財(cái)政政策對(duì)保險(xiǎn)政策的影響分析財(cái)政政策的有效實(shí)施，可實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，這為保險(xiǎn)發(fā)展創(chuàng)造了良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。同時(shí)財(cái)政政策中的稅收政策，轉(zhuǎn)移支付政策又對(duì)保險(xiǎn)政策產(chǎn)生直接的影響。

一、稅收政策對(duì)保險(xiǎn)政策的影響。

稅收政策是國(guó)家財(cái)政為實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)而制定的稅收行為規(guī)范。稅收政策對(duì)保險(xiǎn)政策的影響體現(xiàn)在國(guó)家對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的稅收政策上。國(guó)家對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的稅收政策是指國(guó)家對(duì)保險(xiǎn)的稅率、稅種以及稅收分配等設(shè)定行為規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)稅收征收和合理的分配。國(guó)家對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的稅收政策是否合理和完善，關(guān)系著保險(xiǎn)政策的實(shí)現(xiàn)以及保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)保險(xiǎn)實(shí)行的是嚴(yán)格的稅收政策，并且稅收制度不盡合理和完善。

1．長(zhǎng)期的高稅率和不合理的保險(xiǎn)調(diào)節(jié)稅的設(shè)置（1994年以后取消調(diào)節(jié)稅），削弱了保險(xiǎn)公司的積累能力。保險(xiǎn)公積金是按稅后利潤(rùn)的一定比例計(jì)提的，稅率的高低、稅種的多寡對(duì)稅后利潤(rùn)的影響是顯而易見(jiàn)的。較高的稅率和不合理的調(diào)節(jié)稅的設(shè)置必然減少保險(xiǎn)公司的稅后利潤(rùn)，保險(xiǎn)公積金的積累也就自然減少。由于保險(xiǎn)公積金是保險(xiǎn)償付能力的重要組成部分，因此，長(zhǎng)此以往必然會(huì)影響到保險(xiǎn)公司的償付能力。這有礙培育保險(xiǎn)市場(chǎng)主體，穩(wěn)定保險(xiǎn)市場(chǎng)的保險(xiǎn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2．不公平的所得稅率政策，破壞了保險(xiǎn)市場(chǎng)秩序的重要基礎(chǔ)——公平競(jìng)爭(zhēng)。1997年以前，原中保集團(tuán)公司的所得稅率高于國(guó)內(nèi)其他股份保險(xiǎn)公司。外資保險(xiǎn)公司的所得稅率一直低于內(nèi)資保險(xiǎn)公司。這種不公平的所得稅率政策導(dǎo)致保險(xiǎn)市場(chǎng)各競(jìng)爭(zhēng)主體競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)的懸殊。競(jìng)爭(zhēng)的不公平影響了建立規(guī)范有序的保險(xiǎn)市場(chǎng)的保險(xiǎn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、公共政策評(píng)估概念的界定

盡管目前對(duì)政策評(píng)估的研究很多，但對(duì)于政策評(píng)估的概念卻沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的、被絕大多數(shù)學(xué)者接受和普遍認(rèn)同的定義。

陳振明認(rèn)為，所謂公共政策評(píng)估，是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的效益、效率及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息。林水波、張世賢認(rèn)為，政策評(píng)價(jià)是“有系統(tǒng)地應(yīng)用各種社會(huì)研究程序，收集有關(guān)資訊，用以論斷政策概念與設(shè)計(jì)是否周全完整，知悉政策實(shí)際執(zhí)行情形、遭遇的困難，又無(wú)偏離既定的政策方向；指明社會(huì)干預(yù)政策的效用”。

以上學(xué)者從不同的角度和方面分別對(duì)政策評(píng)估進(jìn)行界定，綜合各方觀點(diǎn)，本文傾向于這樣的界定：公共政策評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策過(guò)程的效果、效益、效率和公眾回應(yīng)加以判斷，評(píng)定并由此決定政策變遷的活動(dòng)。

二、公共政策評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)

鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》中將評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)分為六類：效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適宜性。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者林水波、張世賢在《公共政策》一書中認(rèn)為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由八個(gè)方面：投入工作量、績(jī)效、效率、充足性、公平性、適當(dāng)性、執(zhí)行力、社會(huì)發(fā)展總指標(biāo)。張國(guó)慶在《現(xiàn)代公共政策學(xué)導(dǎo)論》中提出政策評(píng)估的首要標(biāo)準(zhǔn)和次要標(biāo)準(zhǔn)的概念。針對(duì)公共政策及其活動(dòng)全過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)的結(jié)果的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括下列標(biāo)準(zhǔn)。

內(nèi)容提要：“公共’原則有著特殊的公共政策分析中的內(nèi)涵。從可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)透視公共政策分析的理念、過(guò)程、公平目標(biāo)及其模型等方面還存在若干違背“公共”原則的現(xiàn)實(shí)缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映，主體上得到遵循，公平目標(biāo)的“立體”性上得到體現(xiàn)，內(nèi)容上得到落實(shí)，才能確保相應(yīng)的公共政策有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。美國(guó)公共政策學(xué)者斯圖亞持?尼古認(rèn)為，公共政策分析就是根據(jù)政策與目標(biāo)之間的關(guān)系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實(shí)現(xiàn)一套既定目標(biāo)的過(guò)程。這一分析過(guò)程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實(shí)施的前提，從而決定了公共政策的性質(zhì)?？沙掷m(xù)發(fā)展，是指既滿足當(dāng)代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實(shí)現(xiàn)人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，又保護(hù)人類賴以生存的自然資源，并促進(jìn)人與環(huán)境和諧地發(fā)展。筆者認(rèn)為，盡管不是每個(gè)具體而微的政策問(wèn)題都與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題有關(guān)，但至少?gòu)暮暧^而言，在公共政策分析過(guò)程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。一、“公共”原則的內(nèi)涵我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者張世賢、陳恒均認(rèn)為，公共政策是政府用來(lái)“處理或解決公共問(wèn)題或公共目標(biāo)”的。日本學(xué)者藥師寺泰藏也認(rèn)為，公共政策就是為“公共”而制定的政策?？梢?jiàn)，“公共”指向的目的性是公共政策的本質(zhì)屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現(xiàn)這一本質(zhì)屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問(wèn)題取向的公共性，即在公共政策分析過(guò)程中堅(jiān)持以公共利益的實(shí)現(xiàn)為原則。公共利益是一個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實(shí)現(xiàn)，甚至影響著正常的社會(huì)秩序。因此，政府作為“一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的機(jī)構(gòu)”，在借助政策手段行使公共權(quán)力、承擔(dān)公共責(zé)任、解決公共問(wèn)題的過(guò)程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領(lǐng)域侵犯私權(quán)，或?yàn)樯贁?shù)人甚至政府自己謀取私利?！肮病痹瓌t要求，要以公共利益的實(shí)現(xiàn)問(wèn)題為綱領(lǐng)性的政策問(wèn)題進(jìn)行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導(dǎo)各社會(huì)主體，包括政府自己在公共領(lǐng)域內(nèi)以其秩序化的活動(dòng)增進(jìn)公共利益，并“中立”地使之為現(xiàn)實(shí)和未來(lái)的各社會(huì)主體所平等分享。二是指政策目標(biāo)取向的公共性，即在公共政策分析過(guò)程中堅(jiān)持以代際目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為原則。從一個(gè)歷史過(guò)程來(lái)看，“公共”原則要求，通過(guò)公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標(biāo)，規(guī)范、約束在既立足當(dāng)代人的利益要求，又確保未來(lái)人可發(fā)展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現(xiàn)政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執(zhí)于當(dāng)代的自私性、狹隘性。“發(fā)展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當(dāng)代和未來(lái)連續(xù)、不間斷的發(fā)展，即持續(xù)發(fā)展，才能真正確保全社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。這種代內(nèi)和代際的持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)代人和未來(lái)人公共利益的根本體現(xiàn)。因此，從另一角度也同樣可以說(shuō)，以代際目標(biāo)為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實(shí)現(xiàn)意義上的“公共”原則的體現(xiàn)。三是指政策問(wèn)題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過(guò)程中堅(jiān)持以整個(gè)發(fā)展系統(tǒng)全面、協(xié)調(diào)的發(fā)展為原則。根據(jù)前面的結(jié)論，持續(xù)發(fā)展問(wèn)題也應(yīng)該是當(dāng)代政府綱領(lǐng)性的政策問(wèn)題。持續(xù)發(fā)展是整個(gè)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，全球范圍內(nèi)形成的威脅著持續(xù)發(fā)展的資源短缺、環(huán)境污染、人口劇增、生態(tài)破壞等嚴(yán)峻問(wèn)題，正是由于當(dāng)代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵(lì)人們對(duì)公共資源“各取所需”式的無(wú)節(jié)制開(kāi)采與利用，才造成了發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部各因素之間，尤其是人與資源、生態(tài)、環(huán)境之間關(guān)系的失調(diào)，使符合持續(xù)發(fā)展需要的公共資源的供給呈現(xiàn)出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問(wèn)題認(rèn)定的范圍來(lái)看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，包括從自然界到人類社會(huì)、從當(dāng)代人到未來(lái)人的各種有關(guān)發(fā)展問(wèn)題的有序而系統(tǒng)的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當(dāng)代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來(lái)人的利益。還需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原則，實(shí)際上已內(nèi)在地與持續(xù)發(fā)展問(wèn)題聯(lián)系在一起了。可持續(xù)發(fā)展既是一種持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，又是當(dāng)代人類在發(fā)展問(wèn)題上的一種價(jià)值取向?？沙掷m(xù)發(fā)展問(wèn)題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內(nèi)在相連的?？沙掷m(xù)發(fā)展理應(yīng)成為人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。二、當(dāng)代公共政策分析對(duì)“公共”原則的偏離從可持續(xù)發(fā)展這一基本角度看，當(dāng)代公共政策分析在若干環(huán)節(jié)上的局限，使公共政策難以真正體現(xiàn)公共利益要求，實(shí)現(xiàn)代際發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素之間的關(guān)系，偏離甚至違背了“公共”原則。（一）公共政策分析理念對(duì)“公共”原則的偏離20世紀(jì)70年代以來(lái)，以美國(guó)哲學(xué)家約翰?羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個(gè)人利益先于公共利益的思想，一直深深地影響著現(xiàn)代政府的決策理念，以致于發(fā)展為約瑟夫?雷茨自由主義的國(guó)家中立原則，認(rèn)為縱使公民的所作所為為社會(huì)上絕大多數(shù)人所不贊成或違背了絕大多數(shù)人的愿望，只要不侵犯他人權(quán)利，國(guó)家也不得干預(yù)。美國(guó)諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)獲得者肯尼思?阿羅甚至專門論證了“不可能定理”，認(rèn)為社會(huì)一般不可能形成某種一致的選擇，或?qū)κ挛镞M(jìn)行一致的優(yōu)劣排序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數(shù)決定”，也是不太可能的。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一種能夠明確定義，在現(xiàn)實(shí)中能夠?qū)嶋H起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在，片面強(qiáng)調(diào)國(guó)家中立，而不得干預(yù)所謂不損害他人利益的個(gè)人利益的決策理念，無(wú)法使公共政策分析體現(xiàn)“公共”原則，必然損害公共利益，當(dāng)然也影響著體現(xiàn)了公共利益的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。（二）公共政策分析過(guò)程對(duì)“公共”原則的偏離不少學(xué)者認(rèn)為，“公共物品生產(chǎn)的資源配置問(wèn)題不能通過(guò)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)來(lái)解決，而要通過(guò)政治市場(chǎng)來(lái)解決”。因此，當(dāng)代政府的政策分析過(guò)程，多是憑借政治市場(chǎng)進(jìn)行博奕的過(guò)程。一方面，公共選擇理論認(rèn)為，盡管政治市場(chǎng)在起點(diǎn)上具有一人一票的平等性，但在終點(diǎn)上受“少數(shù)服從多數(shù)”的主導(dǎo)，表現(xiàn)出了“多數(shù)”強(qiáng)制“少數(shù)”的不平等。并且，“國(guó)家在過(guò)去被看作是大公無(wú)私的，現(xiàn)在則被當(dāng)成參與政治活動(dòng)者進(jìn)行交易的市場(chǎng)”。因此，作為有“經(jīng)

