導(dǎo)語：農(nóng)村土地資本化問題法律分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言

土地作為最重要的生產(chǎn)要素，一直是經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)政治價(jià)值和利益追逐分析的核心。自有人類社會(huì)以來，有關(guān)土地歸屬和利用的種種制度設(shè)置和制度運(yùn)行，始終與社會(huì)安寧和社會(huì)發(fā)展緊密相連，與社稷的興衰和人民的福祉息息相關(guān)。將土地作為資本要素進(jìn)入經(jīng)濟(jì)市場，更是集中體現(xiàn)了眾多權(quán)利的取舍和法律制度的選擇。我國陸上國土面積雖然很大，但人均少，質(zhì)量總體不高。土地資源中難用地多，宜農(nóng)地少，宜居住面積僅占國土面積的20%。但是，與此同時(shí)，中國目前有1.6億進(jìn)城而不能落戶的農(nóng)民工，還有超過1億畝，即大約相當(dāng)于全國耕地總量1/18的村莊空置面積1。一方面是可利用的土地資源捉襟見肘，另一方面卻是粗放式揮霍浪費(fèi)的土地使用，如何實(shí)現(xiàn)土地合理使用和優(yōu)化配置，以及讓農(nóng)民真正享受土地增值收益，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地可持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo)。農(nóng)村土地資本化，確切的說，現(xiàn)階段稱之為農(nóng)村土地使用權(quán)資本化，是關(guān)鍵的一環(huán)。

二、資本和農(nóng)村土地資本化

對(duì)于什么是資本，亞當(dāng)﹒斯密認(rèn)為，資本是人民希望借以取得收入的那部分財(cái)產(chǎn)。出讓使用權(quán)，以獲取利潤收益的資產(chǎn)，就是資本。資本的使用方法有兩種，一種是買進(jìn)原料后加工，將制成品賣出去獲利，或者是買進(jìn)商品后轉(zhuǎn)售獲利，這樣的資本稱作流動(dòng)資本。第二種是買進(jìn)土地、機(jī)器設(shè)備等，這些不通過轉(zhuǎn)手就能獲利的資本，稱之為固定資本。對(duì)于資本化，索托認(rèn)為“資本化的奧秘在于建立使資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本的所有權(quán)機(jī)制”，陳志武認(rèn)為，資本化就是把“死財(cái)富變成活資本”。土地作為一種固定資本，在所有權(quán)未轉(zhuǎn)移情況下，亦能實(shí)現(xiàn)資本增值。土地不僅為其所有人產(chǎn)生收益或節(jié)約開支，而且，在進(jìn)行合理管理?xiàng)l件下，它可以在收益的同時(shí)并不貶值。所謂土地資本化，就是土地資源轉(zhuǎn)變成可以運(yùn)動(dòng)并增值的土地資本。有學(xué)者2認(rèn)為，農(nóng)村土地資本化是指通過建立規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)制度，把一直以來處于資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)視野之外的農(nóng)村集體土地，納入市場化的價(jià)值表述體系，充分盤活日漸稀缺的農(nóng)村土地資源，并實(shí)現(xiàn)價(jià)值效能最大化的過程。也有學(xué)者3認(rèn)為，土地的資本化，就是以貼現(xiàn)土地使用權(quán)未來收入預(yù)期生產(chǎn)值的方式確定產(chǎn)權(quán)價(jià)值，使其可以在交易市場上交易流通，以獲得強(qiáng)流動(dòng)性，通過“價(jià)高者得”的叫價(jià)競爭機(jī)制，產(chǎn)生土地資源配置的帕累托效率（ParetoEfficiency）。結(jié)合以上分析及實(shí)踐，可以這樣理解我國農(nóng)村土地資本化：利用法律和經(jīng)濟(jì)等手段，優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源，使農(nóng)村土地參與到市場經(jīng)濟(jì)中，在生產(chǎn)、分配等流通環(huán)節(jié)中實(shí)現(xiàn)土地增值的一個(gè)過程。

