摘要通過對美國地方政府債券市場發(fā)展現(xiàn)狀及運作的分析，提出借鑒其規(guī)范的操作和管理模式，設(shè)計出符合中國現(xiàn)狀的地方政府債券制度。

關(guān)鍵詞地方政府債券制度設(shè)計基本框架運作

隨著我國金融、財稅體制改革的深入，中國應(yīng)借鑒國外成熟債券市場的先進(jìn)經(jīng)驗，并結(jié)合自身的市場環(huán)境，適時引入地方政府債券等金融工具，開發(fā)構(gòu)造具有自身特色的地方政府債券市場，推動市政建設(shè)的加速發(fā)展，為地方經(jīng)濟(jì)騰飛創(chuàng)造良好的硬件基礎(chǔ)。

1美國地方政府債券發(fā)展現(xiàn)狀

在西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，地方政府債券市場經(jīng)過幾十年的發(fā)展和完善，形成了較為規(guī)范的運作方式和嚴(yán)密的管理體系。地方政府債券和國債、企業(yè)債券、金融債券、股票和投資基金一起，共同構(gòu)筑成完整統(tǒng)一的證券市場。這里以美國為例介紹地方政府債券這一金融品種。

1.1美國地方政府債券市場的規(guī)模

摘要：黨的十六大報告提出要建立“分級所有”的新國有資產(chǎn)管理體制，這就為在財政聯(lián)邦主義框架下探索有中國特色的社會主義公共財政提供了理論突破。地方政府債券既是發(fā)達(dá)的資本市場重要組成部分，也是分級財政不可或缺的投融資媒質(zhì)，在深化國有資產(chǎn)管理體制改革過程中，政府應(yīng)適時推出“地方政府債券”這一公債品種。

一、問題的提出

公共產(chǎn)品理論將公共品分為純公共品和準(zhǔn)公共品。公共品具有分層和分地域特點，中央政府提供國家公共品，各級地方政府提供地方公共品。無論提供國家公共品還是地方公共品，政府都必須擁有相應(yīng)的征稅權(quán)和舉債權(quán)。

地方政府債券（LocalGovernmentBond）也叫“市政債券”（municipalbond），后一稱呼源自美國。它是指地方政府或其下設(shè)機(jī)構(gòu)為提供地方公共品的需要而在資本市場上發(fā)行債券進(jìn)行直接融資的活動。美國、德國（聯(lián)邦制國家）、日本（單一制國家）以及一些東歐轉(zhuǎn)型國家等存在與國債體系并行的地方政府債券體系。地方政府債券有兩種形式：一般責(zé)任債券和收入債券。其中一般責(zé)任債券（generalobligationbonds）以發(fā)行人無限征稅能力為保證；收入債券（revenuebond）的發(fā)行人以經(jīng)營所融資的項目而取得的收入作為對債券持有人的抵押。發(fā)行短期地方政府債券的目的是彌補(bǔ)費用支出和稅收之間的季節(jié)性和暫時失衡，發(fā)行長期債券則是解決長期資本項目（如學(xué)校、橋梁、道路及飛機(jī)場的修建）融資困難以及彌補(bǔ)源自當(dāng)期經(jīng)營的長期預(yù)算赤字。地方政府債券吸引投資者的原因在于低風(fēng)險（有地方政府信用作擔(dān)保，比一般有價證券風(fēng)險低）和較高回報率（地方政府信用度低于聯(lián)邦政府或中央政府，因此收益率比國債高）。地方政府債券的另一特點是它的免稅特征（利息收入免稅），相對于其他證券品種而言，投資者從中受益頗多。

中國政治體制采取的是單一制，人、財、物方面均呈中央高度集權(quán)態(tài)勢，地方政府無稅收立法權(quán)和舉債權(quán)。中央政府可以發(fā)行國債，但地方政府卻不能發(fā)行地方政府債券。1994年3月頒布的《中華人民共和國預(yù)算法》第28條明文禁止各級地方政府發(fā)行地方政府債券；1995年6月頒布的《中華人民共和國擔(dān)保法》第8條規(guī)定國家機(jī)關(guān)不得為保證人，而發(fā)行地方政府債券一般均以地方政府信用為擔(dān)保，這都從立法方面構(gòu)成地方政府發(fā)行債券的障礙。

按照公共財政支出規(guī)律，公共支出規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展正相關(guān)。發(fā)展中國家公共支出模型認(rèn)為，發(fā)展中國家要比發(fā)達(dá)國家付出更多的財政支出，經(jīng)濟(jì)才會迅速發(fā)展。我國地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（橋梁、道路、飛機(jī)場等）、公用事業(yè)建設(shè)（學(xué)校）需要大量資金，地方財政卻十分困難，多數(shù)縣鄉(xiāng)兩級政府甚至是“吃飯財政”。地方財政的緊張情況使一些變通措施浮出水面———1998年中央財政發(fā)行的1000億元專項國債資金中有500億元轉(zhuǎn)貸給地方；2003年我國預(yù)算擬發(fā)行1400億元中250億是替地方政府發(fā)債；上海久事債券、江蘇交通債券、10億元蘇州工業(yè)園債券（已于2003年7月18日上市交易）、8億元的中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)債券乃至倡議發(fā)行奧運債券等，基本上都依托地方政府所屬的綜合性投資公司（如市政建設(shè)公司、信托投資公司）發(fā)行，融資的目的是用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，債券兌付背后有地方政府信用作為擔(dān)保，實質(zhì)上是變相的地方政府債券形式。這些“準(zhǔn)地方政府債券”，實質(zhì)上是對現(xiàn)行立法的規(guī)避。

