編者按：本文主要從人民銀行開展的內(nèi)控評估和制度執(zhí)行情況；風險管理是央行內(nèi)控評估與制度執(zhí)行的契合點；基層人民銀行分支行的制度執(zhí)行評價進行論述。其中，主要包括：人民銀行開展內(nèi)控評估、內(nèi)部控制源于會計和審計領(lǐng)域、內(nèi)部牽制是內(nèi)部控制的原始形態(tài)，也稱為會計內(nèi)部牽制、制度執(zhí)行是人民銀行工作開展的基礎(chǔ)和準繩、內(nèi)部控制和制度執(zhí)行在人民銀行的工作中實質(zhì)上是一體兩面的關(guān)系、基層人民銀行風險特征、制度執(zhí)行成為基層人民銀行風險防控的置點、制度設(shè)計的適當性、制度執(zhí)行的有效性、從風險角度進行合規(guī)性評價、制度建設(shè)持續(xù)性等，具體請詳見。

1人民銀行開展的內(nèi)控評估和制度執(zhí)行情況

1.1人民銀行開展內(nèi)控評估

內(nèi)部控制源于會計和審計領(lǐng)域，根據(jù)IIA的定義，“控制是管理層為了提高實現(xiàn)既定目的和目標的可能性而采取的各種行動。管理層計劃、組織和指揮執(zhí)行有效的活動，為組織目的和目標的實現(xiàn)提供合理的保證，因此，控制是管理層適當?shù)赜媱潯⒔M織和指揮的結(jié)果?！睅资陙?，隨著企業(yè)管理理論和實踐的發(fā)展，內(nèi)部控制概念和內(nèi)涵不斷發(fā)展，內(nèi)部控制的方式、方法和主要內(nèi)容隨著企業(yè)經(jīng)營活動日益復雜化而不斷拓展和深化。

內(nèi)部牽制是內(nèi)部控制的原始形態(tài)，也稱為會計內(nèi)部牽制，是指組織內(nèi)部人員相互控制、相互稽核，任何一個人不能完全獨立地支配賬戶的制度，內(nèi)部牽制主要應用于財務(wù)會計領(lǐng)域。上世紀40年代至70年代。內(nèi)部牽制內(nèi)容超越了財務(wù)會計領(lǐng)域，發(fā)展為內(nèi)部控制制度概念，指包括組織機構(gòu)的設(shè)計和企業(yè)內(nèi)部采取的所有相互協(xié)調(diào)的方法和措施。到上世紀80年代，內(nèi)部控制從單一的制度體系發(fā)展為內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)，除原有的內(nèi)部控制程序外還包括會計系統(tǒng)和控制環(huán)境兩個要素。進入20世紀90年代，內(nèi)部控制發(fā)展成為一種管理的整體框架，通過控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督五個要素相互關(guān)聯(lián)、互動，形成了一個有機的動態(tài)系統(tǒng)。進入新世紀以來，內(nèi)部控制發(fā)展成為企業(yè)分析管理綜合框架，更加突出了風險管理是內(nèi)部控制管理的重點。至此內(nèi)部控制完成了由一般控制管理向企業(yè)風險管理的轉(zhuǎn)型。

2003年以來，人民銀行積極推進系統(tǒng)內(nèi)部控制管理建設(shè)，不僅頒布了人民銀行內(nèi)部控制管理框架，而且全面梳理評估系統(tǒng)內(nèi)的崗位風險，頒布崗位風險防范指南。同時，鼓勵各級內(nèi)審部門積極探索人民銀行內(nèi)控評估審計，將對內(nèi)部業(yè)務(wù)運行的風險管理狀況的審計評價作為日常內(nèi)審監(jiān)督工作的主要內(nèi)容。

論文關(guān)鍵詞：執(zhí)行擔保民事訴訟

論文摘要：《民事訴訟法》第208條明確規(guī)定了執(zhí)行擔保制度，執(zhí)行擔保就是指在執(zhí)行程序中，被執(zhí)行人暫無償付能力時向人民法院提供擔保，并經(jīng)申請執(zhí)行人同意的，人民法院可以決定暫緩執(zhí)行及暫緩執(zhí)行的期限，被執(zhí)行人逾期仍不履行的，人民法院有權(quán)執(zhí)行被執(zhí)行人的擔保財產(chǎn)或者擔保人的財產(chǎn)的法律制度。根據(jù)法律規(guī)定，執(zhí)行擔保有以下幾個法律特征。

（一）執(zhí)行擔保必須是在執(zhí)行過程中，被執(zhí)行人由于暫無償付能力而要求暫緩執(zhí)行向人民法院提供的擔保，保證在暫緩執(zhí)行的期限內(nèi)履行義務(wù)。

被執(zhí)行人提供的擔保既可以是抵押物，也可以是由他人提供擔保。

（二）被執(zhí)行人提出執(zhí)行擔保須經(jīng)申請執(zhí)行人同意。如果申請執(zhí)行人不同意，執(zhí)行擔保不成立，應當繼續(xù)執(zhí)行。

