導(dǎo)語：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視野下法律機(jī)制研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、當(dāng)前農(nóng)民權(quán)益保障的現(xiàn)狀考察

（一）亂征、濫征農(nóng)村土地，農(nóng)民生存權(quán)益受到威脅

土地是農(nóng)民最主要的財產(chǎn)，是農(nóng)民生存發(fā)展權(quán)的基本保障。一些地方在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量圈占農(nóng)村土地興辦工業(yè)園區(qū)、擴(kuò)大城市建設(shè)，不僅嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的土地利益，更威脅著農(nóng)民的生存發(fā)展權(quán)益。根據(jù)我國的土地管理法律法規(guī)，農(nóng)民在國家征用、征收土地的過程中，既無權(quán)決定自己的土地是否被征用、征收，也無權(quán)對被征用、征收土地的補(bǔ)償價格和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行干預(yù)。并且，農(nóng)民的土地一旦被征用、征收，就與該土地完全脫離了關(guān)系，不但無法分享國家將被征用的土地出讓后所取得的增值收益，也難以獲得地方政府的額外關(guān)懷，生存發(fā)展權(quán)益受到極大侵害。

（二）農(nóng)村社會分層嚴(yán)重，農(nóng)民內(nèi)部貧富差距日益明顯

改革開放以來，在“一部分地區(qū)、一部分人可以先富起來，帶動和幫助其他地區(qū)、其他的人，逐步達(dá)到共同富裕”思想的鼓舞下，農(nóng)村社會的利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化。當(dāng)前的農(nóng)村社會至少可劃分為8個階層：（1）全部或大部分收入依靠承包集體耕地，從事基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)勞動者階層；（2）在鄉(xiāng)村集體企業(yè)和城市二、三產(chǎn)業(yè)中從事非農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)民工階層；（3）受雇于私營企業(yè)主、個體工商戶的農(nóng)民雇工階層；（4）擁有生產(chǎn)資料，從事某項(xiàng)專業(yè)勞動和自主經(jīng)營小規(guī)模的工業(yè)、建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、商業(yè)、飲食業(yè)、修理業(yè)、服務(wù)業(yè)等的個體工商戶和個體勞動者階層；（5）以雇傭勞動為基礎(chǔ)，由營利性經(jīng)濟(jì)組織組成的私營企業(yè)主階層；（6）長期生活在鄉(xiāng)村，具有一定專門技能，從事鄉(xiāng)村智力型職業(yè)的知識型勞動者階層；（7）鄉(xiāng)村集體企業(yè)管理者階層；（8）農(nóng)村基層干部組成的鄉(xiāng)村社會管理者階層。這種急劇的社會分層，不僅使得因財富差異而導(dǎo)致的話語權(quán)問題日益凸顯，而且正在成為農(nóng)村不穩(wěn)定因素的重要誘因。盡快解決農(nóng)村社會的階層分裂，既是維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)需要，也是“先富帶動后富”的制度初衷，更是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的必然要求。

（三）農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增長緩慢，城鄉(xiāng)居民差距越來越大

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主劉易斯曾說過：“收入分配的變化是發(fā)展進(jìn)程中最具有政治意義的方面，也最容易誘發(fā)妒忌心理和社會動蕩的方面?！卑殡S著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長，城鄉(xiāng)差距有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。不僅城鄉(xiāng)居民的人均收入差距懸殊，農(nóng)村最低生活保障與城鎮(zhèn)保障標(biāo)準(zhǔn)也相差甚遠(yuǎn)。身份差別導(dǎo)致的權(quán)利不平等，既引起了城鄉(xiāng)公共設(shè)施和公共服務(wù)的差距，更嚴(yán)重影響到農(nóng)民子女接受教育的機(jī)會和未來發(fā)展。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增長緩慢，城鄉(xiāng)居民差距日趨擴(kuò)大，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出矛盾，必須盡快解決，否則將嚴(yán)重影響農(nóng)村地區(qū)的健康、穩(wěn)定發(fā)展。

（四）鄉(xiāng)村政權(quán)機(jī)構(gòu)職能不清，村民自治權(quán)益遭受損害

我國《村民委員會組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的權(quán)力主要通過指導(dǎo)、協(xié)商、合作等行政措施來實(shí)現(xiàn)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人大、政府“三位一體”的治理結(jié)構(gòu)和“七所八站”的條塊分割管理體制，卻使得鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出明顯的“官民共治”的混合性質(zhì)，不僅“鄉(xiāng)政”中包含有“村政”的內(nèi)容，而且“村政”中也滲透著“鄉(xiāng)政”的要素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)治理與村民自治的沖突、矛盾，嚴(yán)重?fù)p害了村民的自治權(quán)益。如何在村民自治過程中，既保持和加強(qiáng)農(nóng)村黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，又避免“以黨代政”的管理弊端，已成為我國村政建設(shè)亟待解決的重大問題。