關(guān)鍵詞：地方政府債券債券風(fēng)險風(fēng)險防范

地方政府債券，簡言之，就是由地方政府發(fā)行的債券，可分為收益?zhèn)鸵话阖?zé)任債券兩大類。收益?zhèn)且运椖勘旧硎找鎿?dān)保償還的債券；一般責(zé)任債券是用地方稅收擔(dān)保償還的債券。地方政府發(fā)行債券有很多優(yōu)點，如可以彌補(bǔ)地方財政收支缺口、降低地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險、讓資金運用更有效率等。地方政府債券雖然有以上一些優(yōu)點，但能否在我國發(fā)行在學(xué)術(shù)界存在很大爭議。反對者的主要理由是我國的財政體制和政治體制尚不能有效控制風(fēng)險的發(fā)生。本文認(rèn)為為保持國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，發(fā)揮地方債的積極作用，應(yīng)當(dāng)賦予地方政府發(fā)債權(quán)，但必須采取適當(dāng)措施防范風(fēng)險。地方債發(fā)行風(fēng)險的預(yù)防、控制，不僅是其能夠發(fā)行的必要條件，也是其能高效使用的保證。

地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險

（一）償還風(fēng)險

地方政府債券被稱為“銀邊證券”，信用度很高，一般不會出現(xiàn)無人購買的現(xiàn)象，但地方政府債券同公司債券一樣存在償還風(fēng)險。以項目效益擔(dān)保的地方債存在難以預(yù)測的決策風(fēng)險。世界經(jīng)濟(jì)形勢變化、國家宏觀政策調(diào)整、決策人員知識結(jié)構(gòu)缺陷和經(jīng)驗不足都可能導(dǎo)致決策失敗。因此即使地方政府在發(fā)債前進(jìn)行了科學(xué)的可行性論證，對風(fēng)險有充分的認(rèn)識并采取了有效措施，也不能在絕對意義上消除風(fēng)險。以稅收擔(dān)保的地方債也存在償還風(fēng)險。地方財政收入不足是地方政府發(fā)行債券的原因之一，以這樣的財政收入擔(dān)保地方政府債券的償還，本身就是存在風(fēng)險的。目前我國地方政府沒有根據(jù)本地的實際情況選擇地方稅稅種、稅率的權(quán)力，也就不能通過調(diào)整稅種、稅率拓寬財源，這必然會影響地方政府財政收入的穩(wěn)定性。地方政府以不穩(wěn)定的財源擔(dān)保債券發(fā)行，給債券的償還帶來了風(fēng)險。

（二）宏觀調(diào)控風(fēng)險

一、近代中國債券市價變動的基本狀況

近代中國債券的發(fā)行始于1894年，當(dāng)時的清王朝為了彌補(bǔ)國庫的空虛，開始效仿西方的公債制度發(fā)行公債。清王朝發(fā)行的主要公債一共有三筆：息借商款、昭信股票和愛國公債，估計實收白銀不足5000萬兩。這些公債基本上未進(jìn)入流通，因此，也就無所謂價格的變動。辛亥革命以后，公債發(fā)行逐漸增多，交易的要求越來越強(qiáng)，1918年2月北平證券交易所成立。從1914年至1927年，以北京為中心、中國銀行和交通銀行為承銷主體的債券發(fā)行與交易市場基本形成。但是，伴隨國民黨政府機(jī)構(gòu)向上海的轉(zhuǎn)移，以北京為中心的證券市場開始衰落，1929年前后以上海為中心的債券發(fā)行與交易市場基本形成。債券市場交易的債券98％是政府公債，價格的變動也以政府債券為主。1937年抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)以后，由于國民黨政府的命運未知，債券的發(fā)行和交易走向衰落。另一方面，由于政府公債在民國十年（1921年）整理案未實行前，無連續(xù)資料可供研究，因此，本文主要研究1922—1937年這一時期的債券價格變動。

我們首先分析1922年到1929年債券市場的價格變動情況。

1922年債券市況以整理六厘公債及整理金融公債最為活躍，全部債市從1月至7月均呈跌勢，由于信交風(fēng)潮的影響，證券市場極為消沉。7月以后，政府通過了關(guān)稅余款變通撥付辦法，使擔(dān)保基金有了保障，債市開始逐漸上漲。盡管中間由于直奉戰(zhàn)爭等原因，債市有所回落，但總趨勢是上漲的，只有九六債券因擔(dān)?；馃o著落而趨跌。

1923年年初由于海關(guān)總稅務(wù)司安格聯(lián)有不愿保管基金的傳說，債市恐慌而引起價格下落，安氏澄清事實后，正值銀根寬松，債市回漲且形堅挺。此后，由于4月份金融債券抽簽延期和7月的政局變動，再加上11月秋收，銀根趨緊，只有金融債券補(bǔ)行抽簽價格上漲，其他均呈跌勢。