（三）被執(zhí)行人擔保須經(jīng)人民法院審查決定。

執(zhí)行難是長期困擾人民法院的一個問題，民事強制執(zhí)行效果不佳，直接影響著我國司法權(quán)威和公信力，對我國未來的法治建設(shè)也有著消極影響。面對執(zhí)行難問題，最高人民法院院長在十二屆全國人大四次會議報告工作時表示，要用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題，破除實現(xiàn)公平正義的最后一道藩籬。為確保實現(xiàn)在兩到三年時間內(nèi)基本解決執(zhí)行難問題，2016年4月20日最高人民法院“基本解決執(zhí)行難”暨執(zhí)行案款清理工作動員部署視頻會上，對“什么叫執(zhí)行難”、“怎樣算基本解決”等問題做出了解釋，為攻克執(zhí)行難理清思路和標準。需要認識到，近年來我國為解決法院執(zhí)行難做出了諸多的努力。在技術(shù)上，積極加強法院信息化建設(shè)，建立健全法院多種執(zhí)行查控措施和手段；在制度建設(shè)上，探索審執(zhí)分離體制改革，在多地進行了試點，產(chǎn)生了“紹興模式”、“長沙模式”、“莆田模式”、“前海模式”等多種彌足珍貴的經(jīng)驗，這些試點模式各有側(cè)重和優(yōu)點，給未來我國執(zhí)行權(quán)的合理配置改革探出道路；在立法措施上，民事訴訟法的修改，執(zhí)行工作相關(guān)司法解釋的出臺，都積極規(guī)范了執(zhí)行工作，推進了執(zhí)行難的化解。但是我們需要反思和認識到，執(zhí)行難是諸多消極的、落后的、不利的因素揉合在一起產(chǎn)生負面反應的“綜合癥”。執(zhí)行難的解決，關(guān)鍵在于制度的深化改革和創(chuàng)造性突破。唯有破釜沉舟式的改革勇氣與決心，才能將“執(zhí)行難”真正克服。筆者面對我國執(zhí)行難的現(xiàn)狀，認為技術(shù)手段的更新和開發(fā)，應當作為執(zhí)行工作的一項必修課常抓不懈，而克服執(zhí)行難的關(guān)鍵在于立法措施上對審執(zhí)分離模式的選擇和執(zhí)行員制度的深化考慮，以及加強立法司法解釋對執(zhí)行工作的支撐。本文就審執(zhí)分離模式展開討論研究，希望能給執(zhí)行難的解決帶來啟發(fā)。

一、審執(zhí)分離模式的可選路徑

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“完善司法體制，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點”?？梢?，審執(zhí)分離的必要性早已達成共識，但就我國審執(zhí)分離模式的選擇，無論是決策層還是學界，均沒有形成統(tǒng)一的觀點，目前主要有三種觀點：一是“徹底外分”，二是“深化內(nèi)分”，三是“深化內(nèi)分、適當外分”?！皬氐淄夥帧钡闹饕^點認為，應當將整個執(zhí)行工作從法院分離，交由其他司法或行政部門負責；該觀點認為將執(zhí)行權(quán)外分，符合執(zhí)行權(quán)的權(quán)利屬性，同時也符合法官員額改革的法官精英化。“深化內(nèi)分”的主要觀點則認為，應當將執(zhí)行權(quán)繼續(xù)留在法院，但是在法院內(nèi)部深化審執(zhí)分離，有不同的機構(gòu)負責審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)；該觀點認為，將執(zhí)行權(quán)留在法院內(nèi)部有利于提高司法效率，同時實現(xiàn)執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)的平衡和制約，且我國行政權(quán)力本身就過于強大和難以制約，執(zhí)行權(quán)留在法院能夠更好的避免權(quán)力濫用?！吧罨瘍?nèi)分、適當外分”的觀點則希望，在深化內(nèi)分的基礎(chǔ)上，合理的將一部分執(zhí)行工作向法院外分離，交由其他部門負責；這種觀點實際是希望，一方面能夠最大化的考慮法院司法效率和對行政權(quán)力制約，一方面能夠通過適當外分實現(xiàn)執(zhí)行難的破解。以上三種審執(zhí)分離模式，筆者較為認同“深化內(nèi)分、適當外分”的觀點，同時筆者認為，“深化內(nèi)分”應當是就執(zhí)行機構(gòu)而言的制度建設(shè)，“適當外分”重點則應該是對執(zhí)行員制度的探索和改革。就審執(zhí)分離工作而言，“深化內(nèi)分”應該是審執(zhí)分離的基礎(chǔ)模式，而“適當外分”則是審執(zhí)分離后執(zhí)行員制度的必然選擇。

