導(dǎo)語(yǔ)：環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律管理論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評(píng)價(jià)；公眾參與；信息公開(kāi)；聽(tīng)證

論文摘要：環(huán)境影響評(píng)價(jià)是為預(yù)防和減輕擬從事的開(kāi)發(fā)行為對(duì)環(huán)境可能造成的不良影響而實(shí)施的一項(xiàng)環(huán)境法律制度。公眾參與是環(huán)評(píng)機(jī)制能夠發(fā)揮效用的關(guān)鍵。我國(guó)目前的公眾參與環(huán)評(píng)機(jī)制在適用范圍、具體程序和法律責(zé)任方面存在諸多不足，使環(huán)評(píng)制度在很大程度上流于形式。為落實(shí)環(huán)評(píng)中的公眾參與機(jī)制，應(yīng)當(dāng)借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)的信息公開(kāi)；公眾參與方式等規(guī)定進(jìn)一步完善，真正形成“陽(yáng)光環(huán)評(píng)”，“民主環(huán)評(píng)”的機(jī)制。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)取得了重大成就，但伴隨的環(huán)境污染也日益加劇，無(wú)論是每年春季北方的沙塵暴還是2007年夏天江蘇太湖流域爆發(fā)的藍(lán)藻危機(jī)無(wú)不向世人敲響了警鐘。面對(duì)環(huán)境的惡化，我國(guó)環(huán)保制度的不健全，特別是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的流于形式難辭其咎，這一旨在預(yù)防和減輕擬從事的開(kāi)發(fā)行為對(duì)環(huán)境可能造成的不良影響而實(shí)施的重要環(huán)境法律制度，由于公眾參與機(jī)制的缺失，在實(shí)踐中基本被扭曲，幾乎沒(méi)有起到其應(yīng)有的把關(guān)作用，導(dǎo)致大量破壞環(huán)境的項(xiàng)目仍在不斷上馬。廈門(mén)PX項(xiàng)目和北京垃圾發(fā)電項(xiàng)目風(fēng)波就使我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)機(jī)制的嚴(yán)重不足暴露無(wú)遺。在這兩起事件中，由于項(xiàng)目立項(xiàng)審批過(guò)程中公眾參與機(jī)會(huì)的缺失，使得廈門(mén)市民只能通過(guò)百萬(wàn)短信，北京市民用汽車(chē)堵住填埋場(chǎng)大門(mén)的激烈方式抗議。應(yīng)該說(shuō)在上述事件中，真正釀成爭(zhēng)議和沖突的，不僅是PX項(xiàng)目和垃圾發(fā)電項(xiàng)目可能帶來(lái)的化學(xué)污染，更是不透明的環(huán)評(píng)決策過(guò)程本身。民意的表達(dá)在上述事件中最終起到了一定的作用，廈門(mén)市于5月30日上午宣布暫緩PX項(xiàng)目建設(shè)，國(guó)家環(huán)?？偩忠灿?月7日宣布環(huán)?？偩至⒓磳?duì)廈門(mén)市全區(qū)域進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)，并建議北京市海淀區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目在進(jìn)一步論證前應(yīng)予緩建。不少媒體稱之為“民意的勝利”。民意在此雖得到了一定的勝利，但其勝利的時(shí)機(jī)和方式卻令人不由疑問(wèn)：我們的民意，為什么只能以這樣事后“倒逼”的方式出現(xiàn)?固然，“倒逼”也是博弈的應(yīng)有之義，但相對(duì)于事前、事中的公眾參與，“倒逼”式民意不論對(duì)公眾還是對(duì)于地方政府，都是一種距離圓心最遠(yuǎn)、代價(jià)最大的互動(dòng)。這兩起事件迫使我們不得不對(duì)我國(guó)環(huán)評(píng)公眾參與機(jī)制重新進(jìn)行審視：環(huán)評(píng)對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目而言是否只是可有可無(wú)的形式?公眾參與對(duì)于環(huán)評(píng)是否真的無(wú)足輕重?我國(guó)目前的環(huán)評(píng)公眾參與機(jī)制尚存在哪些不足?如何完善環(huán)評(píng)公眾參與機(jī)制，保障公眾切實(shí)參與相關(guān)決策過(guò)程，使民意得到真正的表達(dá)和考慮?這些都是我們必須直面的問(wèn)題。

