導(dǎo)語：地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、引言

長期以來,我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度一直未有效建立起來,廣大農(nóng)村居民的養(yǎng)老主要依賴土地保障和家庭保障等非正式制度安排。20世紀80年代中期,民政部開始在部分富裕地區(qū)開展農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作。民政部從1992年開始推行"老農(nóng)?！闭?但由于政府責(zé)任缺位、集體補助不足等因素,“老農(nóng)?！敝贫群芸煜萑死Ь?廣大農(nóng)村居民繼續(xù)依靠土地和家庭等傳統(tǒng)的非正式制度安排進行養(yǎng)老。2007年8月,勞動保障部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》,重新加強了對地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的指導(dǎo)。2009年年初,國務(wù)院決定在全國開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(以下簡稱“新農(nóng)保”)試點工作,對新農(nóng)保試點的基本原則和制度模式等方面作了具體要求。直到2009年年底,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度開始在全國范圍內(nèi)普遍建立起來。與此同時,我國地方的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度經(jīng)歷了從無到有,從初步探索、制度建立到逐步完善的過程。尤其是2007年中央開始重新重視農(nóng)村養(yǎng)老保險工作以來,各地紛紛進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度探索。從地方的制度探索實踐來看,從2007年至今,許多地方的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度均經(jīng)歷了幾次大的調(diào)整;然而,已有研究對這段時期地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的頻繁變遷的現(xiàn)象卻關(guān)注不夠,并且缺乏對這一現(xiàn)象的系統(tǒng)的理論解釋。本文內(nèi)容主要包括五個部分?.第一部分為引言,主要介紹研究背景;第二部分為文獻回顧,重點梳理農(nóng)村社會養(yǎng)老保險相關(guān)文獻的研究發(fā)現(xiàn)并做簡要評述?第三部分為案例情況介紹,通過對廣州市的個案研究,從一個側(cè)面揭示了2007年以來地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的演變過程以及制度變遷所帶來的影響?,在第四部分,本文嘗試對''''‘短期內(nèi)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的頻繁變遷”現(xiàn)象進行理論解釋,并從中央與地方政府關(guān)系的角度探討地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷的主要動力;第五部分為研究結(jié)論與討論。