三、我國農(nóng)村土地資本化法律環(huán)境

憲法是我國的基本大法，是部門法律的淵源，任何法律法規(guī)和政策的制定需以憲法為準(zhǔn)則和依據(jù)，不得和憲法相抵觸，有關(guān)農(nóng)村土地資本化的法律和政策也不例外。我國《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給與補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理利用土地”。據(jù)此，現(xiàn)階段堅(jiān)持農(nóng)村土地公有制制度，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場需求進(jìn)行適度土地調(diào)整，應(yīng)當(dāng)是我國發(fā)展農(nóng)村土地資本化的一個(gè)基本的思路。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制下，《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》分別對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利進(jìn)行了設(shè)權(quán)，不同程度上界定了土地流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)，確認(rèn)了農(nóng)民的主體地位和對(duì)土地資本化的自主選擇權(quán)。目前，根據(jù)這些法律和相關(guān)政策等規(guī)定，主要賦予農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、使用權(quán)的土地資本化權(quán)利。

四、土地資本化模式對(duì)比法律分析

結(jié)合北京、重慶等特大城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，土地資本化對(duì)土地資源利用需求、土地環(huán)境制度等條件，對(duì)土地股份合作社、土地信托和土地交易所等三種模式進(jìn)行探討。

（一）土地股份合作社

農(nóng)村土地股份合作社是在家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，農(nóng)民依據(jù)自愿有償?shù)脑瓌t，將承包期內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，以該權(quán)利作為資本，入股合作社，由合作社進(jìn)行土地開發(fā)和管理，并實(shí)行不同形式的收益分配。主要形式有兩種，一種是農(nóng)民將土地交給合作社，由合作社租賃給專業(yè)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行開發(fā)和經(jīng)營，合作社收取租金分配給農(nóng)民；另外一種是合作社統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)營土地，實(shí)現(xiàn)收益，進(jìn)行分配。社員對(duì)合作社的權(quán)利來自其成員資格，有了成員資格才能使用合作社服務(wù)，并保證有效地使用合作社服務(wù)而行使其他權(quán)利。所以說，社員權(quán)的確權(quán)在股權(quán)合作社的模式下，是取得土地增值分配的基礎(chǔ)。農(nóng)村土地股份合作社在法律層面的理解為：農(nóng)村土地股份合作制采用了股份公司制的經(jīng)營管理方法和法律結(jié)構(gòu)模式；合作社是股份公司化了的組織；村民享受和行使的是股東權(quán)；在勞動(dòng)者勞動(dòng)的聯(lián)合，以及與土地資本的入股相結(jié)合，這樣一種新的法律關(guān)系主體中，農(nóng)民、合作社、土地經(jīng)營專業(yè)機(jī)構(gòu)、土地等四方關(guān)系重新進(jìn)行法律關(guān)系定位，以土地為關(guān)系結(jié)點(diǎn)，進(jìn)行權(quán)利和義務(wù)規(guī)制和法律責(zé)任的承擔(dān)。

