導語：健全農(nóng)業(yè)保險系統(tǒng)的討論一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：楊君岐1侯曉康1楊瑞琴2作者單位：1.陜西科技大學管理學院2.山東省濟南康樹工貿(mào)有限公司

一、政策性農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)理論闡釋

（一）政策性農(nóng)業(yè)保險的界定

顧名思義，政策性農(nóng)業(yè)保險是相對于商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險而言的，是政府對于關(guān)乎國計民生和糧食安全問題而設(shè)計和實施的具有政策性扶持和優(yōu)惠的制度性安排，其目的旨在保障國家糧食安全、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災害的能力、促進農(nóng)村經(jīng)濟健康發(fā)展、改善民生。從宏觀調(diào)控層面上來看，政策性農(nóng)保體現(xiàn)出強烈的國家意志和產(chǎn)業(yè)政策導向；而從微觀操作層面上看，政策性農(nóng)保產(chǎn)品呈現(xiàn)出顯著的正外部性效應(yīng)，產(chǎn)品種類主要包括：種植業(yè)的多風險保險和養(yǎng)殖業(yè)的死亡保險等。在種植業(yè)方面，政策性農(nóng)保主要承保旱災、水災、凍災、雹災、風災等自然災害造成的損失，在養(yǎng)殖業(yè)方面主要承保日常性疾病等動物死亡風險。對于超出一般水平的巨災，國家應(yīng)另行安排救濟和扶持。而本文所研究的政策性農(nóng)業(yè)保險主要是承保因自然災害而帶來的農(nóng)作物損失。

（二）政策性農(nóng)業(yè)保險的特有屬性

首先，政策性農(nóng)業(yè)保險是一種“準公共產(chǎn)品”。一方面體現(xiàn)在保費的交納方面，由于政策性農(nóng)保并非強制所有的農(nóng)戶一定要參加，而是鼓勵有意愿的農(nóng)戶自愿交納一定的保費，并由政府和地方財政共同補貼的這樣一種“三方共付”的保險制度。那么，沒有交納保費的這部分農(nóng)戶顯然沒有條件再接受政策性農(nóng)保的保障和福利，被排除在外；另外一方面，政策性農(nóng)保顯現(xiàn)出顯著的“公益性”和“外部性”，政府作為這項政策的主導者，對農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食市場的供需平衡肩負著全局統(tǒng)籌和主導義務(wù)，通過普及和實施政策性農(nóng)保，在完善我國社保體系，縮小城鄉(xiāng)差距，增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災害等方面，顯示出強烈的正外部效應(yīng)。

此外，由于國家農(nóng)業(yè)巨災救濟和補償制度的存在，使得一部分地區(qū)、一部分農(nóng)戶存在著“無災收益”的搭便車行為。其次，政策性農(nóng)業(yè)保險是由政府、保險公司和農(nóng)戶三方共同博弈的結(jié)果。在完全沒有任何農(nóng)業(yè)保障制度的情況下，高風險低回報的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟生產(chǎn)使得農(nóng)民朋友受益甚微，在有些年份由于巨災降臨，甚至會造成“入不敷出”的情形，如果將所有的農(nóng)業(yè)風險轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，顯然，作為以盈利最大化為目標的保險機構(gòu)會關(guān)閉這部分保險業(yè)務(wù)，從而避免“低保費、高賠付”的局面。在這種情況下，中央和各級地方政府不得不作為主導方和支持者對農(nóng)業(yè)保險市場進行干涉，通過財政補貼和稅收優(yōu)惠政策分別對承擔農(nóng)業(yè)風險的保險機構(gòu)和農(nóng)民朋友予以一定的支持和鼓勵，以保證農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)的正常盈利、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的穩(wěn)定增長和農(nóng)民生活的平安保障。

二、我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展概述

從2007年開始，國家選擇了部分省市進行政策性農(nóng)業(yè)保險的試點，加大了對農(nóng)業(yè)保險的補貼力度，包括：加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入、提高農(nóng)業(yè)補貼、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格、增強農(nóng)村金融服務(wù)能力等。下面，我們遵照國家行政地域的劃分，分別對華東、華南、華北、華中、西南、西北和東北地區(qū)的代表省市政策性農(nóng)業(yè)保險進展情況進行總結(jié)和歸納。

（一）華東地區(qū)

