一、中德貿(mào)易關(guān)系的回顧

新中國建立后，中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展大致經(jīng)歷以下三個階段：

1.建交前階段

新中國建立后，由于當(dāng)時特殊的國外環(huán)境，除了同北歐和瑞士等少數(shù)幾個西方國家建交外，我與包括聯(lián)邦德國在內(nèi)的西方大國并無外交關(guān)系。1957年兩國有關(guān)機構(gòu)簽訂過為期1年的民間貿(mào)易協(xié)定。中德之間以間接、民間和半官方形式的貿(mào)易往來并沒有中斷過。

2.建交后階段

在中國加入聯(lián)合國和國際威望不斷提高的大環(huán)境下，1972年10月11日中德正式建交。兩國國家關(guān)系的改善和一系列政府間有關(guān)協(xié)定的簽署，為雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件和機會。

一、中德貿(mào)易關(guān)系的回顧

新中國建立后，中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展大致經(jīng)歷以下三個階段：

1.建交前階段

新中國建立后，由于當(dāng)時特殊的國外環(huán)境，除了同北歐和瑞士等少數(shù)幾個西方國家建交外，我與包括聯(lián)邦德國在內(nèi)的西方大國并無外交關(guān)系。1957年兩國有關(guān)機構(gòu)簽訂過為期1年的民間貿(mào)易協(xié)定。中德之間以間接、民間和半官方形式的貿(mào)易往來并沒有中斷過。

2.建交后階段

在中國加入聯(lián)合國和國際威望不斷提高的大環(huán)境下，1972年10月11日中德正式建交。兩國國家關(guān)系的改善和一系列政府間有關(guān)協(xié)定的簽署，為雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件和機會。

一、中德貿(mào)易關(guān)系的回顧

新中國建立后，中德經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展大致經(jīng)歷以下三個階段：

1.建交前階段

新中國建立后，由于當(dāng)時特殊的國外環(huán)境，除了同北歐和瑞士等少數(shù)幾個西方國家建交外，我與包括聯(lián)邦德國在內(nèi)的西方大國并無外交關(guān)系。1957年兩國有關(guān)機構(gòu)簽訂過為期1年的民間貿(mào)易協(xié)定。中德之間以間接、民間和半官方形式的貿(mào)易往來并沒有中斷過。

2.建交后階段

在中國加入聯(lián)合國和國際威望不斷提高的大環(huán)境下，1972年10月11日中德正式建交。兩國國家關(guān)系的改善和一系列政府間有關(guān)協(xié)定的簽署，為雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件和機會。

一、貿(mào)易先導(dǎo)型的概念

華人跨國公司是我們多年來一直關(guān)注和研究的主要領(lǐng)域，相關(guān)概念就不在這里重述。從不同的視角對華人跨國公司進行分類研究，以描述其歷程與特征，進而分析其跨國成長因素和邏輯，則是本文的重點。

貿(mào)易先導(dǎo)型是從跨國經(jīng)營起點視角對跨國公司所作的一類劃分。當(dāng)一家跨國公司從創(chuàng)辦到初次海外直接投資之前，主要以國際貿(mào)易或當(dāng)?shù)厥袌雠l(fā)／零售為經(jīng)營業(yè)務(wù)時，我們稱其為貿(mào)易先導(dǎo)型跨國公司。這類跨國公司海外直接投資的生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)與其從事的貿(mào)易或零售業(yè)務(wù)，通常在產(chǎn)品種類和經(jīng)營地域兩個方面具有較大的相關(guān)性，也就是說，這類企業(yè)的海外直接投資所生產(chǎn)的產(chǎn)品種類與其貿(mào)易或零售業(yè)務(wù)所經(jīng)營的產(chǎn)品種類相同或相近，海外直接投資的地域往往是其經(jīng)營產(chǎn)品的生產(chǎn)地或出口地。

貿(mào)易先導(dǎo)型跨國公司是后發(fā)展型企業(yè)成長為跨國公司的主要模式之一。這類企業(yè)首先從事國際貿(mào)易業(yè)務(wù)或當(dāng)?shù)厥袌龅呐l(fā)／零售業(yè)務(wù)，在這個過程中，它們逐漸形成了自己的國際銷售網(wǎng)絡(luò)，尤其是產(chǎn)品生產(chǎn)地與銷售地之間的國際商業(yè)網(wǎng)絡(luò)。以積累而成的國際銷售網(wǎng)絡(luò)資源為基地，這類企業(yè)開始在產(chǎn)品生產(chǎn)地進行直接投資，在國際范圍內(nèi)開展后向一體化經(jīng)營，以確保其產(chǎn)品來源充足，供貨及時，質(zhì)量穩(wěn)定和成本降低。日本的綜合商社是貿(mào)易先導(dǎo)型跨國公司的代表者，此外，在韓國、南非、土耳其的企業(yè)中，我們也發(fā)現(xiàn)了這類跨國公司。