（二）土地流轉(zhuǎn)信托

土地流轉(zhuǎn)信托是指土地流轉(zhuǎn)信托服務(wù)組織受理土地承包者的委托，在土地所有權(quán)和承包權(quán)不變的前提下，按照土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）市場化要求，通過一定的程序，將土地經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)依法轉(zhuǎn)讓給其他個(gè)人或單位的行為。這種模式實(shí)質(zhì)上是將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）作為信托財(cái)產(chǎn)交由專門的信托機(jī)構(gòu)（受托人），信托機(jī)構(gòu)（受托人）通過對(duì)土地的專業(yè)規(guī)制與綜合管理，提高土地的開發(fā)與經(jīng)營效率，并將開發(fā)經(jīng)營土地所得的土地增值收益，交付給農(nóng)民或者集體組織。在國外，對(duì)信托法律性質(zhì)定位有特殊的法律規(guī)范。信托財(cái)產(chǎn)與民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)截然不同，民法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)，無論是物權(quán)還是債權(quán)，權(quán)利名義人與利益享受人為同一主體，即誰在名義上享有權(quán)利，誰就享有該權(quán)利所產(chǎn)生的利益。與此不同，信托財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律性質(zhì)頗為特殊。在信托法律關(guān)系存續(xù)期間，信托財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)屬于受托人。本文所論述的信托財(cái)產(chǎn)與國外傳統(tǒng)的信托財(cái)產(chǎn)權(quán)界定又有區(qū)別，是狹義上的土地權(quán)利信托，這里就取其狹義的理解，即農(nóng)村土地集體所有制下，經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）的信托?？梢詫⑥r(nóng)村土地信托的法律性質(zhì)理解為一個(gè)類似于中介機(jī)構(gòu)的組織，接受受托人（農(nóng)民）的土地權(quán)利托管，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資本化的一個(gè)模式。

（三）土地交易所

土地交易所是國家建立的土地交易平臺(tái)，把農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，或通過土地交易轉(zhuǎn)換為工業(yè)、城市建設(shè)用地，提供農(nóng)村土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。土地交易所將承包期間內(nèi)的宅基地、耕地、林地、荒地等農(nóng)村土地進(jìn)行指標(biāo)量化成地票，在符合國家土地用途管制制度要求前提下，以轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股、抵押等形式進(jìn)行土流轉(zhuǎn)增值。2008年，重慶市依據(jù)《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》成立國內(nèi)首家土地交易所，為國內(nèi)其他地區(qū)土地交易所的發(fā)展起到了借鑒作用?！吨貞c農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》第四條規(guī)定，農(nóng)村土地交易所交易品種包括實(shí)物交易和指標(biāo)交易，實(shí)物交易指農(nóng)村集體土地使用權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)交易；指標(biāo)交易指建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易。交易指標(biāo)也俗稱地票，是土地經(jīng)過土地管理部門審核驗(yàn)收登記等程序后，以票據(jù)表現(xiàn)出來的權(quán)利載體，是證券化了的土地權(quán)利。土地權(quán)利人（包括農(nóng)民家庭、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以及擁有土地權(quán)屬的其他組織）通過交易所進(jìn)行農(nóng)村土地使用權(quán)交易，交易所得收益按不同比例在農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間分配。

五、農(nóng)村土地資本化的困境和對(duì)策

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律看，土地產(chǎn)權(quán)明確化和土地資本化，農(nóng)村土地規(guī)模化經(jīng)營均是農(nóng)村土地發(fā)展的方向。從我國農(nóng)村土地資本化進(jìn)程看，目前各地均在積極地探索適合本地的土地資本化模式。經(jīng)過綜合對(duì)比，發(fā)現(xiàn)普遍存在如下四方面問題：一是農(nóng)地用途管制與農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)缺失；二是農(nóng)村土地權(quán)利流轉(zhuǎn)具備形式要件和組織體構(gòu)，但是可持續(xù)性發(fā)展能力（即土地資本化后續(xù)服務(wù)渠道窄，信息不對(duì)稱等）相對(duì)薄弱；三是權(quán)責(zé)不清，農(nóng)民參與土地資本化程度低；四是土地資源資本化經(jīng)營效率低下，收益分配不均衡。對(duì)于以上問題，可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行改善和尋找出路。

（一）完善土地信息登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)

我國的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）的流轉(zhuǎn)尚處于初級(jí)階段，以土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）為資本化主要內(nèi)容的各種模式選擇，在制度和理論實(shí)踐方面的積累相對(duì)薄弱。土地信息登記系統(tǒng)和土地交易系統(tǒng)的完善和全國聯(lián)網(wǎng)，將有利于資源共享和國家對(duì)農(nóng)用地用途管制方面的整體配置，有利于對(duì)制度安排和調(diào)整做出更多理性的權(quán)衡，也可以為以后土地資本化的發(fā)展和土地資本化法律的構(gòu)建和完善提供信息和數(shù)據(jù)庫支持。

