導(dǎo)語：小議我國公共政策議程設(shè)置的方式一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

任何社會在任何時候都面臨著各式各樣的挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的。在制定公共政策時，政府往往不得不對優(yōu)先處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？什么人影響了議程的設(shè)置？本文依據(jù)議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種政策議程設(shè)置的模式，重點討論這六種模式在中國的實現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢。觀察議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換有助于我們領(lǐng)會中國政治制度的深刻變遷。

關(guān)鍵詞：公共政策；議程設(shè)置；政治變遷

參與選舉決策者固然重要，但這種參與幾年才有一次機會。在一些所謂“民主”國家，大多數(shù)民眾對政治的參與僅局限于這一種方式。每過幾年，他們在選舉熱潮的裹挾下過一把“當家作主”的癮，此前此后，他們只是一板一眼地當順民，對政治不聞不問，要問也不知從何入手。然而，決策者上任以后的所作所為對民眾的生計、國家的前途影響甚大。因此，決策決不應(yīng)該是決策者們的禁臠，哪怕他們是老百姓選舉出來的。真正的民主體制必須給民眾參與政策制定全過程的機會。

談到政策制定，一般人都把注意力集中在決策過程本身，而忽略了一個至關(guān)重要的問題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒有？任何一個社會都面臨各種挑戰(zhàn)，但政府應(yīng)付挑戰(zhàn)的資源是有限的，這些資源既包括財政資源、人力資源、信息資源、時間資源，也包括注意力資源。換句話說，在具體決策之前，政府不得不做出抉擇，對處理哪些挑戰(zhàn)有所取舍。

1962年，美國政治學家巴查赫（peterbachrach）和巴熱茲（mortonbaratz）

發(fā)表了一篇文章，題為“權(quán)力的兩方面”。[1]這篇短短六頁的論文之所以很快變成政治學的經(jīng)典之作，是因為它指出了一個顯而易見、但人們往往視而不見的簡單事實：能否影響決策過程固然是權(quán)力的一面，能否影響議事日程的設(shè)置則是權(quán)力更重要的另一面。有學者曾比較過美國兩個城市，甲污染嚴重，但當?shù)卣c民眾很少討論污染問題；乙情況好得多，不過當?shù)卣c民眾卻十分重視如何減少污染。究其原因，才發(fā)現(xiàn)甲城有勢力強大的利益集團操控著議程設(shè)置，千方百計避免污染問題引起當?shù)乩习傩蘸驼賳T的注意。[2]試想，一個被嚴重不平等困擾的社會，政府卻從來不處理公正問題；無論在這個社會里其他問題的決策過程有多么民主，我們還是可以看到一只若隱若現(xiàn)的黑手在幕后操控著議程設(shè)置。因此，在討論政策制定時，我們必須首先了解：議程是如何設(shè)置的？誰參與了議程的設(shè)置？為什么有些問題拿到臺面上討論、另一些問題卻被排斥在外？

議程設(shè)置是指對各種議題依重要性進行排序。為了便于分析公共政策的議程設(shè)置，我們可以將議程分為三大類：傳媒議程、公眾議程和政策議程。傳媒議程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題；公眾議程是引起社會大眾廣泛關(guān)注的問題；政策議程是指決策者認為至關(guān)重要的問題。這篇文章的重點是政策議程設(shè)置，但這三種議程的設(shè)置可能是互相關(guān)聯(lián)的。例如，西方國家的實證研究發(fā)現(xiàn)新聞媒體可以引導(dǎo)民眾把關(guān)注點集中在某些議題上。在那里，傳媒要影響公眾議程的設(shè)置，往往不是通過直截了當?shù)馗嬖V民眾哪些議題重要、哪些議題不重要，因為這樣做常常適得其反。更有效的方法是對某項議題進行反復(fù)報道，并把這些報道放在引人注目的位置或時段。研究傳媒議程設(shè)置的鼻祖之一科恩（bernardcohen）

有句話說得很到位：傳媒如果對受眾“怎么想問題”指手畫腳，恐怕很難成功，但它對受眾“想什么問題”的控制卻易如反掌。[3]正因為傳媒議程對公眾議程設(shè)置具有毋庸置疑的影響，近幾十年來，在傳媒學中，探討傳媒議程與公眾議程的關(guān)系已變?yōu)橐婚T顯學。[4]近年來，有些西方傳媒學者更進一步，開始討論傳媒議程與政策議程的關(guān)系。

