不到任何有關(guān)政府間財(cái)政關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付的具體信息。如果有什么的話，那就是三條規(guī)定的內(nèi)容有著非常大的彈性，給任何政府間關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付制度的安排留足了空間。根據(jù)項(xiàng)懷誠的統(tǒng)計(jì)，截至2002年，涉及財(cái)政的法律和條例，由全國人大及其常委會(huì)通過的法律有十余件，國務(wù)院及其部委(主要是財(cái)政部和國家稅務(wù)總局)頒布的條例分別為近一百件和一千余件［26］。在由立法部門通過的國家法律的層次，沒有一部關(guān)于政府間財(cái)政關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付的法律。在涉及財(cái)政的國家法律中，以1994年通過的《中華人民共和國預(yù)算法》對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系的規(guī)定最多?！额A(yù)算法》規(guī)定“國家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算”，對(duì)本級(jí)預(yù)算和總預(yù)算的關(guān)系、中央預(yù)算和地方各級(jí)本級(jí)預(yù)算的內(nèi)容和范圍也做了原則性的規(guī)定，并規(guī)定“國家實(shí)行中央和地方分稅制”(第八條)，但沒有對(duì)分稅制做任何具體規(guī)定。在我國法律體系中，直接針對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付的文件，無不是國務(wù)院及其部委(主要是財(cái)政部)以及地方政府的有關(guān)條例。表4報(bào)告了1993年以來國務(wù)院和財(cái)政部頒布的有關(guān)政府間財(cái)政關(guān)系的主要決定、通知和辦法。表5列舉了部分地方政府的有關(guān)文件。從表中我們可以看到，中國關(guān)于政府間財(cái)政關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付的法律建設(shè)的現(xiàn)狀具有如下特點(diǎn):第一，相關(guān)法律規(guī)定無不是由中央和地方政府行政部門的行政命令。兩個(gè)表羅列的文件名稱使用的語言(“決定”、“通知”等)，也清楚地表明了它們自上而下的行政命令性質(zhì)。第二，這些行政命令大多出自國務(wù)院及其辦公廳、地方政府及其辦公廳以及財(cái)政部(廳)之手，沒有經(jīng)過立法部門(全國和省級(jí)行政區(qū)人大和人大常委會(huì))的審議和批準(zhǔn)，因此缺乏法律的權(quán)威。第三，這些行政命令大都帶有政策規(guī)定或表述的特征，因此帶有臨時(shí)易變的傾向，不具法律的穩(wěn)定性。第四，這些行政命令的內(nèi)容或者是有關(guān)中央和地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的原則性規(guī)定，或者是有關(guān)收入或增收部分在中央與地方之間及各級(jí)地方政府之間的分成比例、上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的使用對(duì)象和方法等具體規(guī)定。第五，有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的行政命令政出多門，幾乎每個(gè)縣及縣級(jí)以上的政府，都有權(quán)在自己管轄的范圍內(nèi)制定有關(guān)本地的轉(zhuǎn)移支付規(guī)則。因此，才有了所謂省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問題［27］。這種完全依靠各級(jí)政府行政命令來處理政府間關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付中出現(xiàn)的法律問題的做法，具有很大的隨意性。這一隨意性表現(xiàn)為有條件的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模巨大。在開始實(shí)施分稅制改革的1994年，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付(不包括稅收返還)中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移為361億元，占78%。2005年，盡管這一比重下降到48%，仍然是一個(gè)很大的比重，而且其絕對(duì)數(shù)高達(dá)3579億元［27］51。2010年，中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付達(dá)1．27萬億。這筆龐大的資金，分布于大大小小的近三百個(gè)專項(xiàng)項(xiàng)目中，成為中央和地方官員尋租(“跑部錢進(jìn)”)的“溫床”。面對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付無“法”(這里的“法”指的是全國人大或人大常委通過的法律)可依的局面，中國該怎么辦?安體富對(duì)這個(gè)問題持相當(dāng)悲觀的看法。他認(rèn)為目前對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行立法尚不完全具備條件，原因主要有二:一是目前我國的財(cái)政體制缺乏規(guī)范、尚未立法。各級(jí)政府間的職責(zé)和收支都劃分不清，就很難規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，更不用說立法了。二是政府收入管理混亂。與國外政府的一切收入通常都納入預(yù)算不同，我國除預(yù)算內(nèi)收入外，還有預(yù)算外、制度外以及“土地轉(zhuǎn)讓金”收入。在許多地方，后幾項(xiàng)收入之和往往大于預(yù)算內(nèi)收入。在它們沒有納入政府預(yù)算的情況下，僅靠預(yù)算內(nèi)收入來進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，很難實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)。安體富建議，“鑒于目前的現(xiàn)實(shí)情況和條件，如果要對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行立法，就應(yīng)該把立法的重點(diǎn)放在鞏固已有改革成果、解決當(dāng)前亟須解決并可以解決的問題上，并為今后法律的修改和完善留出空間。這些問題主要包括，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的原則、形式和結(jié)構(gòu)、分配方法和標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算的編制和監(jiān)督等”［3］7－8。安體富的悲觀主義和保守主義我們并不贊同。我們相信，既然除中國以外的世界各國都可以依據(jù)立法部門通過的國家法律來規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付，那么，中國作為獨(dú)一無二的例外，是很不正常的。中國必須追隨世界的主流，把自己政府間財(cái)政關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付體制建筑在法制的基礎(chǔ)之上。全國人大及其常委會(huì)就政府間財(cái)政關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付立法，不是一個(gè)做不做的問題，而是一個(gè)什么時(shí)候開始做、如何做、何時(shí)完成的問題。如前所述，《轉(zhuǎn)移支付法》已經(jīng)列入十屆全國人大(2003—2007)立法計(jì)劃，專家完成的法律草案也已完成并提交給全國人大常委。但是，安體富對(duì)轉(zhuǎn)移支付立法涉及整個(gè)財(cái)政立法的“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的擔(dān)憂是完全合理的。國際經(jīng)驗(yàn)表明，轉(zhuǎn)移支付立法不能脫離政府間財(cái)政收入(財(cái)權(quán))劃分、事權(quán)劃分、財(cái)政體制立法甚至憲法而單兵突進(jìn)。進(jìn)入這個(gè)層面，問題的癥結(jié)不在于財(cái)政，不在于法律，而在于政治。如劉劍文的感慨之言，“財(cái)政的問題絕不僅僅是法律的問題，整個(gè)政治體制的構(gòu)建實(shí)際上決定了國家財(cái)政權(quán)將如何行使。更何況，財(cái)政的運(yùn)作將直接決定政治格局的形成，政治利益的考慮可能突破法律的規(guī)范性要求，使法律對(duì)財(cái)政運(yùn)行的規(guī)制流于形式化”［6］262?；诖耍袊霓D(zhuǎn)移支付立法、財(cái)政立法應(yīng)當(dāng)從憲法修正開始。