濟(jì)人”特征的選民與政治家，其政治市場(chǎng)上的價(jià)值取向，不能不受組織良好或力量強(qiáng)大的利益集團(tuán)的影響，使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策，把公共資源的利用導(dǎo)向?qū)怖娴钠茐?，或者反過(guò)來(lái)，借公共利益之名，據(jù)公共資源為非“公共”之用。另一方面，受認(rèn)知能力的局限，當(dāng)代政府還不具備足夠的能力，按政治市場(chǎng)的要求去準(zhǔn)確地收集信息，并形成與整個(gè)社會(huì)的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個(gè)部門之間難以獲得有效的溝通，形成對(duì)公共利益的共識(shí)所需要的充分信息。其結(jié)果是，政府及其部門之間政出多門，難以協(xié)調(diào)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部諸因素間的矛盾，誤導(dǎo)出包括政府在內(nèi)的各社會(huì)主體對(duì)公共資源的無(wú)序利用，最終使發(fā)展失去其可利用的資源而被迫中斷，無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。（三）公共政策分析的公平目標(biāo)對(duì)“公共”原則的偏離公共政策分析的公平目標(biāo)，是指“政策執(zhí)行之后，政策的標(biāo)的團(tuán)體，所分配到的社會(huì)資源，所享受到的效益，所負(fù)擔(dān)的成本等公平分配的程度”。公平應(yīng)該是代內(nèi)公平與代際公平的統(tǒng)一，是政府維護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展秩序，滿足社會(huì)公共利益要求，提高自己的合法性及其政策權(quán)威的重要目標(biāo)。它既是一種客觀狀態(tài)，又是一種主觀判斷。從倫理上講，公平是指未來(lái)各代人與當(dāng)代人分享資源與環(huán)境利益的平等權(quán)利。然而，當(dāng)代人的認(rèn)知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內(nèi)公平的目標(biāo)偏好，很難理性、自覺(jué)地從未來(lái)人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內(nèi)和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當(dāng)代指向未來(lái)的持續(xù)發(fā)展。不僅如此，當(dāng)代政府還面對(duì)著解決有關(guān)代內(nèi)公平的公共問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)壓力。斯圖亞持?尼古認(rèn)為，“從政治上講，增加效益也許要比降低成本容易些”，效益的增長(zhǎng)意味著政府及其政策“運(yùn)作得更有效或會(huì)得到更高的評(píng)價(jià)”，“而降低成本或削減項(xiàng)目預(yù)算”，“也許會(huì)激起人們的反對(duì)”，因?yàn)檫@意味著在一定效率的條件下，人們可能獲得的效益將下降。因此，當(dāng)代政府為了實(shí)現(xiàn)公平，在“使窮人的境況好起來(lái)，而不使富人的境況壞下去”的前提下，其“公共政策只有當(dāng)它們提高最小人群組的福利時(shí)，才應(yīng)該被采納執(zhí)行”。可見(jiàn)，人們要求公共政策實(shí)現(xiàn)的代內(nèi)公平目標(biāo)，不是靠清教徒式的節(jié)儉，而是靠成本投入、靠自然資源利用量的不斷增加，來(lái)最大限度地提高社會(huì)平均效益，并擴(kuò)大其在窮人當(dāng)中的得益面與得益程度的。顯然，嚴(yán)峻的問(wèn)題是：公共政策分析的這種公平目標(biāo)，存在著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)缺陷。它忽視了代際公平而偏于代內(nèi)公平；并且，在代內(nèi)公平的現(xiàn)實(shí)壓力下，難以對(duì)超越資源與環(huán)境的承載能力、盲目追求當(dāng)代人的利益要求進(jìn)行有效限制，將斷送未來(lái)人發(fā)展的條件，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)出間隙性。從人類歷史的動(dòng)態(tài)過(guò)程來(lái)看，與其說(shuō)當(dāng)代公共政策分析由于公平目標(biāo)的結(jié)構(gòu)缺陷，不如說(shuō)由于嚴(yán)重違背了“公共”原則，才使政府的職能范圍超出了其廣義的公共領(lǐng)域，使人類（包括本來(lái)人）的公共利益更多地滿足了當(dāng)代人（或政府）的眼前私利，制約了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。（四）公共政策分析模型對(duì)“公共”原則的偏離國(guó)內(nèi)外學(xué)者都把公共政策分析的理論模型概括為多種決策模型。其中一些決策模型的固有局限，決定了相應(yīng)公共政策偏離“公共”原則的傾向。國(guó)內(nèi)也有相關(guān)著作對(duì)這些決策模型的局限性提出了批評(píng)。最典型的，一是團(tuán)體決策模型的局限。該模型認(rèn)為，作為政治過(guò)程產(chǎn)物的公共政策是利益團(tuán)體間斗爭(zhēng)的產(chǎn)物，并反映占支配地位的利益團(tuán)體的利益。隨著各利益團(tuán)體力量和影響的消長(zhǎng)，公共政策將變得有利于其影響增加的那些利益團(tuán)體的利益。這就清楚地表明：該決策模型下產(chǎn)生的公共政策，反映的是占支配地位的利益團(tuán)體的利益，而不是社會(huì)整體的公共利益。盡管在實(shí)際決策過(guò)程中，無(wú)論哪一個(gè)利益團(tuán)體，在法理上，還是能力上，都無(wú)法取代政府的主導(dǎo)地位，公共政策不一定就反映影響力最大的利益團(tuán)體的政策要求，但是，這種模型無(wú)視公共利益要求的傾向，無(wú)疑將是對(duì)政府及其政策背離“公共”原則的某種認(rèn)可。二是精英決策模型的局限。該模型認(rèn)為，公共政策是由掌握統(tǒng)治權(quán)的精英人物決定，并由行政官員和行政機(jī)關(guān)付諸實(shí)施的，公共政策反映的是精英階層的偏好、利益和價(jià)值選擇。很明顯，雖然該模型一定程度上反映了代議制民主下各國(guó)決策實(shí)際可能的情形，然而，與團(tuán)體決策模型相比，該模型更多地強(qiáng)調(diào)了居社會(huì)少數(shù)的精英階層的利益，更是直接地背離了公共政策的“公共”原則，漠視了公眾的公共利益?？傊?，這些局限，將不同程度地帶來(lái)了公共政策分析對(duì)“公共”原則的偏離，弱化了政府的政策手段對(duì)人與公共資源間關(guān)系的協(xié)調(diào)能力，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源掠奪性利用的控制，破壞了可持續(xù)發(fā)展賴以實(shí)現(xiàn)的條件。三、公共政策分析應(yīng)如何體現(xiàn)“公共”原則公共政策從本質(zhì)上是導(dǎo)向未來(lái)的。從可持續(xù)發(fā)展的角度看，在公共政策分析中體現(xiàn)“公共”原則，就是使公共政策能既立足當(dāng)代，又面向未來(lái)；既面向人類自己，又兼顧資源、生態(tài)、環(huán)境，維護(hù)人（包括當(dāng)代人和未來(lái)人）與自然共有的公共利益。只有這樣，人類才能真正在自然限度內(nèi)合理地開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)自然，并使其利益得到持續(xù)實(shí)現(xiàn)與尊重，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有可靠保障。（一）公共政策分析的理念必須反映“公共”原則人類的活動(dòng)在自然界面前不是絕對(duì)自由的。為了保護(hù)更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳！日理念，形成以保護(hù)自然并協(xié)調(diào)其與人類的關(guān)系為主要內(nèi)容的新理念，進(jìn)而“建立一個(gè)以自然持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展為任務(wù)、社會(huì)持續(xù)發(fā)展為目的”的人與自然和諧一致的新的發(fā)展觀。按可持續(xù)發(fā)展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原則，一方面，就是以新的倫理道德和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，把人類利用自然的自由，限制在自然界本身作為人類生態(tài)體系總體利益中利益主體的一方，使其權(quán)利不被侵犯的范圍內(nèi)，不再把自然界看作是被人類隨意盤剝和利用的對(duì)象，而看作是人類生命和價(jià)值的源泉；另一方面，就是要求當(dāng)代政府必須將其關(guān)注的公共領(lǐng)域進(jìn)一步拓展到自然界，使自然界中的每一個(gè)變化，無(wú)論是否人類活動(dòng)所致，無(wú)論是否對(duì)人類有直接利害，都成為公共問(wèn)題而進(jìn)人政府的視野，進(jìn)而進(jìn)人政策議程。只有這樣，才能在更廣的范圍內(nèi)，從根本上協(xié)調(diào)整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)

