導(dǎo)語：城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:高效的監(jiān)管體系是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的根本保障。由于基金統(tǒng)籌與管理層次低、政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管認(rèn)識有偏差及對基金監(jiān)管建設(shè)投入不足等，中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管還存在著基金監(jiān)管的獨(dú)立性和制衡性不強(qiáng)、整合性和有序性較差、公開性和透明性不高、專業(yè)性和技術(shù)性較低、預(yù)警性和防范性缺失、適度性和調(diào)節(jié)性不足等問題。因此，必須健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大監(jiān)管法律法規(guī)體系、建立基金省級統(tǒng)籌法人受托監(jiān)管體制、完善基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制、健全和嚴(yán)格基金信息披露制度、建立基金預(yù)警調(diào)節(jié)及防范機(jī)制、加大基金監(jiān)管建設(shè)投入。

關(guān)鍵詞:城鄉(xiāng)居民;養(yǎng)老保險(xiǎn);基金;監(jiān)管

中國城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老問題是事關(guān)國家發(fā)展和社會穩(wěn)定的重大問題，伴隨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)以及人口老齡化的深入影響，完善和發(fā)展城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度日益成為中國政府和社會各界的普遍共識。中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度始于新農(nóng)保試點(diǎn)，隨后參照新農(nóng)保制度中央又開展了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，并于2012年7月實(shí)現(xiàn)了對城鄉(xiāng)居民的全覆蓋。2014年，中央為建設(shè)更加公平可持續(xù)的社保制度，又將兩者合并實(shí)施，建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，標(biāo)志著中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)入新的發(fā)展階段。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌后，“制度規(guī)模”驟然增大。［1］截止2015底，全國參保人數(shù)達(dá)50472萬人，養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)14800萬人，基金收入2855億元，基金累計(jì)結(jié)存4592億元，與2014年相比持續(xù)增長。［2］同時(shí)，城鄉(xiāng)居民也渴望養(yǎng)老金水平盡快提高，要求對積累基金進(jìn)行市場投資運(yùn)營，保證其持續(xù)增值。這些使基金管理的投資風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等大大增加。因此，構(gòu)建有效防范和化解風(fēng)險(xiǎn)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系勢在必行。

一、中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管存在的問題

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管是指政府相關(guān)部門對養(yǎng)老保險(xiǎn)稅(費(fèi))征收、養(yǎng)老基金管理和投資運(yùn)營、養(yǎng)老金支付全過程的監(jiān)管。［3］P58根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》(國發(fā)［2014］8號)、《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程》(人力資源和社會保障發(fā)［2014］23號)、《縣城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》(財(cái)社發(fā)［2011］16號)及《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》(國發(fā)［2015］48號)，中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管實(shí)行的是以政府監(jiān)管為核心的內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)管相結(jié)合的辦法。但是，從實(shí)踐來看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管還是松散、無序和低效的。具體說來主要有以下幾方面的問題:(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的獨(dú)立性和制衡性不強(qiáng)。中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金從征繳到給付各環(huán)節(jié)都存在監(jiān)管，而要實(shí)現(xiàn)基金監(jiān)管有力度、有效力，就必須保證每個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管主體或機(jī)構(gòu)不受外在力量的干擾且彼此間形成有效制衡狀態(tài)。強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性，主要是保證基金監(jiān)管主體或機(jī)構(gòu)的地位和權(quán)力固不可擾，從而使監(jiān)管力度和效力強(qiáng)大權(quán)威;強(qiáng)調(diào)制衡性，主要是強(qiáng)化對各個(gè)監(jiān)管主體或機(jī)構(gòu)的權(quán)力約束，避免道德風(fēng)險(xiǎn)和行為異化。