摘要：政府投資是彌補市場失靈的有效工具，也是政府實施宏觀調(diào)控的重要手段。政府投資支撐了我國經(jīng)濟的長期增長；作為宏觀調(diào)控的重要手段，政府投資促進了保增長目標的實現(xiàn)。與此同時，也存在著政府投資未能充分啟動民間投資、基礎(chǔ)設(shè)施投資仍然不足等問題。解決問題的關(guān)鍵是要提高政府投資的效率。在政府投資的成本收益分析中，收益用“消費者剩余”來衡量。估算政府投資計劃的消費者剩余時，要充分考慮到居民和企業(yè)的真實需求。

關(guān)鍵詞：政府投資效率消費者剩余真實需求

政府投資是政府財政投資、政府部門投資和國有企事業(yè)單位國有資產(chǎn)投資的總和。

一、政府投資的必要性

政府投資是彌補市場失靈的有效工具，也是政府實施宏觀調(diào)控的重要手段。

1.政府投資是彌補市場失靈的有效工具

摘要：對于行政效率的研究，西方的古典行政學走過了一個合乎邏輯的歷史發(fā)展過程，并為此奠定了良好的理論基礎(chǔ)；20世紀70年代的新公共行政學在行政效率的研究上呈現(xiàn)出三個新的動向。以西方的理論觀照中國的行政效率，可以發(fā)現(xiàn)中國政府效率問題的存在及其困境；對于提高政府效率，可以從政府體制與機制創(chuàng)新、公共人力資源開發(fā)與積極的行政文化建設(shè)三個層面上作出努力。

關(guān)鍵詞：行政效率；古典行政學；新公共行政學；政府創(chuàng)新；行政文化

Abstract：Regardingtheadministrativeefficiencyresearch，thewesternclassicaladministrativesciencehaspassedthroughalogicalprocessinitshistoricaldevelopmentandhaslaiddownagoodfoundationfortheadministrativeefficiencyresearch.In1970sthenewpublicadministrativesciencepresentedthreenewtrendsintheadministrativeefficiencyresearch.Intermsofwesterntheories，wecandiscovertheproblemsofChina’sadministrativeefficiencyanditsdilemma.Toenhancethegovernmentefficiency，weshouldmakeeffortsinthefollowinglevels：thegovernmentsystemandthemechanisminnovation，thepublichumanresourcedevelopmentandthepositiveadministrativeculturalreconstruction.

Keywords：administrativeefficiency；classicaladministrativescience；newpublicadministrativescience；governmentinnovation；administrativeculture

一、古典行政學關(guān)于行政效率理論的發(fā)展

19世紀下半葉，在企業(yè)管理運動的鼓勵與影響下，學者們試圖借助于科學管理來增進政府的行政效率?！斑@個運動的主要倡導人之一伍德羅·威爾遜早在1885年，以后又在許多場合，發(fā)出了爭取提高政府效率的口號?！盵1]1887年，威爾遜在其著名的《行政學研究》一文中，將提高行政效率作為行政學的根本任務(wù)。他說：“行政學研究的目標在于理解：首先，政府能夠適當?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當?shù)墓ぷ?。在這兩個問題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認真進行研究才能提供這種啟示?！盵2]1自此以后，行政學便圍繞著“行政效率問題”展開了不懈的研究。

摘要：對于行政效率的研究，西方的古典行政學走過了一個合乎邏輯的歷史發(fā)展過程，并為此奠定了良好的理論基礎(chǔ)；20世紀70年代的新公共行政學在行政效率的研究上呈現(xiàn)出三個新的動向。以西方的理論觀照中國的行政效率，可以發(fā)現(xiàn)中國政府效率問題的存在及其困境；對于提高政府效率，可以從政府體制與機制創(chuàng)新、公共人力資源開發(fā)與積極的行政文化建設(shè)三個層面上作出努力。