進(jìn)入1924年，債市普遍上漲。然而，由于8月間銀根收緊，九六公債基金無著，引起債券市場風(fēng)波，加之政局動蕩、水災(zāi)旱災(zāi)同起，債市一落千丈。直至10月戰(zhàn)事結(jié)束、商業(yè)凋敝、銀根平松，債市才開始好轉(zhuǎn)。

一、問題的提出：地方債務(wù)壓力及其緩解

改革開放以來，隨著市場導(dǎo)向經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入以及“計劃放權(quán)、財政讓利”這一創(chuàng)新體制（呂煒2002，p.102）的推行實施，各級地方政府獲得了較大的對內(nèi)改革、對外開放的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展。與此同時，漸進(jìn)式改革中所積累和新生的各類矛盾與風(fēng)險，也在20世紀(jì)90年代中后期日益顯化，并呈加速態(tài)勢。在諸多矛盾和風(fēng)險中，地方政府因推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防范與解決金融風(fēng)險、完善社會保障體系所形成的現(xiàn)實債務(wù)壓力和潛在財政風(fēng)險，及其與社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定之間的矛盾，顯得尤為突出。

地方債務(wù)壓力首先源于日益固化的財政缺口。改革以來，各級地方政府一直承擔(dān)著促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和補(bǔ)貼國企虧損的責(zé)任，加之龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經(jīng)費支出，地方財政支出負(fù)擔(dān)沉重。而財政增收相對滯后，財政收支缺口較大。同時，為加速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的升級換代，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各級地方政府或直接或間接地借入內(nèi)外債務(wù)，積累了相當(dāng)規(guī)模的債務(wù)責(zé)任和還本付息壓力，財政壓力因此逐漸加大。

地方金融風(fēng)險的財政化轉(zhuǎn)移模式加劇了地方債務(wù)壓力。1996年來，各地在化解日益積聚和暴露的地方金融風(fēng)險，如城市信用社、農(nóng)村基金會、信托投資公司與租賃公司等金融機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營所形成的巨額不良資產(chǎn)，以及解決它們對社會和個人的巨額債務(wù)兌付困難時，基本上采取了財政化的風(fēng)險轉(zhuǎn)移模式。這一模式與波蘭等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家在化解金融風(fēng)險中的成功舉措（海爾，1999）不謀而合，有利于有效轉(zhuǎn)移金融風(fēng)險，維持地方金融和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，但其“轉(zhuǎn)嫁”性質(zhì)，卻使地方政府在短期內(nèi)面臨集中的債務(wù)承接壓力。

此外，近年來各地逐漸進(jìn)入外債還本付息的高峰期，而外債償還基金等準(zhǔn)備又嚴(yán)重不足，各地外債償還壓力較大。龐大的社會保障資金缺口，更加大地方債務(wù)壓力。所有這些因素形成的債務(wù)壓力，如不能有效緩解，將影響地方經(jīng)濟(jì)、社會的穩(wěn)定。

減緩地方債務(wù)壓力的措施，除繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)增長、擴(kuò)大稅基、開辟稅源并厲行節(jié)支外，在中期內(nèi)還需尋找替代性的穩(wěn)定緩和機(jī)制。依托不斷發(fā)展的金融市場，發(fā)行地方政府債券，將債務(wù)債券化，建立地方財政債務(wù)資金的流轉(zhuǎn)機(jī)制，不失為一種值得探討和推行的舉措之一。

內(nèi)容摘要：地方政府債券存在償還風(fēng)險、宏觀調(diào)控風(fēng)險、政治風(fēng)險。政府信息不對稱、財政分權(quán)不徹底、地方利益驅(qū)動、不合理的政績評價機(jī)制等是風(fēng)險的主要成因。本文認(rèn)為地方政府債券風(fēng)險的防范應(yīng)著眼于公民權(quán)利表達(dá)、社會評價、地方債信息披露、財政分權(quán)的政府自我約束、權(quán)力對地方政府發(fā)債行為的制約、權(quán)利對地方政府發(fā)債行為的監(jiān)督等機(jī)制的建立。

關(guān)鍵詞：地方政府債券債券風(fēng)險風(fēng)險防范

地方政府債券，簡言之，就是由地方政府發(fā)行的債券，可分為收益?zhèn)鸵话阖?zé)任債券兩大類。收益?zhèn)且运椖勘旧硎找鎿?dān)保償還的債券；一般責(zé)任債券是用地方稅收擔(dān)保償還的債券。地方政府發(fā)行債券有很多優(yōu)點，如可以彌補(bǔ)地方財政收支缺口、降低地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險、讓資金運用更有效率等。地方政府債券雖然有以上一些優(yōu)點，但能否在我國發(fā)行在學(xué)術(shù)界存在很大爭議。反對者的主要理由是我國的財政體制和政治體制尚不能有效控制風(fēng)險的發(fā)生。本文認(rèn)為為保持國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，發(fā)揮地方債的積極作用，應(yīng)當(dāng)賦予地方政府發(fā)債權(quán)，但必須采取適當(dāng)措施防范風(fēng)險。地方債發(fā)行風(fēng)險的預(yù)防、控制，不僅是其能夠發(fā)行的必要條件，也是其能高效使用的保證。

