導(dǎo)語：城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：在我國多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可稱為第一層次，也是最高層次。但新制度還未定型，整個(gè)社會保障政策仍處于選擇階段。針對目前中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的核心問題，即基金究竟如何營運(yùn)，本文對以往的研究作了綜述。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，基金，統(tǒng)賬結(jié)構(gòu)，費(fèi)稅之爭，資本市場

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)亦稱國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，是指國家和社會通過相應(yīng)的制度安排為勞動者解除養(yǎng)老后顧之憂的一種社會保險(xiǎn)。在我國多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可稱為第一層次，也是最高層次。但新制度還未定型，整個(gè)社會保障政策仍處于選擇階段(鄭功成，2002)。鑒于此，學(xué)術(shù)界關(guān)于中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)尤其是對城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究出現(xiàn)了前所未有的熱度，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金問題更是引起研究者的興趣。目前，中國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的核心問題——基金究竟如何營運(yùn)，只有在對以往的研究作一綜述，甄優(yōu)汰劣，才能有所把握。

一、關(guān)于基金運(yùn)行模式：統(tǒng)賬結(jié)構(gòu)

關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金(指城鎮(zhèn)，下同)運(yùn)行模式的選擇問題，理論界分歧還非常大，遠(yuǎn)未達(dá)成一致認(rèn)識，歸納起來，大致可以分為如下三種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)是主張實(shí)行養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會統(tǒng)籌模式。何樟勇、袁志剛在深入分析兩種有代表性的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理的基礎(chǔ)上，認(rèn)為基金制社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的引入并不會改變行為人的最優(yōu)行為，而現(xiàn)收現(xiàn)付制社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的引入?yún)s會改變行為人的最優(yōu)行為。因此，當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌的時(shí)機(jī)并不成熟，現(xiàn)收現(xiàn)付制仍是當(dāng)前適合中國實(shí)際情況的一種養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式。朱青認(rèn)為應(yīng)付人口老齡化趨勢，關(guān)鍵是要選擇一種有利于提高未來勞動生產(chǎn)率的養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式。從目前情況看，我國還沒有必要進(jìn)行這種轉(zhuǎn)軌。

第二種觀點(diǎn)是主張實(shí)行養(yǎng)老金完全積累制的個(gè)人賬戶模式。北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心宏觀組(2000)通過一個(gè)宏觀增長模型比較了現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在長期的差別，認(rèn)為從經(jīng)濟(jì)增長與福利角度看，基金制優(yōu)于現(xiàn)收現(xiàn)付制。盧元認(rèn)為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展，就必須重構(gòu)養(yǎng)老基金籌集模式，變部分積累制為完全基金制。降低基本養(yǎng)老金替代率，實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶“實(shí)賬化”。

第三種觀點(diǎn)是主張實(shí)行“部分積累”制，在我國實(shí)行社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式。王開發(fā)認(rèn)為社會保障基金籌集方式?jīng)Q定于其制度的內(nèi)在規(guī)定性、歷史繼承性和現(xiàn)實(shí)性三個(gè)方面?？紤]到社會保障制度的這些特性，我們應(yīng)該選擇現(xiàn)收現(xiàn)付制和積累制相結(jié)合的籌資模式。趙曼則指出，部分積累模式在保留部分社會統(tǒng)籌前提下，因引入個(gè)人賬戶而使其具有較強(qiáng)的激勵相容性。需要說明的是，“部分積累”是一個(gè)在解釋上存在明顯歧義的概念。其中一種解釋和設(shè)計(jì)思路是，建議將養(yǎng)老金收入和支出都分為兩部分，一部分為現(xiàn)收現(xiàn)付，提供最低養(yǎng)老保障，實(shí)行互濟(jì)；另一部分則存入個(gè)人賬戶，形成實(shí)在的基金積累。這一觀點(diǎn)的竭力推崇者當(dāng)屬世界銀行，中國目前的制度就是在世界銀行的研究基礎(chǔ)上形成的，并且也受到國內(nèi)大部分學(xué)者的認(rèn)可，與目前國際上比較流行的“多支柱模式”也基本一致。