一、公眾參與對(duì)環(huán)評(píng)的意義

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是通過(guò)對(duì)擬開(kāi)發(fā)或建設(shè)項(xiàng)目的選址、設(shè)計(jì)、施工和建成后將對(duì)周?chē)h(huán)境可能產(chǎn)生的影響、擬采取的防范措施和最終不可避免的影響進(jìn)行調(diào)查、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，從而提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法與制度。環(huán)評(píng)作為一種“防患于未然”的方法，其效果要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于在損害發(fā)生之后再進(jìn)行事后恢復(fù)的救濟(jì)對(duì)策。因此，當(dāng)美國(guó)于1969年在(國(guó)家環(huán)境政策法(NEPA))中首創(chuàng)了環(huán)評(píng)制度之后，這項(xiàng)制度很快便為世界各國(guó)所采納和效仿，并為各國(guó)立法所確立。我國(guó)也于2002年通過(guò)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》)，正式建立了環(huán)評(píng)制度。

實(shí)踐中，環(huán)評(píng)制度作為一項(xiàng)正式的法律制度在西方國(guó)家(地區(qū))以及國(guó)際社會(huì)確立的過(guò)程，也是公眾參與作為促進(jìn)決策民主化的手段滲透到政府環(huán)境決策中的過(guò)程?！肮妳⑴c”或者說(shuō)“利益相關(guān)方介入”，一直都被認(rèn)為是環(huán)評(píng)的最基本原則。在環(huán)評(píng)制度中引進(jìn)公眾參與機(jī)制，已成為人們的共識(shí)。公眾參與對(duì)環(huán)評(píng)制度的意義主要在于：

第一，公眾參與有助于確保環(huán)評(píng)的民主性和公正性。

它可使項(xiàng)目影響區(qū)的公眾能及時(shí)了解關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的信息，有機(jī)會(huì)通過(guò)正常渠道表達(dá)自己的意見(jiàn)，使各種利益沖突和主張都能夠得到傾聽(tīng)、辨析，確保每個(gè)利益群體能夠獲得程序上公正的對(duì)待，從而使政府的環(huán)境決策更容易獲得認(rèn)同和支持，也有利于說(shuō)服反對(duì)者減少?zèng)_突。公眾參與的這種程序價(jià)值意義重大，正如有學(xué)者指出的，我們不能要求決策絕對(duì)“科學(xué)”、“正確”，卻必須要求其絕對(duì)具有合乎法治原則的正當(dāng)性。如引起爭(zhēng)議的廈門(mén)PX項(xiàng)目和北京海淀區(qū)垃圾發(fā)電項(xiàng)目中，姑且不論P(yáng)X項(xiàng)目是否真有巨毒，垃圾焚燒排放的二惡英會(huì)否致癌，但如果上述項(xiàng)目在上馬之前能夠真正在環(huán)評(píng)階段讓公眾周知該項(xiàng)目的詳細(xì)情況和可能的環(huán)境影響，傾聽(tīng)、辨析了各方意見(jiàn)之后再作出決定，至少不會(huì)招致現(xiàn)在這樣激烈的反對(duì)。

第二，公眾參與還有助于提高決策的科學(xué)性。

從傳統(tǒng)上看，政府雖然可以代表公眾實(shí)現(xiàn)公共利益，但其容易受短期經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的誘惑，偏離環(huán)境利益的公共性基礎(chǔ)。地區(qū)利益和任期內(nèi)“政績(jī)”的不良激勵(lì)以及命令式的行政手段帶來(lái)的高成本、低效率都使單純的政府管理模式難盡人意。而公眾由于是環(huán)境污染和破壞的直接受害者，他們對(duì)環(huán)境問(wèn)題有切身的感受和認(rèn)識(shí)，因此對(duì)環(huán)境保護(hù)最有發(fā)言權(quán)，做出的評(píng)價(jià)也比較公正。建立公眾參與環(huán)評(píng)的正常機(jī)制，讓公眾幫助辨析項(xiàng)目可能引起的重大尤其是許多潛在環(huán)境問(wèn)題，了解公眾的看法、意見(jiàn)和建議，可以集思廣益。提高決策的科學(xué)性和合理性，提升開(kāi)發(fā)活動(dòng)效率，也可避免因盲目上馬而造成的環(huán)境損害和巨大浪費(fèi)，減少因?yàn)轫?xiàng)目的開(kāi)發(fā)而導(dǎo)致的污染糾紛，避免矛盾的激化，起到穩(wěn)定社會(huì)的作用。