不過，傳媒并不是影響大眾輿論的唯一原因，政治動員、社會運動、突發(fā)事件，以及其他很多因素都可能導(dǎo)致民眾轉(zhuǎn)變對公共事務(wù)的看法和情緒。無論公眾議程是如何形成的，它與政策議程的設(shè)置關(guān)系更為密切。既然本文的側(cè)重點是政策議程設(shè)置，我們將不會詳細考察傳媒如何影響公眾議程，而是徑直把注意力集中在公眾議程與政策議程的關(guān)系上。

如上所述，公眾議程是社會大眾認為政府應(yīng)該關(guān)注的問題。盡管人們的看法不盡相同，但假如定期進行民意調(diào)查的話，從對“什么是最緊迫的社會問題”的回答中就能描繪出公眾議程變化的軌跡。哪怕沒有民意調(diào)查，公眾議程也會以其他方式表現(xiàn)出來?？疾烀癖婈P(guān)心的問題與政策制定者關(guān)注的問題呈現(xiàn)什么樣的關(guān)系，可以為我們確定政治制度的性質(zhì)提供一個新的視角。

不少人把官員的產(chǎn)生方式作為劃分政治制度的唯一標準，這是把形式凌駕于實質(zhì)之上。更關(guān)鍵的是，什么人在政策議程設(shè)置的過程中扮演怎樣的角色、民眾關(guān)心的問題是否被提上決策者的議事日程。如果政策議程的設(shè)置被統(tǒng)治者或少數(shù)精英分子把持、民眾關(guān)心的問題與政策制定者關(guān)注的問題南轅北轍，哪怕官員是民選的，這種制度也不配被稱為“民主”的。反之，如果公眾議程能夠?qū)φ咦h程產(chǎn)生直接的影響、后者能切實反映前者的內(nèi)容與排序，即使官員并非由直選產(chǎn)生，把這種制度斥之為“不民主”也顯得過于簡單化。換句話說，通過考察公共政策議程設(shè)置，我們可以透過表象、更深入地認識政治制度運作的邏輯。

基于上面的分析，我們依據(jù)政策議程提出者的身份與民眾參與的程度區(qū)分出六種議程設(shè)置的模式（見表1）。[6]這篇文章將分別討論這六種模式在中國的實現(xiàn)形式和發(fā)展趨勢，其目的是通過觀察議程設(shè)置模式的轉(zhuǎn)換來揭示中國政治制度的深刻變遷。

關(guān)門模式

這是最傳統(tǒng)的議程設(shè)置模式。在這種模式里，沒有公眾議程的位置；議程的提出者是決策者自身，他們在決定議事日程時沒有、或者認為沒必要爭取大眾的支持。在傳統(tǒng)社會里，當一般老百姓沒有什么政治參與意識時，這是議程設(shè)置的主要模式。在當代中國，這種議程設(shè)置模式也沒有完全消失。1988年的“物價闖關(guān)”也許可以算得上一個例子。

從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型到市場經(jīng)濟，價格改革當然是題中應(yīng)有之義，但價格從由政府管制過渡到由市場供需決定的難度可想而知。1980年代初，鄧小平曾警告，價格改革必須如履薄冰。[7]直到1985年，他還認為“理順生活資料價格恐怕要用三年，加上生產(chǎn)資料價格的改革，需要的時間更長”。[8]從1985年到1987年，隨著物價改革緩步推進，居民消費價格指數(shù)開始上揚，出現(xiàn)1950年代初以來從未見過的通貨膨脹率。[9]到1988年2月初開會分析經(jīng)濟形勢時，中央政治局清醒地認識到，當時物價上漲幅度過大，超過了老百姓的承受能力。為了穩(wěn)定物價，國務(wù)院出臺了一系列控制社會集團購買力、壓縮固定資產(chǎn)投資的措施。在做了這些鋪墊后，國務(wù)院4月初決定調(diào)高部分農(nóng)產(chǎn)品的收購價格，并對城市職工的補貼由暗轉(zhuǎn)明。盡管如此，全國隨即掀起了一波搶購狂潮。在這種情況下，價格改革理應(yīng)放緩一點。但當時中國實際最高領(lǐng)導(dǎo)人鄧小平認為，價格改革刻不容緩。在5—8月會見外國訪客時，他反復(fù)強調(diào)，“物價改革非搞不可，要迎著風險、迎著困難上”，希望闖過物價改革這個難關(guān)。