貿(mào)易先導(dǎo)型跨國公司是海外華人跨國公司中的一個重要類別，先驅(qū)者是永安集團(康榮平、柯銀斌2007)。1897年，澳大利亞華僑郭樂、郭順兄弟在悉尼創(chuàng)辦永樂果欄，從事水果批發(fā)業(yè)務(wù)兼營中國土特產(chǎn)品；1908年，郭氏兄弟在香港創(chuàng)辦永安百貨，經(jīng)營高檔日用品。到1918年，郭樂兄弟控制的永安系·企業(yè)集團形成，以永安百貨為核心，經(jīng)營業(yè)務(wù)涉及批發(fā)零售、金融、保險等，分支機構(gòu)遍布香港、中國內(nèi)地主要大城市；1918年，上海永安公司成立，主要從事百貨和銀行業(yè)務(wù)；1921年，郭樂兄弟投資建成上海永安紗廠；1934年，永安紡織印染公司成立，擁有紡織廠5個，印染廠1個，紗錠25萬余枚，布機1500多臺，資本額達到1800萬元，職工人數(shù)達1.2萬人，成為規(guī)模僅次于榮氏兄弟創(chuàng)辦的申新紡織公司的中國第二大紡織企業(yè)。

在本次海外華人跨國公司調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)了較多的這類企業(yè)，它們大多數(shù)集中在歐美國家，是在近20年內(nèi)形成并發(fā)展起來的，并且與中國市場擁有密切的關(guān)系。本文從其中選取8家較為典型的企業(yè)為案例加以分析和研究。

任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優(yōu)先處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？什么人影響了議程的設(shè)置？本文依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設(shè)置的模式，重點討論這六種模式在中國的實現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢。觀察議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換有助于我們領(lǐng)會中國政治制度的深刻變遷。

關(guān)鍵詞：公共政策；議程設(shè)置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數(shù)民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當(dāng)家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當(dāng)順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關(guān)重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國政治學(xué)家巴查赫（peterbachrach）和巴熱茲（mortonbaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學(xué)的經(jīng)典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學(xué)者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴(yán)重，但當(dāng)?shù)卣c民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當(dāng)?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設(shè)置，千方百計避免污染問題引起當(dāng)?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個被嚴(yán)重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？誰參與了議程的設(shè)置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優(yōu)先處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？什么人影響了議程的設(shè)置？本文依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設(shè)置的模式，重點討論這六種模式在中國的實現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢。觀察議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換有助于我們領(lǐng)會中國政治制度的深刻變遷。

關(guān)鍵詞：公共政策；議程設(shè)置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數(shù)民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當(dāng)家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當(dāng)順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關(guān)重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國政治學(xué)家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學(xué)的經(jīng)典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學(xué)者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴(yán)重，但當(dāng)?shù)卣c民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當(dāng)?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設(shè)置，千方百計避免污染問題引起當(dāng)?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個被嚴(yán)重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？誰參與了議程的設(shè)置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數(shù)民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當(dāng)家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當(dāng)順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關(guān)重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國政治學(xué)家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學(xué)的經(jīng)典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學(xué)者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴(yán)重，但當(dāng)?shù)卣c民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當(dāng)?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設(shè)置，千方百計避免污染問題引起當(dāng)?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個被嚴(yán)重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？誰參與了議程的設(shè)置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

議程設(shè)置是指對各種議題依重要性進行排序。為了便于分析公共政策的議程設(shè)置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題；公眾議程是引起社會大眾廣泛關(guān)注的問題；政策議程是指決策者認(rèn)為至關(guān)重要的問題。這篇文章的重點是政策議程設(shè)置，但這三種議程的設(shè)置可能是互相關(guān)聯(lián)的。例如，西方國家的實證研究發(fā)現(xiàn)新聞媒體可以引導(dǎo)民眾把關(guān)注點集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設(shè)置，往往不是通過直截了當(dāng)?shù)馗嬖V民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因為這樣做常常適得其反。更有效的方法是對某項議題進行反復(fù)報道，并把這些報道放在引人注目的位置或時段。研究傳媒議程設(shè)置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）