二、關(guān)于中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的研究綜述

長期以來,我國農(nóng)村的養(yǎng)老保障問題一直未能得到政府的足夠重視。20世紀80年代中期,民政部開始在部分富裕地區(qū)開展農(nóng)村養(yǎng)老保險試點工作。1992年,民政部頒發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》,要求有條件的地方逐步推廣農(nóng)村養(yǎng)老保險試點。隨著農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在許多地方逐步建立,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險逐漸成為學(xué)者們研究的重要內(nèi)容。早期的研究主要關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展?fàn)顩r、存在問題以及對策建議(于瀟、申斯迎,2000;王凱、雷麗,2001;尚長風(fēng),2004;安增龍,2004;樂章,2004;楊玲、吳湘玲,2005;方越巒、黃富榮,2005;文莉等,2006)。與此同時,許多學(xué)者圍繞“是否要在全國普遍建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”這一問題,展開了熱烈的討論,并形成了不同的觀點。對這一問題,有些學(xué)者認為在全國建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的條件還不成熟,發(fā)達地區(qū)可以優(yōu)先推進,落后地區(qū)則應(yīng)暫緩?fù)菩?楊翠迎、庹國柱,1998;何文炯等,2001)。也有一些學(xué)者認為,中國逐步推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的經(jīng)濟和戰(zhàn)略條件已經(jīng)基本具備(盧海元,2003;范獻亮,2009),應(yīng)盡快在全國建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,并從人口老齡化加速、農(nóng)村家庭和土地保障功能的弱化、農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展滯后、政府責(zé)任缺失、消除城鄉(xiāng)二元分割等方面論證了建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的必要性和緊迫性(王延中,2001;殷俊,2002)。此外,也有研究認為,影響農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建立的決定性因素不是經(jīng)濟發(fā)展水平,而是政治因素,而且政治領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度對于養(yǎng)老金制度的建立具有重要影響(貢森、侯塞因,2004)。在農(nóng)村土地保障、家庭保障功能不斷弱化與“老農(nóng)保”制度實施陷人困境等背景下,對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度進行改革的呼聲日益強烈,在全國普遍建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度逐漸成為政府和學(xué)術(shù)界的共識。盡管如此,對于如何推進農(nóng)村社會養(yǎng)老制度改革這一問題,學(xué)術(shù)界尚存有諸多分歧。其中,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的模式選擇成為爭論的焦點。關(guān)于制度模式的選擇,許多學(xué)者認為,農(nóng)村養(yǎng)老保障制度應(yīng)根據(jù)不同人群和不同經(jīng)濟發(fā)展水平分類設(shè)計、分步實施(鄭功成,2002;盧海元,2003;劉洪波,2005;李春根,2006;楊翠迎、米紅,2007)。有些學(xué)者認為,養(yǎng)老保障模式的選擇應(yīng)該回歸傳統(tǒng),充分發(fā)揮家庭在養(yǎng)老保障中的主體作用。如陳銀娥、王亞柯(2002)提出,應(yīng)按照自下而上,經(jīng)由自我養(yǎng)老保障一家庭(宗族)養(yǎng)老保障一社會養(yǎng)老保障一政府養(yǎng)老保障的路徑,推行內(nèi)斂型養(yǎng)老保障模式;應(yīng)以家庭(家族)養(yǎng)老保障為主線,建立家庭(家族)養(yǎng)老資源的縱向風(fēng)險分散機制,構(gòu)建內(nèi)源式生長的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系(楊復(fù)興,2005,馬紅鴿,2012)。同時,也有學(xué)者主張強化農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)中的政府責(zé)任,如陳志國(2005)認為,應(yīng)在中、低收入地區(qū)實施非納費型養(yǎng)老金計劃,并逐漸由商業(yè)保險取代個人賬戶養(yǎng)老金,實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險的整合統(tǒng)一;宮春子、王杰峰(2008)則建議采取繳稅、出售或出租集體資產(chǎn)、分享部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)收人或國企利潤、政府財政“買單”等方式完善農(nóng)村養(yǎng)老保險籌資模式。此外,部分學(xué)者提倡建立‘‘政府責(zé)任和個人責(zé)任相結(jié)合”的養(yǎng)老保障模式,如尚長風(fēng)(2006)提出的公共部門和私人部門伙伴關(guān)系(即PPP模式);范獻亮(2009)提出,應(yīng)建立具有收人補充型、農(nóng)民繳費與政府補貼相結(jié)合、普遍覆蓋、現(xiàn)收現(xiàn)付制、DBS、PPP型基金管理、市(省)級統(tǒng)籌等特點的養(yǎng)老保障模式。也有學(xué)者主張建立基金積累制(曾毅,2005;劉昌平、謝婷,2009)和普惠型(楊德清、董克用,2008)的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。在地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的探索實踐中,雖然形成了諸多具有地方特色的模式,如北京模式、蘇州模式、嘉興模式和寶雞模式等(黃慶杰,2009),但各地在養(yǎng)老保障制度模式選擇方面仍具有一些共同特點:一是制度模式覆蓋范圍趨向于“全覆蓋”;二是建立多元化籌資機制;三是繳費標準參照城鎮(zhèn),繳費方式更加靈活;四是建立以基金積累的個人賬戶為主、社會統(tǒng)籌賬戶為輔的模式(劉昌平等,2008)。廣州市推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險較遲,因此針對廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的研究不多,但也有這方面的文獻論述。裴培(2009)認為,廣州市當(dāng)前主要采取“分類分層保障”的模式,對不同類型的人群采取不同的保障措施,且廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險最迫切需要解決的是城鎮(zhèn)與農(nóng)村二元分化問題。此外’也有學(xué)者對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度變遷進行探討。已有研究大多從歷史演變的角度對農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的變遷路徑及總體特征進行梳理(王國軍,2004;劉荃玲,2007;黃佳豪,2009;張艷,2012)。關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度變遷的原因,有學(xué)者分析了制度變遷中出現(xiàn)的各種農(nóng)村社會保障制度形式存在和發(fā)展的政治、經(jīng)濟及社會根源,認為農(nóng)村經(jīng)濟體制改革導(dǎo)致的集體經(jīng)濟力量削弱和家庭養(yǎng)老負擔(dān)的增加等一系列矛盾,催生了社會養(yǎng)老保險制度在農(nóng)村的萌發(fā)(王國軍,2004);也有學(xué)者從制度經(jīng)濟學(xué)的角度進行分析,認為新中國成立以來我國農(nóng)村老年社會保障制度基本處于誘致性變遷的過程中,強制性變遷則很少發(fā)生(劉荃玲,2007);張艷(2012)則認為,由于受到工業(yè)化、城市化、人口結(jié)構(gòu)變化、家庭模式變化等因素的影響,導(dǎo)致家庭的養(yǎng)老照料以及經(jīng)濟保障功能的弱化,從而推動傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式向社會化養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變。綜上所述,關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的已有研究在制度建立的必要性與可行性、制度模式選擇、籌資機制等方面做了一些理論探討,近年來關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險的實證研究方面有所加強,對地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度運行情況及基本經(jīng)驗的介紹有所增加。然而,巳有研究仍存在一些不足之處:如專門針對典型地區(qū)的實證研究較少;相關(guān)的專題研究較多但專題間的關(guān)聯(lián)研究不夠,相對缺乏對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險整體性和全局性的把握,且對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展的階段性特征認識和研究不夠深人(王曉琴、楊翠迎,2011)。此外,從地方的制度探索實踐來看,2007年以來許多地方的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度均經(jīng)歷了幾次變遷。然而,目前關(guān)于地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷的研究仍然較少,已有研究對地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的頻繁變遷的現(xiàn)象卻關(guān)注不夠,并且缺乏對其制度變遷動力的系統(tǒng)理論解釋。本文將重點關(guān)注2007年以來我國地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的頻繁變遷現(xiàn)象。通過對廣州市的個案研究,總結(jié)廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷的基本經(jīng)驗,本文嘗試從中央與地方政府關(guān)系的視角,探討地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷的主要動力’以期對上述‘‘頻繁制度變遷”現(xiàn)象進行理論解釋。