但是，從目前來看，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金從征繳到給付基本是由市縣經(jīng)辦機(jī)構(gòu)直管的，而市縣經(jīng)辦機(jī)構(gòu)又是人力資源和社會保障部門的下屬事業(yè)單位，即基金經(jīng)辦與監(jiān)督是一家，人力資源和社會保障部門集政策制定、保費(fèi)征繳、待遇給付、投資運(yùn)營及檢查監(jiān)督等權(quán)力于一身，從而導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)辦權(quán)、基金管理權(quán)、投資運(yùn)營權(quán)及監(jiān)管權(quán)混淆不清乃至難以分離，不同環(huán)節(jié)的基金管理機(jī)構(gòu)或組織間不能形成獨(dú)立性和制衡性監(jiān)管。而且財(cái)政部門雖然與人力資源和社會保障部門一起以財(cái)政專戶形式參與監(jiān)管，但其是兼職的，僅履行的是財(cái)政管理責(zé)任，與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的獨(dú)立性和專門性還相差甚遠(yuǎn)。同時(shí)人力資源和社會保障部門、財(cái)政部門以及其他相關(guān)部門又是從屬于地方政府的，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和監(jiān)管事宜不得不按照地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)的意志行事。而地方政府作為公共管理中的利益主體極易基于本地利益而異化對基金的監(jiān)管行為，如把基金用于彌補(bǔ)財(cái)政預(yù)算、截留上級政府的養(yǎng)老補(bǔ)助金、把基金違規(guī)用于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資及職工工資發(fā)放等，從而加劇養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的道德風(fēng)險(xiǎn)，滋生腐敗，以至造成基金有形和無形的損失。另外，監(jiān)管的不獨(dú)立和不制衡也不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管政策的統(tǒng)一、落實(shí)及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，常常造成政出多門、監(jiān)管責(zé)任不清和相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象。(二)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的整合性和有序性較差。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督是多元的監(jiān)督，包括行政監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督及社會監(jiān)督等，只有這些監(jiān)督協(xié)調(diào)整合和有序統(tǒng)一，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管才能呈現(xiàn)高效的監(jiān)管合力。然而，從目前來看，行政部門在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管中發(fā)揮的作用比較大，人大、司法、社會等的監(jiān)督作用普遍比較弱，基本處于流于形式或局外人的狀態(tài)，整合性的監(jiān)管工作機(jī)制尚未形成。在行政監(jiān)督方面，人力資源和社會保障、財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)等部門及中國人民銀行都基于各自的職責(zé)參與了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳、管理、投資及給付等各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，監(jiān)管環(huán)節(jié)多且鏈條長，在橫向?qū)ζ叫胁块T、縱向?qū)Φ胤秸畷r(shí)，監(jiān)管與被監(jiān)管的責(zé)任不清，重復(fù)檢查、監(jiān)管缺位和越位及配合不力的現(xiàn)象時(shí)常出現(xiàn)，協(xié)調(diào)整合監(jiān)管的局面難以形成，監(jiān)管力度和監(jiān)管效能大大弱化，甚至在地方政府資源配置低效率的影響下，基金監(jiān)管被無形消解;在人大監(jiān)督方面，人大具有對經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的監(jiān)督權(quán)，但實(shí)踐中并沒有一套完善的機(jī)制以保證其行使對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的權(quán)力，對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和運(yùn)營的具體環(huán)節(jié)難以發(fā)揮監(jiān)管作用。在司法監(jiān)督方面，司法機(jī)關(guān)介入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的保障機(jī)制還沒有形成，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理中的各種違規(guī)違法行為主要還是通過行政手段解決，大大弱化了基金監(jiān)管的權(quán)威性和強(qiáng)制性;在社會監(jiān)督方面，根據(jù)有關(guān)規(guī)定成立的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)督委員會雖然參與者比較廣泛，如相關(guān)行政部門、村居和社區(qū)管理者、城鄉(xiāng)居民代表、金融機(jī)構(gòu)以及財(cái)經(jīng)專家代表等，但監(jiān)督委員會的工作機(jī)制比較松散無序，很難正常工作，監(jiān)管作用有限，基金管理和運(yùn)營很難按法制程序執(zhí)行，最終還是行政監(jiān)管。(三)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的公開性和透明性不高。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和運(yùn)行是個(gè)長鏈條的復(fù)雜系統(tǒng)，參保居民作為利益主體和資產(chǎn)所有者有權(quán)即時(shí)了解基金在各個(gè)環(huán)節(jié)的詳細(xì)信息，這也是對基金監(jiān)管的必要構(gòu)成部分。但是，從目前中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和運(yùn)行的信息披露來看，其公開性和透明性比較低。