（五）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，農(nóng)村公共服務(wù)體系欠缺

在新農(nóng)村建設(shè)的推動下，我國的鄉(xiāng)村公路、農(nóng)田水利設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施得到了一定程度的發(fā)展，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后的總體面貌并未得到根本扭轉(zhuǎn)。這不僅嚴(yán)重制約了農(nóng)村公共服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展，更深刻影響著農(nóng)民分享現(xiàn)代文明的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室的建設(shè)為例，雖然農(nóng)民的就醫(yī)環(huán)境有了一定的改觀，但醫(yī)療設(shè)備和醫(yī)技人才配備嚴(yán)重滯后于農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展需求這一現(xiàn)狀并未得到有效緩解，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的人員編制、醫(yī)療設(shè)備、醫(yī)療技術(shù)、住院床位、業(yè)務(wù)用房等依舊難以滿足新型農(nóng)村合作醫(yī)療的發(fā)展需要。同時，農(nóng)村最低生活保障覆蓋面窄、標(biāo)準(zhǔn)低等問題也昭示著農(nóng)村社會保障的欠缺。至于質(zhì)量監(jiān)督、衛(wèi)生防疫、消防、環(huán)保、公安聯(lián)防、民事糾紛調(diào)解等公共服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)更屬“稀缺資源”。農(nóng)村依舊處于被邊緣化的地位。

（六）利益表達(dá)渠道不暢通，農(nóng)民維護(hù)權(quán)益的成本太高

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，鄉(xiāng)村社會的矛盾糾紛不斷增加。但受群眾法制觀念淡薄、利益表達(dá)渠道不暢、維權(quán)成本過高、法律規(guī)定過于原則等因素的制約，農(nóng)民權(quán)益并未得到充分保障。譬如，《土地管理法》第48條和第78條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”、“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督”、“……對非法批準(zhǔn)征收、使用土地的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！欠ㄅ鷾?zhǔn)征收、使用土地，對當(dāng)事人造成損失的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任?！蓖高^上述法律規(guī)定，農(nóng)民權(quán)益似乎得到了全面而切實(shí)的保護(hù)，可這些原則性的法律條文根本就未給予農(nóng)民任何明確的救濟(jì)渠道，這就使得農(nóng)民在自身權(quán)益受到侵害時，根本無法通過法律手段獲得救濟(jì)，更遑論對政府不當(dāng)行為的監(jiān)督。

二、農(nóng)民權(quán)益保障不力的原因分析

“現(xiàn)代化實(shí)際上是從歷史上發(fā)展而來的各種體制適應(yīng)迅速變化的各種功能的過程?！鞭r(nóng)村地區(qū)的社會問題實(shí)質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)制度不完善、“三農(nóng)”政策不落實(shí)、農(nóng)民法治意識淡薄、組織化程度過低等原因所致。因此，關(guān)注農(nóng)民的整體利益，通過構(gòu)建“依法保障、受害保護(hù)、受損補(bǔ)償”三位一體的農(nóng)民權(quán)益保障法律機(jī)制來推動建立農(nóng)民權(quán)益立體綜合保障機(jī)制已刻不容緩。

（一）土地所有權(quán)主體不明確導(dǎo)致農(nóng)民根本利益無保障

土地產(chǎn)權(quán)作為土地使用權(quán)、地上權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)、典權(quán)和租賃權(quán)等諸多權(quán)利的總和，是征地補(bǔ)償?shù)韧恋亟?jīng)濟(jì)關(guān)系的基礎(chǔ)。我國目前的土地產(chǎn)權(quán)所存在的所有權(quán)主體不明、所有權(quán)主體虛置、合理利用權(quán)界定不清等諸多弊端，嚴(yán)重妨害了農(nóng)民的自主經(jīng)營和征地補(bǔ)償，損害了農(nóng)民的根本利益。

（二）現(xiàn)行的“三農(nóng)”政策與農(nóng)民階層分化層次不相適應(yīng)

在農(nóng)民階層迅速分化的形勢下，現(xiàn)行的“三農(nóng)”政策正面臨不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展步伐的困窘。一方面，大量的農(nóng)村青壯年勞動力外出務(wù)工導(dǎo)致農(nóng)民整體素質(zhì)偏低和勞動力減少，影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁和潛力，增加了農(nóng)村的貧困人口，激化了農(nóng)村的社會矛盾；另一方面，廣大進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民則因?yàn)榫蜆I(yè)信息不足、職業(yè)培訓(xùn)太少而無法在城市充分就業(yè)，難以真正融入城市生活，合法權(quán)益無法得到有效保護(hù)，嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)互補(bǔ)互惠。整合城鄉(xiāng)社會資源，促進(jìn)農(nóng)民文化與城市文化的交流和互動，建立起完善的農(nóng)村社會保障制度，切實(shí)解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，已成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的當(dāng)然選擇。

