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摘要:法律援助制度作為一種救濟社會弱者的司法救濟制度，有利于促進社會和諧，實現社會公平和司法公正。我國法律援助制度經過多年的補充和改進，現已初步完善，并取得重大進展，但仍存在不足。亟需在立法上進一步改進，即在法律援助實施主體、受益主體，以及法律援助社會化、經費保障等方面進一步完善。完善我國法律援助制度，需借鑒國外法律援助制度優(yōu)秀成果，在擴大受援面、拓寬經費來源、加大普法力度等方面下功夫。

關鍵詞:社會弱者;司法救濟;法律援助制度

法律援助是幫助弱者參與訴訟、專業(yè)性很強的法律救濟制度，它既是國際社會普遍采用的司法制度，同時也是衡量社會文明進步的重要標志。改革開放以后，隨著法律制度的完善，我國相繼出臺了含有法律援助內容的法律、法規(guī)，推進了法律援助的實施，幫助了許多經濟困難者參與訴訟、爭取權利。目前，法律援助制度日益成為學術界研究的熱點問題，不少專家、學者對此進行了深刻研究，其中不乏真知灼見。我國2003年《法律援助條例》的頒布和施行，標志著法律援助制度基本建立，經濟困難者獲取了參與訴訟的必要幫助。但迄今為止，我國法律援助制度仍處于初步發(fā)展階段，還存在一定缺陷，需進一步完善。

一、我國法律援助取得的成效

(一)法律援助立法穩(wěn)步推進

法律援助制度立法是健全法律制度不可缺少的環(huán)節(jié)，也是衡量法律制度完善的主要標志之一。我國法律援助作為一種國家制度是20世紀90年代開始確立，并經過多年努力逐步完善起來的。在我國，現代意義上的法律援助始于1996年:該年通過的《刑事訴訟法》首次以立法形式明確提出“法律援助”概念，規(guī)定“公訴人出庭公訴的案件，被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，人民法院可以指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護”;該年通過的《律師法》和《老年人權益保障法》明確規(guī)定，律師是法律援助的施助主體，老年人和其他社會弱者是法律援助的受援主體。1997年頒布的《關于刑事法律援助工作的聯(lián)合通知》、1999年頒布的《關于民事法律援助工作若干問題的聯(lián)合通知》等法律文件，具體規(guī)定了我國法律援助的原則、對象、范圍及適用程序，搭建了我國刑事法律援助制度的基本框架。與此同時，我國學術界也開始研究法律援助問題，探討法律援助的本質和作用，如有學者認為“法律援助是由政府設立的法律援助機構組織法律援助人員和社會志愿人員，為某些經濟困難的公民或特殊案件的當事人提供免費的法律幫助”［1］，有學者認為法律援助是“對需要專業(yè)性法律幫助，而又無力承擔訴訟費用以及無力支付律師費用的公民予以幫助，以維護其合法權益的法律保障制度”［2］。目前，我國法律援助已基本形成四級組織架構:國家建立司法部法律援助中心，統(tǒng)一實施對全國法律援助工作的指導、協(xié)調與監(jiān)管;省級行政區(qū)的司法行政部門、地市級行政區(qū)的司法行政部門等，均在其機構內部設法律援助中心，負責指導、協(xié)調與監(jiān)管本轄區(qū)內的法律援助工作;在條件具備的縣(區(qū))的司法行政部門，建立本縣(區(qū))法律援助中心，負責組織實施本地的法律援助工作?？缡兰o以后，我國加快了法律援助制度的立法步伐，法律援助立法取得了新的突破。2000年頒布的《關于在刑事訴訟活動中開展法律援助工作的聯(lián)合通知》細化了法律援助規(guī)程，增強了法律援助的操作性。該通知規(guī)定，經濟困難無力聘請律師的犯罪嫌疑人、被害人及其法定人、附帶民事訴訟當事人及其法定人等，可以向法律援助機構申請法律援助。還規(guī)定人民檢察院應積極支持法律援助工作，聽取法律援助人員的意見。與此同時，各部門及地方結合本地實際情況，制定了法律援助實施細則或辦法，對推動地方法律援助工作起到了積極作用。2003年頒布并實施的《法律援助條例》全面規(guī)定了法律援助原則、內容，使我國法律援助真正納入法制化軌道。近幾年來，我國法律援助制度立法更是進入發(fā)展完善的快車道。黨的十八屆三中全會從依法治國高度提出了“完善法律援助制度”的戰(zhàn)略任務，十八屆四中全會繼續(xù)強調“完善法律援助制度”，并具體化為“擴大援助范圍”“保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助”“對聘不起律師的申訴人，納入法律援助范圍”等幾項重大舉措。2015年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善法律援助制度的意見》，司法部出臺了《關于加強和改進法律援助工作的意見》，有力地推動了我國法律援助制度的建設和發(fā)展。