二、“深化內(nèi)分”基礎(chǔ)模式的選擇

國家法律將執(zhí)行權(quán)賦予哪個機關(guān)或哪類人員，是由很多方面原因決定的，諸多的因素當中，除對本土社會文化傳統(tǒng)、社會現(xiàn)實的利用和考慮外，我國社會主義市場經(jīng)濟需要法治制度具備的減少交易成本、促進財富配置最優(yōu)化等特性，也是我國強制執(zhí)行制度設(shè)計時的重要考量，可以宏觀地認為強制執(zhí)行制度一方面必須符合國家社會的現(xiàn)實，另一方面又必須追求做到高質(zhì)高效的執(zhí)行效果。綜合考慮這些因素，筆者認為應當將“深化內(nèi)分”作為我國審執(zhí)分離的基礎(chǔ)模式進行選擇。（一）從執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性考慮。民事強制執(zhí)行權(quán)是一項具有行政特性的國家權(quán)力，該項權(quán)力與司法審判權(quán)之間存在異質(zhì)性，這是討論審執(zhí)分離問題的理論基礎(chǔ)，需要注意的是，我國憲法和其它法律對民事執(zhí)行權(quán)的屬性沒有予以規(guī)定，對其性質(zhì)的爭論一直存在，對其屬于何種國家權(quán)力，存在行政權(quán)說、司法權(quán)說和折衷說。筆者認為德國學者的司2017•12（中）法權(quán)說，最為符合法律理論邏輯和司法工作實際。在德國，隨著20世紀70年代《民事訴訟法》的修訂和理論研究的發(fā)展，有關(guān)執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的爭議逐漸消失，司法權(quán)學說取得壓倒性優(yōu)勢。其司法權(quán)說學者認為，強制執(zhí)行的首要任務(wù)是幫助債權(quán)人獲得清償，強制執(zhí)行程序上的公共利益和不服從的后果，都服務(wù)于實現(xiàn)債權(quán)人權(quán)利，不同于行政行為的為了自己的事物而行為，強制執(zhí)行中執(zhí)行機構(gòu)總是在陌生人的事務(wù)中，為了他人的目的作為第三人而行為，且執(zhí)行程序總是依債權(quán)人申請而啟動。進而在德國學者看來，聲稱強制執(zhí)行在實體上屬于行政權(quán)，主要原因在于“不屬于立法又不屬于裁判的，就屬于行政”這樣的行政概念存在。就我國的實際而言，執(zhí)行權(quán)的權(quán)利屬性并不是審執(zhí)分離模式選擇的關(guān)鍵，事實上，如果僅就執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性進行分析，進而決定執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)的分離模式，是武斷和不負責任的。將執(zhí)行權(quán)配置于法院內(nèi)部還是法院外部，這個問題也無法通過簡單的權(quán)利性質(zhì)分析獲得答案，需要結(jié)合其他具體因素予以論證，而且由于文化、制度的巨大差異，我國國家權(quán)利的配置，本就有更多考慮社會現(xiàn)實需要的特點，而非嚴格按照權(quán)力屬性來配置。（二）從司法權(quán)威和司法公信力建設(shè)的角度看。審執(zhí)分離本身并非目的，審執(zhí)分離實質(zhì)上是解決“審而不執(zhí)”、“審而難執(zhí)”等問題的方法，并借以提高司法公信力。而且從審判權(quán)到執(zhí)行權(quán)存在著銜接和配合，這種銜接和配合，一方面體現(xiàn)在判決書技巧帶給執(zhí)行的難易，另一方面體現(xiàn)在好的執(zhí)行效果事實上提升了司法公信力。徹底外分的審執(zhí)分離模式，意味著法院無需考慮執(zhí)行問題，看似提高了審判權(quán)的獨立性和權(quán)威性，但是我們需要正視，執(zhí)行難并非簡單的執(zhí)行力度或執(zhí)行手段的不足，當前我國面臨的執(zhí)行難，是社會發(fā)展和制度建設(shè)的階段性問題。歸根結(jié)底，執(zhí)行難是國家對社會的管理能力遠落后于經(jīng)濟社會發(fā)展的集中反映，是國家強制力和激勵守法的能力不足的突出體現(xiàn)，這種現(xiàn)實困難并不會因為簡單的將執(zhí)行權(quán)從法院分離而消失。這就意味著，無論如何外分，如果徹底外分不能解決現(xiàn)有的執(zhí)行難問題，那么就毫無意義，而且在民眾眼中法院判決的公信力將進一步下降。這種司法改革風險，是我國法治建設(shè)走到今天所不能承受的。（三）從權(quán)力配置和權(quán)力監(jiān)督角度考慮。首先，將執(zhí)行權(quán)配置給行政部門，將給法院工作帶來新的軟肋。在我國一府兩院的體制下，本身就意味著許多法院工作需要政府部門的配合，根據(jù)前文的論述，當執(zhí)行權(quán)外分配置給行政部門，法院的司法權(quán)威和司法獨立也將事實上受到更多的行政系統(tǒng)牽制。其次，目前人民法院通過一系列的信息化和技術(shù)手段探索，法院執(zhí)行已經(jīng)實際對被執(zhí)行人擁有相當強的技術(shù)手段和措施，與公安部門的技術(shù)偵查手段不同，被執(zhí)行人是民事案件的當事人，其權(quán)利保護不同于刑事案件的對象，也就意味著執(zhí)行技術(shù)手段應當有更高的監(jiān)控和監(jiān)管機制，而我國本身就存在行政權(quán)力過于強大，制約機制不足的問題，執(zhí)行權(quán)外分后無論配置給哪個行政部門，都將進一步擴大行政權(quán)力，事實上給執(zhí)行權(quán)的實施帶來監(jiān)管困難。（四）從效率和成本的角度考慮。司法裁判當然包含著對正義價值的追求，而對正義的求取，顯然也有成本的考慮，而效率高低意味著這份正義的質(zhì)量。執(zhí)行的過程中，存在實體權(quán)利的救濟和疑難問題的及時裁決等現(xiàn)實需要。徹底外分的執(zhí)行權(quán)在實施中，將相比于另兩種審執(zhí)分離模式，過分割裂審執(zhí)關(guān)系，且更難與審判權(quán)銜接和配合，進而帶來低效高成本的執(zhí)行制度，事實上不利于解決執(zhí)行難和執(zhí)行中權(quán)利的保護。同時，民事案件當事人在得到生效判決書后，大多希望能夠盡快實現(xiàn)判決書中載明的權(quán)利，而徹底外分的執(zhí)行權(quán)將意味著，當事人需要“跨機關(guān)”的申請實現(xiàn)權(quán)利，相比于“跨部門”的申請，哪種效率更高無需多言?？梢砸姷茫瑥氐淄夥趾芸赡軒韴?zhí)行工作效率的下降和成本的上升，進而造成新的執(zhí)行難。我國的制度、文化和社會現(xiàn)實與其他國家存在著巨大的差距，在借鑒國外的成熟制度前，必須意識到制度的設(shè)計離不開本土資源的考慮。中國的法治之路必須注重利用中國本土資源，注重中國法律文化的傳統(tǒng)和實際?！吧罨瘍?nèi)分”的審執(zhí)分離基礎(chǔ)模式，符合我國基本國情和本土資源，有利于在未來給予司法權(quán)公信力較好的培養(yǎng)條件，也有利于未來強制執(zhí)行制度的進一步深化改革，并且有利于強制執(zhí)行高效高質(zhì)的實現(xiàn)債權(quán)人利益。同時，“深化內(nèi)分”的審執(zhí)分離基礎(chǔ)模式，不但是出于前文提到的成本和效率價值、司法公信力、權(quán)力屬性和權(quán)力配置等方面的考慮，同時也是出于對執(zhí)行制度與執(zhí)行員制度間的配合和完善考慮。