地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險

（一）償還風(fēng)險

地方政府債券被稱為“銀邊證券”，信用度很高，一般不會出現(xiàn)無人購買的現(xiàn)象，但地方政府債券同公司債券一樣存在償還風(fēng)險。以項目效益擔(dān)保的地方債存在難以預(yù)測的決策風(fēng)險。世界經(jīng)濟(jì)形勢變化、國家宏觀政策調(diào)整、決策人員知識結(jié)構(gòu)缺陷和經(jīng)驗不足都可能導(dǎo)致決策失敗。因此即使地方政府在發(fā)債前進(jìn)行了科學(xué)的可行性論證，對風(fēng)險有充分的認(rèn)識并采取了有效措施，也不能在絕對意義上消除風(fēng)險。以稅收擔(dān)保的地方債也存在償還風(fēng)險。地方財政收入不足是地方政府發(fā)行債券的原因之一，以這樣的財政收入擔(dān)保地方政府債券的償還，本身就是存在風(fēng)險的。目前我國地方政府沒有根據(jù)本地的實際情況選擇地方稅稅種、稅率的權(quán)力，也就不能通過調(diào)整稅種、稅率拓寬財源，這必然會影響地方政府財政收入的穩(wěn)定性。地方政府以不穩(wěn)定的財源擔(dān)保債券發(fā)行，給債券的償還帶來了風(fēng)險。

地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險

（一）償還風(fēng)險

地方政府債券被稱為“銀邊證券”，信用度很高，一般不會出現(xiàn)無人購買的現(xiàn)象，但地方政府債券同公司債券一樣存在償還風(fēng)險。以項目效益擔(dān)保的地方債存在難以預(yù)測的決策風(fēng)險。世界經(jīng)濟(jì)形勢變化、國家宏觀政策調(diào)整、決策人員知識結(jié)構(gòu)缺陷和經(jīng)驗不足都可能導(dǎo)致決策失敗。因此即使地方政府在發(fā)債前進(jìn)行了科學(xué)的可行性論證，對風(fēng)險有充分的認(rèn)識并采取了有效措施，也不能在絕對意義上消除風(fēng)險。以稅收擔(dān)保的地方債也存在償還風(fēng)險。地方財政收入不足是地方政府發(fā)行債券的原因之一，以這樣的財政收入擔(dān)保地方政府債券的償還，本身就是存在風(fēng)險的。目前我國地方政府沒有根據(jù)本地的實際情況選擇地方稅稅種、稅率的權(quán)力，也就不能通過調(diào)整稅種、稅率拓寬財源，這必然會影響地方政府財政收入的穩(wěn)定性。地方政府以不穩(wěn)定的財源擔(dān)保債券發(fā)行，給債券的償還帶來了風(fēng)險。

（二）宏觀調(diào)控風(fēng)險

研究認(rèn)為，發(fā)行地方債引起的宏觀調(diào)控風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是地方債的發(fā)行可能引起通貨膨脹。地方債的發(fā)行意味著投資規(guī)模的擴(kuò)大，投資規(guī)模的擴(kuò)大加速了資金流動，貨幣流動性的提升和增大貨幣發(fā)行量一樣，都會導(dǎo)致通貨膨脹。二是地方債的發(fā)行將會沖擊證券市場。地方政府債券將會從其它證券市場吸引資金，直接導(dǎo)致這些證券市場的價格波動。三是實施地方債有可能加劇地區(qū)間的不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財政信用狀況相對于內(nèi)陸地區(qū)要好得多，發(fā)達(dá)地區(qū)更容易獲得發(fā)行資格。在都有資格發(fā)行時，更好的財政信用狀況會吸引不發(fā)達(dá)地區(qū)的資金流向發(fā)達(dá)地區(qū)。四是不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在沒有賦予地方政府發(fā)債權(quán)時，地方政府就設(shè)法通過集資、迫使銀行貸款等手段為項目融資，從而造成全國各地嚴(yán)重的亂上項目、重復(fù)建設(shè)的情況。如果允許地方政府發(fā)債，在地方政府職能沒有完全轉(zhuǎn)換的情況下，亂上項目、重復(fù)建設(shè)可能會變得更嚴(yán)重。

（三）政治風(fēng)險

內(nèi)容摘要：地方政府債券存在償還風(fēng)險、宏觀調(diào)控風(fēng)險、政治風(fēng)險。政府信息不對稱、財政分權(quán)不徹底、地方利益驅(qū)動、不合理的政績評價機(jī)制等是風(fēng)險的主要成因。本文認(rèn)為地方政府債券風(fēng)險的防范應(yīng)著眼于公民權(quán)利表達(dá)、社會評價、地方債信息披露、財政分權(quán)的政府自我約束、權(quán)力對地方政府發(fā)債行為的制約、權(quán)利對地方政府發(fā)債行為的監(jiān)督等機(jī)制的建立。