在贊同統(tǒng)賬結(jié)合模式的基礎(chǔ)上，許多學(xué)者對該模式進(jìn)行了評價(jià)。一是分解說。鄭功成認(rèn)為要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，將統(tǒng)賬結(jié)合中社會統(tǒng)籌部分與個(gè)人帳戶部分分解并發(fā)展成為普惠式國民養(yǎng)老金與差別性職業(yè)養(yǎng)老金。劉貴平和戴衛(wèi)東則認(rèn)為將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人帳戶養(yǎng)老金分離開來，將個(gè)人帳戶放到退休保障制度的第二個(gè)支柱——企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)中去，“個(gè)人賬戶”逐漸變成實(shí)帳戶，即有實(shí)物貨幣相對應(yīng)。

二是并重說。李珍堅(jiān)持社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶并重的“統(tǒng)賬”養(yǎng)老制度。社會統(tǒng)籌有它的缺點(diǎn)，個(gè)人賬戶制度也有其缺點(diǎn)。在中國，較好的辦法是折中道路：社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶各占一半，社會統(tǒng)籌部分的收入實(shí)行工薪收入累進(jìn)稅，使終生低收入者能從中得到較多的獲益。作為最基本的養(yǎng)老金籌資方式，現(xiàn)收現(xiàn)付制與個(gè)人帳戶制的特征與對經(jīng)濟(jì)的影響不同，但并不能簡單地由此分出兩者誰優(yōu)誰劣，不是由現(xiàn)收現(xiàn)付制完全轉(zhuǎn)為個(gè)人帳戶制所有問題就迎刃而解。張松等認(rèn)為，未來養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式的上佳選擇是建立多支柱、多層次的社會保障體系。在此前提下，現(xiàn)收現(xiàn)付制與個(gè)人帳戶制相互協(xié)調(diào)，共同存在較之相互替代更有助于緩解不可避免的養(yǎng)老金支付困難。

三是轉(zhuǎn)換說。中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目前仍然采用現(xiàn)收現(xiàn)付制的DB計(jì)劃。1995年中國政府已決定建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，其中第二層次為FDC計(jì)劃。但目前的情況表明，上述改革思路面臨重重困難。從很多方面來看，NDC模式可以被看作是現(xiàn)收現(xiàn)付DB模式和FDC模式的混合物。類似于現(xiàn)收現(xiàn)付DB模式，NDC模式的資金源于工薪稅，用于當(dāng)前退休人員的養(yǎng)老金支付。但不同之處在于，NDC模式建立個(gè)人賬戶，并將其繳費(fèi)計(jì)入賬戶，但是沒有真實(shí)的資產(chǎn)，這點(diǎn)更類似于FDC模式。相對于現(xiàn)收現(xiàn)付模式而言，NDC強(qiáng)化了繳費(fèi)和待遇之間的聯(lián)系。NDC計(jì)劃是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更為合理的選擇(約翰·威廉姆森、孫策，2004)。

二、關(guān)于籌資模式：費(fèi)稅之爭

籌集足夠的社會保障基金是實(shí)現(xiàn)國民社會保障權(quán)利的物質(zhì)基礎(chǔ)，拓寬社會保障籌資渠道可以緩解政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)大量社會保障基金的籌集可以調(diào)節(jié)資本市場和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第一種觀點(diǎn)主張開征社會保險(xiǎn)稅。目前在世界范圍內(nèi)已有70%的國家開征了社會保障稅。在一些西方國家社會保障稅收已成為收入最多的稅種。中國現(xiàn)行社會保障基金的籌集形式不規(guī)范，統(tǒng)籌范圍小，覆蓋面窄，社會化程度低，導(dǎo)致社會保障負(fù)擔(dān)不公平，也不利于國家對社會經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。一些人提出開征社會保障稅的思路，主張建立社會保險(xiǎn)稅的專家(財(cái)政部門)認(rèn)為，將現(xiàn)行各項(xiàng)社會保險(xiǎn)以社會統(tǒng)籌收費(fèi)的方式改為由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收社會保險(xiǎn)稅，這樣可脫離目前在“統(tǒng)賬結(jié)合”框架中“空賬”與“實(shí)賬”左右為難、舉步維艱的停滯階段，提高強(qiáng)制性和收繳率，實(shí)現(xiàn)費(fèi)率統(tǒng)一和最終制度統(tǒng)一，改變目前的基金分散狀況，實(shí)現(xiàn)高度社會化。“社會保障制度改革與開征社會保障稅可行性研究”協(xié)作課題組的實(shí)證研究認(rèn)為：用征收社會保障稅模式取代現(xiàn)行社會保障統(tǒng)籌辦法是最佳選擇，有利于社會保障事業(yè)社會化和法制化管理；有利于資金統(tǒng)一調(diào)度，也有利于公平負(fù)擔(dān)。他們對某大型老工業(yè)城市進(jìn)行了抽樣調(diào)查和論證，通過實(shí)證分析，方案是可行的。