的發(fā)展系統(tǒng)，確?？沙掷m(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。（二）公共政策分析的主體必須遵循“公共”原則政府是公共政策分析最重要的主體。在公共政策分析過(guò)程中，能否滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素、各環(huán)節(jié)的利益要求，包括資源、生態(tài)、環(huán)境作為利益主體的利益要求，即能否遵循“公共”原則，既影響著政府自身的合法性，又造成人們對(duì)資源的種種不合理占用，進(jìn)而使政府面臨著能否遵循“公共”原則，按可持續(xù)發(fā)展的要求協(xié)調(diào)人與自然之間關(guān)系的重大壓力，也就如著名政策科學(xué)家葉海卡?德羅爾所說(shuō)的政策制定中的“逆境”。德羅爾認(rèn)為，在決策主體處于“重大的兩難境地”時(shí)，應(yīng)盡量“將這些政策堅(jiān)持若干年”，“因?yàn)閷?duì)大多數(shù)逆境來(lái)說(shuō)，沒(méi)有持續(xù)和連貫的多年努力是不可能取得成效的”。這就提示人們，著眼于人與自然各自利益及其共同、長(zhǎng)遠(yuǎn)（包括本來(lái)人）的公共利益。公共政策分析主體理應(yīng)在各種干擾面前“不為所動(dòng)”，在人與自然組成的公共領(lǐng)域內(nèi)，堅(jiān)持“公共”原則，不徇政府私利，力戒價(jià)值偏好，協(xié)調(diào)整個(gè)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各利益主體的利益。否則，可持續(xù)發(fā)展將難以實(shí)現(xiàn)。需要進(jìn)一步指出，由于長(zhǎng)期以來(lái)工業(yè)的盲目增長(zhǎng)，已經(jīng)導(dǎo)致了全球范圍內(nèi)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)的失調(diào)。如若美國(guó)學(xué)者詹姆斯?安德森所說(shuō)“政府的任務(wù)是服務(wù)和增進(jìn)公共利益”，并且這種公共利益是“普遍而又連續(xù)不斷的為人們共同分享的利益”的話，那么，當(dāng)代各國(guó)政府作為決策主體，就應(yīng)該遵循全球范圍內(nèi)的“公共”原則，加強(qiáng)國(guó)際合作，解決全球性的環(huán)境污染、生態(tài)惡化、人口膨脹等公共問(wèn)題，在可持續(xù)發(fā)展的條件下使全人類“可持續(xù)”地享受其應(yīng)得的公益。可以認(rèn)為，把利益的可持續(xù)性分享看作公共利益的屬性，是安德森有關(guān)公共決策問(wèn)題的深刻見(jiàn)解，他實(shí)際上已經(jīng)把公共利益與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題內(nèi)在地聯(lián)系起來(lái)了。從這個(gè)意義上講，為了全球的公共利益，即可持續(xù)發(fā)展，就會(huì)如德羅爾所說(shuō)的，將“減少了各個(gè)國(guó)家政策制定的自主程度”。各國(guó)政府作為公共政策分析的主體，甚至不能因本國(guó)的價(jià)值偏好而違背全球范圍內(nèi)的“公共”原則，損害可持續(xù)發(fā)展的全球條件。（三）公共政策分析的公平目標(biāo)必須體現(xiàn)“立體”要求多數(shù)學(xué)者公認(rèn)，就社會(huì)意義而言，公平是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，是現(xiàn)代社會(huì)規(guī)范的靈魂，因此是公共政策分析的重要目標(biāo)。要促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，公共政策分析就要在其目標(biāo)取向上，以橫向的代內(nèi)公平促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的當(dāng)前發(fā)展，從而為未來(lái)發(fā)展準(zhǔn)備條件；以縱向的代際公平保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)未來(lái)不間斷的發(fā)展。也就是說(shuō)，以“立體公平”來(lái)反映代內(nèi)、特別是代際間的“公共”原則，才能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。以代內(nèi)公平為目標(biāo)的公共政策分析有利于促進(jìn)當(dāng)前的發(fā)展。人們達(dá)成的共識(shí)是，代內(nèi)的公平，有助于增強(qiáng)政府的合法權(quán)威，提高政府的公信力，使公共政策作為“看得見(jiàn)的手”而更具有效性。一方面，代內(nèi)公平的提高，可以抑制經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)對(duì)資源、生態(tài)、環(huán)境的不公平利用以至破壞，并使之納入到秩序化的軌道，促進(jìn)全社會(huì)對(duì)自然資源的節(jié)制性使用，進(jìn)而，減少對(duì)末來(lái)發(fā)展可能有的資源短缺或生態(tài)、環(huán)境制約。另一方面，代內(nèi)公平可以保護(hù)窮人在當(dāng)前公平利用資源方面不可侵犯的權(quán)力，以避免各社會(huì)主體對(duì)資源占有的不平等，解決貧困問(wèn)題。常常是，在貧困狀態(tài)下、人們處于基本生存需要難以滿足而無(wú)奈的境地，“只好顧及眼前利益，采用高貼現(xiàn)率的方法，去利用資源”，從而“加劇資源的退化以至枯竭”。因此，立足于避免或減少代內(nèi)貧困，代內(nèi)公平既是現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，又是資源可持續(xù)供應(yīng)，生態(tài)、環(huán)境可持續(xù)平衡和利用的必要條件。同時(shí)，代內(nèi)公平的導(dǎo)向下，有利于實(shí)現(xiàn)公共政策對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的當(dāng)前發(fā)展所需的資源，特別是稀缺資源的有效配置。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅．R．格雷戈里等認(rèn)為：“只要經(jīng)濟(jì)是完全競(jìng)爭(zhēng)的，資源配置將處于最優(yōu)狀態(tài)”。而“完全競(jìng)爭(zhēng)”的邏輯要求，就是公平，起碼是代內(nèi)公平。在當(dāng)代條件下，作為“有為”政府，就要能夠通過(guò)公共政策分析，獲得必要的政策手段，營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，把社會(huì)最短缺的資源配置到最需要的環(huán)節(jié)中去，維持資源、生態(tài)、環(huán)境以及社會(huì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與平衡，在有效、低水平地消耗和利用自然的基礎(chǔ)上，滿足社會(huì)的當(dāng)前需求。這樣，既可以節(jié)約資源，又有助于提高資源滿足未來(lái)的持續(xù)供給能力，進(jìn)而又將有助于未來(lái)人的發(fā)展。以代際公平為目標(biāo)的公共政策分析有利于保障未來(lái)不間斷的發(fā)展。固然，代內(nèi)公平也有利于未來(lái)的發(fā)展，但其著眼點(diǎn)仍然是當(dāng)前的發(fā)展，只具有未來(lái)發(fā)展的起點(diǎn)意義。代際公平“是從時(shí)間特性和人類認(rèn)識(shí)能動(dòng)性出發(fā)提出的現(xiàn)世人類應(yīng)有的責(zé)任感和對(duì)未來(lái)人類利益的義務(wù)感”。令人擔(dān)憂的是，由于缺乏可行的體現(xiàn)代際公平目標(biāo)的政策約束，常常是“從事長(zhǎng)期行為的人，只承擔(dān)長(zhǎng)期行為的成本，而未必能得到長(zhǎng)期行為的收益”。其結(jié)果，必然使短期行為普遍化，不顧及甚至破壞未來(lái)的發(fā)展。因此，當(dāng)代政府的重要責(zé)任，就是在“公共”原則下，通過(guò)公共政策分析，形成政策導(dǎo)向，使當(dāng)代人負(fù)起歷史與道義的責(zé)任，避免其利用相對(duì)于未來(lái)人“近水樓臺(tái)”的優(yōu)勢(shì)，壟斷性地主宰自然，并掠奪性地開(kāi)發(fā)和利用。從倫理意義上講，當(dāng)代政府的公共政策，不僅要從當(dāng)代人，而且要從未來(lái)人的角度，看待有關(guān)發(fā)展的公共問(wèn)題。在未來(lái)人作為利益主體缺位的情況下，由當(dāng)代人短視需要的滿足，透支資源、生態(tài)、環(huán)境的成本，傷害甚至喪失未來(lái)人賴以發(fā)展的客觀條件，是不道德的。19世紀(jì)末美國(guó)的自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)，已明確提出要將資源留給子孫后代。必須通過(guò)“公共”原則下強(qiáng)制性的政策規(guī)范，立足于人與自然間的互惠互利，在代際之間實(shí)現(xiàn)人類對(duì)于資源、生態(tài)、環(huán)境的共同利用。只有這樣，才能確保經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的未來(lái)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的條件。應(yīng)該注意，這里強(qiáng)調(diào)以“公共”原則，而不僅僅是以公平目標(biāo)進(jìn)行公共政策分析，其優(yōu)越性在于，前者立足于各利益主體，包括富人和窮人、人類和自然共同利益的實(shí)現(xiàn)，來(lái)解決貧困與發(fā)展，以及持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，而又一般不至產(chǎn)生富人與窮人、人類與自然的對(duì)立，有助于使可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各種因素內(nèi)在的協(xié)調(diào)，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