在此背景下，6月9日，《人民日報》發(fā)表了評論員文章《改革有險阻苦戰(zhàn)能過關(guān)》。雖然文章作者很清楚，物價改革會暫時損害不少人的利益，但他相信，人民對這種沖擊可以承受。

基于這種樂觀的估計，中央政治局于8月中旬討論并原則通過《關(guān)于價格、工資改革的初步方案》，確定價格改革的總方向是，少數(shù)重要商品和勞務(wù)價格由國家管理，絕大多數(shù)商品價格放開，由市場調(diào)節(jié)。8月19日，該方案一經(jīng)披露，立即在全國范圍內(nèi)引起新一波搶購狂潮，甚至出現(xiàn)擠兌未到期的定期存款來搶購商品的情況。

在物價闖關(guān)這個事件中，議程設(shè)置完全沒有民眾參與。決策者下決心快速推動價格改革后，甚至沒有做出爭取民眾理解和支持的努力，只是一廂情愿地假設(shè)民眾會明白決策者的苦衷。結(jié)果1988年全年，居民消費物價指數(shù)飆升1818%，造成民眾普遍不滿。事后，鄧小平從這個事件中汲取了一個深刻教訓(xùn)：“制定一切政策，要從實際出發(fā)。只要注意這一點，就不會犯大錯誤。

動員模式

與關(guān)門模式一樣，動員模式里的議程也是由決策者提出的；與關(guān)門模式不同的是，在動員模式里，確定一項議程后，決策者會千方百計引起民眾對該議程的興趣、爭取他們對該議程的支持。也就是先有政策議程、后有公眾議程。在什么樣的情況下決策者會放棄關(guān)門模式而采取動員模式呢？首先，廣大民眾具有了強烈的參與意識，關(guān)門模式的正當性遭到普遍的質(zhì)疑。其次，所涉及的議程執(zhí)行起來需要得到民眾普遍、自覺的合作。再次，決策者缺乏實施該議程所必需的資源。

在這三種情況下，決策者會希望用某種方式動員民眾參與議程設(shè)置，以減少執(zhí)行階段的障礙；但他們同時又不希望、或不放心民眾主動參與議程設(shè)置。

中國人民非常熟悉動員模式。在時代，從、三反五反，到總路線、、，再到四清、，幾乎每一次重大的、戰(zhàn)略性的議程設(shè)置都采取了這種模式。動員模式一般包括五個階段：首先是“運動開始，發(fā)出文件”。

文件既可采取中共中央、國務(wù)院文件的形式，也可采取人民日報社論、評論員文章的形式，甚至還可采取“最新指示”的形式。

第二階段是“層層傳達、普遍宣傳”。傳達往往是先黨內(nèi)、后黨外，先干部、后群眾，要求做到家喻戶曉、人人皆知。需要強調(diào)速度時，則要求傳達不過夜。

第三階段是“認真學習、深刻領(lǐng)會”。學習是指學習文件、社論、輔導(dǎo)材料之類，其目的是讓大眾吃透中央精神，包括為什么要提出新議程，什么是新議程的“精神實質(zhì)”，以及落實新議程的步驟、方法等。第四階段是“抓住典型、以點帶面”。

典型既可以是正面典型，也可以是反面典型。典型的意義在于用實例向廣大群眾展示新議程的必要性、可行性和優(yōu)越性。最后，通過以上幾個階段的工作，動員模式希望能統(tǒng)一思想、形成共識，從而達到貫徹落實新議程的目的。

美國政治學者林德布洛姆曾將政府獲取民眾服從的手法歸納為三大類。第一是壓服，即在暴力威脅下，民眾不得不服從；第二是收買，以恩惠來換取民眾的服從；第三是說服，通過教育動員，讓民眾內(nèi)化官方的意識形態(tài)，將政府意圖轉(zhuǎn)化為自覺行動。時代常見的動員模式便屬于第三類，其優(yōu)點是比壓服和收買成本低，但缺點是難以持續(xù)、長久地奏效。[12]