從養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)來說，參保居民目前可以通過網(wǎng)絡(luò)查詢或經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在村社區(qū)定期或不定期張貼的信息公告了解自己的繳費(fèi)、待遇等情況，但對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的整體收支及賬戶結(jié)余信息還不能及時(shí)掌握，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及相關(guān)監(jiān)管部門也沒有形成年度報(bào)告向社會公開說明;從基金管理來說，基金管理和投資運(yùn)營的相關(guān)細(xì)節(jié)，如基金預(yù)決算、基金的記賬利率、投資行業(yè)、投資比例、收益比率及投資機(jī)構(gòu)資質(zhì)等，都沒有以正式制度的形式向社會披露，僅限于政府及其管理機(jī)構(gòu)對信息的掌握;從基金監(jiān)管來說，相關(guān)部門如財(cái)政、審計(jì)及金融管理部門也沒有把各自對基金的監(jiān)管信息定期形成報(bào)告向社會公開，而只是向同級政府報(bào)告，雖然現(xiàn)行制度也規(guī)定同時(shí)要“向基金監(jiān)督組織報(bào)告”，［4］但由于社會性的基金監(jiān)督委員會因工作機(jī)制不健全而無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)，所以信息的公開性和透明性難以實(shí)現(xiàn)。地方政府作為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和監(jiān)管信息的集中掌握者，作為特殊利益主體，其極易對這些信息進(jìn)行有利于本地利益或地方政績的篩選，尤其是關(guān)于基金違紀(jì)違法的信息，很可能就被隱蔽或剔除掉，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金參與人和受益人的利益保障，嚴(yán)重者還會危及基金財(cái)務(wù)平衡。(四)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的專業(yè)性和技術(shù)性較低。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有管理復(fù)雜的特征，這一方面在于基金的長期積累性帶來了制度設(shè)計(jì)與管理的難度，另一方面是由于基金規(guī)模龐大，基金保值增值的負(fù)擔(dān)非常繁重，所以對基金的管理和監(jiān)管必須由專門機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員來完成，這是其他社會保險(xiǎn)項(xiàng)目所沒有的壓力。［5］而中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和監(jiān)管的專業(yè)性和技術(shù)性非常低，不利于監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管效率的提高。從監(jiān)管手段來看，雖然近年中央和地方都投入了資金進(jìn)行了“金保工程”建設(shè)，省市縣區(qū)村社基金管理信息化狀況有不同程度的改善，基金監(jiān)管效率也有所提高，但由于原有的信息化基礎(chǔ)薄弱，加之地方財(cái)政緊張而投入不足，以至養(yǎng)老保險(xiǎn)信息化條件仍不能滿足基金監(jiān)管需要，如大多數(shù)基層系統(tǒng)化管理還未實(shí)現(xiàn)，［6］自動(dòng)化技術(shù)及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控技術(shù)等方面比較落后，監(jiān)管只能依靠基金機(jī)構(gòu)的定期報(bào)表及不定期的行政檢查來實(shí)現(xiàn)，很難對日常基金業(yè)務(wù)作實(shí)時(shí)監(jiān)控。從監(jiān)管隊(duì)伍來看，市縣基金監(jiān)管人員基本是人力資源和社會保障、財(cái)政、審計(jì)等行政人員，不僅保險(xiǎn)知識欠缺，而且基金管理運(yùn)作技術(shù)也不熟練，全程跟蹤檢查和管理基金的經(jīng)驗(yàn)也缺乏，所以監(jiān)管質(zhì)量和效率很難保證。從監(jiān)管方法來看，市縣基金管理人員因受專業(yè)技術(shù)限制，普遍不能用保險(xiǎn)統(tǒng)計(jì)、財(cái)政金融等精算技術(shù)對基金運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管性預(yù)測分析。［7］從監(jiān)管組織來看，專業(yè)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)還沒有建立，以行政監(jiān)管代替專業(yè)監(jiān)管，不符合養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的專業(yè)性規(guī)律的要求。(五)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的預(yù)警性和防范性缺失。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管內(nèi)含對基金風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和防范。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)是指按照養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定籌集起來的基金，受養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度環(huán)境、制度本身以及制度實(shí)施的各個(gè)技術(shù)操作流程的眾多因素影響而產(chǎn)生的基金財(cái)務(wù)收支不平衡的可能性損失，以及由此引發(fā)的對制度的信任危機(jī)。［3］P184而中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)同樣也面臨著這些方面的風(fēng)險(xiǎn)。