1資料與方法

1.1文獻(xiàn)檢索。于2018-11-04，采用“家庭醫(yī)生”為主題詞系統(tǒng)檢索中國(guó)知網(wǎng)（CNKI，建庫(kù)至2018年）中與家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估有關(guān)的文獻(xiàn)。由于“家庭醫(yī)生”一詞是國(guó)家有關(guān)文件中統(tǒng)一使用的服務(wù)名稱，也是國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)有關(guān)處室的處室名稱，在日常工作中使用較為廣泛，且與以往使用的“責(zé)任醫(yī)生”等詞具有一定的區(qū)分度，因此本研究使用“家庭醫(yī)生”作為主題詞進(jìn)行檢索。1.2文獻(xiàn)納入與排除標(biāo)準(zhǔn)。納入標(biāo)準(zhǔn)：（1）與家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估有關(guān)的研究，包括對(duì)政府推行的家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策在居民的醫(yī)療費(fèi)用、衛(wèi)生服務(wù)利用、就診選擇等方面所產(chǎn)生的效果進(jìn)行的評(píng)估；（2）來(lái)源于中文核心期刊（2014年版），預(yù)防醫(yī)學(xué)、衛(wèi)生學(xué)類27種期刊和綜合性醫(yī)藥衛(wèi)生期刊《中國(guó)全科醫(yī)學(xué)》。排除標(biāo)準(zhǔn)：（1）對(duì)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)本身的工作量、服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行的評(píng)估；（2）對(duì)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)的定性評(píng)估和理論研究；（3）家庭醫(yī)生簽約服務(wù)對(duì)健康管理效果的研究。由于國(guó)外所理解的“家庭醫(yī)生”與國(guó)內(nèi)所推行的“家庭醫(yī)生”具有一定差異，本研究未將國(guó)外文獻(xiàn)納入研究范圍。本研究側(cè)重于定量評(píng)估，定性評(píng)估和理論研究可作為未來(lái)的研究方向。1.3文獻(xiàn)篩選過(guò)程及檢索結(jié)果。提取文獻(xiàn)標(biāo)題、摘要，必要時(shí)查詢?nèi)拇_認(rèn)，由研究者按納入和排除標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行文獻(xiàn)篩選。如遇分歧，同相關(guān)研究人員討論并參考第3名研究人員的意見(jiàn)。對(duì)于納入研究范圍的文獻(xiàn)，由研究者獨(dú)立提取，獲取文獻(xiàn)全文以便進(jìn)一步進(jìn)行計(jì)量分析。1.4資料整理與分析方法采用Excel2007整理數(shù)據(jù)資料，采用文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)方法對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行分析。

2我國(guó)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估研究現(xiàn)狀

本研究最終搜集相關(guān)樣本文獻(xiàn)27篇，來(lái)自8種相關(guān)期刊（見(jiàn)表1）。2.1研究發(fā)表時(shí)間。我國(guó)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估相關(guān)文獻(xiàn)近兩年逐步增多，其中2018年發(fā)表7篇（25.9%），2017年發(fā)表6篇（22.2%），2016年發(fā)表5篇（18.5%），2005—2015年發(fā)表9篇（33.4%）。需要注意的是，2015年及以前發(fā)表的文獻(xiàn)中所提及的“家庭醫(yī)生”概念與當(dāng)前國(guó)家推行的“家庭醫(yī)生”概念并不完全相同。2.2研究對(duì)象。按研究對(duì)象的地域進(jìn)行分類，我國(guó)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估的研究地區(qū)以上海（17篇，63.0%）和北京（6篇，22.2%）為主，深圳（2篇，7.4%）、杭州（1篇，3.7%）、成都（1篇，3.7%）也有少量研究成果，其他城市未檢到相關(guān)研究成果。按研究對(duì)象的范圍進(jìn)行分類，我國(guó)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估的研究對(duì)象以社區(qū)居民（16篇，59.3%）和患者（10篇，37.0%）為主，也有以醫(yī)療機(jī)構(gòu)（1篇，3.7%）為研究對(duì)象的研究成果。2.3數(shù)據(jù)資料。我國(guó)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估研究中，22篇（81.5%）使用的數(shù)據(jù)資料來(lái)源于不可開(kāi)放獲取的問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，5篇（18.5%）使用的數(shù)據(jù)資料來(lái)源于政府、醫(yī)院等有關(guān)部門的內(nèi)部數(shù)據(jù)。在以問(wèn)卷調(diào)查為數(shù)據(jù)資料來(lái)源的研究中，13篇（59.1%）使用兩期追蹤數(shù)據(jù)，9篇（40.9%）使用橫斷面數(shù)據(jù)；12篇（54.5%）使用概率抽樣方法獲取研究對(duì)象，3篇（13.6%）使用非概率抽樣方法獲取研究對(duì)象，7篇（31.8%）未對(duì)研究對(duì)象抽取方法進(jìn)行說(shuō)明。2.4研究?jī)?nèi)容。我國(guó)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估研究中，主要涉及推進(jìn)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)對(duì)控制醫(yī)療費(fèi)用不合理增長(zhǎng)、促進(jìn)分級(jí)診療格局形成、提高居民滿意度等方面的影響。目前，比較典型的家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估研究有：肖筱等［9］研究發(fā)現(xiàn)，簽約居民對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的利用率是非簽約居民的2.47倍，簽約居民生病后到社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的首診意愿高于非簽約居民；戴衛(wèi)東等［29］研究發(fā)現(xiàn)，簽約家庭醫(yī)生能有效引導(dǎo)常見(jiàn)病、癥狀輕發(fā)展慢的疾病首診，以及復(fù)發(fā)概率高、復(fù)發(fā)病情急、檢測(cè)設(shè)備常見(jiàn)并且操作簡(jiǎn)單的患者在基層復(fù)診；邱寶華等［12］研究發(fā)現(xiàn)，簽約居民對(duì)于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)各項(xiàng)指標(biāo)的滿意度普遍高于非簽約居民；王彤等［26］發(fā)現(xiàn)，患者對(duì)社區(qū)簽約的特色服務(wù)滿意度不高，但社區(qū)簽約門診患者對(duì)社區(qū)門診醫(yī)療服務(wù)的總體滿意度和對(duì)醫(yī)生服務(wù)的滿意度均較高。2.5統(tǒng)計(jì)學(xué)方法。我國(guó)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估研究中，6篇（22.2%）僅使用描述性統(tǒng)計(jì)方法進(jìn)行政策效應(yīng)評(píng)估，15篇（55.6%）使用t檢驗(yàn)、χ2檢驗(yàn)等方法進(jìn)行政策效應(yīng)評(píng)估，5篇（18.5%）通過(guò)建立回歸模型進(jìn)行政策效應(yīng)評(píng)估，1篇（3.7%）使用倍差法進(jìn)行政策效應(yīng)評(píng)估。2.6利益沖突我國(guó)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估研究中，10篇（37.0%）聲明其不存在利益沖突，17篇（63.0%）未聲明其是否存在利益沖突。