關(guān)鍵詞：地方政府債券債券風(fēng)險風(fēng)險防范

地方政府債券，簡言之，就是由地方政府發(fā)行的債券，可分為收益?zhèn)鸵话阖?zé)任債券兩大類。收益?zhèn)且运椖勘旧硎找鎿?dān)保償還的債券；一般責(zé)任債券是用地方稅收擔(dān)保償還的債券。地方政府發(fā)行債券有很多優(yōu)點，如可以彌補(bǔ)地方財政收支缺口、降低地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險、讓資金運用更有效率等。地方政府債券雖然有以上一些優(yōu)點，但能否在我國發(fā)行在學(xué)術(shù)界存在很大爭議。反對者的主要理由是我國的財政體制和政治體制尚不能有效控制風(fēng)險的發(fā)生。本文認(rèn)為為保持國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，發(fā)揮地方債的積極作用，應(yīng)當(dāng)賦予地方政府發(fā)債權(quán)，但必須采取適當(dāng)措施防范風(fēng)險。地方債發(fā)行風(fēng)險的預(yù)防、控制，不僅是其能夠發(fā)行的必要條件，也是其能高效使用的保證。

地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險

（一）償還風(fēng)險

地方政府債券被稱為“銀邊證券”，信用度很高，一般不會出現(xiàn)無人購買的現(xiàn)象，但地方政府債券同公司債券一樣存在償還風(fēng)險。以項目效益擔(dān)保的地方債存在難以預(yù)測的決策風(fēng)險。世界經(jīng)濟(jì)形勢變化、國家宏觀政策調(diào)整、決策人員知識結(jié)構(gòu)缺陷和經(jīng)驗不足都可能導(dǎo)致決策失敗。因此即使地方政府在發(fā)債前進(jìn)行了科學(xué)的可行性論證，對風(fēng)險有充分的認(rèn)識并采取了有效措施，也不能在絕對意義上消除風(fēng)險。以稅收擔(dān)保的地方債也存在償還風(fēng)險。地方財政收入不足是地方政府發(fā)行債券的原因之一，以這樣的財政收入擔(dān)保地方政府債券的償還，本身就是存在風(fēng)險的。目前我國地方政府沒有根據(jù)本地的實際情況選擇地方稅稅種、稅率的權(quán)力，也就不能通過調(diào)整稅種、稅率拓寬財源，這必然會影響地方政府財政收入的穩(wěn)定性。地方政府以不穩(wěn)定的財源擔(dān)保債券發(fā)行，給債券的償還帶來了風(fēng)險。

內(nèi)容摘要：地方政府債券存在償還風(fēng)險、宏觀調(diào)控風(fēng)險、政治風(fēng)險。政府信息不對稱、財政分權(quán)不徹底、地方利益驅(qū)動、不合理的政績評價機(jī)制等是風(fēng)險的主要成因。本文認(rèn)為地方政府債券風(fēng)險的防范應(yīng)著眼于公民權(quán)利表達(dá)、社會評價、地方債信息披露、財政分權(quán)的政府自我約束、權(quán)力對地方政府發(fā)債行為的制約、權(quán)利對地方政府發(fā)債行為的監(jiān)督等機(jī)制的建立。

關(guān)鍵詞：地方政府債券債券風(fēng)險風(fēng)險防范

地方政府債券，簡言之，就是由地方政府發(fā)行的債券，可分為收益?zhèn)鸵话阖?zé)任債券兩大類。收益?zhèn)且运椖勘旧硎找鎿?dān)保償還的債券；一般責(zé)任債券是用地方稅收擔(dān)保償還的債券。地方政府發(fā)行債券有很多優(yōu)點，如可以彌補(bǔ)地方財政收支缺口、降低地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險、讓資金運用更有效率等。地方政府債券雖然有以上一些優(yōu)點，但能否在我國發(fā)行在學(xué)術(shù)界存在很大爭議。反對者的主要理由是我國的財政體制和政治體制尚不能有效控制風(fēng)險的發(fā)生。本文認(rèn)為為保持國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，發(fā)揮地方債的積極作用，應(yīng)當(dāng)賦予地方政府發(fā)債權(quán)，但必須采取適當(dāng)措施防范風(fēng)險。地方債發(fā)行風(fēng)險的預(yù)防、控制，不僅是其能夠發(fā)行的必要條件，也是其能高效使用的保證。

地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險

（一）償還風(fēng)險

地方政府債券被稱為“銀邊證券”，信用度很高，一般不會出現(xiàn)無人購買的現(xiàn)象，但地方政府債券同公司債券一樣存在償還風(fēng)險。以項目效益擔(dān)保的地方債存在難以預(yù)測的決策風(fēng)險。世界經(jīng)濟(jì)形勢變化、國家宏觀政策調(diào)整、決策人員知識結(jié)構(gòu)缺陷和經(jīng)驗不足都可能導(dǎo)致決策失敗。因此即使地方政府在發(fā)債前進(jìn)行了科學(xué)的可行性論證，對風(fēng)險有充分的認(rèn)識并采取了有效措施，也不能在絕對意義上消除風(fēng)險。以稅收擔(dān)保的地方債也存在償還風(fēng)險。地方財政收入不足是地方政府發(fā)行債券的原因之一，以這樣的財政收入擔(dān)保地方政府債券的償還，本身就是存在風(fēng)險的。目前我國地方政府沒有根據(jù)本地的實際情況選擇地方稅稅種、稅率的權(quán)力，也就不能通過調(diào)整稅種、稅率拓寬財源，這必然會影響地方政府財政收入的穩(wěn)定性。地方政府以不穩(wěn)定的財源擔(dān)保債券發(fā)行，給債券的償還帶來了風(fēng)險。

