城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理研究
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一、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理的主要特征
財政部頒布的《關(guān)于規(guī)范管理社會保障基金的財政專戶問題通知》[財社(2012)3號],提出“社會保險基金的收取與運營都由國家立法部門強制控制,地方政府在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的投資中,需按照相應(yīng)的規(guī)范妥善執(zhí)行。結(jié)余資金不能任意使用,也不能用到其他的投資活動中”。
二、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理的運作現(xiàn)狀
老保險參保人數(shù)、實際領(lǐng)取待遇人數(shù)、基金收入、支出與累計結(jié)余都在不斷地增加,都在呈上升的趨勢。從人社部公布的數(shù)據(jù)來看,我國2017年1-11月,城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)51065萬人,基金收入為2854.3億元,基金支出為2160.4。①可以看出,在2016年的基礎(chǔ)上,也在不斷地增加。從上述的數(shù)據(jù)中可以看出,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的運作及管理面臨一個較大的重要性問題,事實上,它還面臨著嚴(yán)重的考驗。因此在“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險”參保人群、基金規(guī)模不斷增加的情況下,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金能否實現(xiàn)保值增值的目標(biāo)不僅關(guān)系我國基本養(yǎng)老保險制度的完善發(fā)展,更影響著城鄉(xiāng)居民的老年生活水平。
三、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理的困境
(一)基金統(tǒng)籌層次低,管理分散化。當(dāng)今,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的基金暫時形式的是縣級管理,其中參保人繳納的保費主要在縣級歸集中,另外投資管理由縣級社會保障部門負(fù)責(zé),并且縣級管理機構(gòu)缺乏專業(yè)的投資管理人員、投資主體資格及風(fēng)險管控體系,其中對縣政府而言,風(fēng)險管理最小的選擇是銀行存款及國債投資的運營。在縣級統(tǒng)籌狀況下,縣級社會保障部門成為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的管理主體,基金的收繳、管理、支出及監(jiān)督的權(quán)力都掌握在縣級單位手里,造成了基金管理的分散化,也給基金投資和監(jiān)管環(huán)節(jié)的有序運作埋下了巨大的隱患。分散的碎片化基金無法發(fā)揮投資的規(guī)?;?yīng),現(xiàn)代的多元化資產(chǎn)配置策略也無法靈活運用,基金投資風(fēng)險大且收益無法保證。過低的統(tǒng)籌層次使得城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的管理出現(xiàn)投資管理人才匱乏、管理信息不暢、管理流程僵化、監(jiān)管不力等問題。(二)資金籌資不力,缺乏有效激勵機制。按黨的十八大提出的“全覆蓋、?;?、有彈性、可持續(xù)”方針,幾年來,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險發(fā)展得到進一步深入。目前我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金原則上由三方承擔(dān),包括個人、集體、國家,具體要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟水平及各方能力而定。由于其起步時間晚,發(fā)展相對還不完善,資金籌集范圍窄,一般主要是個人繳納、政府補貼的方式。目前在一些經(jīng)濟條件較差地方,大多數(shù)居民個人繳費往往選擇較低的繳費檔次,雖然各地政府一直在積極探索適合當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民養(yǎng)老保險籌資模式,但是在一些經(jīng)濟水平不高的地區(qū),經(jīng)濟基礎(chǔ)弱,政府財政積累資金不足,可支配收入不多。根據(jù)我國國情,城鄉(xiāng)居民相對集聚的區(qū)域,大多屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),財政可支配少,基礎(chǔ)薄弱,地方政府可投入財政資源少。另外,盡管政策文件中有對集體補助的表述,但缺乏指導(dǎo)性,特別是廣大農(nóng)村地區(qū)依靠集體經(jīng)濟來支援城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度發(fā)展顯然遙不可及,集體補助很難落實。根據(jù)人社部公布的數(shù)據(jù)測算,自2012年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險試點運行以來,2012-2016年五年間,個人繳費占城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金總收入的比重分別為33%、31%、29%、25%、25%。