3我國(guó)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估潛在問(wèn)題

3.1宏觀層面。3.1.1家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估研究需要強(qiáng)化因果推理。從政策研究的角度來(lái)看，只有因果推理才能為政策的制定和完善提供依據(jù)，而自變量與因變量的統(tǒng)計(jì)相關(guān)性對(duì)政策的制定和完善作用較為有限。家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估研究必須重視這一問(wèn)題。因果推理必須基于反事實(shí)框架，干預(yù)組和控制組在其他相關(guān)因素上應(yīng)當(dāng)保持一致。但由于受到各種條件限制，因果推理在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法成為家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估的主要方式，基于問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)的定量分析在未來(lái)一段時(shí)間中仍然是家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估的重要方式。因此，研究者有必要對(duì)其研究結(jié)果是一般的統(tǒng)計(jì)相關(guān)還是因果推理進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明，以提高家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估的科學(xué)性。3.1.2家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估研究各地區(qū)發(fā)展不平衡。我國(guó)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策評(píng)估研究存在著發(fā)展不平衡的問(wèn)題。從樣本文獻(xiàn)來(lái)看，我國(guó)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估研究的研究對(duì)象多集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的一線城市，且多從居民或患者個(gè)體層面進(jìn)行研究，使用的統(tǒng)計(jì)方法多為常規(guī)方法。3.2微觀層面。3.2.1簽約人群與未簽約人群不屬于隨機(jī)分組。根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策，家庭醫(yī)生簽約服務(wù)優(yōu)先覆蓋老年人、孕產(chǎn)婦、兒童、殘疾人等人群，以及高血壓、糖尿病、結(jié)核病等慢性病和嚴(yán)重精神障礙患者等，到2017年，家庭醫(yī)生簽約服務(wù)覆蓋率達(dá)到30%以上，重點(diǎn)人群簽約服務(wù)覆蓋率達(dá)到60%以上［1］。這說(shuō)明，政府對(duì)居民是否簽約家庭醫(yī)生產(chǎn)生了較大的引導(dǎo)作用，每個(gè)人是否簽約家庭醫(yī)生的概率并不完全相同，因而簽約人群與未簽約人群不屬于隨機(jī)分組。而簽約人群中的重點(diǎn)人群又大多為年齡偏大、健康狀況較差的人群，這些人群的醫(yī)療費(fèi)用、衛(wèi)生服務(wù)利用等情況勢(shì)必不同于普通人群。因此，直接比較簽約人群與未簽約人群間某項(xiàng)指標(biāo)是否有統(tǒng)計(jì)學(xué)差異，很有可能使研究結(jié)果存在較大偏倚。3.2.2在基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)抽取的居民樣本具有傾向性。當(dāng)選取的受訪者不是來(lái)自隨機(jī)樣本時(shí)，樣本就容易產(chǎn)生選擇偏倚。為了更全面地體現(xiàn)全人群特征，應(yīng)當(dāng)盡量從社區(qū)中抽取樣本。部分研究者選擇在基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)抽取受訪者，而這些愿意來(lái)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診的受訪者的行為和生活方式、對(duì)基層醫(yī)務(wù)人員的信任程度必然不同于普通人群。需要注意的是，我國(guó)相當(dāng)一部分人群從未到訪過(guò)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)。因此，在基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)抽取的居民樣本自身具有傾向性，據(jù)此得出的研究結(jié)果也不能向全人群外推，進(jìn)而導(dǎo)致研究成果的轉(zhuǎn)化效率較低。3.2.3回歸模型設(shè)置錯(cuò)誤產(chǎn)生內(nèi)生性問(wèn)題回歸模。型中的自變量與因變量間若存在雙向因果關(guān)系，將產(chǎn)生內(nèi)生性問(wèn)題。以研究簽約家庭醫(yī)生對(duì)年醫(yī)療費(fèi)用的影響為例進(jìn)行說(shuō)明：一方面，居民簽約家庭醫(yī)生后，作為“社區(qū)守門人”的家庭醫(yī)生可能更好地幫助居民提高健康能力，減少患病風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而降低居民年醫(yī)療費(fèi)用；另一方面，醫(yī)保部門為了配合衛(wèi)生健康行政部門推進(jìn)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，往往會(huì)推出一些醫(yī)保報(bào)銷優(yōu)惠政策，這也可能導(dǎo)致部分居民為了尋求醫(yī)療費(fèi)用優(yōu)惠而選擇簽約家庭醫(yī)生。由此可見(jiàn)，簽約家庭醫(yī)生與年醫(yī)療費(fèi)用間形成了雙向因果關(guān)系，由此得出的回歸結(jié)果將產(chǎn)生聯(lián)立性偏倚，進(jìn)而影響研究結(jié)果的可靠性。這種問(wèn)題在樣本文獻(xiàn)中普遍存在。此外，遺漏變量也是產(chǎn)生內(nèi)生性問(wèn)題的重要原因之一。仍然以研究簽約家庭醫(yī)生對(duì)年醫(yī)療費(fèi)用的影響為例，假如“收入”這一變量被遺漏，那么估計(jì)出的簽約家庭醫(yī)生對(duì)年醫(yī)療費(fèi)用的影響就是有偏倚的。其原因是顯而易見(jiàn)的：一方面，收入本身是影響衛(wèi)生服務(wù)利用的因素之一，貧困人群更有可能被納入家庭醫(yī)生簽約服務(wù)重點(diǎn)人群，高收入人群往往可以依靠社會(huì)網(wǎng)絡(luò)獲得更優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療服務(wù)而對(duì)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)不感興趣；另一方面，收入還有可能對(duì)回歸模型中諸如健康狀況之類的其他變量產(chǎn)生影響。3.2.4政策效應(yīng)評(píng)估研究設(shè)計(jì)存在潛在問(wèn)題。為了科學(xué)評(píng)估家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)，研究者的方案設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)力求嚴(yán)謹(jǐn)。例如部分學(xué)者在對(duì)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)進(jìn)行評(píng)估時(shí)，僅依靠家庭醫(yī)生簽約服務(wù)實(shí)施后的調(diào)查數(shù)據(jù)，而沒(méi)有基線調(diào)查數(shù)據(jù)可供比較；部分學(xué)者進(jìn)行評(píng)估時(shí)，僅依靠簽約人群的調(diào)查數(shù)據(jù)，而沒(méi)有未簽約人群的調(diào)查數(shù)據(jù)可供比較；部分學(xué)者雖然利用兩期追蹤數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估，卻沒(méi)有對(duì)同一人群進(jìn)行前后自身比較或未說(shuō)明前后差異是否明顯；部分學(xué)者利用的基線調(diào)查數(shù)據(jù)中簽約人群與未簽約人群的基本特征組間不均衡，從而導(dǎo)致不具有可比性；部分學(xué)者在研究中并未區(qū)分居民是否簽約，而直接將基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)居民滿意度的前后變化歸結(jié)于該機(jī)構(gòu)實(shí)行了家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，這都是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?.2.5其他問(wèn)題。我國(guó)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估研究中還存在一些其他問(wèn)題，例如部分學(xué)者使用的回歸模型解釋力很低，屬于無(wú)效模型；部分學(xué)者建立的一般線性回歸模型中的變量既包括個(gè)體層面的變量，也包括機(jī)構(gòu)層面的變量，可能導(dǎo)致回歸結(jié)果的不可信；部分學(xué)者將回歸系數(shù)的正負(fù)改變解釋為家庭醫(yī)生簽約服務(wù)實(shí)施前后的效果轉(zhuǎn)變，而忽視了前后的回歸系數(shù)均無(wú)統(tǒng)計(jì)學(xué)意義；部分學(xué)者對(duì)于明顯可通過(guò)客觀指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估的內(nèi)容使用主觀指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估；部分學(xué)者雖然使用了倍差法對(duì)家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)進(jìn)行評(píng)估，但其使用的試驗(yàn)組與控制組實(shí)際上是家庭醫(yī)生簽約服務(wù)的兩種模式，試驗(yàn)組和控制組均受到了家庭醫(yī)生簽約服務(wù)的影響。3.3本研究結(jié)論與局限性。目前，家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)研究存在著諸多問(wèn)題，未來(lái)應(yīng)強(qiáng)化相關(guān)研究的因果推理，并注重相關(guān)研究的平衡性、充分性。筆者認(rèn)為，一些不依靠主觀判斷又較為嚴(yán)格的方法，諸如傾向評(píng)分匹配法、工具變量法、雙重差分法可能更適合于家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估研究。研究者可以根據(jù)需要，選擇適當(dāng)?shù)姆椒?，得出結(jié)論。以上分析僅局限于樣本文獻(xiàn)范圍，并不包括全部的家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)評(píng)估研究。筆者對(duì)樣本文獻(xiàn)所做的粗淺分析，并非是對(duì)以往研究的批評(píng)，而是為了讓未來(lái)的家庭醫(yī)生簽約服務(wù)政策效應(yīng)研究更加注重科學(xué)性，以期為政策的制定和完善提供決策依據(jù)。作者貢獻(xiàn)：孫華君負(fù)責(zé)文章的構(gòu)思與設(shè)計(jì)、文章的可行性分析；李迪、魏可帥負(fù)責(zé)文獻(xiàn)收集與整理；孫華君、魏可帥負(fù)責(zé)撰寫論文；張玲玲、田慧負(fù)責(zé)論文的修訂；杜汋負(fù)責(zé)文章的質(zhì)量控制及審校，并對(duì)文章整體負(fù)責(zé)，監(jiān)督管理。

摘要：通過(guò)運(yùn)用單位根檢驗(yàn)、協(xié)整分析、格蘭杰因果檢驗(yàn)等計(jì)量方法，采集2004—2015年的貨幣、信貸、消費(fèi)、物價(jià)和產(chǎn)出的季度數(shù)據(jù)，對(duì)我國(guó)貨幣政策信貸傳導(dǎo)的效果進(jìn)行實(shí)證分析表明：從中央銀行貨幣政策到信貸市場(chǎng)的傳導(dǎo)渠道是順暢的，信貸和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)、城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出之間存在長(zhǎng)期穩(wěn)定性關(guān)系，但不明顯，說(shuō)明傳導(dǎo)過(guò)程中存在一定梗塞，貨幣政策的傳導(dǎo)已不再以信貸傳導(dǎo)機(jī)制為主。今后可以從加強(qiáng)信貸管理、進(jìn)一步調(diào)整貸款結(jié)構(gòu)、拓寬中小企業(yè)的融資渠道、鼓勵(lì)發(fā)展消費(fèi)貸款等方面，提高信貸傳導(dǎo)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持效果。

關(guān)鍵詞：貨幣政策；信貸傳導(dǎo)；有效性

一、引言

目前，許多國(guó)家都把貨幣政策作為抵抗經(jīng)濟(jì)周期的一種重要政策工具。與美國(guó)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)還是一個(gè)新興市場(chǎng)國(guó)家，市場(chǎng)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)主體、利率傳導(dǎo)方式等還需要一定時(shí)間的培育與成長(zhǎng)，這說(shuō)明我國(guó)貨幣政策的調(diào)控環(huán)境、調(diào)控模式、傳導(dǎo)機(jī)制等不完全等同于西方國(guó)家。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的持續(xù)深化和金融業(yè)的快速發(fā)展，貨幣政策與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、GDP增長(zhǎng)、充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定等方面的關(guān)系越來(lái)越顯著。信貸傳導(dǎo)是貨幣政策的主要傳導(dǎo)手段，通過(guò)金融市場(chǎng)和商業(yè)銀行等載體向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)注入貨幣。因此，研究貨幣政策的信貸傳導(dǎo)渠道與效應(yīng)，一直是一個(gè)非常具有理論與實(shí)踐意義的重要課題。因此，本文正是從上述背景出發(fā)，研究當(dāng)前由于金融市場(chǎng)的變化而給貨幣政策傳導(dǎo)可能帶來(lái)的影響，幫助我們分析影響信貸渠道傳導(dǎo)的結(jié)構(gòu)性因素，同時(shí)，提出央行提高貨幣政策效應(yīng)的對(duì)策建議。

二、文獻(xiàn)回顧

貨幣政策信貸傳導(dǎo)效應(yīng)是指貨幣政策對(duì)銀行信貸的影響，并進(jìn)而對(duì)產(chǎn)出與物價(jià)水平的影響程度，也即是貨幣政策能否影響銀行信貸及產(chǎn)出，以及能有多大程度的影響。國(guó)外的研究方面，Bernanke和Gertler（1995）指出，對(duì)于克服信貸市場(chǎng)信息不對(duì)稱問(wèn)題，銀行信貸具有天然的比較優(yōu)勢(shì)，因此，信貸渠道在貨幣政政策傳導(dǎo)過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用，同時(shí)也使更多企業(yè)的融資渠道比較單一，僅僅依賴于銀行貸款。Eh-rmann(2003)也指出，銀行信貸在貨幣政策傳導(dǎo)中發(fā)揮的作用越重要，銀行信貸對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響就越大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)銀行體系的依賴程度也會(huì)較高。我國(guó)國(guó)內(nèi)有大量學(xué)者對(duì)信貸渠道進(jìn)行實(shí)證研究。主要觀點(diǎn)有兩種：一是是否存在貨幣政策傳導(dǎo)的信貸渠道，二是信貸渠道在我國(guó)的貨幣政策傳導(dǎo)中是否占據(jù)主導(dǎo)地位。大部分學(xué)者支持信貸渠道的存在，并實(shí)證分析了信貸渠道與貨幣渠道的關(guān)系，信貸渠道如何影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。肖新成（2009）使用VAR模型對(duì)我國(guó)貨幣政策傳導(dǎo)進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)貨幣渠道與信貸渠道同時(shí)存在，其中，短期內(nèi)，信貸渠道對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響更為直接迅速，長(zhǎng)期來(lái)看，貨幣渠道的影響更為明顯[1]。