關(guān)鍵詞：行政效率；古典行政學；新公共行政學；政府創(chuàng)新；行政文化

Abstract：Regardingtheadministrativeefficiencyresearch，thewesternclassicaladministrativesciencehaspassedthroughalogicalprocessinitshistoricaldevelopmentandhaslaiddownagoodfoundationfortheadministrativeefficiencyresearch.In1970sthenewpublicadministrativesciencepresentedthreenewtrendsintheadministrativeefficiencyresearch.Intermsofwesterntheories，wecandiscovertheproblemsofChina’sadministrativeefficiencyanditsdilemma.Toenhancethegovernmentefficiency，weshouldmakeeffortsinthefollowinglevels：thegovernmentsystemandthemechanisminnovation，thepublichumanresourcedevelopmentandthepositiveadministrativeculturalreconstruction.

Keywords：administrativeefficiency；classicaladministrativescience；newpublicadministrativescience；governmentinnovation；administrativeculture

一、古典行政學關(guān)于行政效率理論的發(fā)展

19世紀下半葉，在企業(yè)管理運動的鼓勵與影響下，學者們試圖借助于科學管理來增進政府的行政效率?！斑@個運動的主要倡導人之一伍德羅·威爾遜早在1885年，以后又在許多場合，發(fā)出了爭取提高政府效率的口號?！盵1]1887年，威爾遜在其著名的《行政學研究》一文中，將提高行政效率作為行政學的根本任務(wù)。他說：“行政學研究的目標在于理解：首先，政府能夠適當?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當?shù)墓ぷ?。在這兩個問題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認真進行研究才能提供這種啟示?！盵2]1自此以后，行政學便圍繞著“行政效率問題”展開了不懈的研究。

[摘要]目前我國理論研究不足阻礙財政競爭問題的有效治理，為此，本文通過對財政競爭理論綜述，結(jié)合我國地方政府財政競爭現(xiàn)狀分析，提出了提高地方政府財政效率的政策措施。

[關(guān)鍵詞]地方財政競爭；財政監(jiān)督；制度外稅收競爭

隨著財政聯(lián)邦主義理論的不斷發(fā)展和成熟，建立財政分權(quán)體系已經(jīng)成為各國政府改善政府效率實踐的重點。地方財政競爭與我國以前高度集中財政管理體制相比，代表著各級政府自主理財意識的復蘇，它意味著我國財政分權(quán)已經(jīng)使各級政府存在著潛在和現(xiàn)實的競爭論文。隨著地方財政體制改革和稅制環(huán)境的改善，我國地方財政競爭將進一步規(guī)范，效率將得到進一步發(fā)揮。

一、分權(quán)體制下財政競爭：一個理論綜述

最早在理論上闡述地方財政競爭思想是美國經(jīng)濟學家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的純粹理論》提出了“以足投票”理論。他認為人們愿意在地方政府周圍是由于他們想在全國尋找地方財政支出與稅收的一種精確組合，使自己的效用最大化，人們之所以在某一區(qū)域工作和居住，接受當?shù)卣墓茌?，是因為政府服?wù)與稅收符合自己效用最大化的原則。正如施蒂格勒指出的，與中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同時在一個國家內(nèi)碩士論文，不同的人們有權(quán)利對不同數(shù)量的公共品服務(wù)投票選擇①。

蒂博特之后，對于財政競爭的研究多從財政支出和稅收競爭兩線展開。其中比較著名的是“撲向底層的競爭”理論。從世界范圍來看，各國和各地區(qū)廣泛采取積極財政政策鼓勵投資，為了吸引資本的流入，各個地區(qū)政府主動減少自己應(yīng)得的投資收益，這種稅收競爭的最后結(jié)果就是使得地方服務(wù)的產(chǎn)出水平低于有效率的產(chǎn)出水平。為了吸引企業(yè)投資而采取的低稅率，地方政府需要維持一個低于邊際收益與邊際成本相等時的支出水平，特別是在提供那些不能為企業(yè)提供直接收益的項目上。奧茨（W.Oates）認為在各個地方政府稅收競爭中，沒有誰可以獲得好處，最終都會陷入非合作博弈的囚徒困境之中。