三、廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度變遷

本研究擬采用個案研究方法。羅伯特?殷(2004)認為,案例研究法最適合用于如下情況:研究的問題類型是“怎么樣”和“為什么”,研究對象是目前正在發(fā)生的事件,研究者對于當(dāng)前正在發(fā)生的事件不能控制或極少能控制。由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在我國還處于初步建立階段,而地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策頻繁變遷這一現(xiàn)象及其所帶來的諸多負面影響至今仍未受到人們的廣泛關(guān)注,已有研究對制度變遷的動力討論也不深人。本文選擇廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度作為個案,主要基于以下幾方面考慮:首先,廣州作為省會城市,不僅具有一般地級市的所有屬性,而且在政策制定方面通常比普通地級市擁有更多的自主權(quán);其次,改革開放以來,中國在經(jīng)濟、社會領(lǐng)域的許多制度創(chuàng)新或試點均發(fā)源于廣東省尤其是廣州市,然而,近些年來廣州在社會政策領(lǐng)域尤其是農(nóng)村社會養(yǎng)老政策方面卻明顯缺乏政策探索的主動性和政策創(chuàng)新的動力;再次,自2007年以來,許多地方的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策均伴隨著頻繁的政策調(diào)整’而廣州農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策變遷的頻繁程度卻明顯高于周邊其他大部分地級市。本文旨在通過對廣州這一典型案例的梳理,探討制度變遷過程中地方與中央政府之間的互動機制,以及這些互動是如何推動地方制度變遷,從而為解釋國內(nèi)其他地方的農(nóng)村養(yǎng)老制度變遷提供參考。本文通過利用網(wǎng)上公開資料(包括相關(guān)政策文件、政府工作報告、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等),開展實地調(diào)研,以及對市人力資源和社會保障局(以下簡稱“人社局”)主要負責(zé)人進行半結(jié)構(gòu)化訪談等方法,獲得了大量關(guān)于廣州農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的第一手或二手數(shù)據(jù)資料。作為中國經(jīng)濟最發(fā)達的城市之一’廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不僅制度建立時間較晚,而且伴隨著頻繁的制度變遷。截至2006年年末,廣州市登記農(nóng)村住戶人口為316.59萬人,農(nóng)村居民參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)為0.89萬人①,僅占農(nóng)村人口的0.28%?,絕大多數(shù)農(nóng)民仍缺乏社會化的養(yǎng)老保險制度安排?？傮w而言,廣州農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展經(jīng)歷了三次重大變遷(見表1)。