第三，公眾參與環(huán)評(píng)機(jī)制還有利于提高公眾的環(huán)境意識(shí)。

它不僅為公眾保護(hù)自己合法權(quán)益提供了法律武器，也起到了動(dòng)員全社會(huì)的力量，充分發(fā)揮公眾積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性參與環(huán)境保護(hù)工作的作用。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)飛速發(fā)展，環(huán)境保護(hù)紛繁復(fù)雜的情況下，公眾參與的迫切性和必要性就更加突出。

總之，公眾參與是環(huán)評(píng)制度中的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，其是否落實(shí)直接制約著環(huán)評(píng)制度效果的發(fā)揮。因此，目前世界上絕大多數(shù)有環(huán)評(píng)立法的國(guó)家，幾乎均將公眾參與作為環(huán)評(píng)程序的重要組成部分。其基本目的在于通過(guò)廣泛聽(tīng)取利害關(guān)系人或利害團(tuán)體的意見(jiàn)和要求，使政府在對(duì)污染性設(shè)施的設(shè)廠或開(kāi)發(fā)活動(dòng)的審核等決策過(guò)程中盡可能兼顧各方利益，特別是能夠充分考慮到生態(tài)環(huán)境利益，盡量采取有效、可行的措施來(lái)減輕和防止環(huán)境侵害。

二、我國(guó)環(huán)評(píng)中公眾參與機(jī)制的不足

我國(guó)的環(huán)評(píng)制度始于20世紀(jì)70年代末。1979年9月頒布的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》在第6條，第7條對(duì)建設(shè)工程和城市建設(shè)及改造項(xiàng)目的環(huán)評(píng)作出了原則性的規(guī)定，但早期的中國(guó)環(huán)評(píng)過(guò)程中幾乎沒(méi)有公眾參與的法律地位。1996年修改的《水污染防治法》第一次規(guī)定了“公眾參與”的內(nèi)容。該法第13條第4款規(guī)定：“環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū)中應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地居民的意見(jiàn)?！逼浜箢C布的《環(huán)境噪聲污染防治法》第13條第3款，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第10條，《大氣污染防治法》第9條以及《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第15條作了類(lèi)似的規(guī)定。但是，這些法律法規(guī)只是對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)制度作了一個(gè)原則性的規(guī)定，至于具體如何實(shí)施，公眾參與的范圍、方式、程序等，都沒(méi)有作出詳細(xì)的規(guī)定，使得該制度在實(shí)踐中難以操作。

2002年通過(guò)的《環(huán)評(píng)法》是中國(guó)第一部有關(guān)環(huán)評(píng)制度的專(zhuān)門(mén)立法。其中對(duì)公眾參與環(huán)評(píng)作了較為詳細(xì)的規(guī)定。2006年2月5日，國(guó)家環(huán)?？偩钟殖雠_(tái)了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中環(huán)境信息的公開(kāi)、公眾參與的組織形式，如座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)的程序等作出了進(jìn)一步詳細(xì)的規(guī)定，增強(qiáng)了公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的可操作性。

但從廈門(mén)PX和北京垃圾發(fā)電等項(xiàng)目環(huán)評(píng)的實(shí)施效果和目前令人吃驚的高達(dá)99％的基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)通過(guò)率來(lái)看，我國(guó)目前的環(huán)評(píng)制度在很大程度上仍形同虛設(shè)，而這主要是由環(huán)評(píng)中的公眾參與機(jī)制的不足造成的。