(二)法律援助條件取得重大突破

第一，法律援助供助力量壯大。法律援助供助力量主要指從事法律援助的律師、法律工作者及其他法律志愿者等，其中律師和法律工作者由司法行政部門的法律援助機構委派，其他志愿者經法律援助機構協(xié)調自愿參加。到2014年底，我國法律援助機構有3700余個，工作人員總數達14000余人;第二，援助隊伍素質有較大提高。為了提升法律援助隊伍素質，我國各級法律援助機構積極開展多種形式的教育培訓，組織實施“西部省份法律援助輪訓計劃”“中東部省份法律援助輪訓計劃”等，近5年共培訓法律援助人員29萬余人次;第三，法律援助條件更加便利。所有法律援助機構都致力于改善條件，為受援者提供更多更便利的法律援助。近5年來，我國建成法律援助工作站6．8萬個，建立便民服務窗口3200余個，建立熱線服務平臺2300多個。同時，注意加強法律援助信息化建設，研發(fā)了法律援助信息管理平臺，開通了“12348”法律服務熱線服務平臺，提高了法律援助的信息化水平;第四，法律援助受援對象增多。近5年來，我國各級各類法律援助機構共提供法律咨詢超過2900萬人次，受援群眾超過558萬人。其中，2014年法律援助受援人總數達139萬人次，農民工受援人47萬余人次，增長9．8%，為受援者提供來訪、來電、來信咨詢近680萬人次;第五，法律援助范圍增長。為了使更多困難群眾獲得優(yōu)質高效的法律援助，各級法律援助機構積極采取多種措施，將就業(yè)、就學、就醫(yī)等與民生緊密聯(lián)系的事項納入法律援助范圍，還將法律援助覆蓋人群從“低保群體”拓展至“低收入人群”。

(三)法律援助進展效果良好

具體表現在:其一，法律援助案件逐年增長。自2010年至2014年的5年內，我國共辦理法律援助案件499萬多件，年均增長14．3%。其中，2011年辦理80多萬件，2012年突破100萬件，2013年達115萬余件，2014年是124萬余件;其二，法律援助資金增幅巨大。近5年來，我國法律援助經費總額達70多億元，其中財政撥款68億元，年均增長15．2%。地方財政也在不斷增加撥款，2014年各級地方財政共投入法律援助經費12．9億余元，是《法律援助條例》頒布前的9倍;其三，經費安排更加合理。自2011年起，財政部每年安排3億元的法律援助基礎資金，安排1億元的農民工、殘疾人、老年人、婦女和未成年人法律援助保障資金，安排2億元的地方法律援助辦案補助?？?。絕大多數地方已將法律援助業(yè)務經費納入財政預算，其中23個省級行政區(qū)建立了法律援助專項資金并調整了辦案補貼標準，廣東、山東、湖北等省還建立了死刑案件法律援助專項經費、農民工案件法律援助專項經費;其四，援助效果更加顯著。我國各級法律援助機構全面落實《意見》要求，降低受援門檻，簡化法律援助程序，將許多與民生緊密相關事項納入法律援助范圍，認真辦理法律援助案件，重點做好農民工、失業(yè)人員、未成年人和殘疾人等群體的法律援助，使更多受援對象及時獲得了法律援助。

二、我國法律援助存在的缺失

(一)欠缺法律援助專門法

有專門法律援助法，是衡量一國法律援助制度健全的重要標志，也是一國法律援助落地生根的前提條件。到目前為止，我國雖然有不少關于法律援助的文件或條文，但以部門、地方立法居多，法律層次不高，且有關法律援助條文多散見于《刑事訴訟法》《律師法》以及司法部頒布的有關規(guī)章中，沒有專門的法律援助法。法律援助制度作為與貧弱群體聯(lián)系最密切、最廣泛的制度，其立法意義遠非其他一般救助可比，法律援助制度立法層次不應僅限定在行政法規(guī)上，而是應該上升為憲法原則和專門法律，并構建相對獨立體系?？v觀當今世界，歐美國家一般都有專門的法律援助法，并將法律援助上升到憲法保障高度。