摘要：作為現(xiàn)代政府管理社會(huì)的重要職能之一的公共政策，由于政府的存在，其內(nèi)在以及外在的強(qiáng)制性，保證了公共政策實(shí)現(xiàn)分配社會(huì)利益、維護(hù)社會(huì)秩序的目的；但是強(qiáng)制的背后，卻隱藏著倫理性。本文以為對(duì)公共政策的倫理分析，將對(duì)于目前處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)，尤其是“漸進(jìn)式”、“實(shí)驗(yàn)式”的中國(guó)社會(huì)改革，具有十分重要的意義和作用。

關(guān)鍵詞：公共政策；倫理；價(jià)值；人性

中國(guó)目前的社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，但是在轉(zhuǎn)型中，社會(huì)呈現(xiàn)出非均衡發(fā)展的態(tài)勢(shì)：我國(guó)的城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)失衡狀態(tài)，而且情況隨著社會(huì)的發(fā)展并沒(méi)有根本上的改進(jìn)，反而有愈演愈烈之勢(shì)。這些情況在教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保等關(guān)系普遍民生方面問(wèn)題較為明顯和突出。這一實(shí)際存在的問(wèn)題，給未來(lái)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)一步改革埋下了不穩(wěn)定的隱患和未知因素，給政府更進(jìn)一步的社會(huì)管理和服務(wù)社會(huì)功能提出了不易解決的難題。政府從內(nèi)心希望一方面通過(guò)傳統(tǒng)公共政策強(qiáng)制性去盡力維系社會(huì)舊有格局，另一方面又造出新的“縫隙”以及“非對(duì)稱”的社會(huì)狀況；這種困境使得重新反思公共政策成為了必要。本文就是從倫理方面對(duì)公共政策進(jìn)行了分析。

一、公共政策

關(guān)于政策，官方有一個(gè)比較中性的解釋，即“辭?！苯忉?。政策是這樣定義的，政策是“國(guó)家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則”。從政策定義可以看得出，公共政策應(yīng)該涵蓋一個(gè)國(guó)家為維系社會(huì)發(fā)展而在社會(huì)公共事務(wù)方面出臺(tái)的的政治方略或策略，或各種必要規(guī)范性文件。對(duì)于公共政策的科學(xué)定義，幾十年間，未能達(dá)成一個(gè)所有人接受的感念。學(xué)者有的是從階段性的發(fā)展過(guò)程中理解的。例如，作為公共行政學(xué)標(biāo)志性人物的美國(guó)學(xué)者伍德羅威爾遜就認(rèn)為，“公共政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)?！盵1]這一定義在一定程度上明確了公共政策的制定者和執(zhí)行者，界定了二者各自的過(guò)程管理。有的學(xué)者是從公共政策的行為特點(diǎn)來(lái)界定的，例如政策科學(xué)主要的倡導(dǎo)者和創(chuàng)立者的哈羅德拉斯維爾與亞伯拉罕卡普蘭則認(rèn)為，“公共政策是一種含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃?！盵2]這一定義更加強(qiáng)調(diào)政策的行為特征，從廣義上說(shuō)政策就是有目標(biāo)的計(jì)劃。還有的學(xué)者從其他角度界定公共政策，例如有學(xué)者認(rèn)為：“公共政策是政府為解決公共問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)而制定和實(shí)施的行為規(guī)范和行動(dòng)準(zhǔn)則,它是由一系列謀略、措施、辦法等組成的?！盵3]不可否則，公共政策有其一定的歷史使命。但是，從根本意義上說(shuō)公共政策是政府處理公共事務(wù)的一種工具，其自身孕育著強(qiáng)制性和倫理性兩種天然屬性。

二、公共政策倫理分析

一、我國(guó)外貿(mào)政策的現(xiàn)狀

1.中國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策面臨的經(jīng)濟(jì)環(huán)境

首先,世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程必然加快促進(jìn)世界貿(mào)易的發(fā)展，為各國(guó)擴(kuò)大進(jìn)出口貿(mào)易創(chuàng)造條件，進(jìn)而推動(dòng)各國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其次，知識(shí)經(jīng)濟(jì)的來(lái)臨，促使世界各國(guó)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，這為中國(guó)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)的發(fā)展提供了機(jī)遇。再次，世界各國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策的變化，對(duì)中國(guó)的對(duì)外貿(mào)易提出了更高的要求。

2.我國(guó)目前的外貿(mào)政策主要是進(jìn)口替代政策和出口導(dǎo)向政策

（1）進(jìn)口替代政策。進(jìn)口替代政策是指國(guó)家采取各種措施，限制某些外國(guó)工業(yè)品進(jìn)口，促進(jìn)國(guó)內(nèi)有關(guān)工業(yè)品的生產(chǎn)，逐漸在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上以本國(guó)產(chǎn)品替代進(jìn)口品，為本國(guó)工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利條件，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化進(jìn)口替論的宗旨是保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，為民族產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)創(chuàng)造條件。為使國(guó)內(nèi)替代產(chǎn)業(yè)得以發(fā)展，就要使用提高關(guān)稅、實(shí)行數(shù)量限制、外匯管制等手段，限制外國(guó)工業(yè)品進(jìn)口，以使國(guó)內(nèi)工業(yè)在少競(jìng)爭(zhēng)、無(wú)競(jìng)爭(zhēng)的條件下發(fā)育成長(zhǎng)。

（2）出口導(dǎo)向政策。出口導(dǎo)向政策的出發(fā)點(diǎn)是以出口為主導(dǎo)，它強(qiáng)調(diào)出口的擴(kuò)大刺激并主導(dǎo)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；主張國(guó)家要改變?yōu)榱诉M(jìn)口替代而采取的貿(mào)易保護(hù)政策，推行鼓勵(lì)工業(yè)制成品出口的關(guān)稅和匯率政策。

摘要：間斷-均衡理論是繼漸進(jìn)主義之后分析政策過(guò)程的一個(gè)重要理論?；谠摾碚摲治隽诵轮袊?guó)成立以來(lái)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的演進(jìn)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策存在三次間斷期和四次均衡期；無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的一元決策體系還是當(dāng)前的多元決策體系都存在政策的間斷與均衡；歷次養(yǎng)老保障政策間斷中黨中央和國(guó)務(wù)院是主要推動(dòng)力，注意力分配和政策圖景在政策變遷中發(fā)揮重要作用；而政策的均衡期尤其在改革開(kāi)放后，政策處于部門的壟斷狀態(tài)，以維持其平穩(wěn)發(fā)展。間斷與均衡是農(nóng)村養(yǎng)老保障政策演變的突出特點(diǎn)，政策變遷的動(dòng)力主要來(lái)源于政黨推動(dòng)，但是，間斷-均衡理論也存在與中國(guó)國(guó)情不相適應(yīng)的地方，所以該理論的運(yùn)用需要與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合，不能生搬硬套。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障；間斷-均衡理論；政策演變；適應(yīng)性；政黨推動(dòng)

一、引言

農(nóng)村養(yǎng)老保障是我國(guó)長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元分割下的產(chǎn)物，也是我國(guó)社會(huì)保障中較為脆弱的部分。我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策從建國(guó)到現(xiàn)今走過(guò)了70年的歷程，農(nóng)村養(yǎng)老保障政策在不斷地變遷和完善，政策的演變并不是無(wú)序的，而是有其自身規(guī)律的?；仡欈r(nóng)村養(yǎng)老保障政策70年的發(fā)展歷程，是豐富中國(guó)特色社會(huì)保障體系的重要組成部分，也是指引未來(lái)社會(huì)保障政策發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)積累。當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的研究視角呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)，如許亞敏從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的歷程和現(xiàn)狀進(jìn)行思考，指出農(nóng)村養(yǎng)老保障制度處于非均衡的狀態(tài)，并提出相關(guān)的建議。[1]黃俊輝和李放利用情境認(rèn)知理論審視新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策，得出政府認(rèn)知的變化是由情境切換引起的，而且使農(nóng)村養(yǎng)老保障呈現(xiàn)“格式塔”轉(zhuǎn)換。[2]李素利和白延濤基于養(yǎng)老保障政策在我國(guó)實(shí)行的獨(dú)特性，從農(nóng)村居民的視角構(gòu)建了政策不確定性調(diào)節(jié)影響政府農(nóng)村養(yǎng)老保障服務(wù)能力與養(yǎng)老保障服務(wù)質(zhì)量之間關(guān)系的模型。[3]然而，已有文獻(xiàn)從政策過(guò)程視角研究農(nóng)村養(yǎng)老保障政策變遷的較為稀缺，本文試圖利用間斷-均衡框架對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策進(jìn)行分析，并依據(jù)中國(guó)的具體情境對(duì)間斷-均衡框架進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚?，以增?qiáng)理論對(duì)中國(guó)實(shí)踐的適用性。