改革開放以后，中國在議程設(shè)置方面采取動員模式的頻率大大降低了，但并未放棄。例如，在以下政策的議程設(shè)置中，這個模式依然在起作用：提倡一對夫婦只生一個孩子（1980年），在個體經(jīng)濟中開辟就業(yè)渠道（1981年），在農(nóng)村全面建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制（1982年），開展“五講四美”活動、清除精神污染（1983年），加快城市經(jīng)濟體制改革（1984年），推行國營企業(yè)工資改革，破除大鍋飯（1985年），改革勞動制度、打破鐵飯碗（1986年），反對資產(chǎn)階級自由化（1987年），深化企業(yè)勞動人事、工資分配、社會保險制度改革（1992年），深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革（1995年），對公有制企業(yè)實行大規(guī)模減員增效、下崗分流（1997年），在全國范圍內(nèi)進行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度改革（1998年）。

內(nèi)參模式

在內(nèi)參模式里，議程不是由決策者提出的，而是由接近權(quán)力核心的政府智囊們提出的。形形色色的智囊通過各種渠道向決策者提出建議，希望自己的建議能被列入決策議程。他們往往不會努力爭取民眾的支持，而更看重決策者的賞識；他們有時甚至不希望所討論的問題變成公眾議程，因為擔心自己的議案可能招致民眾的反對，最終導(dǎo)致決策者的否決。在這個模式里沒有民眾與決策者的互動，只有智囊們與決策者的互動。

在時代，大部分重要決策都是由、等最高領(lǐng)袖親自決定的。[14]那是一個偉人的時代，但這并不意味著完全沒有內(nèi)參模式的地位。以下三個例子從時間上跨越了1950年代初到1970年代初，從中可以看出當時內(nèi)參模式的特點。

案例一：1950年6月下旬朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，到8月初，朝鮮人民軍已經(jīng)解放了朝鮮90%以上的領(lǐng)土。當時社會主義陣營普遍以為朝鮮統(tǒng)一指日可待。中國領(lǐng)導(dǎo)人卻沒有盲目樂觀。8月23日，在總參作戰(zhàn)室工作的雷英夫等人經(jīng)過反復(fù)研究最新情報后做出判斷：美軍可能很快在仁川登陸，切斷朝鮮人民軍的補給線，形成南北包圍和夾擊人民軍主力的態(tài)勢，使朝鮮戰(zhàn)局發(fā)生逆轉(zhuǎn)。他們進一步預(yù)測，9月15日是大潮，美軍這一天登陸的可能性最大。得知后說：“這些判斷有道理，很重要”，“很快結(jié)束戰(zhàn)爭是不可能了，戰(zhàn)爭肯定是持久的、復(fù)雜的、艱苦的”，并隨即作出應(yīng)對部署。[15]雷英夫的報告直接影響了最高領(lǐng)導(dǎo)人的戰(zhàn)略決策。

案例二：1956年6月，波蘭波茲南的工人為增加工資、改善生活狀況而舉行示威，保安部隊進行鎮(zhèn)壓造成很大傷亡，在全國引起很大的震動和憤慨。8月，曾因“右傾民族主義錯誤”而被解除統(tǒng)一工人黨總書記職務(wù)的哥穆爾卡再度出山，并要求當時擔任波蘭國防部長的蘇聯(lián)元帥羅科索夫斯基返回蘇聯(lián)。10月17日駐波蘇軍出動坦克部隊包圍華沙，企圖進行鎮(zhèn)壓。波蘭人民群情激昂，波蘇軍隊互相對峙，形勢非常緊張。在整個事件中，中國駐波蘭大使館一直強調(diào)問題的核心是波蘭的反蘇情緒，把波蘭事件定性為“反共事件”。但通過深入采訪，新華社駐波蘭記者謝文清的判斷截然相反。他在10月12日的電文中說，問題的癥結(jié)是蘇聯(lián)的大國沙文主義。

蘇軍出兵后，謝文清又在10月22日發(fā)回的密電中寫到，“華沙的調(diào)集軍隊之舉是不夠明智的，引起人民強烈的不滿”。[16]當時，中央有關(guān)波蘭的信息主要只有大使館和新華社兩個來源，中央后來接受了謝文清的意見，批評了大使館的看法。受到、高度贊賞的謝文清調(diào)研材料在一定程度上影響了后來中共中央對蘇聯(lián)的立場。[17]