(二)法律援助范圍需進一步拓寬

一般來說，發(fā)達國家人們的生活水平盡管較高，但人們的法律意識也較強，求助于法律的人較多，因而受援面也比較廣，受援人口大多達到一半以上?！皩τ诜稍母采w范圍，西方發(fā)達資本主義國家經過幾百年的發(fā)展，其法律援助覆蓋面達到很高的程度，比如，法國的法律援助覆蓋面達到總人口的70%，瑞典達到90%，英國達到60%，美國達到50%”［3］。相比之下，我國法律援助的覆蓋范圍還比較窄，以2003年為例，當年我國法律援助受援人口僅占總人口的2．6%。近年來，人們法律意識增強，經濟社會事務更紛繁復雜，刺激了法律援助需求的增長，加之法律援助門檻不斷降低，法律援助事項持續(xù)擴大，至2010年，法律援助受援人口達到總人口的11%左右，且每年以1個百分點的速度遞增，2014年底已接近15%。但總的來說，由于各種主客觀因素的制約，如法律援助機構本身及其提供的受援能力有限、老弱病殘婦幼等受援對象對法律援助不甚了解，法律援助便民程度需進一步改進等，導致受援面拓展緩慢，與我國巨大人口基數和法律援助需求還很不適應。

(三)法律援助供助力量還需繼續(xù)壯大

供助力量是決定法律援助的關鍵，沒有一定規(guī)模和數量的機構和人員，法律援助無法推行，更談不上服務質量和社會效益。當前，我國實施法律援助的主體是國家，經費來源主要依靠政府，供助力量包括法律援助機構———各級法律援助中心和其他法律援助志愿服務組織，法律援助人員———律師、公證員、基層法律工作者、社會志愿者等。雖然我國法律援助供助力量多樣化，但還存在一些不足:其一是數量不夠。提供法律援助不同于提供一般服務，支援者除了強烈的愛心和責任感外，還應熟悉法律，有豐富的辦案經驗，符合這樣條件的人員只能是律師、法律工作者和其他法律志愿者。目前我國的職業(yè)律師不到總人口的萬分之一，法律工作者和其他法律志愿者相當有限;其二是素質不高。由于經濟、政治、文化諸方面的差異，加之區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，我國法律援助資源分布呈現不平衡性、復雜性特征。經濟發(fā)達、交通方便、文化程度高的地區(qū)，不但法律援助需求量大，而且對法律援助及其工作人員的素質和質量要求高。而一些“老少邊”地區(qū)或交通不便、經濟文化比較落后的地區(qū)，法律援助需求量相對少些，法律援助服務資源則相對貧乏，業(yè)務水平相對低些。這種不平衡性、復雜性，需要認真研究，并加以解決。

(四)法律援助社會化程度需進一步提高

法律援助既是一項專業(yè)性很強的工作，更是一項群眾性工作，它直接面對廣大人民群眾，特別是弱勢群體。只有為廣大人民群眾了解和掌握，法律援助制度才有生命力。要做到家喻戶曉，獲得各界的理解和支持，法律援助方能取得良好效果。一些國家法律援助之所以取得巨大成功，除了制度比較完善外，最重要的原因之一是社會化程度高。他們非常重視法律援助的推廣和普及，政府會投入巨大財力和物力加強法律援助的宣傳和普及，采取許多方式與手段讓廣大民眾知曉法律援助內容及實施過程。我國的普法教育雖然已經進行了多年，對法律援助的宣傳也作了許多努力，人們的法律意識有所增強，但普法教育形式上轟轟烈烈，實際效果不明顯，法律援助宣傳普及還不夠，仍有不少人不了解法律援助或法律援助觀念淡薄。

(五)法律援助經費還不充足

經費是法律援助事業(yè)發(fā)展的必要物質基礎，法律援助要持續(xù)進行，就應多種渠道、多種方式籌措資金，沒有經費保證，法律援助就是一句空話。目前，我國雖明確了法律援助資金籌措主體，作為負主要責任的各級政府正花大力氣籌集大量資金，作為應承擔一定責任的社會各界也積極捐資幫扶，在一定程度上緩解了法律援助資金供求矛盾，但由于制度設計的先天不足，我國的法律援助條例雖規(guī)定了資金援助籌措渠道及相應措施，但彈性有余約束性不足，沒有強制規(guī)定各級政府與相關組織籌措資金的職責和義務，也沒有硬性要求將資金列入政府財政預算，如果各級政府在撥付法律援助經費上打折扣，或監(jiān)管不力與執(zhí)行不嚴，其他社會組織“不愛給”就“不給”，法律援助資金就無法保障。支持法律援助事業(yè)的社會力量越來越多，其增資能力不斷增強，但由于規(guī)模小、影響不大，其募集資金十分有限。此外，我國的社會救助渠道還不很暢通，公眾捐款意識還要加強。