二、分析框架：間斷-均衡理論

間斷-均衡理論（PunctuatedEquilibriumTheory，簡(jiǎn)稱“PET”）由美國(guó)學(xué)者FrankR.Baumgartner和BryanD.Jones在1993年提出，并在后期不斷改進(jìn)和完善。該理論的提出有其特定的背景，政策科學(xué)的提出者拉斯韋爾構(gòu)建了“概念圖系”，引導(dǎo)政策過(guò)程研究的分階段化[4]，隨后政策過(guò)程研究一直是公共政策研究的焦點(diǎn)。Baumgartner和Jones在有限理性和漸進(jìn)主義的基礎(chǔ)上，認(rèn)為政策的演變不僅僅是漸進(jìn)式的小修小補(bǔ)，同時(shí)也存在政策的快速變遷。第一代政策過(guò)程模型主要在20世紀(jì)五六十年展起來(lái)的，決策被認(rèn)為是漸進(jìn)的，子系統(tǒng)似乎是永恒的，政治秩序是穩(wěn)定的。漸進(jìn)主義的代表人物林德布洛姆將政策過(guò)程視為部門間相互調(diào)整的過(guò)程；另一位漸進(jìn)認(rèn)同者韋達(dá)夫斯基將漸進(jìn)理解為通過(guò)參與者之間制度的探索性規(guī)則。雖然漸進(jìn)主義支持者們以有限理性為中心模式，繼續(xù)把大部分工作納入公共政策過(guò)程，而B(niǎo)aumgartner和Jones認(rèn)為“即使他們的故事大部分都是正確的，但他們似乎不足以作為政策變化的描述者，他們錯(cuò)過(guò)的部分讓我們覺(jué)得太重要了，簡(jiǎn)直無(wú)法忽視”[5]。其實(shí)在此之前，Baumgartner和Jones就指出公共政策的快速變化經(jīng)常發(fā)生，但是多元主義下的諸多理論僅僅強(qiáng)調(diào)政策的漸進(jìn)，且對(duì)漸進(jìn)的過(guò)分強(qiáng)調(diào)會(huì)導(dǎo)致人們把多元主義視為天生保守的。然而，從歷史的視角來(lái)看，很容易得到很多政策是經(jīng)歷了長(zhǎng)期的穩(wěn)定和短期的急劇反轉(zhuǎn)。[6]因此，Baumgartner和Jones認(rèn)為他們提出的間斷-均衡理論源于對(duì)強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性、規(guī)則、漸進(jìn)式調(diào)整和“僵局”的政策過(guò)程模型的不滿，而且政策變化通常是“脫節(jié)的”和“偶發(fā)的”，并不總是可預(yù)測(cè)的。[5]間斷和均衡只是政策變遷過(guò)程中呈現(xiàn)的兩種形式，Baumgartner和Jones所提出的間斷-均衡理論，一方面為了解釋一些重要的政策處于長(zhǎng)期的穩(wěn)定狀態(tài)，而且享有特權(quán)的精英群體在這些政策領(lǐng)域占有主導(dǎo)權(quán)；另一方面也為了解釋一些顯然根深蒂固的經(jīng)濟(jì)利益既得者在政治斗爭(zhēng)中處于失利狀態(tài)，并且伴隨著一些政策的快速變遷。[7]顯然，政策緣何處于均衡或間斷狀態(tài)是Baumgartner和Jones要闡述的重點(diǎn)。為進(jìn)一步認(rèn)知間斷-均衡理論，需要對(duì)理論中的幾組重要概念進(jìn)行解釋。（一）政策圖景和政策場(chǎng)域。政策圖景是間斷-均衡理論中一個(gè)重要概念，在早期的文獻(xiàn)中，Baumgartner和Jones將政策圖景解釋為“關(guān)于某一政策的信仰和價(jià)值觀”[6]。而后續(xù)的文獻(xiàn)中，政策圖景則以一種簡(jiǎn)單易懂的話語(yǔ)被描述出來(lái)，政策圖景是指如何被理解和被討論的，[7]并將政策圖景進(jìn)一步的細(xì)化為兩部分，是實(shí)證信息和情感訴求的混合物，任何政策圖景都包括經(jīng)驗(yàn)的和評(píng)估的，而且評(píng)估的部分被稱為“語(yǔ)氣”。[7]政策圖景并不是單一的，而是多樣的，政策圖景存在正面和反面之分。正面的政策圖景有利于政策的穩(wěn)定，而負(fù)面的政策圖景容易引致政策變遷。政策圖景是政策變遷的一個(gè)重要影響因素，通常情況下會(huì)被政治競(jìng)爭(zhēng)者所利用，Baumgartner和Jones利用了機(jī)構(gòu)競(jìng)技場(chǎng)一詞，認(rèn)為在這一競(jìng)技場(chǎng)中各個(gè)機(jī)構(gòu)的利益不一致，會(huì)出現(xiàn)不同的政策圖景，競(jìng)爭(zhēng)者試圖通過(guò)控制政策圖景以改變現(xiàn)有的政策。政策場(chǎng)域主要是指政治制度，[6]也就是一些組織或群體在政策制定中擁有決定權(quán)，既可以是壟斷的，也可以是共享的。[7]單一的問(wèn)題有可能被許多組織共同裁決，也可以被某一個(gè)組織來(lái)主導(dǎo)。而且政策場(chǎng)域也不是單一的，像政策圖景一樣具有多面性。政策場(chǎng)域的變化也會(huì)引起政策的變遷，尤其是從子系統(tǒng)政治轉(zhuǎn)換到宏觀政治層面，會(huì)加速政策間斷的到來(lái)。（二）宏觀政治和子系統(tǒng)政治。宏觀政治和子系統(tǒng)政治的分類主要來(lái)源于學(xué)者Redford，在其著作《行政國(guó)家中的民主》中將美國(guó)多元化的政治系統(tǒng)區(qū)分為子系統(tǒng)政治和宏觀政治。所謂的宏觀政治主要是指國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和政黨等政治制度；子系統(tǒng)政治是由不同利益主導(dǎo)而成的決策系統(tǒng)，即專門政策范疇的次級(jí)系統(tǒng)。[8]在間斷-均衡理論框架下，Baumgartner和Jones將宏觀政治視為一種間斷政治，是由總統(tǒng)和國(guó)會(huì)等高層次、強(qiáng)統(tǒng)合能力且對(duì)宏觀性的政策變化起著主導(dǎo)作用的政治要素組成，其中包含了政策大規(guī)模變遷、政策過(guò)程出現(xiàn)的重大間斷等要素，呈現(xiàn)一個(gè)正向反饋的過(guò)程。而子系統(tǒng)政治是一種平衡政治，由相對(duì)分散的單一利益團(tuán)體主導(dǎo)，但不排除子系統(tǒng)存在多個(gè)利益相互競(jìng)爭(zhēng)的可能性，它在總體上保持穩(wěn)定性和漸進(jìn)性，并不會(huì)對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生大的擾動(dòng)。[9]另外，宏觀政治和子系統(tǒng)政治處理問(wèn)題的方式存在差異，宏觀政治處理問(wèn)題一般是串行的，而子系統(tǒng)政治處理問(wèn)題可以是并行的。由于子系統(tǒng)政治可以是多元的，能夠同時(shí)處理諸多問(wèn)題；而宏觀政治的注意力是有限的，一次只能注意到一個(gè)重要問(wèn)題。如果一個(gè)政策進(jìn)入了宏觀政治的串行處理過(guò)程中，那么該政策便處于轉(zhuǎn)變問(wèn)題界定，并受到媒體和更多公眾高度注視的環(huán)境之中，這就預(yù)示著政策變遷將會(huì)出現(xiàn)。一旦問(wèn)題被提到議程上來(lái)，宏觀政治就會(huì)加以處理，并爭(zhēng)相努力解決新的熱點(diǎn)問(wèn)題；而且重大的政策變遷往往會(huì)伴隨著一個(gè)或多個(gè)子系統(tǒng)被破壞的結(jié)果。（三）正反饋和負(fù)反饋。在政策間斷和均衡中有兩個(gè)反饋機(jī)制，一個(gè)是正反饋，一個(gè)是負(fù)反饋。反饋機(jī)制本身就是一個(gè)循環(huán)的過(guò)程，PéterÉrdi認(rèn)為反饋機(jī)制從根本上影響系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)行為。粗略地說(shuō)，負(fù)反饋減少了錯(cuò)誤或偏離目標(biāo)狀態(tài)，因此具有穩(wěn)定效應(yīng)；而增加與初始狀態(tài)偏差的正反饋則具有不穩(wěn)定效應(yīng)。[10]正反饋往往會(huì)使政策議程進(jìn)入宏觀政治層面，導(dǎo)致政策的變遷；而負(fù)反饋往往與子系統(tǒng)政治關(guān)聯(lián)，會(huì)使政策處于穩(wěn)定或均衡的狀態(tài)。[11]一般情況下，子系統(tǒng)政治會(huì)反對(duì)政策的巨大變遷而維護(hù)政策的穩(wěn)定，試圖對(duì)政策進(jìn)行壟斷，形成負(fù)反饋機(jī)制，與之匹配的政策圖景往往是正面的。政策壟斷有兩個(gè)重要的特征，一是政策制定的組織結(jié)構(gòu)是限定的，而且這一結(jié)構(gòu)限制其他人員進(jìn)入決策過(guò)程中來(lái)；二是與政策過(guò)程相關(guān)的強(qiáng)有力的支持構(gòu)想，這些支持性的政策構(gòu)想一般與那些可以直接和簡(jiǎn)單地通過(guò)圖景和修辭而被理解的核心政策價(jià)值相關(guān)。[7]而一旦政策圖景發(fā)生變化，政策壟斷將會(huì)崩潰，正反饋機(jī)制就會(huì)發(fā)生作用，政策極易進(jìn)入宏觀政治層面，進(jìn)而引發(fā)政策的變遷。（四）個(gè)體決策和組織決策。間斷-均衡理論中包含個(gè)體層面的決策和組織層面的決策。決策過(guò)程中，在問(wèn)題的選擇上，個(gè)體層面主要是注意力如何分配的問(wèn)題，而組織層面上體現(xiàn)為議程的設(shè)置。對(duì)于問(wèn)題的屬性，個(gè)體層面主要是問(wèn)題的描述，而組織層面是對(duì)問(wèn)題如何界定，問(wèn)題的界定是間斷-均衡理論的一個(gè)重要基礎(chǔ)。在解決問(wèn)題的方案選取上，個(gè)人層面主要是給出更多的可替代方案，而組織層面則是對(duì)現(xiàn)有的方案進(jìn)行辯論和討論（如圖1）。（五）注意力分配和不成比例的信息處理模型。注意力是間斷均衡理論中引發(fā)政策變遷的一個(gè)重要因素，基于有限理性，個(gè)體或組織的注意力都是有限的。Jones等人將決策者稱為有限注意力范圍內(nèi)的“囚徒”，[5]Baumgartner和Jones認(rèn)為注意力的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生了積極的反饋過(guò)程，促4成了政策的快速變化。當(dāng)政策子系統(tǒng)不受大量關(guān)注時(shí)，政策發(fā)展緩慢或漸進(jìn)式發(fā)展；當(dāng)注意力轉(zhuǎn)向政策子系統(tǒng)時(shí)（可能通過(guò)觸發(fā)事件），政策可能會(huì)迅速改變。[7]而且，注意力的轉(zhuǎn)換是存在動(dòng)力來(lái)源的，Jones認(rèn)為注意力轉(zhuǎn)換有四種來(lái)源：“事件驅(qū)動(dòng)”的變化和過(guò)程驅(qū)動(dòng)的變化(外生來(lái)源)；代表性聯(lián)系和沖突擴(kuò)大機(jī)制(內(nèi)生來(lái)源)。[12]而對(duì)于環(huán)境中的信息，由于個(gè)體或組織的注意力分配都是有限的，Baumgartner和Jones強(qiáng)調(diào)信息處理在決策系統(tǒng)中的作用。信息處理涉及收集、匯總、解釋政策制定環(huán)境中的信號(hào)并優(yōu)先排序。在任何一種情況下，信息都可能是不確定的（估算值的確切值未設(shè)置）和含糊不清（受到多種解釋的影響）。作為具有人類認(rèn)知限制的有限理性決策者，政策制定者將重點(diǎn)放在這些信息的一部分上，而忽略大部分信息。[13]于是，他們反對(duì)傳統(tǒng)的成比例的信息處理模型，認(rèn)為系統(tǒng)中將會(huì)存在對(duì)來(lái)自環(huán)境輸入的持續(xù)監(jiān)測(cè)。以往成比例的信息處理模型認(rèn)為問(wèn)題將會(huì)直接根據(jù)他們的嚴(yán)重性成比例界定，解決方案也會(huì)根據(jù)他們解決問(wèn)題的效率進(jìn)行排列。這將是一個(gè)完全成比例的過(guò)程：回應(yīng)中任何變化規(guī)模將會(huì)與來(lái)自環(huán)境信號(hào)中任何變化規(guī)模成比例。[13]然而，Baumgartner和Jones認(rèn)為信息處理應(yīng)該是不成比例的，于是發(fā)展出了一個(gè)不成比例的信息處理模型，認(rèn)為政策決策在預(yù)測(cè)上不成比例，因?yàn)檎咧贫韧鶎?duì)小的變化反應(yīng)不足（忽視它們完全是由于缺乏政策關(guān)注），對(duì)大的變化反應(yīng)過(guò)度（當(dāng)注意力轉(zhuǎn)向先前被忽視的政策子系統(tǒng)）。[14]間斷-均衡理論并不是集中地探討純粹的漸進(jìn)性政策理論或純粹的理性選擇理論的問(wèn)題的，而是以拓展了現(xiàn)有的議程設(shè)置理論，來(lái)處理政策均衡和政策間斷問(wèn)題。[9]間斷-均衡理論建基在美國(guó)的政治體制下，在美國(guó)甚至歐洲諸多國(guó)家具有很強(qiáng)的適用性，尤其在預(yù)算領(lǐng)域。二十世紀(jì)五十年代到九十年代，漸進(jìn)主義模型一直在政策過(guò)程理論中占據(jù)主導(dǎo)地位，自從Baumgartner和Jones出版《美國(guó)政治中的議程與不穩(wěn)定性》后，源于生物進(jìn)化論的間斷均衡理論取代了漸進(jìn)主義模型的地位。[13]于是，一大批基于間斷均衡理論的研究文獻(xiàn)不斷涌現(xiàn)，如Breunig等人考察了美國(guó)國(guó)家預(yù)算過(guò)程，以評(píng)估預(yù)算漸進(jìn)主義與預(yù)算間斷的長(zhǎng)期預(yù)算后果。[15]Alexandrova等人利用1975年至2010年的所有內(nèi)容編碼的歐洲理事會(huì)結(jié)論的新數(shù)據(jù)集，發(fā)現(xiàn)間斷-均衡理論適用于歐洲理事會(huì)的政策議程。[16]