摘要：對于行政效率的研究，西方的古典行政學走過了一個合乎邏輯的歷史發(fā)展過程，并為此奠定了良好的理論基礎(chǔ)；20世紀70年代的新公共行政學在行政效率的研究上呈現(xiàn)出三個新的動向。以西方的理論觀照中國的行政效率，可以發(fā)現(xiàn)中國政府效率問題的存在及其困境；對于提高政府效率，可以從政府體制與機制創(chuàng)新、公共人力資源開發(fā)與積極的行政文化建設(shè)三個層面上作出努力。

關(guān)鍵詞：行政效率；古典行政學；新公共行政學；政府創(chuàng)新；行政文化

Abstract：Regardingtheadministrativeefficiencyresearch，thewesternclassicaladministrativesciencehaspassedthroughalogicalprocessinitshistoricaldevelopmentandhaslaiddownagoodfoundationfortheadministrativeefficiencyresearch.In1970sthenewpublicadministrativesciencepresentedthreenewtrendsintheadministrativeefficiencyresearch.Intermsofwesterntheories，wecandiscovertheproblemsofChina’sadministrativeefficiencyanditsdilemma.Toenhancethegovernmentefficiency，weshouldmakeeffortsinthefollowinglevels：thegovernmentsystemandthemechanisminnovation，thepublichumanresourcedevelopmentandthepositiveadministrativeculturalreconstruction.

Keywords：administrativeefficiency；classicaladministrativescience；newpublicadministrativescience；governmentinnovation；administrativeculture

一、古典行政學關(guān)于行政效率理論的發(fā)展

19世紀下半葉，在企業(yè)管理運動的鼓勵與影響下，學者們試圖借助于科學管理來增進政府的行政效率?！斑@個運動的主要倡導人之一伍德羅·威爾遜早在1885年，以后又在許多場合，發(fā)出了爭取提高政府效率的口號。”[1]1887年，威爾遜在其著名的《行政學研究》一文中，將提高行政效率作為行政學的根本任務(wù)。他說：“行政學研究的目標在于理解：首先，政府能夠適當?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當?shù)墓ぷ鳌Ｔ谶@兩個問題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認真進行研究才能提供這種啟示?！盵2]1自此以后，行政學便圍繞著“行政效率問題”展開了不懈的研究。

摘要：政府投資是彌補市場失靈的有效工具,也是政府實施宏觀調(diào)控的重要手段。政府投資支撐了我國經(jīng)濟的長期增長;作為宏觀調(diào)控的重要手段,政府投資促進了保增長目標的實現(xiàn)。與此同時,也存在著政府投資未能充分啟動民間投資、基礎(chǔ)設(shè)施投資仍然不足等問題。解決問題的關(guān)鍵是要提高政府投資的效率。在政府投資的成本收益分析中,收益用“消費者剩余”來衡量。估算政府投資計劃的消費者剩余時,要充分考慮到居民和企業(yè)的真實需求。

