導語：草原生態(tài)補償法律制度構建策略一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：草原生態(tài)補償是解決草原超載放牧、草原沙化退化的重要方式，也是改善草原生態(tài)環(huán)境、促進草原生態(tài)平衡的重要途徑，對促進人與草原和諧、建設社會主義生態(tài)文明有著重要意義。筆者從生態(tài)環(huán)境稀缺理論、公共物品理論、外部性理論等出發(fā)，分析草原生態(tài)補償法律制度建設所面臨的種種問題，探究完善草原生態(tài)補償法律制度的方法路徑。我國有4億多公頃草原，約占全球草原面積的13％，這些草原多分布于新疆、青海、甘肅、內蒙古等地。作為草原資源大國，我國于1985年就頒布了《草原法》，并明確提出草原保護、草畜平衡、草原休牧等法律原則；同時我國還頒布了許多關于草原生態(tài)保護的行政法規(guī)、部門規(guī)章，如《關于加強草原保護與建設的若干原則》《關于完善退牧還草政策的意見》等；但是相對于森林、礦產等專項立法而言，我國草原生態(tài)保護立法建設滯后，嚴重影響草原生態(tài)補償建設。為此，應深入探討草原生態(tài)補償?shù)姆椒ā⒃瓌t、資金來源等，建立完善的草原生態(tài)補償法律制度，以更好地保護草原生態(tài)環(huán)境。

關鍵詞：草原生態(tài)補償；法律；制度；生態(tài)保護；補償主體

1草原生態(tài)補償法律制度的理論基礎

1.1生態(tài)環(huán)境稀缺理論

稀缺資源是指不可再生資源或再生速度無法滿足人類需要的資源，如石油、稀土、金礦、玉石等。稀缺資源有著匱乏性、局限性等特征，從這種角度看草原生態(tài)也屬于稀缺資源。因而，在草原生態(tài)開發(fā)中，人們應保護、改善和補償草原生態(tài)資源，為草原建設提供生態(tài)補償。

1．2公共物品理論

公共物品是指全體社會成員所共有的物品，公共物品有著非排他性、非競爭性等特征，非競爭性是指某種公共物品的使用不會引起產品成本的增加；非排他性是指人們消費某種公共產品時，不會影響其他人對該物品的消費。草原是一種全體國民所共有的公共物品，有著非排他性、非競爭性等屬性，如任何人對草原環(huán)境的消費，并不影響其他人對草原環(huán)境的消費；草原環(huán)境得到改善時，全體社會成員都會受益。正是由于草原生態(tài)環(huán)境具有公共產品屬性，才產生了“公地悲劇”，即人們過度開發(fā)草原資源，導致草原環(huán)境惡化，草原資源枯竭。因此，應建立草原生態(tài)補償機制，協(xié)調草原生態(tài)環(huán)境的各種利益關系，以實現(xiàn)草原生態(tài)環(huán)境保護的目的［1］。

1．3外部性理論

外部性是指“那些生產或消費對其他團體強征了不可補償?shù)某杀净蚪o予了無需補償?shù)氖找娴那樾巍?。外部性可分為正外部性和負外部性，正外部性是指人們的生產或消費行為對他人產生了正的效益，但是這種生產或消費卻沒有獲得相應的補償；負外部性是指人們的生存或消費行為對他人產生了負的效益，但是生產者和消費者并未補償后者。草原生態(tài)環(huán)境有著正外部性，因為草原生態(tài)環(huán)境改善會給全體社會成員帶來福利，而草原生態(tài)建設者卻蒙受了經(jīng)濟或社會損失，并未得到相應的補償。顯然，建立草原生態(tài)補償制度有利于提高草原生態(tài)建設者的積極性和創(chuàng)造性，也有利于更好地保護草原生態(tài)環(huán)境。

2我國草原生態(tài)補償法律制度的現(xiàn)狀和問題剖析

2．1草原生態(tài)補償法律制度建設狀況

我國憲法第十條、第十三條明確提出了補償機制的法律地位，《土地管理法》《礦產資源法》《防沙治沙法》等提出草原生態(tài)補償問題，并作出原則性規(guī)定。此外，《草原法》第三十五條、第四十八條針對休牧、輪牧、退耕還草等作了具體規(guī)定，明確草原生態(tài)補償制度問題。行政法規(guī)、部門規(guī)章中也有許多關于草原生態(tài)補償?shù)囊?guī)定，如1998年國務院制定了《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》，提出了建設生態(tài)補償機制的建議；2002年國務院出臺了退耕還草的若干意見，制定了退耕還草的財政和稅收政策；2009年“中央1號”文件提出，積極推進京津風沙源治理工程，擴大退牧還草工程，啟動草原、濕地和水土保持試點工作；2011年農業(yè)部和財政部聯(lián)合出臺《中央財政草原生態(tài)保護補助獎勵資金管理暫行辦法》，明確草原生態(tài)補償?shù)膬热菖c范圍。這些法律法規(guī)為草原生態(tài)補償制度建設奠定了堅實的法律基礎。