三、執(zhí)行員制度“適當外分”的趨勢和必要性

摘要：我國現(xiàn)行的行政強制執(zhí)行體制面臨諸多問題，法學研究亟需回答。本文首次指出三個概念涉及強制和執(zhí)行因素，即時強制、強制措施、強制執(zhí)行，其中即時強制、強制措施的執(zhí)行是與決定同時實施的，行政強制執(zhí)行只是行政行為的一個環(huán)節(jié)，而非獨立行政行為。國外沒有一個國家是單純法院強制執(zhí)行或行政機關(guān)強制執(zhí)行。我國行政權(quán)力中能夠相對集中行使的權(quán)力不是目前正在進行的行政處罰權(quán)的集中行使，而是行政強制執(zhí)行權(quán)。我國應當在中央和地方行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立執(zhí)行機構(gòu)，執(zhí)行遇到抵抗的行政決定的同時執(zhí)行法院的有金錢給付義務(wù)的裁判，當行政執(zhí)行需要限制人身自由時則必須由法院裁決后方可執(zhí)行。

關(guān)鍵詞：行政強制執(zhí)行制度研究

一行政強制執(zhí)行的概念

在行政法學的理論體系中有有三個概念涉及行政、強制和執(zhí)行這三個因素，它們是行政即時強制、行政強制措施、行政強制執(zhí)行。本文也將以解讀這些概念為邏輯起點。

行政強制措施是為了預防、制止或控制危害社會行為的發(fā)生，行政機關(guān)采取的對有關(guān)對象的人身、財產(chǎn)和行為自由加以暫時性限制，使其保持一定狀態(tài)的手段。具體表現(xiàn)為遇突發(fā)事件或傳染病爆發(fā)等情形對人身自由的限制和檢查；對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)（常常是一種為進一步的具體行政行為的作出而采取的保全措施）；強制檢查檢驗；遇自然災害、傳染病爆發(fā)等情形處置土地、建筑物、住宅或征用交通工具。

行政即時強制是行政機關(guān)無須事先作出決定，也不以相對人負有義務(wù)為條件，由行政機關(guān)直接地、不加告誡地對特定當事人進行限制，以破壞力量排除其抵抗。行政即時強制針對人身時表現(xiàn)為：對醉酒、自殺、毆斗、精神病人的管束、隔離傳染病人等。針對財物時表現(xiàn)為：扣留處置危險爆炸物品；重大災害事故的緊急處置；緊急避險。