(一)第一次制度變遷:從被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險到農(nóng)村社會養(yǎng)老保險

1.被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險:農(nóng)村社會養(yǎng)老保除制度的初步探索2008年4月,廣州市頒布實施了《廣州市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險試行辦法》,建立了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度,將“16周歲以上、未參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(含未享受基本養(yǎng)老金)的被征地農(nóng)民”納人制度覆蓋范圍。廣州被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險實行完全積累的個人賬戶模式A根據(jù)被征地農(nóng)民的年齡情況,對被征地農(nóng)民實行“分類保障”:即對于達到35歲但未達到60周歲的被征地農(nóng)民,采用參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的辦法,實行養(yǎng)老保險的保障原則;對于60周歲以上的被征地農(nóng)民,其可以選擇用繳費的方式參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險,或選擇不繳費但直接領(lǐng)取老年生活津貼,實行福利保障;對年滿16周歲但不滿35周歲的被征地農(nóng)民,通過以培訓(xùn)后轉(zhuǎn)移就業(yè)、參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險為主的方式,或者選擇參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的方式來保障其生活,主要實行就業(yè)保障。同時,被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險實行“個人繳費、集體補助和政府扶持相結(jié)合”的籌資模式。養(yǎng)老保險費主要由個人繳納,對個人繳費設(shè)定了從每月50元到130元五個檔次標準,每個檔次相差20元。對村集體經(jīng)濟組織補助規(guī)定了每月20?60元五個檔次標準,每個檔次相差10元(見表2)。而根據(jù)《轉(zhuǎn)發(fā)省勞動保障廳關(guān)于做好被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障工作意見的通知》(粵府辦[2007]91號)規(guī)定,各地的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險應(yīng)堅持“政府、集體、個人三方共擔(dān)籌資責(zé)任”的原則,但由于并未明確三方尤其是政府應(yīng)承擔(dān)的籌資責(zé)任及具體比重,導(dǎo)致廣州市在執(zhí)行上級政策時將主要籌資責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了“被征地農(nóng)民”。2.農(nóng)村社會養(yǎng)老保險:制度全覆蓋的實現(xiàn)在2008年4月出臺被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險辦法后,于同年11月頒布并實施《廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法》,標志著廣州農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度正式建立,制度覆蓋范圍從原來的“被征地農(nóng)民”擴展到“16周歲以上、未參加各類社會養(yǎng)老保險(含未領(lǐng)取基本養(yǎng)老金)的本市農(nóng)村戶籍人員”,基本實現(xiàn)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度全覆蓋。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度繼續(xù)沿用完全積累的個人賬戶模式、分類保障方式和籌資模式,并明確了政府的籌資責(zé)任,規(guī)定了對集體繳費和個人繳費的政府補貼標準(見表3)。