從國(guó)際貿(mào)易產(chǎn)生和發(fā)展的歷史考察，對(duì)外貿(mào)易政策可歸納為自由貿(mào)易政策和保護(hù)貿(mào)易政策兩大類型。所謂自由貿(mào)易政策是指國(guó)家放寬或是取消對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易的限制，對(duì)本國(guó)進(jìn)口商品不給予特權(quán)或優(yōu)惠，使商品能自由進(jìn)口和出口，在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上自由競(jìng)爭(zhēng)。保護(hù)貿(mào)易政策是指國(guó)家采取各種限制進(jìn)口的措施，以保護(hù)本國(guó)商品在本國(guó)市場(chǎng)上免受國(guó)外商品競(jìng)爭(zhēng)，并對(duì)本國(guó)出口商品給予優(yōu)惠和補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)商品出口，即獎(jiǎng)出限入。一個(gè)國(guó)家選擇哪一種對(duì)外貿(mào)易政策，取決于該國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和其在國(guó)際經(jīng)濟(jì)中所處的地位。不同的國(guó)家在同一歷史時(shí)期實(shí)行的貿(mào)易政策會(huì)不同，一個(gè)國(guó)家在不同的發(fā)展時(shí)期實(shí)行的貿(mào)易政策也不會(huì)相同。

一、新中國(guó)成立后，我國(guó)保護(hù)貿(mào)易政策的演變

從建國(guó)到1978年期間，根據(jù)當(dāng)時(shí)的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)，我國(guó)實(shí)行的是國(guó)家管制的封閉型的保護(hù)貿(mào)易政策。這種封閉型貿(mào)易政策實(shí)質(zhì)上也就是過(guò)度的保護(hù)貿(mào)易政策，對(duì)保護(hù)的對(duì)象不加正確選擇，沒(méi)有明確的保護(hù)期限，因此，這種政策存在不少弊端：(1)不利于我國(guó)工業(yè)的進(jìn)步。在高度保護(hù)政策上成長(zhǎng)的民族工業(yè)，猶如溫室中的花朵，成本較高，享受特殊的優(yōu)惠待遇，無(wú)競(jìng)爭(zhēng)壓力，難以形成技術(shù)革新、提高產(chǎn)品質(zhì)量的動(dòng)力；(2)容易致國(guó)內(nèi)資源的低效率配置。由于受保護(hù)的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)享受各種優(yōu)惠，國(guó)內(nèi)資源會(huì)爭(zhēng)相流入這些低效率的部門。(3)失去了參與國(guó)際分工，獲取比較利益，充分利用國(guó)際生產(chǎn)力的機(jī)會(huì)?？傊@種政策使經(jīng)濟(jì)的內(nèi)向程度加深，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的差距拉大，延緩了工業(yè)化的速度。

隨著國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)的變化，尤其是黨的十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)，作出了對(duì)內(nèi)搞活對(duì)外開(kāi)放的英明決策，原來(lái)的封閉型的保護(hù)貿(mào)易政策已不能適應(yīng)這種變化的形勢(shì)，改革勢(shì)在必行，由國(guó)家統(tǒng)制下的封閉型保護(hù)貿(mào)易政策轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家統(tǒng)制下的開(kāi)放型的保護(hù)貿(mào)易政策。開(kāi)放型的保護(hù)貿(mào)易政策是對(duì)外貿(mào)易活動(dòng)由國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、控制和調(diào)節(jié)，積極參與國(guó)際分工和國(guó)際交換，使對(duì)外貿(mào)易高速發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)生產(chǎn)力的提高。在進(jìn)口方面，把積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，大力吸收外資作為戰(zhàn)略重點(diǎn)，同時(shí)，適當(dāng)進(jìn)口滿足人民物質(zhì)和文化生活所需的生活用品和物資。在出口方面，根據(jù)我國(guó)的情況和國(guó)際市場(chǎng)的需要，利用我國(guó)自然資源的優(yōu)勢(shì)，擴(kuò)大礦產(chǎn)品、耐用消費(fèi)品和農(nóng)副產(chǎn)品的出口，努力把初級(jí)產(chǎn)品、粗加工制品加工成工業(yè)制成品出口?？傊?，這一時(shí)期的對(duì)外貿(mào)易政策是與改革開(kāi)放的政策相一致的。隨著出口貿(mào)易政策開(kāi)始走向自由化，高度，這種高度保護(hù)的進(jìn)口貿(mào)易政策已不能適應(yīng)我國(guó)參與多邊貿(mào)易活動(dòng)和進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放的形勢(shì)。因此，從1992年以來(lái)，對(duì)進(jìn)口貿(mào)易政策進(jìn)行了改革，使貿(mào)易保護(hù)程度大大降低，提高了民族企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)能力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)體制改革的良性發(fā)展，提高了我國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)中的地位。

二、適度保護(hù)

貿(mào)易政策是符合我國(guó)現(xiàn)階段基本國(guó)情和對(duì)外開(kāi)放政策的必然選擇

一、文獻(xiàn)綜述

1.西方經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于貨幣政策有效性的爭(zhēng)論

在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要流派中，凱恩斯學(xué)派和貨幣學(xué)派認(rèn)同貨幣政策的作用，而理性預(yù)期學(xué)派則提出不同意見(jiàn)。

(1)凱恩斯學(xué)派。凱恩斯認(rèn)為，“有效儲(chǔ)蓄之?dāng)?shù)量乃定于投資數(shù)量，而在充分就業(yè)限度以內(nèi)，鼓勵(lì)投資者乃是低利率。故我們最好參照資本之邊際效率表，把利率減低到一點(diǎn)，可以達(dá)到充分就業(yè)”。可見(jiàn)，凱恩斯雖然偏愛(ài)財(cái)政政策，但也不否定貨幣政策的作用。

之后，凱恩斯主義者漢森、薩繆爾森、索羅和托賓等人也肯定了貨幣政策的作用。隨著他們對(duì)貨幣政策作用的認(rèn)識(shí)的加深，他們提出了“逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)”的“相機(jī)抉擇”的貨幣政策主張。

(2)貨幣學(xué)派。貨幣學(xué)派的代表人物弗里德曼認(rèn)為，“貨幣政策能夠防止貨幣本身成為經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的一個(gè)主要根源”，“貨幣政策能夠發(fā)揮的第二個(gè)作用，是為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供一個(gè)穩(wěn)定的環(huán)境——繼續(xù)用米爾的比喻，就是使貨幣政策這架機(jī)器潤(rùn)滑運(yùn)行”，“貨幣政策有助于抵消經(jīng)濟(jì)體系中來(lái)自其他方面的主要波動(dòng)”。由此可知，弗里德曼充分肯定貨幣政策對(duì)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用。