近十年來，中國的行政法治建設(shè)已步入“黃金時代”，其中的一個標志是：行政立法出現(xiàn)了“高峰”。我國于1989年推出了《中華人民共和國行政訴訟法》之后，接著于1990年制定了《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》和《行政復議條例》，1993年制定了《國家公務(wù)員暫行條例》，1994年通過了《中華人民共和國國家賠償法》，1995年公布了《中華人民共和國人民警察法》，1996年完成了《中華人民共和國行政處罰法》，1997年又將《中華人民共和國行政監(jiān)察條例》“升格”為《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，1999年新制定了《中華人民共和國行政復議法》……。特別是行政處罰法的制定與實施，更呼喚著“行政強制執(zhí)行法”的出臺。據(jù)說中國有關(guān)立法部門已把研究制定《中華人民共和國行政強制執(zhí)行法》列上日程。但是，離這個目標的實現(xiàn)，中國的法學家們在理論研究上還將不得不經(jīng)歷一段不太短的路程。

中國臺灣地區(qū)早在1943年就修訂了《行政執(zhí)行法》。近年該法再次被修改。最近的修訂稿于1998年11月11日公布施行。中國臺灣的學者們步入行政執(zhí)行法研究領(lǐng)域亦相對較先。為此，研究與評判臺灣的行政執(zhí)行制度及理論，對于探討中國大陸制定行政強制執(zhí)行法，也許會有一定的裨益。

一、行政執(zhí)行的基本概念

（一）行政執(zhí)行的定義與特征

在中國臺灣，行政執(zhí)行（〈英〉A(chǔ)dministrativeExecution），是行政上的強制執(zhí)行（〈英〉A(chǔ)dministrativeCompulsory，〈德〉Verwaltungsvollstreckung）的簡稱。關(guān)于它的定義，一般以1947年修訂的《行政執(zhí)行法》[1]的第1條規(guī)定為依據(jù)。該條規(guī)定：“行政官署于必要時，依本法之規(guī)定，得行間接或直接強制處分。”1998年修訂的新《行政執(zhí)行法》對行政執(zhí)行的定義在表述上略有改變。其第2條規(guī)定：“本法所稱行政執(zhí)行，指公法上金錢給付義務(wù)、行為或不行為義務(wù)之強制執(zhí)行及即時強制。”但這種表述由于過份簡單而很難直接作為學理上的概念。臺灣學者們對行政執(zhí)行所下的定義，已遠遠超逾了《行政執(zhí)行法》中的概念，而且比較統(tǒng)一。以下是一種目前比較規(guī)范而公認的定義，它被寫進了各種教科書：

行政上的強制執(zhí)行，簡稱行政執(zhí)行，系指當人民不履行其行政法義務(wù)時，行政機關(guān)以強制方法使其履行，或?qū)崿F(xiàn)與履行有同一狀態(tài)之行政權(quán)作用。[2]

一、深進學習宣傳政府四項制度

縣政府對抓好政府四項制度的學習宣傳和貫徹執(zhí)行高度重視，多次召開會議進行研究部署，提出了明確要求。各部分各單位要認真抓好本地本部分的學習教育活動，采取多種形式，組織廣大干部職工認真學習縣政府關(guān)于推行政府四項制度的決定以及相關(guān)文件、領(lǐng)導講話和要求，明確重大決策聽證、重要事項公示、重點工作通報、政務(wù)信息查詢的事項、方式、程序、實施等，深刻領(lǐng)會實施政府四項制度的精神實質(zhì)、主要內(nèi)容，為政府四項制度的順利實施奠定良好基礎(chǔ)。要教育和引導廣至公務(wù)員尤其是領(lǐng)導干部以良好的心態(tài)認真貫徹執(zhí)行政府四項制度，以積極開放、求真務(wù)實的精神對待來自各方面的監(jiān)視，廣泛聽取和吸納群眾意見，自覺接受監(jiān)視。要加強與新聞媒體的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，加大對政府四項制度的貫徹執(zhí)行情況的報道力度，充分發(fā)揮反腐倡廉教育的重要作用，特別是要注重宣傳報道貫徹執(zhí)行中的正反典型，在廣大干部群眾中樹立正確導向，努力營造良好的工作氛圍。要通過對政府四項制度學習宣傳和貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)視檢查，確保政府四項制度得到有效貫徹執(zhí)行。

二、加強對實施政府四項制度的監(jiān)視檢查

縣政府明確規(guī)定了政府四項制度的組織實施部分和配合部分。各級監(jiān)察機關(guān)在政府的同一領(lǐng)導下，會同政府辦公室及法制辦、督查、信息產(chǎn)業(yè)等部分，加大督促檢查力度，確保政府四項制度的全面落實。

（一）突出工作重點，務(wù)求監(jiān)視檢查取得實效。

重大決策聽證制度方面應突出：決策機關(guān)應當聽證而未聽證的，無正當理由不采納公道意見和建議的，未答復聽證申請，造成不良影響的；聽證機關(guān)在公告聽證事項、遴選聽證代表、主持聽證會議、撰寫聽證報告和辦理聽證事務(wù)的過程中，違反有關(guān)規(guī)定，造成不良影響，或者聽證報告嚴重失實的；決策機關(guān)或決策發(fā)言人不出席或不派員出席聽證會，或者在聽證會上作不實陳述，以及提供虛假信息或虛假、錯誤資料等。一旦發(fā)現(xiàn)上述題目，就要按照有關(guān)規(guī)定啟動問責。