案例三：1969年3月，中蘇之間發(fā)生武裝沖突，從而引發(fā)了對蘇聯(lián)戰(zhàn)略的討論。有人認為，蘇聯(lián)的戰(zhàn)略將會東移，進攻中國；有人認為，蘇聯(lián)仍是向西，同美國爭奪歐洲。國內(nèi)最擔心的則是美蘇是否會聯(lián)合反華。1969年底，經(jīng)過深入調(diào)查研究，新華社駐西德記者王殊以翔實的材料和數(shù)據(jù)證實，歐洲是美蘇爭奪的重點，蘇聯(lián)的根本利益在歐洲。對于發(fā)展中德關(guān)系，王殊認為，首先要破除西德是“軍國主義”、“復(fù)仇主義國家”的老框框。通過廣泛采訪，他得出結(jié)論，在西德占主導(dǎo)地位的是和平主義。同時，西德經(jīng)濟發(fā)展很快，有擴大國際市場的需要。

如果加強兩國的貿(mào)易關(guān)系，對雙方都會有好處。王殊因而建議中央考慮先邀請西德反對黨領(lǐng)導(dǎo)人訪華，以推動執(zhí)政黨更積極地發(fā)展兩國關(guān)系。看了王殊的報告后，、大加贊賞，并于1972年7月下旬單獨召見了他；外交部也破例數(shù)次對他發(fā)出內(nèi)部通報表揚。王殊的報告對最高領(lǐng)導(dǎo)人確立中國的全球戰(zhàn)略產(chǎn)生了相當大的影響。后來中德關(guān)系果然發(fā)展神速，于1972年9月29日草簽兩國建交聯(lián)合公報，其中王殊功不可沒。[18]

由上面三個例子可以看出，時代的內(nèi)參模式有三個特點。第一，內(nèi)參發(fā)揮作用的領(lǐng)域主要與國家安全有關(guān)；第二，內(nèi)參主要不是來自研究機構(gòu)，而是來自參謀和情報收集機構(gòu)。

第三，內(nèi)參往往是個別“智囊”的作品，而不是“智庫”的成果。中華人民共和國成立之后面臨著險惡的國際環(huán)境，如何讓新生的共和國自立于世界民族之林是當時中國最高領(lǐng)導(dǎo)人不得不優(yōu)先考慮的問題。很顯然，這三個特點都帶有鮮明的時代痕跡。

改革開放以后，內(nèi)參模式更為常見，究其原因，最關(guān)鍵的是，中國面臨的歷史任務(wù)發(fā)生了深刻的變化。如果說時代首先要解決的是自立問題的話，那么改革開放要解決的問題是如何使中國自強。發(fā)展現(xiàn)代經(jīng)濟涉及廣泛的領(lǐng)域，其復(fù)雜性超越了任何個人的能力。這就要求對決策輔助機制加以改造。過去那種依靠個別智囊的體制已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)代決策需要，必須代之以決策咨詢?nèi)后w。正是在這個時代背景下，中國在改革開放之初便提出了決策科學化的口號，并著手逐步建立健全思想庫體系。

最早出現(xiàn)的思想庫可能是1980年形成的“中國農(nóng)村發(fā)展問題研究組”，其成員是一批具備“通天”關(guān)系的高干子弟及知識分子子弟。在中央書記處研究室和中國社會科學院的支持下，該組成員四處調(diào)研，并把報告直接送到中央領(lǐng)導(dǎo)人辦公桌上，為1981年中央農(nóng)村工作會議準備了系統(tǒng)全面的第一手調(diào)查數(shù)據(jù)。后來，他們又參與了中央關(guān)于農(nóng)村的幾個“一號文件”的制定，形成一支有實力的決策研究力量。后來，發(fā)展組成員分別進入中國經(jīng)濟體制改革研究所（簡稱體改所）

