第一章總則

第一條根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱預(yù)算法)，制定本條例。

第二條縣級(jí)以上地方政府的派出機(jī)關(guān)，根據(jù)本級(jí)政府授權(quán)進(jìn)行預(yù)算管理活動(dòng)，但是不作為一級(jí)預(yù)算。

第三條預(yù)算法第四條第一款所稱“中央各部門”，是指與財(cái)政部直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨組織和社會(huì)團(tuán)體；所稱“直屬單位”，是指與財(cái)政部直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的企業(yè)和事業(yè)單位。

第四條預(yù)算法第五條第三款所稱“本級(jí)各部門”，是指與本級(jí)政府財(cái)政部門直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的地方國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨組織和社會(huì)團(tuán)體；所稱“直屬單位”，是指與本級(jí)政府財(cái)政部門直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的企業(yè)和事業(yè)單位。

第五條各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算組成。本部門機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，應(yīng)當(dāng)納入本部門預(yù)算。

【摘要】預(yù)算法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱。新預(yù)算法的實(shí)施，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展將產(chǎn)生巨大影響。高等學(xué)校作為財(cái)政預(yù)算管理體制內(nèi)的預(yù)算單位，必須要適應(yīng)新預(yù)算法的改革方向。筆者結(jié)合工作的實(shí)際及對(duì)文獻(xiàn)的研究，就當(dāng)下各高校在開展財(cái)務(wù)預(yù)算工作中面對(duì)的問題及新預(yù)算法對(duì)其的影響進(jìn)行了深入的分析及闡述。

【關(guān)鍵詞】新預(yù)算法;高校;財(cái)務(wù)預(yù)算管理

一、新預(yù)算法的新要求

2014年8月，在全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)的第十二屆會(huì)議中的第十次會(huì)議上，有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法修正案正式通過投票表決，這部預(yù)算法修正案也被稱作為“新預(yù)算法案”或“新預(yù)算法”，于2015年開始正式得以實(shí)施應(yīng)用。這部法案的修訂對(duì)高校財(cái)務(wù)預(yù)算提出了新的要求，突出了預(yù)算的完整性，強(qiáng)化了預(yù)算約束，加強(qiáng)了追蹤問效，實(shí)施績(jī)效與預(yù)算掛鉤，加快推進(jìn)預(yù)算公開，健全透明預(yù)算制度。與此同時(shí)，高校管理中財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作的具體開展也受到新預(yù)算法的影響與推動(dòng)。

二、高校的財(cái)務(wù)預(yù)算管理面對(duì)的挑戰(zhàn)

（一）認(rèn)識(shí)程度不夠

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和會(huì)計(jì)改革的進(jìn)行，預(yù)算法視野下的預(yù)算管理重要性日趨顯露。文章就預(yù)算法視野下的預(yù)算管理要點(diǎn)作為切入，針對(duì)性提出了當(dāng)下預(yù)算管理的狀況，并就預(yù)算法視野下的預(yù)算管理策略作出論述。希望能為預(yù)算法視野下預(yù)算管理工作的加強(qiáng)提出一些可供參考的意見。

關(guān)鍵詞：預(yù)算法；預(yù)算管理；現(xiàn)狀；措施

在最近一年的新預(yù)算法修訂通過以后，預(yù)算管理制度的改革也進(jìn)行的如火如荼。但是，現(xiàn)階段預(yù)算管理的一些弊端也逐漸暴露出來。因此，探尋預(yù)算法視野下預(yù)算管理措施也就顯得尤為重要。

1預(yù)算法視野下預(yù)算管理要點(diǎn)

最近幾年為了鞏固國(guó)內(nèi)推進(jìn)的部門預(yù)算、政府收支分類以及國(guó)庫集中支付等等改革方面的成效，進(jìn)一步對(duì)預(yù)算管理制度施行更加有效的優(yōu)化改革，促進(jìn)社會(huì)快速健康發(fā)展。2014年下半年國(guó)家通過了預(yù)算法修正案，新預(yù)算法里面也呈現(xiàn)出了許多具有創(chuàng)新意義的亮點(diǎn)，不但為預(yù)算管理指明方向，還為其提出了更加深入具體的要求。概而言之，預(yù)算法視野下預(yù)算要點(diǎn)主要分為以下五個(gè)部分：（1）管理層應(yīng)增強(qiáng)預(yù)算法治意思，依法履行職責(zé)。（2）勤儉節(jié)約，要講求績(jī)效，使財(cái)政資金效益得以充分發(fā)揮。（3）應(yīng)該重視風(fēng)險(xiǎn)管理，并且將強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)。（4）要完善財(cái)政信息公開制度，加大公開力度。（5）制定長(zhǎng)期目標(biāo)，做好中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃，編制三年滾動(dòng)預(yù)算。

2當(dāng)下預(yù)算管理的狀況

本文作者：蔣悟真胡明工作單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)人民大學(xué)