最高人民法院行政審判庭與浙江大學公法與比較法研究所在杭州舉行了“最高人民法院司法解釋理論研討會”，會議代表認真討論《最高人民法院關(guān)于審查非訴執(zhí)行行政案件若干問題的規(guī)定》（試擬稿），這是一件很有益的事，因為當下的中國，沒有比行政法律上的強制執(zhí)行制度被設(shè)計得更復雜及紊亂了。如果我們用行政行為和司法行為的時間流程來考察這種強制執(zhí)行行為時，就不難發(fā)現(xiàn)它們竟有下列諸多的種類：

第一類，行政事先執(zhí)行所謂行政事先執(zhí)行，系指行政機關(guān)作出具體行政行為以后，在行政復議和行政訴訟之前，無須等到公民、法人或者其他組織“在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行”（《行政訴訟法》第六十六條）時，更無須等到人民法院作出具有最終法律效力的裁判后，就能依本身的職權(quán)實施強制執(zhí)行的行為和制度。

第二類，行政復議期間的執(zhí)行關(guān)于在行政復議期間，行政機關(guān)是否可以強制執(zhí)行自己作出的具體行政行為，《行政復議法》第二十一條已作規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，行政復議期間的執(zhí)行，以“不停止對具體行政行為的執(zhí)行為原則，以停止執(zhí)行為例外”。

第三類，對當事人在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行時的執(zhí)行這類執(zhí)行制度由《行政訴訟法》第六十六條和最高人民法院《行政訴訟法解釋》第八十七條第一款作出規(guī)定。

第四類，對當事人在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行并行政機關(guān)不申請執(zhí)行時的執(zhí)行根據(jù)最高人民法院《行政訴訟法解釋》第九十條規(guī)定，行政機關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)對平等主體之間民事爭議作出裁決后，當事人在法定期限內(nèi)不起訴又不履行，作出裁決的行政機關(guān)在申請執(zhí)行的期限內(nèi)未申請人民法院強制執(zhí)行的，生效具體行政行為確定的權(quán)利人或者其繼承人、權(quán)利承受人在90日內(nèi)可以申請人民法院強制執(zhí)行。

第五類，由行政機關(guān)選擇的執(zhí)行根據(jù)最高人民法院《行政訴訟法解釋》第八十七條第二款規(guī)定，如果法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機關(guān)依法強制執(zhí)行，也可以申請人民法院強制執(zhí)行的，那么行政機關(guān)就有選擇權(quán)：它既可以申請人民法院強制執(zhí)行，也可自己依法強制執(zhí)行；但行政機關(guān)向人民法院提出申請后，人民法院可以受理，也可以不受理。

為了保護岌岌可危的環(huán)境狀況，從資金源頭阻斷高污染高耗能和產(chǎn)能過剩的行業(yè)（以下簡稱“兩高一?！毙袠I(yè)）對與環(huán)境的破壞，我國金融管理機構(gòu)于2007年頒布了《關(guān)于落實環(huán)境保護政策法規(guī)防范信貸風險的意見》，這是第一次將綠色信貸明確的寫入政策體系中去，在此之后國家又陸續(xù)頒布了一系列的政策以期解決當前環(huán)境日益惡化的狀態(tài)。綠色信貸作為一種從源頭上遏制污染企業(yè)的有效武器，相較于以往只注重事后的監(jiān)管，更能從根本打擊污染行為。時隔五年，綠色信貸執(zhí)行如何？何去何從？值得我們?nèi)パ芯颗c分析。工商銀行作為我國四大銀行之一，其執(zhí)行狀況的優(yōu)劣更能體現(xiàn)出我國現(xiàn)今綠色信貸制度執(zhí)行的效果。

一、工商銀行執(zhí)行綠色信貸的成果

在所有商業(yè)銀行中，工商銀行是最早響應銀行管理機構(gòu)實施綠色信貸號召的金融機構(gòu)，于2007年9月就出臺了《關(guān)于推進“綠色信貸”建設(shè)的意見》。2009年末，工行在環(huán)境保護重點領(lǐng)域內(nèi)的貸款就達到了1149.29億元，從“兩高一?！毙袠I(yè)退出貸款資金達到63億元，僅總行否決存在環(huán)保手續(xù)不全和環(huán)境隱患的貸款就高達100多億元。工行之所以取得良好的綠色信貸效果，歸功于以下兩個方面：

（一）實行“一票否決制”