2．2我國草原生態(tài)補償法律所面臨的問題

草原生態(tài)補償法律體系不完善。目前，我國尚未出臺專業(yè)的生態(tài)補償法律，關于草原生態(tài)補償?shù)膬热荻嗌⒁娪诜煞ㄒ?guī)之中，而且這些內容多是原則性規(guī)定，缺乏可操作性和執(zhí)行性。比如《草原法》提出，在禁牧、休牧、輪牧、退耕還草等過程中要對牧民進行補償，但是并沒有明確提出補償方法和途徑。再如，《退耕還林條例》并未對草原上過度放牧、生態(tài)破壞等做出具體規(guī)定，也沒有配套的政策措施，在實踐中很難將法律法規(guī)落到實處。此外，許多生態(tài)補償制度多體現(xiàn)于行政法規(guī)和部門規(guī)章之中，針對草原生態(tài)保護的法律條款內容混亂，而且經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)章制度相互沖突的問題。比如，《退耕還林條例》與《關于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》在生態(tài)補償方式與內容上就發(fā)生了沖突［2］。

2．3生態(tài)補償?shù)姆尚再|不明確

當前，我國法律法規(guī)中并未出現(xiàn)草原生態(tài)補償?shù)母拍?，所謂的草原生態(tài)補償制度只是散見于法律法規(guī)的各種規(guī)定的總和。比如《草原法》《退耕還林條例》等都使用了“補助”一詞，《中央財政草原生態(tài)保護補助獎勵資金管理暫行辦法》多次運用了“補助”“獎勵”“補貼”等詞語。此外，政府向牧民提供補貼、補助的行為也值得商榷。在國外，草原生態(tài)補償是以市場機制為基礎的，由國家或生態(tài)服務受益者提供補償，我國草原生態(tài)補償則以國家為主，涉及行政補償、行政合同、行政征收等，有著濃重的行政色彩。最后，草原權屬不清晰，生態(tài)補償難落實。《憲法》第九條規(guī)定，草原是國家財產，屬于全民所有或集體所有，公民對草原資源擁有占有、使用、收益等權利。由于草原的公共產品屬性及其所有權問題，在草原使用上很容易產生“公地悲劇”，并導致草原生態(tài)補償制度不能落到實處［3］。草原生態(tài)補償制度有待完善?！恫菰ā贰锻烁€林條例》等法律規(guī)定，草原生態(tài)補償主體為財政、林業(yè)、農牧等部門。這種以國家為補償主體的生態(tài)補償制度存在許多問題，如生態(tài)補償效率低下，許多補償金難以落到實處，行政執(zhí)法中常出現(xiàn)職責不清、職能交叉等問題。當前，草原生態(tài)補償經(jīng)費多由政府籌措，依靠單一的稅收收入彌補財政補貼，導致政府財政補償資金匱乏。在補償形式上，《中央財政草原生態(tài)保護補助獎金管理暫行辦法》明確規(guī)定了草原生態(tài)補償?shù)姆绞剑沁@些補償方式較為單一，多以現(xiàn)金、糧食、貸款優(yōu)惠、稅收減免等方式進行補償，而且在實際運用中缺乏可操作性和執(zhí)行性。

3我國草原生態(tài)補償法律制度的建構路徑

3．1建構草原生態(tài)補償法律制度體系

在草原生態(tài)補償制度建設中，應以科學發(fā)展觀與可持續(xù)發(fā)展理念為指導，堅持“誰受益，誰補償”的基本原則，建立政府主導、市場為輔的草原生態(tài)補償機制，以更好地完善草業(yè)基礎設施、改善草原生態(tài)環(huán)境。同時，應制訂草原生態(tài)補償計劃，保障生態(tài)補償參與者的合法權益，促使廣大牧民積極參與草原生態(tài)補償。要在現(xiàn)行法律框架內修改《環(huán)保法》《草原法》《生態(tài)補償條例》等，將生態(tài)補償制度融入法律之中，不斷提高生態(tài)補償制度的法律地位；應將草原生態(tài)補償納入法律法規(guī)之中，融入部門規(guī)章、行政法規(guī)、規(guī)范性文件之中，建構完善的草原生態(tài)補償法律制度體系。具體而言：在補償內容上，應協(xié)調草原生態(tài)補償各方的利益關系，確保各方的責、權、利相統(tǒng)一；在補償主體上，應轉變以政府為主的補償模式，將草原生態(tài)環(huán)境的受益者納入補償主體之中；在補償對象上，應按照草原承包責任制的要求，進一步明確草原生態(tài)補償?shù)膶ο?；在補償標準上，要充分考慮不同區(qū)域的經(jīng)濟差異，建立公平合理的生態(tài)補償標準；在補償資金上，應建立多元化的資金籌措渠道，如可以建立草原生態(tài)保護基金，征收生態(tài)環(huán)境保護稅等，通過多種方式拓展草原生態(tài)補償?shù)慕?jīng)費來源。