第二種觀點(diǎn)反對“費(fèi)改稅”。汪澤英認(rèn)為社會保障費(fèi)改稅與現(xiàn)行的社會保險(xiǎn)制度運(yùn)行模式相矛盾：一是稅收的公用性與社會保障個(gè)人帳戶的私有性沖突；二是稅收的不直接償還性與社會保障的專用性沖突。李紹光也認(rèn)為，開征社會保障稅解決收費(fèi)難和融資問題，將使政府陷入財(cái)政負(fù)擔(dān)不斷加重的境地。

第三種觀點(diǎn)對目前社會保險(xiǎn)費(fèi)改稅存在質(zhì)疑。其觀點(diǎn)有三：一是還應(yīng)當(dāng)有專門的社會保險(xiǎn)基金積累。二是稅與費(fèi)在強(qiáng)制性上的孰優(yōu)孰劣，不完全取決于“稅”或“費(fèi)”的名稱，而在很大程度上取決于法律的規(guī)范、執(zhí)法的力度和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。三是在目前政府財(cái)力有限、地區(qū)發(fā)展不平衡的狀態(tài)下，稅率能否實(shí)現(xiàn)自然走向統(tǒng)一仍成為問題。而費(fèi)改稅后，國家財(cái)政成為社會保險(xiǎn)基金收支平衡的直接責(zé)任人，不再存在社會保險(xiǎn)管理部門作為收費(fèi)機(jī)構(gòu)中間層，國家財(cái)政的責(zé)任被放大，政府可能背上沉重的包袱。

三、關(guān)于基金營運(yùn)模式：公營、私營與資本市場的選擇

1.關(guān)于基金公營、私營

由于養(yǎng)老保險(xiǎn)是積累性保障項(xiàng)目，基金的管理與保值增值便構(gòu)成了整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中十分重要的內(nèi)容，因此，對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金需要采取既審慎又積極、既封閉又開放的管理政策。鄭功成等認(rèn)為，國家可以建立專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理組織，可以設(shè)置中央和省(直轄市、自治區(qū))兩級養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)，分擔(dān)管理責(zé)任。李珍通過對社會保障基金管理制度進(jìn)行國際比較，從我國資本市場的現(xiàn)狀出發(fā)，提出了這樣的構(gòu)想：由具有相對獨(dú)立性的政府社會保障基金管理機(jī)構(gòu)管理社會統(tǒng)籌部分的基金，由基金管理公司來經(jīng)營管理個(gè)人帳戶上的基金。

殷俊等認(rèn)為，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管模式應(yīng)采取分權(quán)制衡式的政府監(jiān)管體系，以適應(yīng)我國的國情。統(tǒng)籌賬戶資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)交給具有相對獨(dú)立性的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金信托委員會；個(gè)人賬戶資產(chǎn)經(jīng)營管理權(quán)交給個(gè)人賬戶基金管理委員會，由其遴選指定投資管理機(jī)構(gòu)(基金管理公司)負(fù)責(zé)基金的投資；統(tǒng)籌賬戶的負(fù)債管理權(quán)交給財(cái)政部門，由其按社保部門的指令按時(shí)足額劃出給付資金入職工在商業(yè)銀行的個(gè)人退休金賬戶，以建立一個(gè)“多權(quán)分離、各行其職、各負(fù)其責(zé)”的分權(quán)式管理制度。另外職工退休后其在個(gè)人賬戶上積累節(jié)余的資金，可由其自行選擇并決定由基金管理公司繼續(xù)經(jīng)營或向保險(xiǎn)公司購買養(yǎng)老保險(xiǎn)年金。

