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[論文關(guān)鍵詞]《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》小產(chǎn)權(quán)房

[論文摘要]城鄉(xiāng)規(guī)劃法，自2008年1月1日起施行，現(xiàn)行城市規(guī)劃法同時廢止。從城市規(guī)劃法到城鄉(xiāng)規(guī)劃法，中國正在打破建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上的規(guī)劃管理制度，進(jìn)入城鄉(xiāng)一體規(guī)劃時代。小產(chǎn)權(quán)和集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的違規(guī)問題，決不可能因為一、兩個嚴(yán)格的行政通知就會得以糾正；也決不會因為若干法律若干條款的修改就會有效解決，中國集體土地法規(guī)體系的建設(shè)需要全面整體的制度突破。

目前的“小產(chǎn)權(quán)”房不外乎兩種情況：一種是在村集體所有的集體建設(shè)用地和宅基地上建成的房子；另一種是占用耕地違法建設(shè)的。

一、中國小產(chǎn)權(quán)房的成因

導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的根本原因之一就是近20年以來的中國城市化、工業(yè)化的高速進(jìn)程。中國目前城鎮(zhèn)人口已達(dá)到5.8億，城鎮(zhèn)化水平已超過了45%，這是人類歷史上最大的一次城市化轉(zhuǎn)型。

導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的第二個根本原因，就是近20年以來中國沒有根據(jù)《憲法》落實農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制憲原則和法規(guī)運轉(zhuǎn)體系，有關(guān)農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的國家法律是非常不完善的，實行的是城鄉(xiāng)不平等的國家壟斷性的征地制度。

導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的第三個根本原因，就是中國的房改沒有根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》的承諾落實房改的進(jìn)程和政府擔(dān)保。該項改革指南強(qiáng)調(diào)：“深化城鎮(zhèn)住房制度改革的目標(biāo)是：停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場?！笔聦嵣嫌捎谡疀]有“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系”，以及廣泛發(fā)展個人合作建房、合作社建房、單位建房、集體改擴(kuò)建原住房等合作建房等形式以平抑急劇住房商品化的運轉(zhuǎn)風(fēng)險，而主要依賴開發(fā)商的商品化房屋的開發(fā)以解決城市住房需要，導(dǎo)致中國最高的城市化發(fā)展速度和最高城市房價并存。倘若政府依據(jù)全國住房改革的承諾，提供足夠的低價房以適應(yīng)從福利分房為主到商品化住房為主的過渡時代的需求，也會極大地抑制小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展。

二、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強(qiáng)行拉開了解決中國小產(chǎn)權(quán)房的序幕

目前小產(chǎn)權(quán)方的利益核心不是房屋造價多少，受惠于國內(nèi)生產(chǎn)通脹的限度，房屋造價的上漲大多數(shù)人還能接受；其利益核心在地價，受惠國內(nèi)資產(chǎn)價格的巨大升勢，它使城鄉(xiāng)居民可以通過灰色地帶享受小產(chǎn)權(quán)房地價上漲的特殊利益以對付中國的高房價和通貨膨脹。因此若以損益關(guān)系而論，土地管理法譬如小產(chǎn)權(quán)房之損，用一塊少一塊；城鄉(xiāng)規(guī)劃法譬如小產(chǎn)權(quán)之益，加一部分規(guī)劃多一部分房屋。為此治理小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)該土地和規(guī)劃兩法并用，而且理想的方法應(yīng)該是先有土地法立規(guī)矩，后有規(guī)劃法劃方圓。但是目前管小產(chǎn)權(quán)房地的沒來，管小產(chǎn)權(quán)房天的先來了。

由于國土資源部、全國人大仍在研究集體土地法規(guī)的有關(guān)的問題，建設(shè)部主力推動的城鄉(xiāng)規(guī)劃法立法已獲成功。2007年10月28日十屆人大第三十次會議通過了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，自2008年1月1日施行，同時現(xiàn)行的《城市規(guī)劃法》廢止?！冻鞘幸?guī)劃法》轉(zhuǎn)變?yōu)椤冻青l(xiāng)規(guī)劃法》，一字之差，卻標(biāo)志著中國將從2008年元旦起徹底改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的規(guī)劃制度，進(jìn)入城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃管理時代。而與此相反，商品化的土地使用權(quán)的管理卻仍然是用征地制度這個獨木橋來連接城鄉(xiāng)兩個世界。

三、解決中國小產(chǎn)權(quán)房問題的幾個途徑

無論是基于對《憲法》的責(zé)任，還是要加強(qiáng)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的施行，都必須徹底解決集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和小產(chǎn)權(quán)房問題。對此大體可以有四個途徑：其一，修改《土地管理法》，建立有關(guān)集體所有土地，特別是農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)體系和權(quán)利安排；其二，與《土地管理法》修改的同時，制定有關(guān)行政條例，初步建立農(nóng)村建設(shè)用地制度和促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場；其三，國務(wù)院或國土資源部有關(guān)集體的行政通知，以行政政令的方式確立集體建設(shè)用地的改革路徑和架構(gòu)；其四，確立由地方政府試點解決的過渡性安排，《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，并沒有限定是中央的法律，還是地方的法律。

目前來看，小產(chǎn)權(quán)和集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的違規(guī)問題，決不可能因為以上一、兩個嚴(yán)格的行政通知就會得以糾正；也決不會因為若干法律若干條款的修改就會有效解決，中國集體土地法規(guī)體系的建設(shè)需要全面整體的制度突破。因此，農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與其說是土地管理問題，不如說是中國現(xiàn)階段的國民收入分配問題。為此，中國小產(chǎn)權(quán)房問題改革的實質(zhì)就是要實現(xiàn)中國歷史上又一次以土地為主的財富再分配，再次確立高速前進(jìn)的中國城鄉(xiāng)建設(shè)的利益平衡，解決土地使用權(quán)商品化。過去30年的中國城鎮(zhèn)化的最大受益方可能是地方政府，未來30年的最大受益方應(yīng)該是人民，特別是中國農(nóng)民。從中國的互動機(jī)制而言，為防止通過社會沖突的方式導(dǎo)致維憲、護(hù)憲的危機(jī)，中央政府必須在較近期作出集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的制度安排。

由于現(xiàn)行的《土地管理法》是在保持著諸多盲區(qū)的情況下運轉(zhuǎn)的，為此甚至需要以政代法、以令代法維持管理局面。這正是中國小產(chǎn)權(quán)房問題勢大的制度原因，也是小產(chǎn)權(quán)房問題影響力巨大的關(guān)鍵。它客觀上造就了小產(chǎn)權(quán)房利益相關(guān)方的越來越大的談判力量，也直接倒逼著中央政府盡快出臺集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理辦法，區(qū)別對待，解決中國的小產(chǎn)權(quán)房問題。

參考文獻(xiàn)：

[1]《城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施手冊》中國城市出版社2007年11月.