從制度環(huán)境來說，人口老齡化、金融危機(jī)、通貨膨脹及地方政府利益化等問題都在直接或間接地加劇基金收支平衡和基金投資運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn);從制度設(shè)計(jì)來說，還存在保障水平低、繳費(fèi)水平普遍不高、基金管理分散、基金投資范圍窄且收益低、制度強(qiáng)制性不足等諸多問題，這些隨著制度運(yùn)行必將加劇養(yǎng)老保險(xiǎn)即期和遠(yuǎn)期基金收支不平衡及制度信任風(fēng)險(xiǎn)，目前各地基金支付壓力大及城鄉(xiāng)居民政策認(rèn)同低就說明了這點(diǎn);從制度實(shí)施來說，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金從征繳到給付各環(huán)節(jié)還存在技術(shù)操作不規(guī)范和不標(biāo)準(zhǔn)問題，這些與制度環(huán)境壓力和制度設(shè)計(jì)缺陷相結(jié)合，必然也會對基金收支平衡造成不利影響。然而，中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管并未對這種風(fēng)險(xiǎn)作應(yīng)對機(jī)制安排，這不符合養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的一般規(guī)律。特別是在目前人口老齡化趨勢嚴(yán)重、制度包容人口量大和各地經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況差異較大的背景下，如果發(fā)生全國或地區(qū)基金支付或補(bǔ)貼危機(jī)，那么必影響制度持續(xù)運(yùn)行，甚至造成制度崩潰或社會危機(jī)。因此，健全養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的預(yù)警及防范機(jī)制是必要的。(六)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的適度性和調(diào)節(jié)性不足。在保證監(jiān)管有效和不影響市場調(diào)節(jié)規(guī)律的條件下，對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管也要合理調(diào)整，該嚴(yán)時(shí)則嚴(yán)而該松時(shí)則松，使基金監(jiān)管保持寬嚴(yán)適度，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理和監(jiān)管效益最大化。而中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管目前實(shí)行的是嚴(yán)格數(shù)量限制監(jiān)管模式，基金只允許以買國債和存銀行的形式來保值增值，這種監(jiān)管模式在制度初建、基金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制不完善、外在資本和金融市場及各類中介機(jī)構(gòu)發(fā)育不成熟、投資機(jī)構(gòu)及投資管理政策不健全的情況下是可以的，但隨著基金風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及防范監(jiān)督機(jī)制的健全、制度環(huán)境的穩(wěn)定、基金積累規(guī)模的不斷增大，這種單一監(jiān)管模式必影響?zhàn)B老保險(xiǎn)基金投資收益最大化。例如，各種有效的金融投資工具難以使用，各種市場投資策略難以適時(shí)實(shí)施等。目前《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》(國發(fā)［2014］8號)雖然提出了要對中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行市場化投資運(yùn)營，但監(jiān)管在此方面的配套性改革和完善還未實(shí)質(zhì)跟進(jìn)，直接與間接相結(jié)合、隨市場和監(jiān)管手段的變化適度調(diào)整的調(diào)節(jié)性投資監(jiān)管機(jī)制還沒有形成，不利于基金監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管效率的提高，最終也會對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的吸引力造成損害，如目前城鄉(xiāng)居民因基金貶值對政策認(rèn)同降低。

二、中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管問題的成因

中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管問題的成因既有制度設(shè)計(jì)方面，也有政府責(zé)任方面。但由于政府是基金監(jiān)管的組織者和責(zé)任的最終承擔(dān)者，所以政府責(zé)任履行應(yīng)是主因。具體而言主要有以下幾方面:(一)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌與監(jiān)管層次設(shè)計(jì)比較低。中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理模式是“地方統(tǒng)籌和地方管理”，目前統(tǒng)籌與管理層次雖然由縣區(qū)級提至地市級，但層次仍舊太低，不利于基金的集中管理和專門監(jiān)督。這主要是因?yàn)榈厥性谌珖容^多，并且各地的經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況差異也比較大，在對基金享有很大控制支配權(quán)的條件下，部分地市政府為了解決財(cái)政融資問題，很容易擠占、挪用這塊“唐僧肉”，部分管理干部也因內(nèi)控制度不完善而貪污揮霍。同時(shí)，由于基金從籌集到給付涉及許多環(huán)節(jié)和技術(shù)，尤其是基金投資運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)高且過程復(fù)雜，既涉及經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、金融等問題，也涉及保險(xiǎn)專業(yè)知識，數(shù)據(jù)量大且業(yè)務(wù)繁瑣，所以對其監(jiān)管須由專業(yè)人員完成，否則很難保證基金安全。而地市在基金管理人才、技術(shù)及視野等方面比較匱乏，很難實(shí)現(xiàn)對基金的專業(yè)性和技術(shù)性監(jiān)管，更不用說對基金進(jìn)行高效投資運(yùn)營及預(yù)警性和調(diào)節(jié)性監(jiān)管。另外，低層次管理也不利于建立基金管理和監(jiān)管的獨(dú)立機(jī)構(gòu)并形成制衡機(jī)制，信息的公開和透明也比較難。(二)政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管規(guī)律的認(rèn)識存在偏差。