導(dǎo)語：城鄉(xiāng)一體化的法律機(jī)制綜述一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：宋望工作單位：河北大學(xué)

一、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀評析

（一）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展對于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的新要求

2008年7月國務(wù)院首次召開全國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作會議，要求把農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入國家環(huán)境保護(hù)總體戰(zhàn)略，隨著城鄉(xiāng)環(huán)保一體化的推進(jìn)，這對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)也提出了新的要求。要求城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)的重視程度一體化、環(huán)境保護(hù)管理體制一體化、法制建設(shè)實(shí)現(xiàn)一體化。要求各級政府和公眾對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)要有同等的使命感，將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在和城市環(huán)保同等重要的地位，打破長期存在的城鄉(xiāng)管理二元結(jié)構(gòu)，借鑒城市環(huán)保的經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)成果，加大農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)管力度，建立健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的管理體制，實(shí)現(xiàn)與城市環(huán)保管理體制的接軌。并要結(jié)合農(nóng)村環(huán)境的現(xiàn)實(shí)情況，有針對性的制定切實(shí)可行的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，構(gòu)建新的農(nóng)村環(huán)境法律保護(hù)機(jī)制，從而完善我國環(huán)境立法體系。

（二）城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)村環(huán)境保護(hù)發(fā)展的制約因素

1、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)政府主導(dǎo)缺位第一，政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)短視。由于現(xiàn)存的政績考核體制，以及基層政府自身利益等種種復(fù)雜因素，政府易以犧牲環(huán)境為代價去追求經(jīng)濟(jì)利益，這在廣大農(nóng)村尤為突出。地方政府為求其“經(jīng)濟(jì)業(yè)績”的提高和政府工作環(huán)境的改善等特殊利益的獲取，盲目引進(jìn)污染企業(yè)，甚至予以包庇，而企業(yè)創(chuàng)收很大程度上也依賴于地方政府的有效幫助，雙方形成一種互惠互利的“利益趨同”關(guān)系。在法制不完善的時期，沒有有效機(jī)制對政府的短視及失當(dāng)行為進(jìn)行糾正，更使國家環(huán)保法規(guī)到了地方便成了軟約束。第二，政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究機(jī)制缺失。我國的環(huán)境保護(hù)法雖有關(guān)于各級人民政府對所管轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的規(guī)定，但由于沒有同時建立環(huán)保責(zé)任追究制度，對不履行環(huán)保職責(zé)的有關(guān)部門負(fù)責(zé)人及轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量惡化的地方政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追究缺乏具體規(guī)定。[1]政府在行使環(huán)境管理權(quán)時未盡其責(zé)卻無外部約束，這是很多地方政府不能真正履行好環(huán)境保護(hù)職責(zé)的重要原因。第三，政府單方履行環(huán)保職能缺乏社會基礎(chǔ)支撐。環(huán)境資源作為公共資源，在政府這個代表人的背后，實(shí)際擁有者是廣大公眾，他們也是政策和法律法規(guī)的實(shí)際履行者和環(huán)境惡化的最終受害者，因此政府環(huán)境職能的發(fā)揮有賴于全社會參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)之中。但由于我國公眾環(huán)保意識和環(huán)境權(quán)利意識薄弱，參與熱情不高，加上相關(guān)機(jī)制不健全，使得政府在發(fā)揮其環(huán)保職能方面缺乏內(nèi)部動因和外部監(jiān)督與制衡。2、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公眾參與缺失第一，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公眾參與意識欠缺。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)表明，我國城鄉(xiāng)居民環(huán)境意識水平偏低，具體體現(xiàn)在：城鄉(xiāng)居民環(huán)境知識水平較低，對環(huán)境惡化趨勢感知差；居民的環(huán)境保護(hù)行為消極，在公共場所環(huán)境行為失范；環(huán)保意識沒有滲透到社會成員的思想深層，公眾參與環(huán)境保護(hù)缺乏應(yīng)有的基礎(chǔ)。第二，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公眾參與途徑缺失?，F(xiàn)階段我國環(huán)境立法只有關(guān)于公眾參與的一些原則性規(guī)定，更沒有具體的可行制度保證公眾參與到農(nóng)村環(huán)境保護(hù)之中，并且缺乏鼓勵公眾全過程參與的激勵性規(guī)定，無論是公民參與環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)，還是利益表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)都沒有有效制度予以保障，導(dǎo)致參與途徑缺失，影響公眾參與環(huán)境保護(hù)意愿的實(shí)現(xiàn)。第三，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公眾參與程度不夠。目前我國的公眾參與僅是對環(huán)境保護(hù)的某一環(huán)節(jié)或某一階段的參與，并沒有實(shí)現(xiàn)對環(huán)保全過程的參與。我國的環(huán)境保護(hù)長期以來都是以末端治理為主，但由于環(huán)境危害后果的嚴(yán)重性和不可逆轉(zhuǎn)性，事前的預(yù)防和事中參與顯得尤為重要，而現(xiàn)行制度中尚無事前預(yù)防的相關(guān)制度且事中參與又缺乏一定的保障，這使公眾并不能全面的參與到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)之中。由此看來，僅僅依靠政府單方權(quán)力對環(huán)境事務(wù)進(jìn)行決策或決定或是全由公眾參與環(huán)保事務(wù)都是不可行的，環(huán)境問題的解決必須依靠政府與廣大民眾的傾力合作。[2]