關(guān)鍵詞：政府投資效率消費者剩余真實需求

政府投資是政府財政投資、政府部門投資和國有企事業(yè)單位國有資產(chǎn)投資的總和。

一、政府投資的必要性

政府投資是彌補市場失靈的有效工具,也是政府實施宏觀調(diào)控的重要手段。

1.政府投資是彌補市場失靈的有效工具

摘要：評價政府是否達到規(guī)模效率，即政府規(guī)模是否適度，不應(yīng)僅看政府投入的數(shù)量指標，還需考察政府授入的質(zhì)量指標和產(chǎn)出水平。我們使用DEA的軟件Deap2.1，輸入單純考慮政府數(shù)量規(guī)模和加入政府質(zhì)量規(guī)模的兩組投入，及政府的公共服務(wù)產(chǎn)出數(shù)據(jù)，來對全國88座典型城市的政府進行規(guī)模效率評價，結(jié)果發(fā)現(xiàn)。在加入政府的質(zhì)量規(guī)模后，各城市政府在總體效率、地區(qū)間效率和按人口規(guī)模分的城市政府規(guī)模效率均大于單純考慮政府數(shù)量規(guī)模的效率。從地區(qū)看，東南、環(huán)渤海和東北地區(qū)的城市政府效率較高；從人口看。以500萬以上和200～500萬人口的城市政府效率最高；從技術(shù)效率和規(guī)模效率看，城市政府的規(guī)模效率一般要好于技術(shù)效率，說明政府投入的各項資源配置不甚得當，還需進一步優(yōu)化整合內(nèi)部資源，而并不必然要通過精簡機構(gòu)或精簡人員來提高效率。

關(guān)鍵詞：政府適度規(guī)模；政府總體效率；政府技術(shù)效率；政府規(guī)模效率

引言

國內(nèi)學者對政府規(guī)模的討論主要集中在政府規(guī)模的衡量指標及適度規(guī)模的分析等方面(王玉明，1998；毛壽龍。2000；劉博逸，2000；孫亞忠，2005)，但對如何確定政府適度規(guī)模，或評價政府規(guī)模的影響，基本還停留在理論層面的探討，對于政府規(guī)模效率的實證分析，主要討論中央和省市一級政府是否達到適度規(guī)模，所評價的也主要是政府規(guī)模與經(jīng)濟間的相互關(guān)系。我們認為，單純討論中央和省級政府的規(guī)模，掩蓋了各地方、各城市的問題，同時，隨著和諧社會建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的日益深入，建立良好的社會和生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù)越來越成為政府的主要職能?；诖?，我們擬將政府規(guī)模細化到城市一級的政府，并把政府的社會和生態(tài)環(huán)境保護等公共服務(wù)職能納入進來，以更為合理地確定政府適度規(guī)模。

一、文獻綜述

20世紀50年代以來。地方政府規(guī)模一直是許多國家的爭論焦點?！皧W茨分權(quán)化定理”(Oares1972)曾指出，和中央政府相比，兩個地方政府可以為不同偏好的本地居民提供差別化的公共物品，由此改進分配效率增進社會福利。但奧茨并未說明地方政府的最優(yōu)規(guī)模應(yīng)當是多大。1985年歐洲委員會制定的《歐洲地方自治政府章程》雖明確提出地方政府的規(guī)模應(yīng)當盡可能小的原則，但從現(xiàn)有的研究看，對多大規(guī)模的政府更有效率并無定論。從規(guī)模經(jīng)濟來看，地方政府的最優(yōu)(產(chǎn)出)規(guī)模應(yīng)當是能夠使邊際社會成本等于邊際社會收益的規(guī)模。但在實際操作中，很難確切地知道社會成本和社會收益的大小，從而無法清晰地確定規(guī)模經(jīng)濟或是不經(jīng)濟的程度，政府提供的某些公共服務(wù)(如治安保衛(wèi)、老弱病殘幼等)也并不總是規(guī)模經(jīng)濟型的產(chǎn)品，并非規(guī)模越大越具有效率。

編者按：本文主要從分權(quán)體制下財政競爭：一個理論綜述；我國地方財政競爭現(xiàn)狀及問題；提高地方財政競爭效率的對策進行論述。其中，主要包括：對于財政競爭的研究多從財政支出和稅收競爭兩線展開、分權(quán)化導致地方官員作為中央政府的人在財政支出決策中易產(chǎn)生道德風險、財政支出比重過大，監(jiān)督不力、制度外稅收競爭有欠公平、制度外稅收競爭是稅法規(guī)定的稅權(quán)范圍內(nèi)，制定的差別稅收政策、地方財政遠期目標：適度收權(quán)、地方財政改革近期對策、調(diào)整地方政府的職能范圍，把地方政府定位在地方公共品的供給角色上等，具體請詳見。