（三）農(nóng)村基層組織建設(shè)與鄉(xiāng)村政權(quán)的職責(zé)要求不相適應(yīng)

家庭承包經(jīng)營制改革后，廣大農(nóng)民缺乏有組織的社會聯(lián)系，從而失卻了與其他利益群體平等對話的地位，無法有效表達(dá)自己的利益訴求。除村干部經(jīng)常利用村級管理的制度漏洞以權(quán)謀私、中飽私囊，任意揮霍集體資財外，個別農(nóng)民也利用干群矛盾，組織煽動農(nóng)民群眾上訪告狀，嚴(yán)重破壞了農(nóng)村正常的治理秩序，損害著農(nóng)民的根本權(quán)益。建立一套與鄉(xiāng)村政權(quán)的職責(zé)要求相適應(yīng)的、能夠真正代表農(nóng)民說話的基層組織已經(jīng)迫在眉睫。

（四）鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)落后，無法為農(nóng)村公共服務(wù)提供強(qiáng)力支撐

“馬斯洛的需求層次理論告訴我們：人類在基本的物質(zhì)需求得到滿足之后就會尋求更高層次的精神需求?！庇捎谵r(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，我國農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)職能嚴(yán)重缺位，文化教育等鄉(xiāng)村文明建設(shè)事業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的需求。新農(nóng)村建設(shè)迫切需要完善的農(nóng)村公共服務(wù)為農(nóng)民的精神生活提供強(qiáng)力支撐。

（五）農(nóng)民的權(quán)益保障意識和依法維權(quán)意識還有待加強(qiáng)

雖然我國農(nóng)民的整體素質(zhì)有了很大的提高，但依然不能適應(yīng)和諧鄉(xiāng)村建設(shè)的要求，不能滿足社會經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的需要。小農(nóng)意識、封建習(xí)俗和淡薄的法律意識等嚴(yán)重阻礙著農(nóng)民素質(zhì)的全面提升，農(nóng)村社會的矛盾有相當(dāng)一部分是農(nóng)民對各類涉農(nóng)政策和法律法規(guī)理解不透、不明白而引起的。加大法制宣傳和法律教育力度，增強(qiáng)農(nóng)民的權(quán)益保障意識和依法維權(quán)意識是新農(nóng)村建設(shè)的重要任務(wù)之一。

三、構(gòu)建完善的農(nóng)民權(quán)益保障的法律機(jī)制

在法治社會，一切問題最終都要上升為法律問題，對農(nóng)民權(quán)益的保障也不例外。要真正保護(hù)好農(nóng)民的權(quán)益，必須走“依法治農(nóng)”的道路。目前，我國尚無明確的法律文本來對農(nóng)民的合法權(quán)益進(jìn)行全面而系統(tǒng)的確認(rèn)和保障，關(guān)于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律規(guī)范僅零星地散見于各種與農(nóng)業(yè)發(fā)展有關(guān)的法律文件中，在相當(dāng)程度上影響了農(nóng)民權(quán)益保障的實(shí)際效果。立足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的時代背景，合理界定農(nóng)民權(quán)益的類型，圍繞土地流轉(zhuǎn)與產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新、戶籍制度創(chuàng)新、社會保障制度創(chuàng)新、公共服務(wù)體系建設(shè)等核心內(nèi)容，積極開展農(nóng)民權(quán)益保障法律機(jī)制建設(shè)，有助于保障農(nóng)民權(quán)益，提高農(nóng)民地位，讓農(nóng)民平等共享發(fā)展成果。

（一）明確土地所有權(quán)主體，保障農(nóng)民的根本利益

土地作為農(nóng)民最主要的財產(chǎn)，既是生產(chǎn)資料，又是社會保障載體。要充分保障農(nóng)民的土地權(quán)益就必須推進(jìn)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，使農(nóng)民的土地使用權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)。要把農(nóng)民對土地的“長久”占有權(quán)與“有期限”的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)統(tǒng)一起來，為土地使用和收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件，把土地使用權(quán)集中流轉(zhuǎn)和農(nóng)民收益權(quán)保障動態(tài)掛鉤，高度重視法律機(jī)制對“三農(nóng)”政策落實(shí)的保障作用，以切實(shí)的理念創(chuàng)新引導(dǎo)產(chǎn)權(quán)制度改革向縱深突破，使農(nóng)戶真正享有占有、使用、收益和處置“四權(quán)統(tǒng)一”的承包經(jīng)營權(quán)，切實(shí)保障農(nóng)民對土地的基本權(quán)利。

（二）理順鄉(xiāng)村政權(quán)職能分工，推進(jìn)村民自治建設(shè)