有句話說得很到位：傳媒如果對受眾“怎么想問題”指手畫腳，恐怕很難成功，但它對受眾“想什么問題”的控制卻易如反掌。[3]正因為傳媒議程對公眾議程設(shè)置具有毋庸置疑的影響，近幾十年來，在傳媒學(xué)中，探討傳媒議程與公眾議程的關(guān)系已變?yōu)橐婚T顯學(xué)。[4]近年來，有些西方傳媒學(xué)者更進一步，開始討論傳媒議程與政策議程的關(guān)系。[5]

任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn),但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的。在制定公共政策時,政府往往不得不對優(yōu)先處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面,能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。因此,在討論政策制定時,我們必須首先了解:議程是如何設(shè)置的?什么人影響了議程的設(shè)置?本文依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設(shè)置的模式,重點討論這六種模式在中國的實現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢。觀察議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換有助于我們領(lǐng)會中國政治制度的深刻變遷。

關(guān)鍵詞:公共政策;議程設(shè)置;政治變遷

參與選舉決策者固然重要,但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家,大多數(shù)民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年,他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當(dāng)家作主”的癮,此前此后,他們只是一板一眼地當(dāng)順民,對政治不聞不問,要問也不知從何入手。然而,決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此,決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠,哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定,一般人都把注意力集中在決策過程本身,而忽略了一個至關(guān)重要的問題:為什么有些事情被提上議事日程,而另一些卻沒有?任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn),但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的,這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源,也包括注意力資源。換句話說,在具體決策之前,政府不得不做出抉擇,對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年,美國政治學(xué)家巴查赫(peterbachrach)和巴熱茲(mortonbaratz)

發(fā)表了一篇文章,題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學(xué)的經(jīng)典之作,是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實:能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面,能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學(xué)者曾比較過美國兩個城市,甲污染嚴(yán)重,但當(dāng)?shù)卣c民眾很少討論污染問題;乙情況好得多,不過當(dāng)?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因,才發(fā)現(xiàn)甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設(shè)置,千方百計避免污染問題引起當(dāng)?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想,一個被嚴(yán)重不平等困擾的社會,政府卻從來不處理公正問題;無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主,我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此,在討論政策制定時,我們必須首先了解:議程是如何設(shè)置的?誰參與了議程的設(shè)置?為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外?

任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優(yōu)先處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？什么人影響了議程的設(shè)置？本文依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設(shè)置的模式，重點討論這六種模式在中國的實現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢。觀察議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換有助于我們領(lǐng)會中國政治制度的深刻變遷。

關(guān)鍵詞：公共政策；議程設(shè)置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數(shù)民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當(dāng)家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當(dāng)順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關(guān)重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國政治學(xué)家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學(xué)的經(jīng)典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學(xué)者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴(yán)重，但當(dāng)?shù)卣c民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當(dāng)?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設(shè)置，千方百計避免污染問題引起當(dāng)?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個被嚴(yán)重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？誰參與了議程的設(shè)置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

關(guān)鍵詞：公共政策；議程設(shè)置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數(shù)民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當(dāng)家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當(dāng)順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關(guān)重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國政治學(xué)家巴查赫（PeterBachrach）和巴熱茲（MortonBaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學(xué)的經(jīng)典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學(xué)者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴(yán)重，但當(dāng)?shù)卣c民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當(dāng)?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設(shè)置，千方百計避免污染問題引起當(dāng)?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個被嚴(yán)重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？誰參與了議程的設(shè)置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

議程設(shè)置是指對各種議題依重要性進行排序。為了便于分析公共政策的議程設(shè)置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題；公眾議程是引起社會大眾廣泛關(guān)注的問題；政策議程是指決策者認(rèn)為至關(guān)重要的問題。這篇文章的重點是政策議程設(shè)置，但這三種議程的設(shè)置可能是互相關(guān)聯(lián)的。例如，西方國家的實證研究發(fā)現(xiàn)新聞媒體可以引導(dǎo)民眾把關(guān)注點集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設(shè)置，往往不是通過直截了當(dāng)?shù)馗嬖V民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因為這樣做常常適得其反。更有效的方法是對某項議題進行反復(fù)報道，并把這些報道放在引人注目的位置或時段。研究傳媒議程設(shè)置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）