養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅有制度設(shè)計(jì)規(guī)律，而且也有其基金監(jiān)管的特殊性。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金作為公共產(chǎn)品，政府對其監(jiān)管無疑要承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，但政府不能把自己的這種責(zé)任無限地放大，以至代替其他主體監(jiān)管。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的特殊性主要表現(xiàn)為全民性和半行政性。全民性是指養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管是需要國家各部門及社會公眾共同參與的事務(wù)，否則監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管效率就會大打折扣;半行政性是指養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管不全等同于行政監(jiān)管，是行政監(jiān)管與非行政監(jiān)管的結(jié)合。當(dāng)前，國家或政府僅看到養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的行政性特點(diǎn)，而沒有看到其全民性和半行政性的特點(diǎn)，把其簡單地等同于行政監(jiān)管，以行政方式監(jiān)督城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行，如監(jiān)管架構(gòu)完全參照行政模式，大包大攬，對其他監(jiān)管主體的地位和作用沒有擺正擺準(zhǔn)，以至其他監(jiān)管主體被忽視或弱化。政府認(rèn)識偏差必然影響?zhàn)B老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的科學(xué)建設(shè)，如監(jiān)管政策制定的不具體和不系統(tǒng)、監(jiān)管法律法規(guī)體系建設(shè)不完善、監(jiān)管工作缺乏頂層性規(guī)劃和設(shè)計(jì)、監(jiān)管權(quán)與其他權(quán)力彼此混攪、相關(guān)監(jiān)管主體或部門職責(zé)不明確以及政府權(quán)力沒有被有效約束、社會組織以及城鄉(xiāng)居民參與監(jiān)管的政策機(jī)制不健全等，結(jié)果城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)行。(三)政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體系建設(shè)投入不足。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管需要政府財(cái)政投入建設(shè)，這是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管專業(yè)化的要求。但是，從目前的財(cái)政投入來看，政府雖然對經(jīng)辦服務(wù)投入不斷增加，但對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管所需的專業(yè)機(jī)構(gòu)、信息系統(tǒng)、技術(shù)、專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)等投入不足。從機(jī)構(gòu)建設(shè)來看，目前各省市還沒有建立專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，中央雖然設(shè)立了全國社?；鹄硎聲?，但其主要負(fù)責(zé)社?；鸬耐顿Y運(yùn)營，而不是基金的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu);從信息系統(tǒng)及技術(shù)建設(shè)來看，截止2015年底，全國31個(gè)省市區(qū)雖然均已建設(shè)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，［8］但由于并軌前兩種制度的信息系統(tǒng)是各自獨(dú)立的，且平行地區(qū)及上下機(jī)構(gòu)間的信息軟件也存在技術(shù)指標(biāo)和模塊結(jié)構(gòu)的差異，操作流程和功能也不同，加之與地方其他部門的信息系統(tǒng)彼此分割，所以從省級層面對中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行進(jìn)行集中性的實(shí)時(shí)監(jiān)控還任重道遠(yuǎn);從人才隊(duì)伍建設(shè)來看，目前全國社會保險(xiǎn)基金管理人才缺口上萬，［9］這主要是由于政府財(cái)政投入及配套政策支持不到位造成的。

三、中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的完善對策

養(yǎng)老保險(xiǎn)高效基金監(jiān)管體系是指能夠有效防范和化解養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行中存在的各種顯性或隱性的風(fēng)險(xiǎn)，保障養(yǎng)老基金籌集、支付、管理、投資運(yùn)營等各環(huán)節(jié)基金的安全和完整以及保障基金保值增值和參保者權(quán)益不受損失的規(guī)則和制度的總稱。中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管系統(tǒng)真正實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)行，除了要把養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌與管理提升至省級之外，政府還必須切實(shí)按照養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的規(guī)律，對現(xiàn)有監(jiān)管體系進(jìn)行改革、健全和完善，著重做好監(jiān)管制度的頂層設(shè)計(jì)，明確各參與主體的職責(zé)，理順各參與主體間的關(guān)系，規(guī)范各參與主體的行為。(一)健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大監(jiān)管法律法規(guī)體系。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管是貫穿基金運(yùn)行全程的，既有籌資及給付環(huán)節(jié)、日常管理環(huán)節(jié)，又有投資運(yùn)營環(huán)節(jié)及外在監(jiān)督環(huán)節(jié)等。