1公眾參與環(huán)評(píng)的范圍不夠廣泛。根據(jù)《環(huán)評(píng)法》和《暫行辦法》的規(guī)定，只要求需要編制報(bào)告書(shū)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目才需要征求有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的意見(jiàn)，因而除國(guó)家環(huán)?？偩窒掳l(fā)的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理目錄》規(guī)定的應(yīng)編制環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的項(xiàng)目以外，其他規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目均可以合法地避開(kāi)公眾參與制度。但現(xiàn)實(shí)中，造成污染糾紛的恰恰是中、小型企業(yè)和“三產(chǎn)”服務(wù)業(yè)。而對(duì)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃以外的一般規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中的指導(dǎo)性規(guī)劃的環(huán)評(píng)未規(guī)定公眾參與，對(duì)重大經(jīng)濟(jì)決策則未納入環(huán)評(píng)，這說(shuō)明我國(guó)的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度還沒(méi)有建立，不利于對(duì)環(huán)境的綜合、長(zhǎng)遠(yuǎn)保護(hù)。

2公眾介入環(huán)評(píng)的時(shí)機(jī)較晚，參與的階段較少?！董h(huán)評(píng)法》規(guī)定公眾介入環(huán)評(píng)的最早階段是在規(guī)劃草案或建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)報(bào)送審批前。這一階段，很多意見(jiàn)已經(jīng)形成，往往很難再通過(guò)公眾的影響來(lái)將其改變。對(duì)此，《暫行辦法》將公眾介入環(huán)評(píng)的最早時(shí)機(jī)提前到建設(shè)項(xiàng)目在確定了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)之后7日內(nèi)，建設(shè)單位就要將相關(guān)信息以及征求公眾意見(jiàn)的主要事項(xiàng)和公眾參與方式予以公告。這是一項(xiàng)非常重要也是非常好的規(guī)定，它使公眾可以在項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評(píng)的初期即介入到環(huán)評(píng)過(guò)程中去，使相關(guān)建設(shè)單位和環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)可以在論證初期即能傾聽(tīng)公眾的意見(jiàn)。但相對(duì)于國(guó)外的規(guī)定而言，我國(guó)公眾介入環(huán)評(píng)的時(shí)機(jī)仍顯得較晚。

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，只有那些對(duì)環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目才要求公眾參與，而對(duì)可能造成輕度環(huán)境影響或影響很小，應(yīng)編制環(huán)境影響報(bào)告表或填報(bào)環(huán)境影響登記表的建設(shè)項(xiàng)目則不作公眾參與的要求。但在審查項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響的大小，決定對(duì)項(xiàng)目是否需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的過(guò)程中，公眾無(wú)法得知相關(guān)信息，更無(wú)從表達(dá)意見(jiàn)。而在美國(guó)環(huán)境評(píng)估書(shū)(EA)程序中，如果EA認(rèn)為擬議行為不會(huì)對(duì)環(huán)境造成重大影響，不需要制作環(huán)境影響報(bào)告書(shū)(EIS)，則至少主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將該結(jié)果通知公眾。盡管美國(guó)NEPA和CEQ規(guī)則并沒(méi)有強(qiáng)制主管機(jī)構(gòu)在該階段納入公眾參與的程序，但是法院在對(duì)這個(gè)問(wèn)題的看法上更傾向于要求公眾參與。而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則強(qiáng)制要求主管機(jī)關(guān)應(yīng)于收到環(huán)境影響說(shuō)明書(shū)后50日內(nèi)，作成審查結(jié)論并公告，如果決定不進(jìn)行第二階段的環(huán)境影響評(píng)估，則由開(kāi)發(fā)單位召開(kāi)公開(kāi)說(shuō)明會(huì)說(shuō)明情況。我國(guó)香港地區(qū)《環(huán)境影響評(píng)估條例》也規(guī)定，環(huán)境許可證的申請(qǐng)人在向環(huán)境署長(zhǎng)申請(qǐng)環(huán)境影響評(píng)估研究概要時(shí)，應(yīng)在向署長(zhǎng)呈交工程項(xiàng)目簡(jiǎn)介之日的翌日，就備有該工程項(xiàng)目簡(jiǎn)介一事在中英文報(bào)刊上刊登符合署長(zhǎng)規(guī)定格式的廣告。上述規(guī)定表明不少國(guó)家或地區(qū)的公眾可以在對(duì)項(xiàng)目是否需要進(jìn)行環(huán)評(píng)的早期審查階段就能介入環(huán)評(píng)過(guò)程，發(fā)表意見(jiàn)。并且，其公眾對(duì)環(huán)評(píng)的參與往往貫穿其全過(guò)程。而我國(guó)的公眾參與目前則主要是在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的制作階段，盡管《暫行辦法》增加了環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)審批階段環(huán)保部門(mén)征求公眾意見(jiàn)的規(guī)定，但這些規(guī)定大多為任意性而非強(qiáng)制性條款，臘辭多為“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”，也未規(guī)定應(yīng)對(duì)公眾意見(jiàn)作出何等回應(yīng)。