（二）建立市場導(dǎo)向?yàn)橹?、政府支持?chuàng)新為輔的雙向模式

生產(chǎn)要素的資本化過程本身是一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)優(yōu)化選擇的過程，政府在初始模式建立過程中起主導(dǎo)作用，并通過建立法律法規(guī)等促進(jìn)這一進(jìn)程。從我國目前各地建立的土地資本化模式看（專業(yè)合作社、土地信托、土地交易所等），半官方機(jī)構(gòu)居多，行政參與程度過高。事實(shí)上，農(nóng)民本身是生產(chǎn)要素的重要部分，土地資源需要農(nóng)民和集體組織等生產(chǎn)要素的結(jié)合才會(huì)發(fā)揮更大的效用。因此，在土地資本化模式下，積極發(fā)揮和挖掘農(nóng)民的參與性和主動(dòng)性，提高農(nóng)民和農(nóng)村組織機(jī)構(gòu)的話語權(quán)法律地位，更有利于發(fā)揮土地和以土地為依附的人的能動(dòng)性，提高土地利用效率和效益。政府應(yīng)適當(dāng)?shù)赝顺鐾恋刭Y本化模式的主體，承擔(dān)更多的市場監(jiān)督職能，讓農(nóng)民和集體組織成為真正的土地權(quán)利主體。

（三）完善土地收益分配制度，保障農(nóng)民土地權(quán)利

從法律制度上講，農(nóng)村土地資本化過程中如何確定土地收益，是保障農(nóng)民土地權(quán)利的關(guān)鍵，以及法律制度建設(shè)的重要內(nèi)容。目前，無論是股權(quán)合作社模式，抑或信托模式等其他土地資本化模式，在內(nèi)部和外部收益分配方案上，沒有統(tǒng)一或者一個(gè)公認(rèn)的成熟機(jī)制。政府、中介機(jī)構(gòu)、村委會(huì)組織、農(nóng)民等四個(gè)主體在土地資本化進(jìn)程中的權(quán)利和義務(wù)的法律規(guī)制，土地收益分配制度的完善、以及構(gòu)建和完善土地資本化進(jìn)程的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)，將有利于提高農(nóng)民參與土地資本化的積極性和實(shí)現(xiàn)土地效益提升的持續(xù)性。

六、結(jié)論

綜上所述，本文關(guān)于農(nóng)村土地的資本化，形成如下主要觀點(diǎn)。首先，在現(xiàn)階段堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的政策，土地國有制度不動(dòng)搖，對(duì)土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)的資本化，是比較合理的制度安排。其次，土地發(fā)展權(quán)的發(fā)展是解決我國當(dāng)前土地資本化進(jìn)程中土地權(quán)利沖突的一個(gè)切入點(diǎn)。土地發(fā)展權(quán)的制度構(gòu)建，是我國農(nóng)村金融工具創(chuàng)新；是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民權(quán)利抵押的一個(gè)可行性途徑。再次，現(xiàn)階段信托模式比較適合北京和重慶等特大城市和大城市農(nóng)村土地資本化發(fā)展的途徑選擇；在產(chǎn)權(quán)明確化、土地所有權(quán)放開情況下，土地證券化交易的發(fā)展，多種模式聯(lián)合運(yùn)作是未來趨勢。最后，發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈型結(jié)構(gòu)，以土地資源為鏈接點(diǎn)，發(fā)展各種產(chǎn)業(yè)模式（例如城郊生態(tài)旅游、產(chǎn)學(xué)研基地開發(fā)、土地銀行業(yè)務(wù)等）將農(nóng)地、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村等要素有效結(jié)合，是北京和重慶等特大城市農(nóng)村土地資本化一個(gè)比較理想的結(jié)構(gòu)。

本文作者:李紅娟工作單位:中國政法大學(xué)