等研究機構(gòu)。[19]隨著改革向城市和工業(yè)方向推進，體改所的作用日益凸顯，成為1980年代中國最有影響的思想庫。這種狀況一直持續(xù)到1989年。在此前后，另外一些智囊機構(gòu)也應(yīng)運而生，包括國務(wù)院內(nèi)設(shè)立的若干個研究中心（后來整合成為國務(wù)院發(fā)展研究中心）、中信國際研究所等。[20]1990年代以后，隨著經(jīng)濟活動越來越復(fù)雜，研究領(lǐng)域的專業(yè)分工也越來越精細。因此，中國科學院、中國社會科學院、各部委辦、各重點高校屬下的研究機構(gòu)開始越來越積極地卷入政策研究和咨詢工作。[21]即使在以前被視為非常敏感的外交領(lǐng)域、兩岸關(guān)系領(lǐng)域，近年來也出現(xiàn)了幾十個大大小小的思想庫。[22]除此之外，高級知識分子聚集的各派也不甘寂寞，紛紛利用其“直通車”的便利向政府高層建言、反映社情民意。[23]與此同時，中央領(lǐng)導(dǎo)人還從各領(lǐng)域特選了一小批所謂“中央直管專家”，作為最高決策的咨詢對象。這些與中央保持直接聯(lián)系的智囊對中央決策的影響當然更大。[24]

上述思想庫一般都會出版諸如“簡報”、“參閱”之類的內(nèi)部報告。這些發(fā)行量很小的內(nèi)參，往往可以直達天庭。最高領(lǐng)導(dǎo)人則幾乎每天都會圈閱、批示、轉(zhuǎn)發(fā)一些報告。[25]在正規(guī)渠道之外，部分研究人員還憑借自己的學術(shù)聲望和人脈關(guān)系通過非正常程序向最高當局遞交密札或進諫。[26]2002年末，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)人上任以后對決策科學化、民主化更加重視，并作出了表率。

從2002年12月26日到2006年5月26日，新一屆中央政治局已經(jīng)舉辦了31次集體學習活動，請哲學社會科學和自然科學方面的專家講課，平均40天舉辦1次學習活動。[27]同時，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子十分重視思想庫、智囊團的建設(shè)。[28]為此中國科學院提出要“充分發(fā)揮國家科學思想庫作用？？增強對國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的咨詢能力”；[29]中國社會科學院也要求各研究所“努力擔當思想庫和智囊團的重任，更好地為黨和國家決策服務(wù)”。[30]可以預(yù)見，未來在議程設(shè)置上，內(nèi)參模式還會扮演相當重要的角色。

借力模式

在內(nèi)參模式中，政府智囊們只關(guān)心自己的建議是否會得到?jīng)Q策者的青睞。借力模式的不同之處在于，政府智囊們決定將自己的建議公之于眾，希望借助輿論的壓力，掃除決策者接受自己建議的障礙。無論中外，一般而言，政府智囊們都希望直接影響決策者，而不是采取迂回的方式；不到萬不得已，政府智囊們不希望因訴諸輿論而得罪當權(quán)者。那么，他們?yōu)槭裁磿紶柍龃恕跋虏摺蹦?？恐怕最主要的原因是，智囊們深信自己的建議有強大的民意支撐，而政府內(nèi)部卻存在反對的聲音。

在中國，借力模式并不常見，但最近卻有一個很好的例子。從1990年代起，中國開始市場導(dǎo)向的醫(yī)療體制改革。根據(jù)1993、1998、2003年三次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查，改革后城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療費用支出越來越高，而享有社會性醫(yī)療保險的人比例越來越小。[31]2003年的非典危機暴露了公共衛(wèi)生體制改革的缺陷，也順帶引發(fā)了人們對醫(yī)療體制改革的反思。[32]但此后仍有政府官員公開聲稱，必須進一步推行市場化的醫(yī)療體制改革，讓“國有資產(chǎn)逐步退出公立醫(yī)院”。不過，在2005年春，國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部和世界衛(wèi)生組織“中國醫(yī)療衛(wèi)生體制改革”合作課題組卻發(fā)表了6份專題報告和1份總報告，證明醫(yī)改是“不成功”

的，甚至是徹底“失敗”的。由于這些報告刊登在內(nèi)部刊物上，它們最初并沒有引起人們的注意。2005年6月底，情況突然急轉(zhuǎn)直下。國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部副部長葛延風在接受媒體采訪時，透露了總報告的內(nèi)容。