浙江省政策性農(nóng)業(yè)保險作為華東地區(qū)“共保模式”的代表，最初由人保財險、中華聯(lián)合、太平洋產(chǎn)險等十家在浙財產(chǎn)保險公司于2006年3月成立，其中首席承保人為人保財險公司，占60％份額，其余九家公司為共保人。但是在2009年3月份，共保體的成員調(diào)整為五家公司：人保財險、太平洋財險、大地財險、安信農(nóng)業(yè)保險和永安財險，其中，作為首席承保人的人保財險，所占份額提高到了77%。浙江省政策性農(nóng)保共保體并不屬于獨立法人機構(gòu)，但是在運作上，擁有共保體各成員公司同等的經(jīng)營資格和業(yè)務(wù)范圍。首席承保人受共保體成員委托，遵照農(nóng)保試點要求，在各試點縣(市、區(qū))設(shè)立專門的服務(wù)機構(gòu)，負責單證管理、保單出具、勘察處理、年終清算等工作。管理運作費由共保體各方協(xié)商并經(jīng)浙江省政策性農(nóng)業(yè)保險試點工作協(xié)調(diào)小組審核后確定。首席承保人對政策性農(nóng)保業(yè)務(wù)采用的核算方式為“賬內(nèi)運行、單獨核算”，首席承保人和共保人每月就農(nóng)業(yè)保險保費和賠款、再保險費、管理費用等各項收支項目按共保份額進行清算劃付。

（二）華南、華北地區(qū)

廣東省和海南省作為華南地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟生產(chǎn)比較有特色的省份，政策性農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展和完善很大程度上歸功于由本土農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模和農(nóng)民專業(yè)合作組織推動和支持。首先，華南地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群已經(jīng)形成，訂單農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)、藍色產(chǎn)業(yè)帶已經(jīng)成為華南地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的代名詞。農(nóng)保產(chǎn)品的保障范圍主要涉及以下幾個方面：水產(chǎn)養(yǎng)殖、橡膠樹風災、香蕉風災、甘蔗火災、水稻保險、漁船全損保險等；其次，根據(jù)參保者承受風險的能力，實行差別保費補貼標準。其中，農(nóng)墾參保自繳和省級財政補貼分別為：90％、10％，民營參保自繳70%，省級財政補貼30%；香蕉風災保險、生豬保險、漁船全損保險保費由參保者自繳70%，省級財政補貼30%。

自2007年政策性農(nóng)保在江蘇、新疆、四川、湖南、內(nèi)蒙古、吉林等6省開展試點以來，內(nèi)蒙古自治區(qū)到2011年末，政策性農(nóng)保從補貼金額、保費收入和承保農(nóng)作物面積等指標看規(guī)模已位于全國各省市之首。在基礎(chǔ)農(nóng)作物方面承保的農(nóng)產(chǎn)品主要有：玉米（400元/畝）、小麥（400元/畝）、大豆（200元/畝）、葵花籽（250元/畝）、油菜籽（170元/畝）、馬鈴薯、蔬菜種植、葡萄種植等；在養(yǎng)殖畜牧業(yè)方面承保的主要有：能繁母豬、生豬養(yǎng)殖、肉羊養(yǎng)殖、肉牛養(yǎng)殖等。養(yǎng)殖業(yè)保險補貼的保險金額參照投保個體的生理價值，包括購買價格和飼養(yǎng)成本確定，（能繁母豬每頭1000元，奶牛每頭5000元)。在保費補貼比例方面，截至2010年，內(nèi)蒙古自治區(qū)累計下?lián)茇斦Y金13.2億元，專門用于補貼農(nóng)牧業(yè)保險業(yè)務(wù)和提高保費給付標準。其中，在種植業(yè)方面，財政部補貼35%，自治區(qū)財政安排補貼55%，農(nóng)戶自付10%；在養(yǎng)殖業(yè)方面，財政部補貼為能繁母豬補貼50%，自治區(qū)本級財政補貼20%，盟市、旗縣級財政各補貼10%，其余10%由農(nóng)戶承擔；奶牛保險由財政部補貼30%，自治區(qū)財政安排補貼50%，其余20%農(nóng)戶承擔。

（三）華中地區(qū)