二、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中政府主導(dǎo)與公眾參與的應(yīng)然關(guān)系

（一）政府主導(dǎo)與公眾參與互制互動關(guān)系解構(gòu)

在環(huán)境保護(hù)中，政府的環(huán)境管理權(quán)來自公眾的賦予和委托，但公眾不能僅作為消極的權(quán)利享有者，而要分擔(dān)管理整個的集體利益的責(zé)任。[3]這是現(xiàn)代民主條件下政府與公眾關(guān)系的合理定位和必然要求。首先環(huán)境權(quán)是公民生存與發(fā)展不可或缺的重要權(quán)利，是人權(quán)的重要組成，公民理應(yīng)享有。公眾作為分散、無組織的個體都各自對環(huán)境這個不可私有化的公共產(chǎn)品索取權(quán)利，必然引起社會矛盾的產(chǎn)生，以致公眾最終無法真正享有環(huán)境權(quán)。這使得公民將環(huán)境管理權(quán)交給政府統(tǒng)一行使，主導(dǎo)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，以保公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)?？墒菃渭円蕾囌男协h(huán)境管理權(quán)，政府負(fù)擔(dān)未免過重，且沒有社會基礎(chǔ)支撐，政府的決策難以真正實(shí)現(xiàn)。另外，政府行權(quán)過程缺乏公眾監(jiān)督易會出現(xiàn)權(quán)力濫用及尋租行為。所以公眾在授予政府環(huán)境管理權(quán)的同時，也不能放棄對政府的監(jiān)督制約，必會積極參與環(huán)保，政府為更有效的履行環(huán)境管理權(quán)，必然要組織引導(dǎo)公眾參與環(huán)保。兩者這種新型關(guān)系定位的實(shí)現(xiàn)需要政府建立并拓寬一系列的公眾參與渠道，公眾通過這些參與渠道，對政府行為形成有效制約與監(jiān)督，而政府的舉措會緊緊圍繞公民環(huán)境利益，其職能落實(shí)有了堅實(shí)的社會基礎(chǔ)。因此建立政府主導(dǎo)和公眾參與互制互動，有機(jī)結(jié)合的環(huán)保模式是環(huán)境保護(hù)的優(yōu)質(zhì)選擇。

（二）政府引導(dǎo)保障公眾參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)

1、政府引導(dǎo)公眾樹立正確環(huán)保觀念。環(huán)境保護(hù)意識是公眾參與環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)，而公眾的思想意識是多元、分散的，即使有健全的公眾參與制度，也很難發(fā)揮作用。這就要政府正確予以引導(dǎo)和有效推動，使公眾環(huán)境保護(hù)意識不斷提高，樹立一個統(tǒng)一的環(huán)境整體利益的環(huán)保觀念。2、政府為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供制度保障。環(huán)境保護(hù)的公共性和公益性，使公眾參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)現(xiàn)較多依靠公共機(jī)構(gòu)和公共政策，尤其是政府的機(jī)制。政府對公眾參與環(huán)境保護(hù)的保障作用體現(xiàn)公眾參與環(huán)境決策的制度保障和公眾環(huán)境利益受到侵害時事后的救濟(jì)制度保障這兩個方面。政府必須發(fā)揮其環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)作用，履行其作為公共利益代表人的職責(zé)，切實(shí)為公眾參與環(huán)境保護(hù)開辟多種渠道，防止公眾參與環(huán)境保護(hù)成為一句口號。