[摘要]目前我國理論研究不足阻礙財政競爭問題的有效治理，為此，本文通過對財政競爭理論綜述，結(jié)合我國地方政府財政競爭現(xiàn)狀分析，提出了提高地方政府財政效率的政策措施。

[關(guān)鍵詞]地方財政競爭；財政監(jiān)督；制度外稅收競爭

隨著財政聯(lián)邦主義理論的不斷發(fā)展和成熟，建立財政分權(quán)體系已經(jīng)成為各國政府改善政府效率實踐的重點。地方財政競爭與我國以前高度集中財政管理體制相比，代表著各級政府自主理財意識的復蘇，它意味著我國財政分權(quán)已經(jīng)使各級政府存在著潛在和現(xiàn)實的競爭。隨著地方財政體制改革和稅制環(huán)境的改善，我國地方財政競爭將進一步規(guī)范，效率將得到進一步發(fā)揮。

一、分權(quán)體制下財政競爭：一個理論綜述

最早在理論上闡述地方財政競爭思想是美國經(jīng)濟學家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的純粹理論》提出了“以足投票”理論。他認為人們愿意在地方政府周圍是由于他們想在全國尋找地方財政支出與稅收的一種精確組合，使自己的效用最大化，人們之所以在某一區(qū)域工作和居住，接受當?shù)卣墓茌?，是因為政府服?wù)與稅收符合自己效用最大化的原則。正如施蒂格勒指出的，與中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同時在一個國家內(nèi)，不同的人們有權(quán)利對不同數(shù)量的公共品服務(wù)投票選擇①。

國內(nèi)學者對政府規(guī)模的討論主要集中在政府規(guī)模的衡量指標及適度規(guī)模的分析等方面，但對如何確定政府適度規(guī)模，或評價政府規(guī)模的影響，基本還停留在理論層面的探討，對于政府規(guī)模效率的實證分析，主要討論中央和省市一級政府是否達到適度規(guī)模，所評價的也主要是政府規(guī)模與經(jīng)濟間的相互關(guān)系。我們認為，單純討論中央和省級政府的規(guī)模，掩蓋了各地方、各城市的問題，同時，隨著和諧社會建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的日益深入，建立良好的社會和生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù)越來越成為政府的主要職能?；诖?，我們擬將政府規(guī)模細化到城市一級的政府，并把政府的社會和生態(tài)環(huán)境保護等公共服務(wù)職能納入進來，以更為合理地確定政府適度規(guī)模。

一、文獻綜述

20世紀50年代以來。地方政府規(guī)模一直是許多國家的爭論焦點?！皧W茨分權(quán)化定理”(Oares1972)曾指出，和中央政府相比，兩個地方政府可以為不同偏好的本地居民提供差別化的公共物品，由此改進分配效率增進社會福利。但奧茨并未說明地方政府的最優(yōu)規(guī)模應(yīng)當是多大。1985年歐洲委員會制定的《歐洲地方自治政府章程》雖明確提出地方政府的規(guī)模應(yīng)當盡可能小的原則，但從現(xiàn)有的研究看，對多大規(guī)模的政府更有效率并無定論。從規(guī)模經(jīng)濟來看，地方政府的最優(yōu)(產(chǎn)出)規(guī)模應(yīng)當是能夠使邊際社會成本等于邊際社會收益的規(guī)模。但在實際操作中，很難確切地知道社會成本和社會收益的大小，從而無法清晰地確定規(guī)模經(jīng)濟或是不經(jīng)濟的程度，政府提供的某些公共服務(wù)(如治安保衛(wèi)、老弱病殘幼等)也并不總是規(guī)模經(jīng)濟型的產(chǎn)品，并非規(guī)模越大越具有效率。