3環(huán)評(píng)中的信息公開(kāi)制度不夠健全。2002年的《環(huán)評(píng)法》雖規(guī)定了公眾參與，但對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的規(guī)定卻幾乎是一片空白，這嚴(yán)重制約了公眾對(duì)環(huán)評(píng)的實(shí)際參與。公眾參與環(huán)評(píng)的前提是對(duì)環(huán)境信息的掌握，公眾只有在獲取充分、準(zhǔn)確、及時(shí)的環(huán)境信息時(shí)，方能作出有意義的意見(jiàn)表達(dá)，否則對(duì)環(huán)評(píng)過(guò)程的參與就不會(huì)取得預(yù)期的效果。

《暫行辦法》第一次對(duì)環(huán)評(píng)中公眾參與的前提要求——環(huán)境信息公開(kāi)作出了規(guī)定，可以說(shuō)是在保障公眾切實(shí)參與環(huán)評(píng)方面邁出了一大步。

《暫行辦法》對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)的時(shí)間、內(nèi)容、方式等的規(guī)定彌補(bǔ)了《環(huán)評(píng)法》的不足，但仍然存在一些不足：(1)《暫行辦法》對(duì)公告和征求公眾意見(jiàn)的期限只要求不得少于10日，區(qū)區(qū)10日的期限明顯過(guò)短，無(wú)法使公眾及時(shí)了解相關(guān)信息并充分考慮，易使公眾參與流于形式。反觀國(guó)外《環(huán)評(píng)法》的規(guī)定，對(duì)公告期限一般都規(guī)定不少于30日。(2)《暫行辦法》規(guī)定：建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)可以采取在當(dāng)?shù)氐墓裁襟w上公告，公開(kāi)免費(fèi)發(fā)放包含相關(guān)信息的印刷品或其他方式公開(kāi)信息。該規(guī)定看似完備，但在實(shí)際操作中卻因其賦予了建設(shè)單位較大選擇權(quán)而易被扭曲，建設(shè)單位完全可以以他們認(rèn)為便利而非便于公眾周知的方式信息公告。相比之下，其他國(guó)家或地區(qū)對(duì)信息公開(kāi)方式的規(guī)定則詳細(xì)、嚴(yán)格得多，如我國(guó)香港地區(qū)《環(huán)境影響評(píng)估條例》雖只規(guī)定了在署長(zhǎng)批準(zhǔn)的位置備有報(bào)告供公眾查閱和在報(bào)刊上刊登廣告的兩種公開(kāi)形式，但這兩種方式均是強(qiáng)制性規(guī)定，建設(shè)單位不能隨意以其他方式代替。并且要求供公眾查閱的報(bào)告文本的數(shù)量須符合署長(zhǎng)合理規(guī)定的數(shù)量，刊登廣告的報(bào)刊必須是一般行銷(xiāo)于香港的一份中文報(bào)章及一份英文報(bào)章、刊登的頻率為30天內(nèi)每10天刊登一次。這種詳盡的規(guī)定能夠較好地保證相關(guān)信息能廣為周知。