(二)第二次制度變遷:從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險到新農(nóng)保

2010年11月1日,廣州市開始施行《廣州市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施辦法》,對原來的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進行整合,標志著新農(nóng)保制度在廣州市正式建立。與原農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度相比,新農(nóng)保制度在以下方面做了調(diào)整:⑴改革制度模式。新農(nóng)保制度實行“統(tǒng)籌賬戶+個人賬戶”的模式,參保人每月養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成,基礎(chǔ)養(yǎng)老金全額由財政支付,個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存額除平均余命系數(shù)。(2)強化政府的籌資責(zé)任。從表3和表4的對比可以看出,與原農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度相比,新農(nóng)保制度降低了個人的籌資比重,增加了政府的籌資比重,政府和集體承擔(dān)了新農(nóng)保的主要籌資責(zé)任。同時,為了解決新征地項目社會保障工作中征地主體與失地農(nóng)村居民商定繳費檔次耗時過長、征地主體承擔(dān)的社會保障費用過重的問題,新農(nóng)保制度重新規(guī)定新征地項目征地主體應(yīng)按第5檔標準(90元/月)預(yù)存15年的養(yǎng)老保險費中的個人繳費部分(共1.62萬元),并規(guī)定征地主體所承擔(dān)的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金應(yīng)單列計提,并列入征地成本,從而明確了征地主體所承擔(dān)的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金的籌資來源。(3)激勵參保人長期繳費。為鼓勵45歲以下的參保人提高繳費年限,新農(nóng)保制度對于參保人累計繳費滿15年以上的,每超出1月增加0.1%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。

(三)第三次制度變遷:從新農(nóng)保到城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險

2012年8月,廣州市頒布了《印發(fā)廣州市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險試行辦法的通知》,以新農(nóng)保制度為政策框架,在對原新農(nóng)保制度進行局部調(diào)整的基礎(chǔ)上,將新農(nóng)保與原城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險?合并實施,建立了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度,實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民籌資標準和養(yǎng)老金待遇的城鄉(xiāng)一體化。盡管總體上依然遵循原新農(nóng)保的制度框架,廣州市城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度仍在籌資和待遇給付兩方面強化了個人增加繳費的激勵:如城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度規(guī)定,“沒有集體經(jīng)濟組織或集體經(jīng)濟組織未給予補助的參保人,可參照集體經(jīng)濟組織補助標準繳納集體經(jīng)濟組織的補助費用,同樣享受政府對集體經(jīng)濟組織補助對應(yīng)的補貼”“繳費年限超過15年的,每超1年,每月加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金6元”?,強化了參保人提高繳費水平和延長繳費年限的激勵。

四、廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷的動力

廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的變遷是我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度發(fā)展的一個縮影,其制度發(fā)展經(jīng)歷了從無到有,從初步探索、制度建立到進一步完善的過程。從2008年4月至今,廣州市農(nóng)村養(yǎng)老保險制度先后經(jīng)歷了3次較大的調(diào)整。我們不禁要問:為何在短時期內(nèi)地方農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷如此頻繁?制度變遷的主要動力是什么?在推動地方制度變遷過程中,是中央政府還是地方政府起著主導(dǎo)作用呢?圍繞上述問題,本文嘗試從中央政府與地方政府的關(guān)系的角度,對地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷的動力進行探討。

(一)分析視角:中央與地方政府關(guān)系

從中央政府與地方政府的關(guān)系來看,在過去高度集中的政治經(jīng)濟體制下,由于權(quán)力高度集中在中央政府,加之其壟斷了國家?guī)缀跛械闹匾∪辟Y源,中央政府制定政策的自主性程度很高,地方政府在政策執(zhí)行方面的自主性相對較小。20世紀80年代開始的政府“放權(quán)”和經(jīng)濟體制改革,使得地方政府和企業(yè)的自主性逐漸增加①。在改革過程中,中央政府只是提出一些原則性的政策,缺乏具體的實施措施和立法規(guī)范,同時鼓勵地方積極進行試驗和探索,對下級的變通行為表示默許,而下級對政策變通的運用完全出于地方的利益驅(qū)動(孫立平,1996)。在這樣的背景下,一方面,中央政府政策就不是靠強行指令就能實現(xiàn)的,它需要依賴地方政府的積極合作和支持(金太軍,1999);另一方面,當(dāng)中央政府需要重新確立自己的權(quán)威時,原先地方政府采取的變通措施(試驗或探索),可能與中央政府的政策目標發(fā)生沖突(孫立平,1999)。在社會保障政策制定和實施方面,盡管中央政府通常是政策的制定者,地方政府則負責(zé)政策的具體實施。然而,在社會保障政策實踐中,中央與地方政府之間的權(quán)責(zé)劃分依然模糊,“統(tǒng)放不分”的現(xiàn)象仍然存在(黃書亭、周宗順,2004)。在中國當(dāng)前行政體制下,盡管市級政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度探索過程中擁有一定的自主性’但中央和省級政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度變遷中仍起著主導(dǎo)作用,上級政府的政策安排對于市級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立和調(diào)整具有重要影響。