在實證研究中，人們往往采用規(guī)模經(jīng)濟模型中一些非?？偫ǖ亩x和指標來衡量政府規(guī)模，如總產(chǎn)出、單位產(chǎn)出、單位成本等。最常見的實證研究是用財政支出等指標來表示政府規(guī)模，研究其對經(jīng)濟的影響。但這些研究得出的結(jié)論并不一致：既有政府規(guī)模促進經(jīng)濟增長的(Rubbinson，1977；Ram，1986；馬拴友，2000；歐陽志剛，2004；劉霖，*)，也有阻礙經(jīng)濟增長的(Landau，1983；Barro，1991；郭慶旺等，2003；張海星，2003)，也有二者沒有關(guān)系或存在不確定關(guān)系的(Kormendi和Meguire1985；Grier和Tulloek1989；Evan，1997)。也有學者用政府所服務(wù)的人口規(guī)模來表示政府規(guī)模，認為人口規(guī)模與人均支出需求是正相關(guān)關(guān)系，人口規(guī)模越大，人均支出需求越高，從而對政府的公共物品和服務(wù)的需求也就越高。金(King，1996)構(gòu)建了一個最優(yōu)人口規(guī)模模型，認為地方政府的最優(yōu)規(guī)模將隨著時間推移而變動，需要定期對其調(diào)整。但地方居民只是服務(wù)產(chǎn)出的接受者而不是產(chǎn)出本身，一定總?cè)丝谝?guī)模所產(chǎn)生的支出需求可能會由于社會經(jīng)濟和人口結(jié)構(gòu)的不同而有所差異。

有些研究采用相對指標來表示政府規(guī)模，如劉霖(*)用政府部門的人均消費與全國的人均GDP之比來表示政府規(guī)模，指出從政府消費支出占GDP的比例來看，中國農(nóng)村與中國城市之間沒有顯著差異，但就公務(wù)員占總?cè)丝诘谋壤?，城市政府的?guī)模要大于農(nóng)村。實際上，地方政府負有多種責任和功能，所提供的產(chǎn)出和服務(wù)是多元的，單一的綜合性的產(chǎn)出指標并不能夠較好地衡量地方政府規(guī)模。

有關(guān)地方政府規(guī)模對區(qū)域經(jīng)濟影響的研究，曹陽(2002)用行政管理人員占用社會人力資源的比重和行政管理費占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重兩個指標，比較了1997年各省的政府規(guī)模，發(fā)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域政府規(guī)模有極為緊密的逆相關(guān)關(guān)系。金玉國等(2006)認為我國財政支出的分類口徑前后差別較大，缺乏歷史可比性，因此采用政府部門的就業(yè)和工資加權(quán)計算的辦法(權(quán)重分別定為0.6和0.4)，回歸分析了2004年省級政府規(guī)模對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的影響，結(jié)論是地區(qū)政府規(guī)模過大，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

摘要：對于行政效率的研究，西方的古典行政學走過了一個合乎邏輯的歷史發(fā)展過程，并為此奠定了良好的理論基礎(chǔ)；20世紀70年代的新公共行政學在行政效率的研究上呈現(xiàn)出三個新的動向。以西方的理論觀照中國的行政效率，可以發(fā)現(xiàn)中國政府效率問題的存在及其困境；對于提高政府效率，可以從政府體制與機制創(chuàng)新、公共人力資源開發(fā)與積極的行政文化建設(shè)三個層面上作出努力。