4環(huán)評(píng)中公眾參與主體不夠廣泛，參與途徑過(guò)于單一，作用極為有限。根據(jù)《環(huán)評(píng)法》，建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)舉行論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，或采取其他形式征求公眾意見(jiàn)，其中聽(tīng)證程序是一種最充分雙向互動(dòng)交流的形式，因而對(duì)于公眾而言，參與環(huán)評(píng)的最佳途徑無(wú)疑是聽(tīng)證。但是，這里的“或者”二字實(shí)際上是賦予規(guī)劃部門(mén)或建設(shè)單位一種選擇權(quán)，有可能變相剝奪公眾的聽(tīng)證權(quán)。規(guī)劃部門(mén)或建設(shè)單位既可以采用聽(tīng)證會(huì)的形式，也可以根據(jù)需要采用公開(kāi)性較低的調(diào)查公眾意見(jiàn)、咨詢專(zhuān)家意見(jiàn)、座談會(huì)、論證會(huì)方式，而公眾只能被動(dòng)地接受。只要規(guī)劃部門(mén)或建設(shè)單位采用了上述其中之一方式，如咨詢了幾位專(zhuān)家意見(jiàn)，即可被認(rèn)為已符合了公眾參與的要求。即使咨詢普通公眾的意見(jiàn)，被征求意見(jiàn)的公民、法人或者其他組織也均由建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)或環(huán)保部門(mén)挑選，并且在聽(tīng)證會(huì)的發(fā)動(dòng)上，無(wú)法依公眾的申請(qǐng)舉行聽(tīng)證會(huì)，而由建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、環(huán)保部門(mén)單方?jīng)Q定是否舉行聽(tīng)證會(huì)并由聽(tīng)證會(huì)組織者遴選參加者。

這種規(guī)定使得絕大多數(shù)單位都不會(huì)采用聽(tīng)證會(huì)的形式，實(shí)踐中采用最多的還是調(diào)查問(wèn)卷的形式。這種做法存在很大的問(wèn)題：一是調(diào)查表的內(nèi)容往往過(guò)于簡(jiǎn)單，被調(diào)查人員對(duì)擬建項(xiàng)目的內(nèi)容、污染狀況、治理措施等均不了解，很難發(fā)表有價(jià)值的意見(jiàn)。二是由于環(huán)評(píng)工作的時(shí)效性，在有限的時(shí)間、精力等條件下，往往調(diào)查范圍窄，調(diào)查對(duì)象少，代表性差，特別是由于法律沒(méi)有規(guī)定“有關(guān)單位、專(zhuān)家和公眾的”的范圍，有些建設(shè)單位在發(fā)放問(wèn)卷時(shí)往往選擇與項(xiàng)目環(huán)境影響沒(méi)有多大關(guān)系的單位、專(zhuān)家和公眾，而真正受到影響的卻沒(méi)有機(jī)會(huì)發(fā)表意見(jiàn)。如北京垃圾發(fā)電項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告雖然經(jīng)過(guò)了民意調(diào)查，但一共只發(fā)放調(diào)查表100份，收回85份，其中，同意垃圾焚燒項(xiàng)目的占71％，同意垃圾焚燒+綜合處理項(xiàng)目的占51％。統(tǒng)計(jì)專(zhuān)家蔣妍認(rèn)為，報(bào)告的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)根本不能使用。

5對(duì)公眾意見(jiàn)的反饋機(jī)制不健全?！董h(huán)評(píng)法》和《暫行辦法》只要求建設(shè)單位或其委托的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)將所回收的反饋意見(jiàn)的原始資料存檔備查，同時(shí)在環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中附具對(duì)公眾意見(jiàn)采納或者不采納的說(shuō)明。僅僅是“存檔備查”易導(dǎo)致環(huán)保部門(mén)在審批階段僅根據(jù)建設(shè)單位或環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)、潤(rùn)飾過(guò)的數(shù)據(jù)、說(shuō)明來(lái)作出判斷，不利于了解公眾的真實(shí)意見(jiàn)。此外，現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)環(huán)保機(jī)構(gòu)征求公眾意見(jiàn)的規(guī)定也過(guò)于寬松，往往只在環(huán)保機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)才可以征求意見(jiàn)，也沒(méi)有規(guī)定環(huán)保機(jī)構(gòu)應(yīng)在審批決定中對(duì)公眾意見(jiàn)采納與否作出說(shuō)明。這些，均不利于公眾參與的落實(shí)。