三、完善我國法律援助制度的途徑

(一)健全法律援助立法

法律援助制度是保障公民基本權利的一種制度設計，在立法上必須有恰當的安排和合理的表達，既要有比較完整的體系，還要有高級的法律層次與地位作保證。其一，要把法律援助上升為憲法原則。把法律援助作為最高法律層次保護是國際社會通行的做法，如《意大利憲法》規(guī)定:“每人均可按司法程序來保護自己的權利和合法利益。在訴訟的任何階段和任何情況下，辯護均為不可破壞之權利，窮者有在任何法院起訴和答辯之可能性，應由特別制度保證之。”《日本憲法》規(guī)定:“刑事被告人在任何場合都可委托有資格的辯護人。”目前，我國憲法明確規(guī)定“國家尊重和保障人權”，制定了《法律援助條例》，強調法律援助是政府的責任，這比以往任何時候都要重視法律援助，比以往任何時候的法律援助要進步。但還有很大改進空間，應將法律援助上升到憲法保護高度，在憲法上明確規(guī)定公民有獲得法律援助的權利;其二，制定《法律援助法》。制定法律援助法可以提升法律援助的保護力度與層次，能夠有效消解法律援助制度的法規(guī)、規(guī)章之間的不協(xié)調或沖突，有利于建立比較完善、規(guī)范的法律援助法律體系。許多國家之所以能較好地貫徹落實法律援助制度，重要的原因之一就是有專門的《法律援助法》。如英國、西班牙有《法律援助法》，日本有《民事法律援助法》，德國有《法律援助公司法》等?，F在，我們應當以《法律援助條例》為藍本，整合其他法律文件相關法律援助條款，加快法律援助法的立法調研，盡快出臺法律援助法;其三，制定相關法律援助法律、法規(guī)及實施細則辦法等。國務院、司法部及地方各級機關要依據立法權限與程序，在不違反法律援助法的前提下，根據本區(qū)域的客觀實際，加快立法進程，制訂切實可行的法律援助行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)或單行條例等，并使之相互配套，體系完備。

(二)拓寬法律援助受援面

從我國法律援助的制度設計和實施情況看，我國法律援助受助對象雖然眾多，但遠未達到全覆蓋，需要進一步改進和拓寬。一要改進刑事訴訟法律援助受援面。從我國的刑事訴訟法、法律援助條例及最高人民法院的司法解釋與相關批復看，刑事法律援助受援對象主要是:因貧窮而無法支付訴訟費的被告人，沒有委托辯護人的盲、聾、啞人或者未成年人被告人，可能被判處死刑且沒有委托辯護人的被告人等。這樣的規(guī)定，與我國刑事訴訟現狀及其對法律援助的需求還不太適應，因為享受法律援助權是公民基本權利的內在要求，獲得刑事法律援助人應該是“在司法利益有此需要的一切情況下的人”。很顯然，將法律援助受援對象僅定位于犯罪嫌疑人、被告人是很不夠的，還應將受害人及其他利害關系人也作為法律援助受援對象。因為受害人及其他利害關系人既是當事人之一，也最有可能是利益受到侵害的人。此外，將受援特殊對象僅限于盲、聾、啞人或者未成年也存在問題，不少老人、婦女及其他嚴重傷殘人因智力及財力原因，很難通過訴訟獲得法律救濟，也應當將其納入法律援助圍。二要拓寬民事、行政法律援助的受援面。我國《法律援助條例》盡管再一次拓寬了法律援助的受援面，還具體規(guī)定了以下六方面的援助事項，即:依法請求國家賠償的、請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的;請求發(fā)給撫恤金、救濟金的;請求給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費的;請求支付勞動報酬的;主張因見義勇為行為產生民事權益的。但這樣的列舉既顯粗糙，又不符合法律援助事項要求。因為民事、行政法律援助事項千頭萬緒、點多面廣，以上這6項范圍遠遠滿足不了人們的法律援助需求，它只能使很少一部分人在民事或行政訴訟中獲得法律援助。因此，還需擴大民事法律援助范圍，可以將就業(yè)、就醫(yī)、就學、勞動報酬、社會保障等與民生問題緊密相關的事項，納入法律援助范圍。還要逐步將婚姻家庭、食品藥品、教育醫(yī)療等與民生緊密相關的事項納入法律援助范圍，逐步將不服生效的民事和行政裁判、決定，聘不起律師的申訴人納入法律援助范圍。