②總體來看,在基金實際運營過程當(dāng)中出現(xiàn)了過度依賴中央財政、個人繳費檔次偏低、集體補助缺乏的現(xiàn)象,使基金來源面臨著重重挑戰(zhàn),基金發(fā)展缺乏內(nèi)生動力。(三)缺乏成熟投資運營機制,基金保障效果不良。據(jù)人社部統(tǒng)計城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的支出收入比從2012年的62.9%提高到了2016年的73%,這無疑給城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的財務(wù)收支平衡帶來了很大的壓力。與此同時,人口老齡化程度的加深、高通貨膨脹率、基金規(guī)模的擴大,使得基金投資運營成為關(guān)乎基金保值增值的首要問題。但在過去我國采取了保守型的投資策略,只有國債和銀行兩種投資方式,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金資產(chǎn)縮水嚴(yán)重。因此我國于2015年8月出臺了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》,拓寬了基金投資的渠道,使基金管理模式向采取中央集中運營、市場化投資運作的方式轉(zhuǎn)變,但目前該養(yǎng)老保險投資方案缺乏具體操作方案尚未落地實行,所以目前城鄉(xiāng)居民社?;鹜顿Y收益仍然較低??梢灶A(yù)見的是由于統(tǒng)籌層次較低,以省級為單位委托全國社會保障基金進行投資,可委托投資的基金規(guī)模有限;且我國金融市場尚不完善、缺乏成熟機構(gòu)投資者等原因都給基金投資運營帶來較大市場風(fēng)險,因此基于委托關(guān)系而成立的基金信托管理模任重而道遠(yuǎn)。繳費檔次低、政府補貼有限、基金投資收益率低最終造成的后果就是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險給付水平偏低,保障效果不良。以2017年為例,全國城鄉(xiāng)居民月基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低為每人每月70元,江蘇省最高為每人每月135元,這一標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn),保障效果不良。(四)監(jiān)管機制存在漏洞,基金違規(guī)問題凸顯。首先,我國社會保險基金監(jiān)管體系包括行政監(jiān)督、專門監(jiān)督(審計監(jiān)督、財政監(jiān)督、金融機構(gòu)監(jiān)督)、內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督及法律監(jiān)督。但由于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次較低,縣市級人社部門既是基金的管理者又是監(jiān)管人,從“執(zhí)行與監(jiān)管分離”的角度看,基金監(jiān)管缺乏獨立的監(jiān)管機構(gòu),因此造成了眾多基金違規(guī)操作的問題。其次,城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金監(jiān)管法律層次較低,特別是各級地方城鄉(xiāng)對基金的監(jiān)督與管理只依靠簡單的相關(guān)規(guī)定,監(jiān)管相關(guān)政策法規(guī)滯后,使得基金監(jiān)管無法可依。再次,內(nèi)部監(jiān)管效果不良。我國的內(nèi)部監(jiān)管由統(tǒng)籌地區(qū)社保各級監(jiān)管委員會和內(nèi)部監(jiān)察機構(gòu)負(fù)責(zé),但是監(jiān)管人員由于缺少相關(guān)監(jiān)管知識和手段,使得內(nèi)部監(jiān)察機制不能發(fā)揮應(yīng)有作用。最后,基金運營管理信息不夠公開透明,基金管理的監(jiān)督與管理缺乏公開與公正性,且又因為城鄉(xiāng)居民的權(quán)利與法制意識不強,社會監(jiān)管很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。并且,隨著城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金進入金融市場投資運營,如何做好金融混業(yè)背景下的基金監(jiān)管也成為了基金管理的重大課題。
四、解決城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理管理困境的對策
(一)逐步提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌,有利于形成較為龐大的基金規(guī)模,有利于各地區(qū)養(yǎng)老基金間的互濟與聯(lián)動,有利于緩解不同地區(qū)基金給付水平的差異。我國的養(yǎng)老保險基金仍處于地級統(tǒng)籌階段,想要完全實現(xiàn)省級統(tǒng)籌還需要經(jīng)歷很長的一段時間,全國統(tǒng)籌則需要經(jīng)濟與制度的全面支持。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌,是對養(yǎng)老基金統(tǒng)一而有效的管理,是縮小區(qū)域養(yǎng)老基金發(fā)展差異的有效手段。在養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌方面,可以先將基礎(chǔ)養(yǎng)老基金展開全國統(tǒng)籌,在基礎(chǔ)養(yǎng)老基金差距逐漸縮小的過程中,推進其他養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次?;蛘呖梢韵葘⒌厥屑夝B(yǎng)老基金統(tǒng)籌,逐漸發(fā)展為省級養(yǎng)老基金統(tǒng)籌,再逐步向全國養(yǎng)老基金統(tǒng)籌方向邁進。