6對(duì)公眾參與的救濟(jì)和相關(guān)單位的法律責(zé)任規(guī)定不明確。《環(huán)評(píng)法》和《暫行辦法》的另一處“硬傷”，則是“法律責(zé)任”部分缺少有關(guān)公眾參與的補(bǔ)救條款?！稌盒修k法》雖對(duì)建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、環(huán)保部門(mén)公開(kāi)環(huán)境信息、征求公眾意見(jiàn)的義務(wù)作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，但沒(méi)有規(guī)定公眾參與受到侵害如何救濟(jì)、規(guī)劃部門(mén)或建設(shè)單位不考量公眾意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任等條款。也未就規(guī)劃部門(mén)或建設(shè)單位不組織公眾參與活動(dòng)的法律后果作出規(guī)定，這可能使得規(guī)劃部門(mén)或建設(shè)單位即使不組織公眾參與，公眾也無(wú)法請(qǐng)求法律救濟(jì)的現(xiàn)象出現(xiàn)。

三、完善我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)機(jī)制的思考

針對(duì)我國(guó)公眾參與環(huán)評(píng)機(jī)制的上述不足，筆者認(rèn)為，要使環(huán)評(píng)制度真正發(fā)揮作用，必須從以下幾個(gè)方面對(duì)之加以完善。

1擴(kuò)大公眾參與環(huán)評(píng)的范圍。為減輕或避免有關(guān)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)的宏觀決策對(duì)環(huán)境造成不良影響，科學(xué)評(píng)估建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能造成的影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)盡可能發(fā)揮公眾在規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)中的作用。公眾參與環(huán)評(píng)的適用范圍，不應(yīng)僅限于對(duì)編制環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，而應(yīng)涵蓋到整個(gè)環(huán)評(píng)范疇，為一般規(guī)劃和非編制環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)的項(xiàng)目提供實(shí)施公眾參與的法律依據(jù)。其中對(duì)編制環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)、環(huán)評(píng)報(bào)告表、登記表等，可按不同的程序來(lái)進(jìn)行公眾參與，環(huán)評(píng)表和登記表可采用相對(duì)簡(jiǎn)易方式進(jìn)行，但不能取消。

2在環(huán)評(píng)的各個(gè)階段均應(yīng)規(guī)定公眾參與。公眾越早介入該環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序，公眾對(duì)于該決策程序產(chǎn)生的影響可能就越大。因此，在判斷規(guī)劃和開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目是否需要編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)以及決定環(huán)境影響報(bào)告書(shū)內(nèi)容范圍時(shí)，就應(yīng)當(dāng)允許公眾參與。同時(shí)，公眾參與應(yīng)當(dāng)介入到整個(gè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中，每一個(gè)階段都應(yīng)當(dāng)有公眾參與的聲音，

3對(duì)環(huán)評(píng)中的信息公開(kāi)規(guī)定進(jìn)一步完善。為確保公眾在知情的基礎(chǔ)上行使參與權(quán)利，應(yīng)對(duì)環(huán)評(píng)中的信息公開(kāi)作出更為具體、嚴(yán)格的規(guī)定，推進(jìn)“陽(yáng)光環(huán)評(píng)”。首先。對(duì)環(huán)評(píng)信息公開(kāi)的方式要強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)的廣泛性，在規(guī)定供選擇的方式的同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定必須采用的方式。其次，應(yīng)延長(zhǎng)信息公告和征求意見(jiàn)的時(shí)間期限，該期限不得少于三十日，以使公眾有足夠的時(shí)間獲取信息并考慮，從而提出相對(duì)成熟的意見(jiàn)。再次，對(duì)于環(huán)境影響報(bào)告書(shū)草案編制階段的信息公告，可在進(jìn)行了項(xiàng)目所在地環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查、開(kāi)展了工程分析并初步分析其環(huán)境影響后即可進(jìn)行，不必等到環(huán)評(píng)報(bào)告即將報(bào)審時(shí)才進(jìn)行。如果此時(shí)才進(jìn)行公告，往往使得公眾沒(méi)有充分的時(shí)間考慮并提出相對(duì)成熟的意見(jiàn)，評(píng)價(jià)單位也沒(méi)有充分的時(shí)間將公眾的反饋意見(jiàn)很好地體現(xiàn)在報(bào)告之中。