所以，對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管法律法規(guī)的建設(shè)必須著眼整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行，力求每個(gè)環(huán)節(jié)監(jiān)管到位且有效。具體到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，首先，應(yīng)在國家層面建立《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，明確城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的基本原則、主體責(zé)任及監(jiān)管架構(gòu)等。其次，依據(jù)上述法律再制定《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)辦條例》、《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理?xiàng)l例》、《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管條例》、《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營條例》及《城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)法律救濟(jì)條例》等法規(guī)，各地制定與之配套的地方法規(guī)及規(guī)章，構(gòu)建完善的中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金大監(jiān)管法律法規(guī)體系，從而明確基金各管理主體的法律地位和職責(zé)，理順各管理主體的監(jiān)管關(guān)系，強(qiáng)化監(jiān)管的權(quán)威性和強(qiáng)制性。(二)建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌法人受托監(jiān)管體制。通過立法，分離城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)辦、管理和監(jiān)管三項(xiàng)權(quán)力，并建立與此相應(yīng)的獨(dú)立制衡的垂直執(zhí)行機(jī)構(gòu)，即由省、市、縣的社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌法人受托監(jiān)管體制。在該體制中，省級社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集、匯總及給付，然后按法定程序交予省級社會保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)，省級社會保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的日常管理，并根據(jù)法律規(guī)定競爭性選擇和委托專業(yè)基金管理公司對基金進(jìn)行投資運(yùn)營，投資收益在扣除公司傭金后依法進(jìn)入省級社會保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)在銀行開設(shè)的財(cái)政專戶，再由銀行根據(jù)監(jiān)管部門和經(jīng)辦部門的指令按月集中發(fā)放給養(yǎng)老金領(lǐng)取者。同時(shí)，省級社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行的全程進(jìn)行監(jiān)管，并在市縣區(qū)設(shè)立分機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)對同級養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的經(jīng)辦、管理及投資的監(jiān)管。另外，省級以下三大機(jī)構(gòu)應(yīng)與地方政府脫離，在法定范圍內(nèi)獨(dú)立行使權(quán)力，地方政府依法履行相關(guān)責(zé)任。(三)完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制。全國設(shè)立中央、省、市、縣四級社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，省級以下機(jī)構(gòu)均是省級機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及管理機(jī)構(gòu)要定期向其上級機(jī)構(gòu)和同級基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供季度和年度工作報(bào)告，主要是提供基金的籌集、管理、投資及發(fā)放情況;同時(shí)，各級社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)也要定期向其上級機(jī)構(gòu)提供季度和年度監(jiān)管報(bào)告;最后，由中央社會保險(xiǎn)局、中央社會保險(xiǎn)基金管理局、中央社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管局分別形成年度總報(bào)告并向中央社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管委員會提交。監(jiān)管委員會只在中央和省級層面設(shè)立，具體由相關(guān)行政部門、人大、司法、紀(jì)委、城鄉(xiāng)居民代表、村居和社區(qū)管理者、法律專家、社保專家及金融投資專家等組成，切實(shí)保障監(jiān)管委員會的專業(yè)性和社會性，使其能真正代表社會各界對基金進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)管委員會每季度召開工作會議，年終召開總結(jié)會議，通過掌握和分析養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支、管理及投資情況，對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作提出咨詢意見和建議，并通過常設(shè)的基金監(jiān)管局履行日常監(jiān)管職責(zé)。此外，還要完善基金監(jiān)管委員會的各項(xiàng)制度和機(jī)制，建立溝通協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，明確各參與主體的職責(zé)，并充分發(fā)揮監(jiān)管委員會的領(lǐng)導(dǎo)作用，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門整合有序地開展工作，真正形成基金監(jiān)管的長效運(yùn)行機(jī)制。