村民自治是村民自發(fā)性的民主要求與國家有意識的推動和介入相結(jié)合的產(chǎn)物，在農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制中發(fā)揮著重要的作用。必須盡快理順鄉(xiāng)村政權(quán)職能分工，推進(jìn)村民自治，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，尊重和保護(hù)農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)，為農(nóng)民的利益表達(dá)提供途徑，減少和防止不必要的沖突和上訪事件。要把村民議事制度落到實(shí)處，堅持重大事項(xiàng)由全體村民決定。要堅決杜絕鄉(xiāng)村干部利用手中的權(quán)力實(shí)施損害農(nóng)民權(quán)益的行為，把農(nóng)村基層黨組織建設(shè)成為加強(qiáng)農(nóng)村民主法制建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的堅強(qiáng)核心。

（三）加強(qiáng)法律教育，增強(qiáng)農(nóng)民的權(quán)利意識和法制觀念

2002年正式實(shí)施的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》專門新增第九章“農(nóng)民權(quán)益保護(hù)”，為農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的建立健全提供了法律依據(jù)，開創(chuàng)了農(nóng)民權(quán)益保護(hù)專門立法的先例。農(nóng)村基層組織必須高度重視法律機(jī)制在農(nóng)民權(quán)益保障中的重要作用，要采取多種形式把黨和政府出臺的一系列方針政策宣傳到位，把一切關(guān)系到維護(hù)農(nóng)民利益的法律法規(guī)普及到位，努力增強(qiáng)農(nóng)民的權(quán)利意識和法制觀念，使農(nóng)民在利益受到損害時能正確地維權(quán)。

（四）建立農(nóng)民合作組織，完善利益表達(dá)機(jī)制

“農(nóng)民必須組織起來，才能為自身權(quán)利的需求呼吁吶喊。”2006年《農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織法》的出臺，為農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織提供了法律依據(jù)，促進(jìn)了專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。今后，要進(jìn)一步促進(jìn)非經(jīng)濟(jì)合作組織和社區(qū)組織的發(fā)展，并將主動維護(hù)農(nóng)民權(quán)益納入到這些農(nóng)民參與、政府支持的非政府組織的職責(zé)中，從制度和法律上清晰界定農(nóng)民組織的性質(zhì)、參與主體、職能、權(quán)利、責(zé)任等，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。此外，還必須通過派任律師制、司法救助機(jī)制、設(shè)立獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外的仲裁機(jī)構(gòu)等機(jī)制創(chuàng)新，建立起完善的農(nóng)民權(quán)益訴訟保障體系，保證農(nóng)民的程序參與，從而為農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益提供司法救濟(jì)。

（五）改革農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制，完善農(nóng)村社會保障體系

農(nóng)村社會的公共服務(wù)水平直接關(guān)系著農(nóng)民生活質(zhì)量的提升程度，關(guān)系著農(nóng)村幸福指數(shù)的高低。必須進(jìn)一步通過法律機(jī)制來推動公共衛(wèi)生管理體制改革，盡快建成覆蓋城鄉(xiāng)、功能完善的疾病預(yù)防控制和醫(yī)療救治體系，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系，完善農(nóng)村最低生活保障制度，把符合條件的農(nóng)村貧困家庭全部納入“低?！狈秶瑢?shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，維持農(nóng)村社會穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為防止管理漏洞，提高管理效率，還應(yīng)建立完善的農(nóng)村社會保障監(jiān)督管理體系，使農(nóng)村社會保障的政權(quán)、財權(quán)和事權(quán)相分離，消除各職能部門管理混亂的局面，切實(shí)保障農(nóng)民的合法權(quán)益。

（六）加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理工程

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速、穩(wěn)定發(fā)展是農(nóng)村各項(xiàng)社會事業(yè)有序發(fā)展的基礎(chǔ)，新農(nóng)村建設(shè)必須把“落實(shí)惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)政策，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展”放在突出的位置，通過完善的法律機(jī)制來推進(jìn)鄉(xiāng)村綜合治理工程，保障農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。要著力做強(qiáng)勞務(wù)經(jīng)濟(jì)，全面實(shí)施勞動合同法，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益；建立健全農(nóng)民工工資支付保障、就業(yè)管理、社會保障、戶籍管理等制度；擴(kuò)大工傷和醫(yī)療保險覆蓋范圍；建立維權(quán)聯(lián)動機(jī)制，形成有效的維權(quán)救助網(wǎng)絡(luò)；鄉(xiāng)村基層政權(quán)組織要強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建聯(lián)動機(jī)制，增強(qiáng)工作的自覺性和主動性，切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，深入基層指導(dǎo)推進(jìn)民生工程，千方百計為群眾排憂解難，有效整合涉農(nóng)項(xiàng)目資金等各類資源，真正維護(hù)農(nóng)民的根本權(quán)益，確保新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)突破、整體推進(jìn)。

作者：周家富單位：重慶市涪陵區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督科