工行在《關(guān)于推進“綠色信貸”建設(shè)的意見》中就已經(jīng)明確的提出了對于綠色信貸加大扶植力度，對于“兩高一剩”行業(yè)與污染項目實行“一票否決制”，限貸、緩貸直至收回貸款。這項措施有力地打擊了銀行內(nèi)部人員對于信貸程序的操作不規(guī)范問題，可能對環(huán)境產(chǎn)生重大不利影響的項目一律否決，工行主動地在全行范圍內(nèi)建立客戶環(huán)保風險數(shù)據(jù)庫，以使在審查企業(yè)貸款的時候，依據(jù)環(huán)境信息對相關(guān)企業(yè)實行不同額度與利率的貸款，有效的控制了信貸的環(huán)境風險。更為可貴的在于“一票否決制”不僅僅針對的是污染項目，而且對于綠色信貸執(zhí)行不力的分支機構(gòu)實行“一票否決制”，減少這些機構(gòu)下一年度的信貸額度與貸款利率的幅度，并在工行內(nèi)部通報批評這些機構(gòu)，以起到警示作用。同時，對于相關(guān)責任人也實行“一票否決制”，取消其評優(yōu)資格與晉升職位，并予以警告，嚴重者撤銷現(xiàn)有的一切職務(wù)甚至移送司法機關(guān)。在此基礎(chǔ)上，建立長期的“問責檔案”，使全行范圍內(nèi)工作人員汲取經(jīng)驗與教訓。

（二）推行“綠色信貸產(chǎn)品”

執(zhí)行救濟制度是強制執(zhí)行立法不可或缺的重要組成部分，也是衡量一國強制執(zhí)行立法是否科學的重要標志。我國現(xiàn)行執(zhí)行救濟制度無論是在具體制度設(shè)計上還是在程序理念上均存在著重大缺失，亟待完善。對此，筆者認為，在增設(shè)程序上的執(zhí)行救濟的同時，應重點改造我國現(xiàn)行的執(zhí)行異議制度，讓其內(nèi)部結(jié)構(gòu)更趨于健全、完善，并符合程序法理。

[關(guān)鍵詞]執(zhí)行救濟程序上的執(zhí)行救濟執(zhí)行異議實體上的執(zhí)行救濟異議之訴

序言

西方法諺有云：“無救濟即無權(quán)利”。在現(xiàn)實社會生活中，權(quán)利在行使的過程中總會受到來自各方面的威脅與侵害，其中尤以國家公權(quán)力的不法或不當行使對當事人私權(quán)的侵害最為普遍。有鑒于此，有必要賦予權(quán)利人以相應的救濟手段與救濟方法，以保障其權(quán)利能得到切實充分的實現(xiàn)。否則，所謂“權(quán)利”對于權(quán)利人而言最多不過是一種“水中月”、“鏡中花”，沒有任何現(xiàn)實意義——人類的權(quán)利自始就與救濟相聯(lián)系，沒有救濟可依的權(quán)利是虛假的À，事實上也不成其為權(quán)利。正是在這種意義上，西方人甚至認為，救濟往往走在權(quán)利之前。此實乃其長期法治經(jīng)驗的概括與總結(jié)，這對于我們完善執(zhí)行救濟制度，以最終實現(xiàn)我國強制執(zhí)行立法的現(xiàn)代化與科學化不無重大的啟示意義。

無庸諱言，在我國當前的執(zhí)行實踐中，與“執(zhí)行難”普遍存在的同時，“執(zhí)行亂”的問題也確實客觀存在，而且在某種意義上說還相當突出，不容我們忽視。最高人民法院副院長沈德詠先生就曾指出，在全國法院系統(tǒng)中，執(zhí)行干警只占全部干警的十分之一，但每年所發(fā)生的違法違紀人數(shù)卻占了三分之一Á。這一數(shù)字本身即從一個側(cè)面反映與佐證了我國當前“執(zhí)行亂”問題的客觀存在及其在一定程度上的嚴重性。應當承認，這一問題的出現(xiàn)與存在既與我國目前廣大執(zhí)行干警政治與業(yè)務(wù)素質(zhì)有待進一步提高有關(guān),從根本上說,更與我國強制執(zhí)行立法的不完善有著極為密切的關(guān)系。在我國現(xiàn)行的法律體系中，強制執(zhí)行法素來是其中薄弱的環(huán)節(jié)，而執(zhí)行救濟制度又是強制執(zhí)行立法中最為薄弱的一環(huán)。因此,為了進一步規(guī)范執(zhí)行權(quán)的運行機制,確保其合法與合理行使,并從根本上治理我國當前存在的“執(zhí)行亂”問題,以最終保護當事人及利害關(guān)系人在執(zhí)行程序中的合法權(quán)益,值此我國當前正抓緊制訂〈〈強制執(zhí)行法〉〉之際,運用程序法理,在廣泛參考借鑒其他國家與地區(qū)成功立法例的基礎(chǔ)上,進一步研究探討完善我國的執(zhí)行救濟制度已成當務(wù)之急。

一、執(zhí)行救濟內(nèi)涵的界定及其種類與方法

[摘要]制度是現(xiàn)代社會運行的基礎(chǔ)，有了制度就必須執(zhí)行。制度執(zhí)行存在的諸多問題和由此引發(fā)的不少問題，受到了社會各階層的極大關(guān)注。提高制度執(zhí)行力是當前我國社會建設(shè)的重要課題，也是我國社會改革深層次推進必須解決的重要問題。文章試從理論與實踐相結(jié)合的角度，對如何提高制度執(zhí)行力進行探討，以期對實際工作有一定的指導和借鑒作用。