4明確規(guī)定征求意見(jiàn)的公眾范圍、完善公眾參與的方式。盡管專(zhuān)家對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告的評(píng)審是公眾參與的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，但環(huán)評(píng)中更應(yīng)聽(tīng)取受規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目影響的普通公眾意見(jiàn)。因此，應(yīng)規(guī)定除可以論證會(huì)等形式征求專(zhuān)家意見(jiàn)以外，還必須征求受項(xiàng)目影響的公眾意見(jiàn)。同時(shí)，應(yīng)規(guī)定公眾參與代表資格審查制度，即對(duì)公眾代表和專(zhuān)家的代表性進(jìn)行審查。對(duì)發(fā)放調(diào)查表、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)的最低人數(shù)要求、公眾推選的人數(shù)、達(dá)到人數(shù)的比例等都要明確規(guī)定。此外，還應(yīng)當(dāng)賦予公眾申請(qǐng)發(fā)動(dòng)聽(tīng)證程序的權(quán)利，使聽(tīng)證會(huì)的征求意見(jiàn)方式在環(huán)評(píng)中更多地被采用。對(duì)聽(tīng)證會(huì)的主持應(yīng)采取回避原則，對(duì)于與開(kāi)發(fā)行動(dòng)有利害關(guān)系的一方，不得作為聽(tīng)證會(huì)的組織者，而應(yīng)由無(wú)任何利害關(guān)系的第三方，如環(huán)保部門(mén)來(lái)主持。此外，聽(tīng)證會(huì)既然應(yīng)該公開(kāi)舉行，則不應(yīng)有“新聞單位采訪聽(tīng)證會(huì)，應(yīng)當(dāng)事先向聽(tīng)證組織者申請(qǐng)”的限制，而只宜規(guī)定新聞單位采訪聽(tīng)證會(huì)，“應(yīng)事先通知聽(tīng)證組織者，以便其安排采訪”，或“應(yīng)事先向聽(tīng)證組織者申請(qǐng)，聽(tīng)證組織者應(yīng)予以安排，不得拒絕采訪”，否則有違聽(tīng)證公開(kāi)的原則。

5完善對(duì)公眾意見(jiàn)的反饋機(jī)制。建設(shè)單位或環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在提交環(huán)評(píng)報(bào)告審查時(shí)，應(yīng)將回收的公眾意見(jiàn)，包括公眾來(lái)信、調(diào)查表、聽(tīng)證會(huì)筆錄等一并提交環(huán)保部門(mén)以供審查。環(huán)保部門(mén)在作出是否通過(guò)環(huán)評(píng)報(bào)告的決定時(shí)也應(yīng)在決定中對(duì)征求、采納公眾意見(jiàn)的情況，對(duì)未采納的公眾意見(jiàn)，應(yīng)說(shuō)明理由。

6進(jìn)一步完善相關(guān)法律責(zé)任。對(duì)規(guī)劃部門(mén)、建設(shè)單位、環(huán)保部門(mén)不按規(guī)定公開(kāi)環(huán)境信息、不征求公眾意見(jiàn)的違法行為應(yīng)規(guī)定明確的法律后果和法律責(zé)任。此外，在我國(guó)的立法完善過(guò)程中，還應(yīng)根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況引進(jìn)公民環(huán)境訴訟的條款，對(duì)于沒(méi)有接受公眾參與的建設(shè)項(xiàng)目，公眾可以向法院尋求救濟(jì)。這樣才能使公眾參與的權(quán)利得到切實(shí)的保障。

除上述措施外，還應(yīng)通過(guò)開(kāi)展對(duì)公眾的環(huán)境保護(hù)教育工作，提高公眾的環(huán)境意識(shí)，使公眾能夠自覺(jué)地為了維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益參與到政府決策過(guò)程中，用法律的武器來(lái)“為權(quán)利而斗爭(zhēng)”。同時(shí)，國(guó)家還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)以環(huán)境公益為目的的社團(tuán)的成立和發(fā)展，為環(huán)保方面的NGO提供寬松的社會(huì)活動(dòng)空間和完善的保障制度，使他們能有效地發(fā)揮作用，成為政府和公眾之間的橋梁，增強(qiáng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的力量。

總之，環(huán)評(píng)呼喚充分的公眾參與和談判過(guò)程，我們期盼廈門(mén)Px事件中百萬(wàn)短信聲討的事后“倒逼式”民意表達(dá)能夠逐步為事前事中的制度化的公眾參與所取代，形式上的環(huán)評(píng)也能夠逐漸消失，取而代之的是“陽(yáng)光環(huán)評(píng)”，“民主環(huán)評(píng)”。