(二)廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷的動力機制

隨著中央和省政府新農(nóng)保政策的出臺,廣州市原農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度很快被新農(nóng)保制度所替代;隨后,廣州市又確立了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度?？傮w而言,廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的變遷是上級政府政策推動與市級政府自發(fā)探索相結(jié)合的產(chǎn)物;具體來看,廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險三次制度變遷的動力仍存在一些差異。首先,廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險第一次制度變遷的實現(xiàn),在一定程度上體現(xiàn)了地方政府在議程設(shè)置上的政策自主性,但政策內(nèi)容上缺乏實質(zhì)創(chuàng)新。廣州市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的建立,體現(xiàn)了由中央到地方“自上而下”的政策執(zhí)行過程。近年來,隨著城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村大量土地被征用,被征地農(nóng)民的社會保障問題日益突出。針對這一問題,2006年至2007年中央政府出臺了一系列被征地農(nóng)民社會保障的相關(guān)政策并設(shè)定政策目標;廣東省政府很快出臺實施辦法,對中央的指導(dǎo)意見和政策目標進行細化;廣州市政府則根據(jù)中央和省級政府的政策要求,制定具體的、可操作化的政策。盡管廣州市在2006年提出要“探索失地人員養(yǎng)老保險辦法”并于同年出臺了“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員基本養(yǎng)老保險辦法?,2007年又提出要“積極穩(wěn)妥推進‘農(nóng)轉(zhuǎn)居,人員參加基本養(yǎng)老保險’研究被征地但未‘農(nóng)轉(zhuǎn)居,人員基本養(yǎng)老保險辦法?”,但卻一直未出臺被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的具體政策。為貫徹中央和省政府政策文件,廣州市直到2008年4月才出臺被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策。由此可見,廣州市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的建立,其主要的動力還是來自上級政府尤其是中央政府的推動。廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立,則更多地體現(xiàn)了地方政府的自主性。2007年5月,廣州市提出要“著力研究農(nóng)村農(nóng)民養(yǎng)老保險辦法?”。2007年8月,勞動保障部等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》,要求各地加強對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的管理,東部經(jīng)濟較發(fā)達的地級市可選擇1?2個縣級單位開展新農(nóng)保試點工作,廣州市名列其中。2007年11月,廣東省勞動保障廳等部門轉(zhuǎn)發(fā)了上述通知,并在覆蓋人群、籌資原則、制度模式等方面對各市開展新農(nóng)保試點做出要求。在此背景下,廣州市在對被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度進行整合的基礎(chǔ)上,于2008年11月在全市范圍內(nèi)探索建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度,完成了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的第一次變遷。在本次制度變遷過程中,中央政府只要求廣州市等地級市選擇1?2個縣進行新農(nóng)保試點,廣東省政府主要負責(zé)向市級政府傳達中央的文件精神,而廣州市則在執(zhí)行上級政策要求的基礎(chǔ)上建立了覆蓋全市所有縣級行政區(qū)域的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。正如在訪談中廣州市人社局的一位官員所說:‘‘農(nóng)保政策不是說2008年才有的,早在1998年的時候就有了農(nóng)保(老農(nóng)保),這是大勢所趨,是必須要做的一個事情,這跟‘有沒有試點’是沒有關(guān)聯(lián)的。直接實現(xiàn)制度全覆蓋,是大勢所趨。這主要是國家(中央)的要求,是在建立制度全覆蓋大趨勢的前提下?！?GBOHRASSQ09Z01)由此可見,廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險第一次制度變遷的發(fā)生,是中央政府行政推動與地方政府自主探索相互作用的產(chǎn)物,盡管從一定程度上體現(xiàn)了地方政府的政策自主性,廣州市在被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險政策實施后不到半年的時間內(nèi)就出臺了新政策,實現(xiàn)了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度全覆蓋,加速了制度變遷的到來(或加快了議程設(shè)置),但是在總體上還是自上而下的產(chǎn)物,中央政府仍是推動制度變遷的主要力量。