關(guān)鍵詞：行政效率；古典行政學；新公共行政學；政府創(chuàng)新；行政文化

一、古典行政學關(guān)于行政效率理論的發(fā)展

19世紀下半葉，在企業(yè)管理運動的鼓勵與影響下，學者們試圖借助于科學管理來增進政府的行政效率?！斑@個運動的主要倡導人之一伍德羅·威爾遜早在1885年，以后又在許多場合，發(fā)出了爭取提高政府效率的口號?！盵1]1887年，威爾遜在其著名的《行政學研究》一文中，將提高行政效率作為行政學的根本任務(wù)。他說：“行政學研究的目標在于理解：首先，政府能夠適當?shù)睾统晒Φ剡M行什么工作。其次，政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當?shù)墓ぷ?。在這兩個問題上，我們顯然更需要得到啟示，只有認真進行研究才能提供這種啟示?！盵2]1自此以后，行政學便圍繞著“行政效率問題”展開了不懈的研究。

幾乎同時，在西方管理學史上興起了以泰勒的“科學管理理論”為領(lǐng)導的科學管理運動。泰勒的科學管理理論不僅開辟了關(guān)于效率研究的新領(lǐng)域，而且從某種意義上說，它也促成了西方行政管理學對行政效率問題研究的深入。因此，“正是科學管理運動的興起，才促成西方行政學的形成和興盛，而對于這場科學管理運動的形成起著決定性影響的，乃是泰勒的‘科學管理理論’。”[3]泰勒認為，高效率取決于形成一個健全的組織，因此，科學管理的本質(zhì)在于設(shè)計合理的職能組織。正是在科學管理運動興起之后，一些行政學家便開始重視通過科學管理來尋求政府行政的有效性。曾經(jīng)擔任美國全國辦公室管理協(xié)會會長的威廉·享·萊芬韋爾是第一個把泰勒的科學管理原則運用于機關(guān)辦公室管理工作中并取得成功的人；美國著名行政學家納德·D·懷特則進一步用科學管理理論研究政府行政管理，促進了政府工作的改進，提高了行政效率。他認為，“科學管理運動在促進改良處理公共事務(wù)方法上，已作出了非常重要的貢獻。從弗雷德里克·泰勒倡導這一開創(chuàng)性工作開始，這一運動已引起了各方面的關(guān)注和興趣，并終于建立了完整的社會改良哲學的原則?！薄坝煽茖W管理在一些工業(yè)企業(yè)中所造成的巨大進步，已提出了一個問題：在政府中是否可以同樣實行這種改進方法?對這個問題無論有什么樣的解答，無疑的是：科學管理的成就，已引起了對許多公共機關(guān)所習慣的舊法的大量不滿?！盵2]53隨著公共行政管理實踐的發(fā)展與行政學理論研究的深化，人們對行政效率的認識也在逐漸深入。在行政學發(fā)展的早期，思想家對行政管理的理解主要視為對行政組織內(nèi)部的管理，因此，管理效率的獲得主要取決于對行政組織內(nèi)部各要素的高度利用。而行政組織是由多種要素組成的，究竟應(yīng)該發(fā)揮哪個要素以及如何發(fā)揮這個要素的管理效率，各個理論學派持有不同的觀點。

德國社會學家馬克斯·韋伯的“官僚制”組織理論，則把提高行政效率的著眼點放在行政組織內(nèi)各部門、各成員的協(xié)力與合作上，而要處理好組織內(nèi)的合作問題，其關(guān)鍵在于明確各機構(gòu)與成員之間的權(quán)責關(guān)系。以法國管理學家法約爾為代表的功能學派則認為，行政管理是由一系列相互銜接和相互聯(lián)系的活動環(huán)節(jié)組成的，只有當每個環(huán)節(jié)都承擔了特定的職責，實現(xiàn)了相應(yīng)的功能時，效率才能得到保證?？梢哉f，西方古典行政學理論在思考提高行政效率的問題時，著眼點是放在行政組織中非人要素的管理效率上，明顯忽略了行政活動中人的要素，而稍后的行為主義理論對此進行了全面的糾正。從20世紀20年代開始，美國哈佛大學教授梅奧領(lǐng)導的研究小組，在著名的霍桑試驗中，發(fā)現(xiàn)了人員的心理對于工作效率提高的重要意義，由此拉開了行為主義革命的新序幕。