（三）公眾參與補(bǔ)充監(jiān)督政府履行農(nóng)村環(huán)保職責(zé)

1、公眾參與環(huán)境保護(hù)能克服政府職能的局限性，保證其決策的科學(xué)有效性。由于環(huán)境危機(jī)的加深，政府解決問題手段的有限性逐漸凸顯。因此，調(diào)動社會力量，集中群眾智慧，能彌補(bǔ)政府對農(nóng)村環(huán)境管理的種種不足。從公眾利益出發(fā)，以符合公眾對環(huán)境權(quán)益的需要為目的，兼顧眼前利益和長遠(yuǎn)利益、局部利益和全局利益，實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境政策的科學(xué)性、可行性、有效性。2、公眾參與環(huán)境保護(hù)對政府履行環(huán)保職能有監(jiān)督作用。政府作為有其獨(dú)立利益的特殊行動體，在其行使職權(quán)過程中可能利用權(quán)力尋租，導(dǎo)致政府尋求對策時考慮角度狹窄，不能達(dá)到應(yīng)有的效果。公眾參與環(huán)境保護(hù)從價值層面和實(shí)踐層面形成對傳統(tǒng)權(quán)利，特別是對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和政府管理權(quán)的制衡。[4]公眾參與能對政府環(huán)境管理形成有力的監(jiān)督和制約，防止政府濫用或怠于行使環(huán)境管理權(quán)，保障政府合法行政。

三、政府主導(dǎo)與公眾參與互制互動下的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制構(gòu)建

（一）建立農(nóng)村環(huán)境污染源頭控制制度

防控污染源是全面改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵，針對農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染、生活污染及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染（包括城市污染轉(zhuǎn)嫁）三大污染源，分別要從法律法規(guī)的制定上有所體現(xiàn)。首先，政府要把環(huán)境指標(biāo)量化作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)設(shè)立審查及項(xiàng)目引入審批的重要指標(biāo)，采用稅收等一些財政手段引導(dǎo)企業(yè)，建立綠色生產(chǎn)、營銷體系。其次，政府對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)進(jìn)行規(guī)劃，通過科學(xué)規(guī)劃村鎮(zhèn)布局、居住和生活排污公共設(shè)施及環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等提高農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。再次，依法推進(jìn)農(nóng)村土地集約利用，引進(jìn)節(jié)約型的先進(jìn)技術(shù)，鼓勵農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用，支持發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。

（二）建立公眾充分參與環(huán)境保護(hù)的保障制度

1、建立環(huán)境信息公開制度。環(huán)境信息的獲取是實(shí)現(xiàn)公民的環(huán)境知情權(quán)和公眾參與環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面賦予公民環(huán)境信息獲取權(quán)，公民可以申請要求公共機(jī)構(gòu)和企業(yè)向其提供環(huán)境信息。另一方面公眾環(huán)境信息的獲取應(yīng)由政府提供物質(zhì)保障和程序保障。政府定期組織聽證會、公示會，把公共機(jī)構(gòu)和企業(yè)的環(huán)境信息、及政府的環(huán)保計劃、目標(biāo)予以公布。此外，對一些涉及企業(yè)內(nèi)部秘密不便公開的信息，政府便要作為公眾的代表進(jìn)行及時有效的監(jiān)管。2、建立公眾參與環(huán)境決策制度。明確規(guī)定公眾參與環(huán)境決策的途徑，并規(guī)定相關(guān)的環(huán)保部門有保障公眾參與的義務(wù)。地方政府以及相關(guān)的環(huán)境保護(hù)部門制定環(huán)境政策時，可以吸收公眾代表或是向廣大公眾征求意見。同時要建立專門的公眾參與環(huán)境保護(hù)的信息平臺，保證公眾切實(shí)能夠參與到環(huán)境保護(hù)的決策環(huán)節(jié)。這樣可以對政府履行職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督，克服政府考慮自身利益而做出的傾斜政策，確保環(huán)境政策是民意的反映。各級政府采取一定措施，鼓勵公眾參與環(huán)境政策的制定，并及時答復(fù)、回應(yīng)公眾提出的問題與意見，確保公眾參與的有效性。3、建立環(huán)境公益訴訟制度。為使公眾在參與環(huán)境保護(hù)過程中權(quán)利受損得到救濟(jì)，防止國家機(jī)關(guān)的失職，更好地維護(hù)社會公共利益，必須對我國的訴訟制度進(jìn)行重大變革，引進(jìn)公益訴訟制度。以環(huán)保法預(yù)防為主的基本原則為基點(diǎn)，以有環(huán)境資源被污染或破壞的威脅和可能性為立案條件，將既享有環(huán)境權(quán)利又承擔(dān)著環(huán)境義務(wù)的廣大公民，以及公共環(huán)境利益的代表者政府列為環(huán)境公益訴訟的主體。此外，面對特殊人群的環(huán)境利益受損時，可以賦予成熟的環(huán)保組織（農(nóng)村社區(qū)組織）專門的起訴權(quán)。同時引入人民陪審制度，這也是公眾參與環(huán)境保護(hù)司法環(huán)節(jié)的體現(xiàn)，更能有效的保護(hù)環(huán)境公共利益。