其次,廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的第二次制度變遷,主要是中央政府自上而下的行政推動的產(chǎn)物。中央和省級政府的政策安排對于廣州市新農(nóng)保制度的加速確立起了關(guān)鍵作用。2009年年初,國務(wù)院決定在全國開展“新農(nóng)?！痹圏c工作,印發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》,提出了新農(nóng)保的基本原則、基本制度、主要政策和有關(guān)要求,新農(nóng)保開始正式列人中央政府的“議事日程”。為了回應(yīng)中央的政策要求,廣東省政府于同年11月印發(fā)了《廣東省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點實施辦法》,對新農(nóng)保試點的目標、參保范圍、基金籌集、養(yǎng)老金待遇、待遇領(lǐng)取條件、相關(guān)制度銜接等做出了具體規(guī)定。在上述背景下,為執(zhí)行中央和省政府的政策,廣州市政府在對原來兩項制度進行整合的基礎(chǔ)上,于2010年11月確立廣州市新農(nóng)保制度,導(dǎo)致僅僅實施兩年的原農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度擱淺。關(guān)于此次制度變遷,廣州市人社局一位官員認為:“跟省政府基本上沒有關(guān)系,這主要是跟國家大的政策環(huán)境的調(diào)整有關(guān)系。因為廣州在制定相關(guān)政策的時候,主要是看國家大的政策環(huán)境背景的’這跟某些人為的或者某些省領(lǐng)導(dǎo)的重要講話是基本沒有關(guān)系的’還是主要根據(jù)中央政策的大方向來確定。”(GBOHRASSQ13ZOD可見,第二次制度變遷主要是從中央到地方自上而下推動的產(chǎn)物,省、市兩級地方政府主要負責(zé)執(zhí)行中央的政策,市政府在本次變遷過程中相對缺乏政策的自主性。再次,廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險第三次制度變遷的發(fā)生,很大程度上是中央政府自上而下推動的產(chǎn)物,但市政府對于加速制度變遷的到來發(fā)揮著重要作用。盡管中央政府早已明確“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的發(fā)展方向,如國務(wù)院于2011年6月頒布的《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》規(guī)定:“有條件的地方,城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險應(yīng)與新農(nóng)保合并實施。其他地方應(yīng)積極創(chuàng)造條件將兩項制度合并實施?！本o接著,2011年8月,廣東在全省城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點工作部署暨新農(nóng)保試點經(jīng)驗交流會議上明確要求,“全省各級政府、各‘有關(guān)部門要……以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為方向,著力抓好兩項制度的政策銜接。各地在制定試點實施辦法時,對城居保的各項具體規(guī)定要盡量與新農(nóng)保保持一致,以利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險一體化……①,,但是中央與省級政府卻一直未出臺城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險與新農(nóng)保制度并軌的具體實施辦法。在此背景下,廣州于2012年7月啟動實施新農(nóng)保與城鎮(zhèn)老年居民養(yǎng)老保險的制度并軌,并于同年8月出臺具體實施辦法,在具體做法上基本遵循了中央與省政府所提倡的并軌模式?！皬V州從上到下都是按照國家的模式來實行的。國家出臺政策都不是一時興起,也都是經(jīng)過實證調(diào)研,所以這個思維在運用的時候它基本上是定型的。所以’我們很多思路基本上與國家模式是一致的?！盋GBOHRASSQ17ZOD“就廣州的情況來講,在這兩項制度合并實施的時候之所以采取與其他個別城市不一樣的制度并軌模式,是由于各個地方的不同條件所造成的。之所以在2012年的時候?qū)身椫贫群喜嵤?是因為我們認為條件已經(jīng)成熟了,跟省領(lǐng)導(dǎo)的個人講話或意志沒有關(guān)系。我們都是根據(jù)《社會保險法》的要求來做的,因為省里面對于這兩項制度并軌的工作還沒有具體展開。當(dāng)時,廣州相對來講在全省是走在最前列的,在全省還沒有出臺具體的辦法。關(guān)于城鄉(xiāng)一體化的辦法,全省其他城市多數(shù)是今年(2013年)出臺的?！盋GBOHRASSQ16Z02)由此可以看出,在第三次制度變遷過程中,雖然廣州市(地方政府)在加速政策議程方面具有一定政策自主性,但中央政府在這一政策變遷過程(如政策模式的選擇)中仍起主導(dǎo)作用。