地方政府債券，簡言之，就是由地方政府發(fā)行的債券，可分為收益?zhèn)鸵话阖?zé)任債券兩大類。收益?zhèn)且运椖勘旧硎找鎿?dān)保償還的債券；一般責(zé)任債券是用地方稅收擔(dān)保償還的債券。地方政府發(fā)行債券有很多優(yōu)點，如可以彌補(bǔ)地方財政收支缺口、降低地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險、讓資金運用更有效率等。地方政府債券雖然有以上一些優(yōu)點，但能否在我國發(fā)行在學(xué)術(shù)界存在很大爭議。反對者的主要理由是我國的財政體制和政治體制尚不能有效控制風(fēng)險的發(fā)生。本文認(rèn)為為保持國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，發(fā)揮地方債的積極作用，應(yīng)當(dāng)賦予地方政府發(fā)債權(quán)，但必須采取適當(dāng)措施防范風(fēng)險。地方債發(fā)行風(fēng)險的預(yù)防、控制，不僅是其能夠發(fā)行的必要條件，也是其能高效使用的保證。地方政府發(fā)行債券的風(fēng)險（一）償還風(fēng)險地方政府債券被稱為“銀邊證券”，信用度很高，一般不會出現(xiàn)無人購買的現(xiàn)象，但地方政府債券同公司債券一樣存在償還風(fēng)險。以項目效益擔(dān)保的地方債存在難以預(yù)測的決策風(fēng)險。世界經(jīng)濟(jì)形勢變化、國家宏觀政策調(diào)整、決策人員知識結(jié)構(gòu)缺陷和經(jīng)驗不足都可能導(dǎo)致決策失敗。因此即使地方政府在發(fā)債前進(jìn)行了科學(xué)的可行性論證，對風(fēng)險有充分的認(rèn)識并采取了有效措施，也不能在絕對意義上消除風(fēng)險。以稅收擔(dān)保的地方債也存在償還風(fēng)險。地方財政收入不足是地方政府發(fā)行債券的原因之一，以這樣的財政收入擔(dān)保地方政府債券的償還，本身就是存在風(fēng)險的。目前我國地方政府沒有根據(jù)本地的實際情況選擇地方稅稅種、稅率的權(quán)力，也就不能通過調(diào)整稅種、稅率拓寬財源，這必然會影響地方政府財政收入的穩(wěn)定性。地方政府以不穩(wěn)定的財源擔(dān)保債券發(fā)行，給債券的償還帶來了風(fēng)險。（二）宏觀調(diào)控風(fēng)險研究認(rèn)為，發(fā)行地方債引起的宏觀調(diào)控風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是地方債的發(fā)行可能引起通貨膨脹。地方債的發(fā)行意味著投資規(guī)模的擴(kuò)大，投資規(guī)模的擴(kuò)大加速了資金流動，貨幣流動性的提升和增大貨幣發(fā)行量一樣，都會導(dǎo)致通貨膨脹。二是地方債的發(fā)行將會沖擊證券市場。地方政府債券將會從其它證券市場吸引資金，直接導(dǎo)致這些證券市場的價格波動。三是實施地方債有可能加劇地區(qū)間的不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的財政信用狀況相對于內(nèi)陸地區(qū)要好得多，發(fā)達(dá)地區(qū)更容易獲得發(fā)行資格。在都有資格發(fā)行時，更好的財政信用狀況會吸引不發(fā)達(dá)地區(qū)的資金流向發(fā)達(dá)地區(qū)。四是不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。在沒有賦予地方政府發(fā)債權(quán)時，地方政府就設(shè)法通過集資、迫使銀行貸款等手段為項目融資，從而造成全國各地嚴(yán)重的亂上項目、重復(fù)建設(shè)的情況。如果允許地方政府發(fā)債，在地方政府職能沒有完全轉(zhuǎn)換的情況下，亂上項目、重復(fù)建設(shè)可能會變得更嚴(yán)重。（三）政治風(fēng)險以上所有風(fēng)險都有可能導(dǎo)致政治風(fēng)險。一旦讓地方發(fā)行債券，各地可能會一哄而上，競相舉債，結(jié)果導(dǎo)致地方債務(wù)危機(jī)；許多地方政府近年來實際上早已大量負(fù)債，如果允許地方政府在“欠債不還”的同時正式展開融資，就可能出現(xiàn)政府失信；不論什么原因，只要政府不能償還到期債券的本息，都會導(dǎo)致公眾對政府的信任危機(jī)；當(dāng)因為投資過熱引起通貨膨脹，人們生活水平下降時，民怨隨即產(chǎn)生；地區(qū)差異的擴(kuò)大和資金運用效率低下同樣也會引發(fā)社會公眾不滿；如果運用資金去搞“政績工程”，不能真正改善民生，也可能激化地方政府與人民的矛盾。地方政府債券的風(fēng)險成因分析（一）信息不對稱引起的決策偏差政府決策的目的是要解決社會公共問題，滿足公眾需要，而公眾利益往往分散、復(fù)雜，政府難以完全掌握對決策有用的信息。此外，因為信息時效性很強(qiáng)，信息的利用要做到隨機(jī)應(yīng)變，這對于任何人、任何機(jī)構(gòu)來說都難以做到完美無缺。因此無論是中央政府還是地方政府的決策都存在信息不對稱情況。