自從2008年湖北省政策性農(nóng)業(yè)保險工作正式啟動以來，省政府通過采取政府主導、市場運作、保險公司自營的三級管理模式，負責當?shù)卣咝赞r(nóng)業(yè)保險工作的實施。全省按照“村-鎮(zhèn)-縣”自下而上的順序投保登記，以縣為單位簽訂統(tǒng)一投保單，保險憑證一戶一證、一險一證。保費由農(nóng)民個人繳費、中央財政和地方財政補貼三部分組成，不同險種補貼比例不同。其中主要險種有：水稻保險、棉花保險、油菜保險、能繁母豬保險、奶牛保險、水產(chǎn)養(yǎng)殖保險、泥石流保險、森林火災保險等。湖北省政策性農(nóng)業(yè)保險起步比較晚，急于提高和改善的問題頗多，比如說，辦理農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)太少，全省21家財險機構(gòu)中，承保農(nóng)業(yè)保險的單位僅僅只有倆家，根本無法肩負起全省政策性農(nóng)業(yè)保險的重任。

（四）東北地區(qū)

黑龍江省不管是與華北地區(qū)各地區(qū)相比還是在全國省市范圍內(nèi)，政策性農(nóng)保實施都是經(jīng)歷時間最長久，成績最顯著的省份?？梢詾槠渌∈薪梃b和嘗試的創(chuàng)新點主要有以下幾個方面：第一，為了避免保費支付負擔過大及農(nóng)戶的搭便車行為，農(nóng)保政策將承保范圍進行了嚴格的規(guī)定和限制。其中，非承保范圍主要是：防洪堤外或泄洪區(qū)內(nèi)的水稻，地上、地下水源不足的稻區(qū)種植的水稻；越區(qū)或違背農(nóng)時種植的水稻；良種繁育與田間試驗種植的水稻；在農(nóng)業(yè)技術(shù)部認定不宜種植水稻的耕地上種植的水稻。第二，墾區(qū)內(nèi)農(nóng)作物保險費率由基本保險費率和附加險保險費率兩部分組成?；颈ｋU費率由基礎(chǔ)費率和浮動費率組成，基礎(chǔ)費率為4%，浮動費率根據(jù)前10年受災損失率厘定；附加險費率：低溫冷害損失險為3%。第三，保險賠付分為即時賠償和收獲后賠償，免賠率分為絕對免賠率和浮動免賠率。絕對免賠率為30%，浮動免賠率根據(jù)以下原則進行增減：1.保險標的基本險和附加險責任并發(fā)時，未投保附加險的+10%~+30%；2.參保人未使用農(nóng)業(yè)技術(shù)部門認定品種的+5%；3.違背農(nóng)藝措施或達不到農(nóng)業(yè)技術(shù)標準的+10%；4.疏于管理導致草荒的+5%。第四，核災定損通過獨立的第三方實現(xiàn)。第三方指的是與保險公司、農(nóng)戶無利益關(guān)系者，一般由農(nóng)保推廣人員、農(nóng)業(yè)技術(shù)指導人員、農(nóng)村村干部組成定損小組將受災土地進行分類、編號、核災和上報。

三、我國政策性農(nóng)業(yè)保險存在的問題及原因分析

（一）制度方面

1.缺乏完善的法律法規(guī)

2009年10月1日起實施的《保險法》中僅有一處提到農(nóng)業(yè)保險，即第186條規(guī)定“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。在國家積極推進政策試點的今天，我國仍沒有制定專門的農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營一直都無法可依，極大地影響了農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化和制度化。

2.缺乏風險準備金制度和巨災風險分散機制

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容易受巨災風險事故的威脅，大面積的旱災、澇災在我國各地區(qū)時常發(fā)生，但是，據(jù)了解目前我國尚無一省、自治區(qū)、直轄市在試點之初就計劃建立巨災補償準備金的，巨災風險只能由農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)獨立承擔。從目前我國政策性農(nóng)業(yè)保險試點情況來看，巨災風險準備金要如何建立、籌集、啟動、管理還沒有形成成熟的辦法和機制，巨災風險準備金制度不完善，也不穩(wěn)定。

（二）政府方面

1.對政策性農(nóng)業(yè)保險的認識和推廣不夠

盡管政策性農(nóng)業(yè)保險這幾年在我國取得了一定的進展，但地方政府對于政策性農(nóng)業(yè)保險的政策目標和導向不明確。加之中央又沒有相關(guān)配套政策，地方政府害怕遇到大災“吃不完兜著走”。

2.財政補貼缺乏長效機制

自政策性農(nóng)業(yè)保險進行試點以來，積極推進這項工作的各省、市、自治區(qū)，雖然對參保農(nóng)戶的保費支出給予了一部分的財政補貼，但是試點如果全面展開以后，財政補貼的壓力必然會增加，而中央的財政扶持手段及力度仍不明確，沒有任何有關(guān)政策期許和支持承諾，更重要的是在沒有建立巨災補償基金及農(nóng)業(yè)保險法定再保險條件下，若真的發(fā)生大災，需要巨額賠付時，地方財政力量有限，缺乏強有力的后盾。