(三)構建合理的法律援助機構

法律援助機構的科學設置與高效運轉，有利于充分發(fā)揮法律援助的功能。為了解決我國法律援助機構存在的條塊分割或職能重疊問題，應立足法律援助需求不斷增長現狀，以提高法律援助機構整體效能為根本目標進行整合?？砂匆韵滤悸吩O立法律援助機構:保留司法部法律援助中心和中國法律援助基金會，成立國家法律援助委員會?！爸行摹必撠熚陕蓭煟盎饡必撠熁I措資金，“委會員”代表國家行使法律援助工作管理職能;省、市、縣三級地方對應設立“中心”“基金會”和“委會員”等機構，在本行政區(qū)劃行使對應職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)或城市的街道辦事處可設立法律援助站，為經濟貧困者提供最直接便捷的法律援助。此外，還必須明確各級法律援助專門機構定位與人員編制。法律援助專門機構的職能與其他行政機關的職能是截然不同的，法律援助專門機構主要是負責委派律師、籌措資金，指導、協(xié)調法律援助工作，而其他行政機關主要行使行政管理職能，因此，要把法律援助專門機構從司法行政部門中單列出來，劃分一定的層級，規(guī)定為事業(yè)單位，人員明確為事業(yè)編制，事業(yè)費由同級財政負擔。

(四)提高法律援助隊伍的素質

做好法律援助工作，依賴于一支優(yōu)秀的法律援助隊伍。對于我國法律援助人員數量不足的問題，可以考慮采用以下辦法解決:從制度或法律層面著手，增加律師和法律工作者進行法律援助的次數;采用有效措施鼓勵律師、法律工作者以及其他法律服務人員開展法律援助志愿活動;支持大學的法學院設立法律站，讓大學生加入到法律援助隊伍中來;動員婦聯(lián)、工會、殘聯(lián)等社會團體組建法律援助站，以行業(yè)群體為對象開展法律援助。針對法律援助人員素質參差不齊的問題，可采取法律援助知識定期培訓、法律援助探討、法律援助經驗交流、法律援助業(yè)務學習等方法解決。

(五)擴大法律援助資金來源

解決我國法律援助經費缺口問題，須通過擴大資金來源解決:其一是政府繼續(xù)加大投入。政府要增加法律援助經費預算，并堅決做到專項開支，杜絕拖挪擠占。對財政極其困難的地區(qū)，上級政府應給予最低經費保障，經濟發(fā)達地區(qū)可予以對口支援;其二是鼓勵社會捐資。各級法律援助基金會要與企事業(yè)單位加強聯(lián)系，與慈善組織或團體多進行溝通，想方設法動員社會各界人士積極捐資，以便接收更多的資金支援法律援助;其三是吸納部分罰沒資金納入法律援助經費范圍。我國每年的罰金、沒收財產及罰款數額較大，其最終去處一般是收歸國庫，納入國家財政。將其中一部分用于法律援助，也是“財”盡其用，能充實法律援助資金，有效緩解法律援助資金不足問題。

(六)加大法律援助宣傳力度

法律援助作為公民的一項權利，理應為每一個人所認知和了解。如果公民都不知道它的存在，法律援助就失去了意義。加大法律援助宣傳力度，應圍繞提高人們的法律援助知曉率，采用多途徑、多手段和多方法進行宣講、教育和傳播，如:通過法律咨詢熱線為人們提供專業(yè)性強的意見和建議，在公共場所為人們免費提供法律咨詢、散發(fā)法律援助宣傳畫冊與卡片，使更多的人了解和接受法律援助制度;利用法律援助典型案例進行立體、直觀教育，針對社會普遍存在的問題，結合已辦過的法律援助案件進行個案教育;利用互聯(lián)網、新媒體，開通法律援助網站、短信平臺，為人們提供快捷、便利的法律援助。在宣講、教育和傳播中，要盡量做到不留死角，特別重視農村法律援助的運用和普及，因為農村往往是最需要法律援助但最不了解法律援助的地方。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法所要設立法律援助聯(lián)絡站和熱線電話，隨時為群眾提供法律援助咨詢。每個村要聘請至少一名法律援助信息員，及時收集農村法律援助信息，及時講解法律援助知識。另外，還可通過文藝演出、問卷解答等形式，把法律援助知識傳播到廣大農村。

作者:肖雅戈 龍井仁 單位:湘南學院

參考文獻:

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