中央政府對地方債的發(fā)行額度、期限、利率等的控制需要掌握足夠的信息才能決定，因為信息不充足，控制難以到位。地方政府的決策還受到國家政策、市場變化的影響，當(dāng)國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)政策變化時，建設(shè)項目可能不符合產(chǎn)業(yè)政策而難以獲得政策的持續(xù)支持；當(dāng)國際市場變化時，項目所需設(shè)備的采購價格可能會大幅上升而增加建設(shè)成本。（二）財政分權(quán)不徹底助長地方對中央的依賴心理我國中央政府與地方政府在行政體制上存在著“父與子”的關(guān)系，地方政府對中央政府的依賴性很強(qiáng)。中央與地方財權(quán)、事權(quán)的錯位增強(qiáng)了地方政府對中央政府的財政依賴。一方面，中央政府把財權(quán)高度集中，在稅收分享上降低了地方政府所能取得的比重；另一方面，中央把更多的事權(quán)層層下放給地方，地方政府收支嚴(yán)重失衡。為均衡地方政府收支，中央通過財政轉(zhuǎn)移支付向地方政府提供資金支持。在財政分權(quán)不徹底的情況下，地方政府發(fā)行債券難以破除地方政府對中央財政的依賴心理，這也將成為地方政府要求中央政府承擔(dān)債券償還“兜底”責(zé)任的借口。（三）地方利益誘發(fā)地方政府的發(fā)債沖動在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制中，地方政府成為具有獨立經(jīng)濟(jì)利益的主體之一。由于市場和資源有限，各地方為了推動本地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，具有爭取更大公共項目投資、獲得更多資源的沖動，在與中央的決策發(fā)生沖突時，會做出不利于宏觀經(jīng)濟(jì)的決策。如果賦予地方政府的發(fā)債權(quán)，在地方利益驅(qū)動下，重復(fù)建設(shè)和盲目投資難以避免。（四）不合理的政績評價機(jī)制導(dǎo)致“政績工程”地方政府發(fā)債權(quán)使地方政府融資更為方便，也可能催生更多的“政績工程”。由于項目缺乏科學(xué)決策，僅憑個人意志拍板，不顧財力民力，必然帶來一系列的不良后果，尤其是前建后拆、前拆后建的現(xiàn)象較為普遍，結(jié)果是社會資源浪費嚴(yán)重，引起群眾不滿。地方政府債券風(fēng)險防范機(jī)制構(gòu)建（一）公民權(quán)利表達(dá)機(jī)制在地方政府發(fā)行債券過程中，應(yīng)建立公民權(quán)利表達(dá)機(jī)制，這不僅便于政府收集決策信息，而且能保證決策符合人民的根本利益。因此建設(shè)項目要向社會公布，讓社會公眾發(fā)表意見和建議，同時建立聽證制度。聽證制度是一種讓社會公共利益得到有效保護(hù)的制度。它通過吸納各方利益的代表參與社會公共事務(wù)，協(xié)調(diào)各方利益，使公共決策更加合理，有利于緩和社會矛盾，保持社會穩(wěn)定。（二）政府信用社會評價機(jī)制社會評價機(jī)構(gòu)利用專業(yè)優(yōu)勢搜集、整理、分析地方政府的財務(wù)及資信狀況，向社會和投資者提供與債券發(fā)行有關(guān)的信息，既彌補(bǔ)了地方政府自身決策不足，又增加了債券發(fā)行的透明度，促進(jìn)了約束與監(jiān)督機(jī)制的形成。評價效果的優(yōu)劣主要取決于評價機(jī)構(gòu)的獨立性程度，只有獨立才能保證評價結(jié)果的公正。評價結(jié)果的公正性是地方政府債券管理制度成功實施的保證。本文認(rèn)為，在不影響國家主權(quán)的情況下，中央政府可批準(zhǔn)一些國際知名評估機(jī)構(gòu)在我國從事地方政府的信用評估活動。[1][2][][]（三）地方債信息披露制度地方債信息披露制度對地方政府債券的安全運行起到積極的約束作用，它不僅可以約束政府的非理性發(fā)債行為，還是中央政府宏觀調(diào)控的依據(jù)和發(fā)揮人民監(jiān)督作用的前提。發(fā)行公開原則應(yīng)成為政府發(fā)行債券所遵循的基本準(zhǔn)則之一，地方政府在發(fā)行債券時，必須按規(guī)定將債券發(fā)行情況及其財務(wù)經(jīng)營狀況等向社會公布。我國的地方債信息披露內(nèi)容除政府財政收支信息、建設(shè)項目本身信息外，債券的批文、規(guī)模、用途、期限、利率、償還保證、發(fā)行程序、風(fēng)險提示也應(yīng)公布。其中風(fēng)險提示也是對投資者的一種教育方式，讓投資者明白地方債也有償還風(fēng)險，激勵他們加強(qiáng)對資金使用的監(jiān)督。（四）政府自我約束機(jī)制合理的財政分權(quán)不僅是地方債券發(fā)行的前提，也是約束政府行為的手段。一旦明確地方政府對債券債務(wù)獨立承擔(dān)責(zé)任，地方政府也就明確了“應(yīng)做什么”和“怎么做”，這在一定程度上能排除中央政府承擔(dān)發(fā)債“兜底”責(zé)任的可能。因此，建立地方債制度必須深化財政體制改革。一是合理確定地方政府的財權(quán)與事權(quán)，進(jìn)一步完善財政體制。除盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度外，應(yīng)進(jìn)一步明確劃分中央與地方的事權(quán)和支出邊界，做到誰受益，誰支出，消除地方政府對中央財政的依賴心理。二是賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，適當(dāng)給予地方政府制定稅種、選擇稅率的權(quán)力，增加地方財政收入的確定性，增強(qiáng)地方政府的償債能力。（五）權(quán)力對地方政府發(fā)債行為的制約機(jī)制孟德斯鳩認(rèn)為，從事政治的人都有無限擴(kuò)大權(quán)力的欲望，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力；為了防止權(quán)力的濫用，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。除了要完善政府績效評價和監(jiān)督體系，防止地方政府超越自己的經(jīng)濟(jì)實力大搞“政績工程”外，中央政府對地方政府的發(fā)債行為要適當(dāng)控制和協(xié)調(diào)。一是實行集中統(tǒng)一的地方債管理體制。地方債發(fā)行的規(guī)模、用途、期限、利率決定權(quán)等都應(yīng)由中央掌握。由于地方政府非理性投資比較突出，為穩(wěn)妥起見，建議暫限于省級政府以及特大城市政府有權(quán)發(fā)行地方債，資金使用范圍應(yīng)僅限于公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是協(xié)調(diào)地區(qū)間的利益關(guān)系。貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平偏低，償債能力較差，按照統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，貧困地區(qū)能夠發(fā)行債券的可能性不大。為了縮小地區(qū)差距，必須充分協(xié)調(diào)好地方利益關(guān)系，以公正、合理原則為基礎(chǔ)在不同地方之間分配發(fā)債額度。為了提高貧困地區(qū)的償債能力，中央政府要提供必要的政策扶持，如政策性貸款，免征或減征地方債券收益所得稅等。三是強(qiáng)化審計監(jiān)督。對發(fā)債項目的收支進(jìn)行審計不但可以提高融資的使用效率，而且可以明確政府的債務(wù)責(zé)任，防止前建后拆、前拆后建現(xiàn)象的發(fā)生。（六）權(quán)利對地方政府發(fā)債行為的制約機(jī)制社會契約論者認(rèn)為，國家和政府是公眾自然權(quán)利讓渡的產(chǎn)物，人民是主權(quán)者。如果沒有人民運用民主權(quán)利對權(quán)力的約束，各種權(quán)力的執(zhí)掌者很有可能實行不當(dāng)聯(lián)合，因此還要實施“以權(quán)利約束權(quán)力”。來自債權(quán)人和人民對政府權(quán)力的制約是防止地方發(fā)債權(quán)異化的關(guān)鍵。一是加強(qiáng)對債權(quán)人的保護(hù)。對權(quán)利的保護(hù)即是對權(quán)力的制約。最重要的是防止政府利用手中權(quán)力強(qiáng)行攤派或變相攤派債券，侵犯債權(quán)人的選擇權(quán)。二是建立社會公眾監(jiān)督機(jī)制。除了繼續(xù)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)完善人民的批評、建議、控告、檢舉權(quán)利實現(xiàn)機(jī)制外，可嘗試建立公益訴訟制度。公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段。只要地方政府的行為損害了社會公共利益，即使沒有直接損害某一公民的利益，該公民也可以以原告身份起訴地方政府。把地方政府的發(fā)債行為置于人民的監(jiān)督之下，可以規(guī)范地方政府發(fā)債權(quán)的行使。參考文獻(xiàn)：1.馬紅漫.中國發(fā)行地方政府債券的先決條件研究[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，20072.劉華等.我國地方政府發(fā)債的可行性思考[J].財貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2003[][][1][2]內(nèi)容摘要：地方政府債券存在償還風(fēng)險、宏觀調(diào)控風(fēng)險、政治風(fēng)險。政府信息不對稱、財政分權(quán)不徹底、地方利益驅(qū)動、不合理的政績評價機(jī)制等是風(fēng)險的主要成因。本文認(rèn)為地方政府債券風(fēng)險的防范應(yīng)著眼于公民權(quán)利表達(dá)、社會評價、地方債信息披露、財政分權(quán)的政府自我約束、權(quán)力對地方政府發(fā)債行為的制約、權(quán)利對地方政府發(fā)債行為的監(jiān)督等機(jī)制的建立。關(guān)鍵詞：地方政府債券債券風(fēng)險風(fēng)險防范