3．2完善草原生態(tài)補償法律制度內容

第一，進一步明確草原生態(tài)補償主體。補償主體是草原生態(tài)補償義務的承擔者，國家是草原生態(tài)資源的所有者，理應擔當起保護草原生態(tài)環(huán)境的義務。因而，中央政府要通過政策法規(guī)等確立草原生態(tài)補償標準、范圍與方式，并通過轉移支付、財政撥款、稅收減免等方式支持草原生態(tài)補償建設，地方政府也應積極投入草原生態(tài)保護之中，為草原生態(tài)補償提供政策、資金等支持［4］。草原資源不僅有經(jīng)濟價值，還有著涵養(yǎng)水源、凈化空氣、保持水土等功能，因此享受草原生態(tài)資源的企業(yè)理應承擔一些生態(tài)補償義務。為此，政府可以向受益企業(yè)征收生態(tài)補償金，以更好地協(xié)調草原生態(tài)補償?shù)睦骊P系。同時，從國外經(jīng)驗和法律實踐看，也應將企事業(yè)單位、自然人、社會團體等草原生態(tài)受益者列入補償主體的行列。第二，進一步明確草原生態(tài)補償對象。草原生態(tài)補償?shù)膶ο笾饕悄撩?，《中央財政草原生態(tài)保護補助獎勵資金管理暫行辦法》也明確草原生態(tài)補償?shù)姆秶c對象。但是考慮到我國草原分布廣泛，草原承包使用方式復雜，僅對牧民實施生態(tài)補償?shù)姆绞讲⒉缓侠?。因而，還應擴大草原生態(tài)補償對象的范圍，將草原區(qū)域的地方政府、草原資源保護區(qū)、退耕還草的利益損失者等均列入生態(tài)補償?shù)姆秶?，以提高利益損失者進行生態(tài)補償?shù)姆e極性［5］。第三，完善草原生態(tài)補償標準。補償標準直接關系著生態(tài)補償?shù)男Ч?，也關系著草原生態(tài)環(huán)境建設。當前，我國草原生態(tài)補償標準仍比較低，以內蒙古為例，草原生態(tài)補償標準約為每年48元／畝（1畝≈667m2），遠遠低于草原生態(tài)補償?shù)膶嶋H需要。因此，應根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展狀況、草原生態(tài)保護成本等確定科學合理的生態(tài)補償標準，以更好地提高牧民參與生態(tài)補償?shù)姆e極性。第四，創(chuàng)新草原生態(tài)補償方式。當前，我國仍采用財政補償為主的生態(tài)補償方式，這種單一的補償方式給政府帶來巨大的財政壓力，也影響草原生態(tài)補償工作的可持續(xù)發(fā)展。因此，應根據(jù)草原生態(tài)補償?shù)膶嶋H需要，創(chuàng)新草原生態(tài)補償方式。比如可以制定財政轉移制度的法律法規(guī)，健全草原生態(tài)補償轉移支付制度，加大對地方生態(tài)補償?shù)呢斦С至Χ?；可以制定草原生態(tài)補償稅收政策，對草原生態(tài)環(huán)境的貢獻者減免稅收，對草原生態(tài)環(huán)境受益者征收生態(tài)環(huán)境稅，用稅收促進草原生態(tài)環(huán)境發(fā)展；此外，還應探索草原生態(tài)補償?shù)氖袌鰴C制，可以通過放牧權交易制度明確每塊草地的承載量，用放牧收費的方式控制草原過度放牧。第五，落實草原生態(tài)補償?shù)姆韶熑巍Ｄ壳?，草原生態(tài)補償?shù)姆尚再|不清晰，在法律實踐中常出現(xiàn)無法可依的問題。因此，應落實草原生態(tài)補償法律責任，明確利益各方應承擔何種法律責任。比如，應完善草原生態(tài)補償責任追究制，明確相關人員的法律責任，嚴查占用、挪用、貪污草原生態(tài)補償經(jīng)費的行為，追究失職、瀆職的行政責任。再如，草原生態(tài)受益者應與生態(tài)服務提供者簽訂生態(tài)補償合同，并嚴格按照合同要求履行職責［6］。健全草原生態(tài)補償法律制度是改善草原生態(tài)環(huán)境、促進草原生態(tài)平衡的重要途徑，對于建設社會主義生態(tài)文化、促進人與自然和諧具有重要意義。因此，應通過多種方式完善草原生態(tài)補償法律制度，更好地保護草原生態(tài)環(huán)境。

作者:劉旺余 單位:河南職業(yè)技術學院

參考文獻：

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