2.關(guān)于基金入市

第一種觀點(diǎn)是入市時(shí)機(jī)尚未成熟。但養(yǎng)老金基金最終要進(jìn)入資本市場投資。在理論上，國內(nèi)主要研究機(jī)構(gòu)、實(shí)際部門以及相關(guān)學(xué)者對此已基本形成了公開性共識。但是即使支持這一改革取向的人們也有一種擔(dān)心：以目前中國資本市場的不規(guī)范的現(xiàn)狀，很可能會使人市后的養(yǎng)老金基金承擔(dān)很大的投資風(fēng)險(xiǎn)。如李紹光就并不主張養(yǎng)老金基金可以立即進(jìn)入資本市場，其短期的融資不足問題可以通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和征收一般性稅收的辦法來解決。

第二種觀點(diǎn)是贊同基金人市。目前雖然因種種原因養(yǎng)老保險(xiǎn)投資采取購買國債這種方式，但也有必要探索與資本市場結(jié)合的方式與途徑。養(yǎng)老金要與資本市場“理性結(jié)合”。1993年，吳敬璉提出，應(yīng)當(dāng)允許社會保障基金進(jìn)行投資，以獲取收益來支付社會保障開支，而且，購買股票是基金投資的重要形式。從世界各國和地區(qū)的情況看，按照商業(yè)化方式運(yùn)作社?；穑⒁龑?dǎo)其投資于證券市場，是一個(gè)必然趨勢和理性選擇。平安證券綜合研究所課題組的研究認(rèn)為，社?；鹑胧幸环矫婵梢允蛊涓玫貙?shí)現(xiàn)保值增值，另一方面對改善市場結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定股票市場和促進(jìn)金融創(chuàng)新等具有十分重要的意義。

四、關(guān)于個(gè)人賬戶“空賬”

1.“空賬”成因與問題

養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)構(gòu)成既有歷史的因素，也有制度因素與管理因素。除了歷史債務(wù)外，養(yǎng)老金替代率難以降低到規(guī)定水平，個(gè)人賬戶儲存額記賬利率與養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的不確定，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金征繳困難，人口老齡化問題日趨嚴(yán)重，國家與地方財(cái)政困難及企業(yè)經(jīng)濟(jì)狀況不佳等困難，對我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這種轉(zhuǎn)制成本一方面使現(xiàn)有的“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度代際之間的矛盾日益突出，“空帳顯性化”。另一方面迫使政府不得不加大養(yǎng)老保險(xiǎn)的確保性支出，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。王誠認(rèn)為當(dāng)前社會保障制度中的突出問題是資金來源不足。為了保證充足的資金來源，以職工工資總額計(jì)算的總繳費(fèi)率必須等于失業(yè)率、離退休率、綜合患病率等項(xiàng)之和。以國有資產(chǎn)切塊建立社會保障基金的歸還欠賬思路有諸多欠妥之處。通過“發(fā)行特種國債、提高繳費(fèi)率或征稅率、征收國家土地地租”的統(tǒng)籌解決辦法有望建立起一個(gè)穩(wěn)定、規(guī)范和有效的社會保障制度。

償付社會保障債務(wù)的手段有很多，可以用國民財(cái)富的增量來償債，也可以用存量來償債，也可以是增量償債法和存量償債法并用。李珍認(rèn)為，最后一種方法可能是上策：其一，將一部分住房商品化，將其收入作為“老人”的退休金。其二，考慮出售房產(chǎn)以外的其他國有資產(chǎn)，包括國有企業(yè)。其三，對“中人”發(fā)放一部分“認(rèn)可債券”。其四，也可以考慮到借用一部分個(gè)人賬戶上的基金償債，這里的債務(wù)人是政府。