五、結(jié)語

從廣州市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的演變過程來看,2008年至2012年期間廣州市先后實行了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、新農(nóng)保、城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險4個制度,僅僅4年時間就發(fā)生了3次重大的制度變遷。總體來看,盡管地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷的實現(xiàn)是中央政府政策推動與地方政府自主探索共同作用的結(jié)果,但是地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷的動力主要來自于中央政府,而地方政府尤其是市級政府對于加速制度變遷的到來(或在加快政策議程設(shè)置方面)具有重要作用。在中央政府主導(dǎo)下推動實現(xiàn)的制度變遷,盡管在加快地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立和完善方面發(fā)揮了積極作用,但由于未能處理好中央政策與地方實踐的關(guān)系,地方頻繁的制度變遷所帶來的消極影響同樣不容忽視。首先,在中央主導(dǎo)下完成的地方頻繁的制度變遷從一定程度上抑制了地方政府進行制度探索的主動性和制度創(chuàng)新的動力。由于中央政府的政策隨意性較大,一方面鼓勵地方積極進行政策探索和試點;另一方面又通過“自上而下”的方式推行統(tǒng)一的政策,導(dǎo)致地方頻繁進行政策調(diào)整,在一定程度上打擊了地方政府自主探索的積極性。其次,地方頻繁的制度變遷未能有效地回應(yīng)農(nóng)民的養(yǎng)老保障需求;一方面,由于對政府的責(zé)任定位不清晰以及未能明確各級政府在制度制定和實施中權(quán)責(zé)劃分,導(dǎo)致地方的制度變遷未能有效回應(yīng)農(nóng)民的養(yǎng)老保障需求。另一方面,由于地方政策頻繁調(diào)整,政策的不穩(wěn)定性導(dǎo)致部分農(nóng)民對政策不信任,從而影響了農(nóng)民參保的積極性。再次,地方頻繁的制度變遷導(dǎo)致農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)步伐與經(jīng)辦服務(wù)能力的提升不協(xié)調(diào)。由于部分市(區(qū)、縣)的基層新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)的人力和經(jīng)費配置薄弱,特別是街道(鄉(xiāng)、鎮(zhèn))、居委會(村委會)基層經(jīng)辦人員和經(jīng)費投人不足,各地雖然出臺了臨時性的農(nóng)保工作經(jīng)費保障措施,但尚未形成有效的工作機制’影響了新農(nóng)?！秴⒈U面”工作的推進,也制約了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理和服務(wù)水平的提高。此外,雖然地方政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度探索方面存在一定的自主性,但由于中央與地方政府在政策制定以及政策執(zhí)行等方面的權(quán)責(zé)劃分不清晰,地方的政策自主性的發(fā)揮仍缺乏明確的制度保障和具體的法律規(guī)范,導(dǎo)致部分地方政府缺乏足夠的動力進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度創(chuàng)新。同時,本研究并未觀察到地方政府之間存在明顯的福利競爭行為,地方政府在制定政策時也并未充分地回應(yīng)農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障需求。這也從一個側(cè)面印證了:地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷的動力并非由本地民眾的養(yǎng)老保障需求或是地方政府之間的福利競爭所驅(qū)動,而是主要來自中央政府。然而,本研究選取的個案盡管能夠從一定程度上反映地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷的一些共性,但由于各地制度探索實踐差異較大,基于廣州市的個案研究很難完全代表地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷的整體情況。為了更加全面地解釋2007年以來地方農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷的動力,一方面需要對更多典型案例進行研究,另一方面則需要對解釋框架進行補充和完善。本文只是拋磚引玉,希望大家對上述問題予以更多關(guān)注和討論。

作者:岳經(jīng)綸萬旋單位:中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院