實行全國統(tǒng)籌后,可以通過合理劃分市、省及國家各級管理機構(gòu)的責(zé)任,提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金管理的效率。縣市級社保機構(gòu)負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的具體經(jīng)辦業(yè)務(wù)。省級社保管理機構(gòu)負(fù)責(zé)各市、縣的基金調(diào)劑和管理部分后備金。國家社保部門負(fù)責(zé)基金管理政策的頂層設(shè)計,引導(dǎo)基金管理在各個環(huán)節(jié)的發(fā)展方向。(二)完善基金收繳支出制度體系。1.健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險多方供款機制。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金在財政補貼方面,仍舊遵照中央財政補貼基礎(chǔ)養(yǎng)老基金,地方財政依據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r設(shè)定完備的補助層次。其中中央財政對中西部地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老基金實現(xiàn)100%補助,對東部地區(qū)實現(xiàn)50%補助。這樣的補貼機制雖然實現(xiàn)補貼政策的全覆蓋,卻不能因地制宜地解決當(dāng)前城鄉(xiāng)養(yǎng)老金較低的現(xiàn)狀。其中與國際社會保障投入比例相比,中央財政的補貼金額較少。其次國家在集體補助方面的制度規(guī)定,并沒有明確的任務(wù)與資金分配,這是導(dǎo)致集體補助額度較低的主要原因。除此之外,要利用各種繳費激勵機制,提升農(nóng)村居民的參保比例。城鄉(xiāng)居民中涵蓋較多的工人、自由職業(yè)者與農(nóng)民,其由于受教育程度、經(jīng)濟狀況等限制,對養(yǎng)老基金參保沒有明確的意識。地區(qū)財政可以通過繳費年限補貼、多繳多得、長繳多得的繳費方式,激勵廣大城鄉(xiāng)居民踴躍參保。2.確立待遇給付增長機制。2014年7月1日起,全國基礎(chǔ)養(yǎng)老基金數(shù)額從每人每月55元提高70元,這一政策變化使全國1.4億城鄉(xiāng)居民受益。但相比于物價水平、工資水平的增長,基礎(chǔ)養(yǎng)老基金數(shù)額的增長幅度依然較小,待遇給付增長機制還需要長時間的調(diào)節(jié)與適應(yīng)。因此在待遇給付過程中,不僅要從基礎(chǔ)養(yǎng)老基金數(shù)額、物價與工資水平等方面考慮,還要從地區(qū)差異、特殊人群方面著手,使待遇給付增長機制保持穩(wěn)定發(fā)展。(三)建立政府主導(dǎo)下的市場化投資運營機制。要想實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的保值增值就必須促使基金向市場化、多元化、專業(yè)化的方向改革發(fā)展,集中投資運營下的信托管理模式是必然選擇,該模式的實質(zhì)就是政府主導(dǎo)、市場化運營、多元化投資。全國社會保障基金理事會可以作為政府主導(dǎo)的集中基金管理機構(gòu)對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金進行統(tǒng)籌管理。鑒于政府部門在基金投資運營能力、金融市場風(fēng)險控制能力的局限性,建議由全國社保基金理事會作為委托人選拔有資質(zhì)的外部機構(gòu)投資者作為人來負(fù)責(zé)具體的基金投資運作。為了兼顧城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金投資的安全性和收益性,政府尤其是全國社?;鹄硎聲仨毤缲?fù)起監(jiān)管的責(zé)任,一方面,通過適度政策優(yōu)惠吸引資本市場中具有成熟管理經(jīng)驗的機構(gòu)法人積極參與養(yǎng)老保險基金的投資運營;另一方面,制定嚴(yán)格的養(yǎng)老保險基金經(jīng)營機構(gòu)資格選拔條件,對基金投資的規(guī)模、投資品種、投資風(fēng)險及收益做明確規(guī)定,并引入市場競爭機制,力求監(jiān)管適度,確保基金保值增值目標(biāo)的實現(xiàn)。(四)完善基金監(jiān)管體系。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管,并沒有明確的法律條文予以支持,這為不法分子提供牟利的空檔機會。與此同時,養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管人員,缺乏專業(yè)的業(yè)務(wù)知識與素質(zhì)水平,監(jiān)管的力度與產(chǎn)生的效果較差。而城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金的資金運營賬目,又從來不對外公開披露。因此審計與稅務(wù)部門的行政監(jiān)管,就顯得尤為必要。各職能部門間要形成廣泛的協(xié)調(diào),養(yǎng)老金管理機構(gòu)也要對養(yǎng)老金的業(yè)務(wù)流程、數(shù)據(jù)核算,展開嚴(yán)格審查。
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作者:宋雨 單位:首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟學(xué)院
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