2.做實(shí)個(gè)人賬戶與建議

郎立研堅(jiān)持認(rèn)為中國應(yīng)繼續(xù)完善試點(diǎn)，積極探索做實(shí)個(gè)人賬戶的有效方式，著力解決個(gè)人賬戶的隱性負(fù)債問題。名義賬戶制作為一種過渡安排，并不能解決養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的根本問題。鄭功成認(rèn)為，對舊制度下的養(yǎng)老金赤字(或歷史欠賬)需要明算賬、細(xì)分賬，一方面應(yīng)當(dāng)通過對中老年職工養(yǎng)老金歷史欠賬進(jìn)行精算，盡快查清需要補(bǔ)償多少錢才能真正完成制度的轉(zhuǎn)型；另一方面，根據(jù)國家、企業(yè)和個(gè)人分擔(dān)的原則，采取分賬負(fù)責(zé)的辦法來解決上述歷史欠賬。李紹光認(rèn)為，解決“空賬”問題的一個(gè)最基本的前提是這一問題本身不再擴(kuò)大。因此在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，必須首先切斷“空賬”的傳導(dǎo)機(jī)制，將其隔離起來單獨(dú)處理。總之，多數(shù)學(xué)者都認(rèn)同養(yǎng)老基金賬戶要從空賬轉(zhuǎn)為實(shí)賬，以便移交市場管理。

3.空賬運(yùn)行，保持“名義賬戶”

該觀點(diǎn)的典型代表人物是鄭秉文，他認(rèn)為采取“名義賬戶”制對于目前我國的具體國情是非常適應(yīng)的：它既可以避免天文數(shù)字的轉(zhuǎn)型成本，又可以避免資本市場不發(fā)達(dá)而導(dǎo)致投資損失。而且建立名義賬戶是人市的理性化前提。

五、綜合評價(jià)

在理論界、學(xué)術(shù)界的共同研究下，政府經(jīng)過綜合考慮，目前，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金模式有了明確的決策：基金運(yùn)行采取社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式；籌資模式仍是征收社會保險(xiǎn)費(fèi)；基金與資本市場結(jié)合初步用來購買國債，基金的公營、私營問題仍在探討之中；個(gè)人賬戶“空賬”的做實(shí)正在試點(diǎn)。

就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金研究本身來說，也還存在著一些不足之處。第一，國際養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理經(jīng)驗(yàn)借鑒上過多地看好智利的私營化，沒有考慮到中國的國情，這方面對新加坡、香港的經(jīng)驗(yàn)也關(guān)注得較少。第二，對基金征繳缺乏實(shí)證研究?；鹫骼U研究多局限于理論探討，應(yīng)從實(shí)證角度研究征費(fèi)與征稅對于社會保險(xiǎn)基金究竟有多大差別。第三，基金管理主體研究空缺。社會保險(xiǎn)基金理事會與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間各自承擔(dān)什么責(zé)任、它們的關(guān)系如何都很少研究。投資主體的研究也過多地放在資本市場上。第四，沒有基金平衡項(xiàng)目方面的研究。最后，對個(gè)人賬戶“空賬”缺乏充分的精算研究?？召~數(shù)目有多大，要多少年才能化解，通過什么方式怎么分擔(dān)這筆債務(wù)。

以上都是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金研究亟待加強(qiáng)的方面，期待著更多這樣的成果奉獻(xiàn)于城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)。

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[19]王誠：《當(dāng)前社會保障突出問題的理論探討》，《社會保障制度》(人大復(fù)印資料)2001年第2期。

[20]郎立研：《名義賬戶制探析》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2005年第8期。

[21]曾湘泉、鄭功成主編：《收入分配與社會保障》，中國勞動社會保障出版社2002年版。

[22]鄭秉文：《養(yǎng)老保險(xiǎn)“名義賬戶”制的制度淵源與理論基礎(chǔ)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2003年第4期。