［10］(四)健全城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信息披露制度。首先，繼續(xù)推進(jìn)全國“金保工程”建設(shè)，建成中央及省市縣鄉(xiāng)村五級聯(lián)網(wǎng)的高效信息技術(shù)系統(tǒng)，并在省級層面形成基金信息集中和大數(shù)據(jù)精確處理能力，大幅提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的信息化水平，實(shí)現(xiàn)對基金收支及運(yùn)行的全程信息化監(jiān)管;其次，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及監(jiān)管委員會要定期通過媒體、網(wǎng)絡(luò)等宣傳手段向社會公開基金在各個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)的詳細(xì)信息，并保證信息的真實(shí)性和完整性，使監(jiān)管者及社會公眾可隨時(shí)了解整個(gè)基金的收支情況;再次，投資機(jī)構(gòu)作為實(shí)際經(jīng)營者要及時(shí)向城鄉(xiāng)居民、社會公眾及委托機(jī)構(gòu)披露有關(guān)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營的成本、效益及其他重大事項(xiàng);第四，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信息網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)查詢量，便于城鄉(xiāng)居民及時(shí)便捷地獲取自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息，實(shí)現(xiàn)即時(shí)監(jiān)管;第五，借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，通過完善基金運(yùn)行中的獨(dú)立審計(jì)、信用評級、精算評估等中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)，客觀地反映基金管理和運(yùn)行的情況，使基金運(yùn)行更加規(guī)范和透明。［11］(五)建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金預(yù)警、調(diào)節(jié)及防范機(jī)制。中國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)主要是基金收支不平衡和基金投資運(yùn)營收益損失。具體辦法是:一是建立基金收支精算預(yù)測機(jī)制，定期對基金支付能力進(jìn)行精算預(yù)測，及時(shí)掌握基金收支情況;二是建立基金投資運(yùn)營的監(jiān)管指標(biāo)體系并制定基金進(jìn)出市場標(biāo)準(zhǔn)，有效分散和規(guī)避基金投資風(fēng)險(xiǎn);三是建立基金投資風(fēng)險(xiǎn)的評定與控制機(jī)制，基金管理及監(jiān)管機(jī)構(gòu)每年要召集由各行業(yè)專家、政府代表及基金管理者參加的基金投資會議，對年度投資方向、領(lǐng)域、受托投資機(jī)構(gòu)選擇等作民主討論并決策，尤其對每項(xiàng)投資的風(fēng)險(xiǎn)要進(jìn)行等級評定，并據(jù)此制定投資細(xì)則;四是設(shè)立財(cái)政籌資風(fēng)險(xiǎn)儲備金，由中央和地方從土地出讓和拍賣收入、財(cái)政預(yù)算內(nèi)外收入中按比例提取的資金構(gòu)成，儲備金進(jìn)入市場運(yùn)營并?？顚Ｓ?五是針對地區(qū)性基金缺口設(shè)立調(diào)劑補(bǔ)償金，通過向工業(yè)企業(yè)、耕地市場轉(zhuǎn)讓及高收入行業(yè)征稅等籌資，還可把反腐收繳的部分資金劃入其中，調(diào)劑補(bǔ)償金以投資模式運(yùn)作且?？顚Ｓ?。(六)加大對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管建設(shè)的投入。目前，中央和地方除了繼續(xù)加大對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的信息化建設(shè)投入外，還要加大對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管的機(jī)構(gòu)建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)及專項(xiàng)技術(shù)研發(fā)的投入。一是從中央和地方財(cái)政預(yù)算中列支養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管經(jīng)費(fèi)，專門用于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行及監(jiān)管工作的有效開展，保障城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管真正落到實(shí)處。二是加大社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，一方面可在重點(diǎn)高校設(shè)置社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管專業(yè)，通過整合社會保險(xiǎn)、統(tǒng)計(jì)、金融、信息技術(shù)、會計(jì)及投資等知識，培養(yǎng)既懂社會保險(xiǎn)知識又能熟練掌握基金監(jiān)管技術(shù)的復(fù)合型社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管人才，以改變目前人才短缺的現(xiàn)狀;另一方面是健全社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管人員的專門招聘、學(xué)習(xí)及培訓(xùn)制度，建立監(jiān)管工作激勵(lì)機(jī)制，保障基層監(jiān)管人員的薪酬待遇，完善自我發(fā)展環(huán)境。三是組織研發(fā)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管技術(shù)系統(tǒng)，為基金監(jiān)管提供技術(shù)保障。

作者:齊鵬 單位:山東社會科學(xué)院人口研究所