3.行政手段推廣農(nóng)業(yè)保險的色彩比較濃厚

某些試點對政府在政策性農(nóng)業(yè)保險中如何定位把握不準，往往利用行政命令將任務(wù)層層分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要求必須全部按期完成，有的甚至將參加政策性農(nóng)業(yè)保險與糧食補貼等惠民政策直接掛鉤，侵害了農(nóng)民利益。同時，在承保公司的選擇上，采取政府指定而不是公開招標方式競爭產(chǎn)生，使得承保公司沒有競爭壓力和動力優(yōu)化保險條款、擴大保險責任、降低保險費率、提高服務(wù)水平，政府也失去了利用市場杠桿來調(diào)動農(nóng)民和承保公司兩方積極性的機會。

（三）保險機構(gòu)方面

1.承保范圍與農(nóng)民實際需求有一定差距

政府通過推動政策性農(nóng)業(yè)保險，幫助承保公司擴大經(jīng)營規(guī)模，防范和控制了經(jīng)營風險，也降低了經(jīng)營成本。但承保公司卻沒適當放寬保險范圍，甚至有些險種與農(nóng)民的實際需求有所偏離，使得政策性農(nóng)業(yè)保險沒有發(fā)揮應(yīng)有的保障作用。

2.專業(yè)人才匱乏，核損結(jié)果缺乏準確性

目前我國保險專業(yè)人才在農(nóng)村發(fā)展的極少，而發(fā)展農(nóng)業(yè)保險要求一批既了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況，又熟悉保險業(yè)務(wù)，既要遵循國家農(nóng)業(yè)保險的政策，還要了解農(nóng)村現(xiàn)狀和農(nóng)民心理的專業(yè)保險人，而這樣的人才是少之又少。由于專業(yè)人才的匱乏，所導致的最突出問題就是自然災害之后，核損過程的科學性和核損結(jié)果的準確性遭到農(nóng)民的質(zhì)疑，甚至有些情況會導致保險機構(gòu)和農(nóng)戶之間的激烈爭議和經(jīng)濟糾紛。

3.缺乏商業(yè)保險公司的參與和支持

近年來我國農(nóng)業(yè)保險的賠付率是相當高的，一般都在60%以上，如果再加上接近保費收入的2O％的經(jīng)營費用和其他費用，農(nóng)業(yè)保險賠付率一般都要在80％以上，有時候甚至會超過100%，這種情況下就使得商業(yè)保險公司入不敷出。最為以營利最大化為目標的商業(yè)保險機構(gòu)而言，農(nóng)業(yè)保險很有可能是筆賠錢的買賣，相比之下，它們更愿意“獨善其身”“、避而遠之”。商業(yè)公司的消極參與以及農(nóng)民薄弱的參保意識就會出現(xiàn)雙重弱化農(nóng)業(yè)保險的情形，使農(nóng)業(yè)保險不斷萎縮。

（四）農(nóng)戶方面

在政策性農(nóng)業(yè)保險試點開展進程中，有效需求不足的原因在于：第一，政策性農(nóng)業(yè)保險的高成本、高費率與農(nóng)戶家庭低收入之間的矛盾。目前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展正處于傳統(tǒng)化向現(xiàn)代機械化的過渡時期，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，區(qū)域之間發(fā)展不平衡，缺乏收入保障，在扣除了各項生活、生產(chǎn)資料及最基礎(chǔ)的醫(yī)療和教育支出以后，可支配收入更是微乎其微，農(nóng)保支出超過了其承受能力；第二，我國長期實行的巨災中央財政撥款救助制度，形成了農(nóng)民對政府依賴心理，缺乏主動防范和規(guī)避風險的意識；第三是由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包體制使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散化經(jīng)營，小規(guī)模的土地經(jīng)營在客觀上弱化了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟保障功能。

四、發(fā)展我國政策性農(nóng)業(yè)保險的對策建議

（一）完善相關(guān)政策法律法規(guī)體系

1.加快農(nóng)業(yè)保險立法進程

有關(guān)部門應(yīng)加快農(nóng)業(yè)保險立法進程，明確政策性農(nóng)業(yè)保險在國家農(nóng)業(yè)保護制度中的主體地位。農(nóng)業(yè)保險法律條例應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)業(yè)保險的目標、保障水平、保障范圍、組織機構(gòu)、運行方式、參與方式、經(jīng)營主體資格、保險雙方的權(quán)利義務(wù)、會計核算制度、基金籌集方式、財政補貼標準和計算方法、賠款和處理方式、資金運用等內(nèi)容，以促進政策性農(nóng)業(yè)保險的體系化和法制化。