（三）建立健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)社會監(jiān)督制度

1、建立專群結(jié)合的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)制度。實(shí)行專門機(jī)關(guān)和群眾路線監(jiān)管相結(jié)合，建立起“專群結(jié)合、點(diǎn)面結(jié)合”，全面覆蓋農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。發(fā)動社會公眾參與“排污企業(yè)”的監(jiān)管。對公眾反映的污染企業(yè)及其相關(guān)污染行為的具體情況進(jìn)行及時的收集和反饋，使環(huán)保部門能及時了解和掌握這些企業(yè)的排污狀況。要重視并支持農(nóng)村基層社區(qū)組織，合理發(fā)揮他們的資源與在農(nóng)民中的影響力，帶動農(nóng)民更好的參與到環(huán)境保護(hù)之中，聘請一些環(huán)境保護(hù)志愿者作為專職監(jiān)管員，全過程參與項(xiàng)目質(zhì)量管理，彌補(bǔ)政府的缺陷與不足，進(jìn)一步協(xié)助政府完成大量環(huán)保工作。2、建立政府環(huán)境保護(hù)績效評價和責(zé)任追究制度。完善公民對政府環(huán)保職能履行的監(jiān)督機(jī)制，積極組織和引導(dǎo)公眾充分發(fā)揮環(huán)保議事權(quán)，讓他們對環(huán)保工作的辦事程序等評頭論足。同時政府環(huán)保職能的落實(shí)從某種程度上能通過環(huán)境績效顯示出來，把環(huán)境績效納入每一級政府的政績考核體系之中，建立專門的政府環(huán)境保護(hù)績效評價制度，階段性向公眾公布環(huán)境保護(hù)工作開展的情況，強(qiáng)化政府的環(huán)境責(zé)任意識。調(diào)動社會力量（包括公民和一些環(huán)境保護(hù)組織），定期對政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)履行和實(shí)際環(huán)保效果進(jìn)行群眾滿意度測評，通過公眾對政府環(huán)保工作進(jìn)行評分和提意見等形式，完善公眾對政府的監(jiān)督機(jī)制，防止地方政府不能依法履行職責(zé)。

（四）建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)社會教育機(jī)制

針對農(nóng)村居民的實(shí)際情況，要把提高農(nóng)民環(huán)境素質(zhì)、培養(yǎng)環(huán)境文化、促進(jìn)公眾參與結(jié)合起來，建立學(xué)校教育、培訓(xùn)教育、媒體宣傳的三位一體的環(huán)保社會教育機(jī)制。一方面，要將環(huán)境保護(hù)教育納入農(nóng)村中小學(xué)學(xué)校教育中，把環(huán)保知識寫入校本教材，從而培養(yǎng)中小學(xué)生的環(huán)境意識和責(zé)任感。另一方面，各級政府要加大力度，定期組織有針對性的農(nóng)村綠色生態(tài)教育，將有關(guān)環(huán)保法律、法規(guī)宣傳和農(nóng)藥、化肥和企業(yè)排污的破壞性及危害性及環(huán)保型農(nóng)業(yè)技術(shù)知識作為培訓(xùn)教育的主要內(nèi)容，增強(qiáng)農(nóng)民的環(huán)境意識。同時利用各種媒介進(jìn)行宣傳，引導(dǎo)農(nóng)民樹立“綠色消費(fèi)觀”，節(jié)約資源，通過轉(zhuǎn)變消費(fèi)模式，間接引導(dǎo)生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)變。