[關(guān)鍵詞]制度；制度執(zhí)行力；分析

制度是現(xiàn)代社會運行的基礎(chǔ)。有了制度就必須執(zhí)行，這是一個最基本的工作原則。筆者認為，社會主義的優(yōu)越性既要體現(xiàn)在制度上，還要體現(xiàn)在制度執(zhí)行力上。當代社會一個國家的核心競爭力，除經(jīng)濟、政治層面外，還有一個很重要的層面就是制度執(zhí)行。我們不得不承認，當代最發(fā)達資本主義國家執(zhí)行市場經(jīng)濟制度的水平也是一流的。汪中求同志在《細節(jié)決定成敗》一書的前言中說到：中國決不缺少雄韜偉略的戰(zhàn)略家，缺少的是精益求精的執(zhí)行者；決不缺少各類管理制度，缺少的是對規(guī)章條款不折不扣的執(zhí)行。當前，我們存在一種傾向，相比而言，我們更加注重建立制度，講要求，作規(guī)定，下文件，頒布一些新的政策法規(guī)，但我們對制度執(zhí)行卻有所忽視，理論研究不深入，求實對策不多，反饋評估機制不通暢，很多制度執(zhí)行沒有達到預期成效，這是一個不爭的事實。審思當前我國社會建設(shè)，可以說無論是和諧社會還是誠信社會的建設(shè)，提高全社會制度執(zhí)行力，無疑是十分重要的，也是一個相當復雜艱巨的過程。

一、如何認識制度執(zhí)行力

(一)制度執(zhí)行力含義分析。從理論上講，研究制度執(zhí)行力，要求研究制度本身，因為制度與制度執(zhí)行力是緊密相關(guān)但又不能完全等同的問題。什么是制度，可以從不同的角度去理解，新制度學派的道格拉斯·諾斯從廣義的角度認為，制度是一系列被制定出來的規(guī)則、服從程序和道德倫理規(guī)范，其目的是對追求個人利益最大化的行為進行約束。馬克思認為，人與動物的本質(zhì)區(qū)別就是人的社會性，作為社會性人，顯然的內(nèi)涵是人生活在社會制度中，是制度人。制度通過創(chuàng)建秩序，為社會性人能夠充分展現(xiàn)個體人的才能，證明證實其存在的獨特性、差異性。同時，任何一種社會性活動或者說除自身外還與他人有關(guān)的活動都需要制度保證，才能保證活動有序進行，使參與者的權(quán)利得到公平公正的保護，使存在的差別、差異符合實際情況。因此，無論從諾斯的制度定義還是從馬克思關(guān)于人的本質(zhì)論說，我們都可沿“制度一立一約束性一代表公正”路徑來分析制度，并進一步探求其如何在現(xiàn)實社會中得以實現(xiàn)，這就關(guān)乎制度執(zhí)行力。與制度相對應，我們可沿“制度執(zhí)行力一行一操作性一追求公正”路徑來分析制度的內(nèi)涵。什么是制度執(zhí)行力，目前理論界并沒有統(tǒng)一明確的定論，筆者在此定義為：制度執(zhí)行力是實現(xiàn)制度目標過程中速度、質(zhì)量和效能的綜合體現(xiàn)。

(二)制度執(zhí)行力特征分析。制度執(zhí)行力產(chǎn)生要有堅實的基礎(chǔ)，操作要有明確的規(guī)則，改變要有充要的條件。相比號令執(zhí)行力(依靠個人、小團體的威望、能力形成的執(zhí)行力)和創(chuàng)新執(zhí)行力(應對突變突發(fā)情況要求的執(zhí)行力)而言，制度執(zhí)行力具有基礎(chǔ)性、穩(wěn)定性、規(guī)范性、科學性特征。比如說，一個單位部門，有了較強的制度執(zhí)行力，才不會出現(xiàn)“樹倒猢猻散”的現(xiàn)象。由于制度執(zhí)行力具有以上四個鮮明特征，在價值功用上它成為事業(yè)發(fā)展壯大的支柱。我國改革開放近30年，從“摸著石頭過河”的經(jīng)驗式到現(xiàn)階段提出“科學和諧發(fā)展”的理性式，實際上要求當前改革發(fā)展要更加注重制度理性。筆者認為，提高制度的執(zhí)行力是我國目前改革發(fā)展的重要任務(wù)。由于制度不是憑空產(chǎn)生，是實際中或多或少呈現(xiàn)出現(xiàn)象和問題后得以形成的，其完善需要時間和階段，正如新制度學派認為制度是時間的函數(shù)；制度執(zhí)行本身也是一個時間過程和系統(tǒng)工程，因此，制度執(zhí)行力也有相對的依賴性、滯后性，在實際過程中將其相對的依賴性、滯后性盡可能降到最少或者可控、可承受程度范圍是提高制度執(zhí)行力的重要內(nèi)容之一。