2.建立多層次的巨災風險分散機制

首先要建立農(nóng)業(yè)巨災風險基金或巨災風險融資機制，對遭遇巨災損失的農(nóng)業(yè)保險公司提供一定的補償。其次是成立中國農(nóng)業(yè)再保險公司，承擔起國家農(nóng)業(yè)再保險的職能。

3.設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管機構(gòu)

以防避免出現(xiàn)因農(nóng)業(yè)、金融、投資、稅收、財政等領(lǐng)域各自為政、分割管理及資源分散而導致的高投入、低效率的局面，應(yīng)考慮在目前保監(jiān)會政策性農(nóng)保監(jiān)管部門的基礎(chǔ)上，聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、財政部、發(fā)改委等有關(guān)部門，成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險管理局或農(nóng)業(yè)風險監(jiān)管機構(gòu)。

（二）增強政府行為的有效性

1.增加財政補貼及稅收優(yōu)惠

政府可以從以下幾方面確定補貼資金來源：一是從每年的財政收入增量中拿出固定比例來補貼農(nóng)業(yè)保險；二是適當調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，控制行政經(jīng)費支出的增長，提高資金的利用效率，將削減費用補貼農(nóng)業(yè)保險；三是將糧食生產(chǎn)者直接補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機具購置補貼、良種補貼的“三補貼”政策為“四補貼”，增加農(nóng)業(yè)保險的保費補貼；另外，國家應(yīng)從稅收政策等方面給予優(yōu)惠及支持，以體現(xiàn)對農(nóng)業(yè)“多予少取放活”的方針。

2.建立國家農(nóng)業(yè)保險管理機構(gòu)

農(nóng)業(yè)保險的政策性特征使其對政府具有極強的依賴性，國家應(yīng)建立國家農(nóng)業(yè)保險管理機構(gòu)，全面統(tǒng)籌管理基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)保險，突出農(nóng)業(yè)保險的社會效益。國家農(nóng)業(yè)保險管理機構(gòu)應(yīng)由中央財政出資成立，其性質(zhì)為非營利性質(zhì)的國有獨資公司，隸屬國家農(nóng)業(yè)部或財政部，經(jīng)營管理費用由政府撥付，并免征所有稅費，以利于準備金的長期積累和管理機構(gòu)的穩(wěn)定運營。

（三）提高保險機構(gòu)經(jīng)營能力

1.提高保險公司業(yè)務(wù)水平，改善經(jīng)營效率

在貫徹執(zhí)行農(nóng)業(yè)保險政策過程中，農(nóng)險公司不能一味地做執(zhí)行者，也要根據(jù)實踐需求與市場變化改變經(jīng)營策略，努力提高保險技術(shù)，以完善核保、核賠等各個環(huán)節(jié)的工作，使核定損失更加科學，有效地減少道德風險的發(fā)生。同時還需要與農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)主管部門合作，不斷擴大承保范圍，增加承保品種，擴大保險覆蓋面，提高賠付率等，以確保政策性農(nóng)業(yè)保險在推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)方面發(fā)揮更大的作用。

2.加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)

由于農(nóng)業(yè)保險缺乏專業(yè)人才，遇到多起理賠事件時，人員配備上常常會出現(xiàn)捉襟見肘的情況，因此保險機構(gòu)要認識到培養(yǎng)專業(yè)化農(nóng)業(yè)保險人才的重要性，加快培養(yǎng)專業(yè)化的農(nóng)業(yè)保險人才，積極吸納優(yōu)秀人才進入到農(nóng)業(yè)保險人才隊伍中，同時對在崗農(nóng)業(yè)保險員工進行專業(yè)化知識的培訓，以高素質(zhì)的業(yè)務(wù)人才為廣大農(nóng)戶提供優(yōu)質(zhì)高效的保險服務(wù)。

（四）加大宣傳，提高農(nóng)民認知程度

一是要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站等部門，鼓勵和帶動農(nóng)民統(tǒng)一投保，集中投保；二是保險公司要加大宣傳和業(yè)務(wù)咨詢力度，通過宣傳單、農(nóng)業(yè)保險知識講座等農(nóng)民朋友“喜聞樂見”的形式，講解政策、條款、參保程序、保險費率等知識，增強農(nóng)民對政策性農(nóng)業(yè)保險的認知程度。