一、預(yù)算法可訴性命題的提出與證成

德國(guó)法學(xué)家赫爾曼•坎特洛維奇(HermannKantorowicz)曾提出，法律必須是“被視為可訴的”(consideredjusticiable)，它是規(guī)制人們的外部行為并可以被法院適用于具體程序的社會(huì)規(guī)則的總和?！?〕法律之所以“被視為可訴的”，主要原因在于制定法律的目的是為了規(guī)范人們的外部行為，既是為了制裁某些外部行為，也是為了保護(hù)一些外部行為，但是徒法不足以自行，法律對(duì)人們外部行為的制裁與保護(hù)無外乎最終都要借助司法制裁才能實(shí)現(xiàn)。于是現(xiàn)代法律規(guī)范應(yīng)具備“可以被任何人(特別是公民和法人)在法律規(guī)定的機(jī)構(gòu)中(特別是法院和仲裁機(jī)構(gòu)中)通過爭(zhēng)議解決程序(特別是訴訟程序)加以運(yùn)用的可能性。”〔2〕但令人遺憾的是，目前可訴性理念幾乎是預(yù)算立法的空白，〔3〕這使得預(yù)算法難以進(jìn)入司法訴訟領(lǐng)域，在很大程度上只能被稱作是一份“政治宣言”，而喪失了法律應(yīng)具有的約束性?！?〕預(yù)算法可訴性理念的匱乏，首先應(yīng)歸因于當(dāng)初立法者對(duì)于預(yù)算法能否納入司法適用范疇尚存一些質(zhì)疑，為此必須對(duì)這一命題進(jìn)行證成。第一，預(yù)算決策是屬于代議機(jī)關(guān)的權(quán)力，代議機(jī)關(guān)具有民選機(jī)構(gòu)的政治合法性，以及衡量與調(diào)和預(yù)算支出方面相互對(duì)應(yīng)需求的制度能力。司法機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算權(quán)進(jìn)行司法審查很可能將使非選舉的司法官處于否決多數(shù)決定的地位，這種司法裁決表明法官取代了履行預(yù)算支出控制責(zé)任的代議機(jī)關(guān)，很可能將降低預(yù)算支出的合法性，甚至造成對(duì)民主的破壞。〔5〕但是，針對(duì)我國(guó)目前的現(xiàn)狀，預(yù)算過程由政府所主導(dǎo)，難以指望通過立法機(jī)關(guān)把強(qiáng)大無比的行政權(quán)完全束縛住。因此，借助司法機(jī)關(guān)的審查權(quán)力，承認(rèn)法院的適度造法功能，法官就可能在預(yù)算案件的審理過程中總攬全局、權(quán)衡利弊，對(duì)預(yù)算權(quán)的行使進(jìn)行一些嘗試性的規(guī)制以保護(hù)社會(huì)公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而在特定問題上產(chǎn)生制度性效應(yīng)。這種“滴水穿石”式的實(shí)踐，不但不會(huì)降低預(yù)算支出的合法性，反而有助于預(yù)算公共性的提升。〔6〕第二，有學(xué)者將預(yù)算行為定位為一種宏觀調(diào)控行為，而宏觀調(diào)控行為屬于決策行為和國(guó)家行為，不具有可訴性，〔7〕從而推論出預(yù)算行為不具有可訴性?！?〕但是上述對(duì)預(yù)算行為的性質(zhì)定位與邏輯推理都存有較大漏洞，預(yù)算行為雖是一種宏觀調(diào)控行為，但是并不能因此將其與決策行為、國(guó)家行為等同。預(yù)算行為是由一系列行為組成的有機(jī)系統(tǒng)，其大體包括了預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算監(jiān)督等行為，預(yù)算行為之目的是為了保障能提供使社會(huì)公眾滿意的公共產(chǎn)品與服務(wù)，一般情況下與國(guó)家行為無涉，更不會(huì)引起政治紛爭(zhēng)，從而具備司法審查的可能性和必要性，所以自然不能游離于可訴性范圍之外?！?〕

二、預(yù)算法的可訴性理念內(nèi)涵及其功能

(一)預(yù)算法可訴性理念的內(nèi)涵法的可訴性理念作為法的基本屬性之一，對(duì)于其內(nèi)在機(jī)理的認(rèn)知，必須包括以下兩方面:一方面，可爭(zhēng)訟性，即任何人均可將法作為起訴和辯護(hù)的根據(jù)。因此，法律責(zé)任必須是明確的、確定的規(guī)范，才能成為人們爭(zhēng)訟過程中的標(biāo)準(zhǔn);另一方面，可裁判性(可適用性)，法能否用于裁判并作為法院適用的標(biāo)準(zhǔn)是判斷法有無生命力、有無存續(xù)價(jià)值的標(biāo)志?！?0〕簡(jiǎn)言之，法的可訴性理念之內(nèi)涵，主要是為了制裁或規(guī)范法律主體的行為，從而需要不斷激發(fā)司法的保護(hù)作用，這也意味著可訴性將是一個(gè)變化不定的概念，它隨著對(duì)司法作用認(rèn)識(shí)以及它的本質(zhì)和進(jìn)化能力而有所不同?！?1〕考察我國(guó)預(yù)算法實(shí)施的狀況，預(yù)算問責(zé)體系的規(guī)范構(gòu)建仍很欠缺，并且由于司法預(yù)算制度的滯后性致使司法公正面臨著極大挑戰(zhàn)，那么針對(duì)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)，對(duì)于可訴性理念在預(yù)算法領(lǐng)域的有機(jī)落實(shí)，必須包含預(yù)算法可問責(zé)性與司法預(yù)算的獨(dú)立性雙重要素:1．預(yù)算法的可問責(zé)性從應(yīng)然的法律規(guī)范模式上分析，為增強(qiáng)規(guī)范的約束性，除了授權(quán)性條款外，還應(yīng)有義務(wù)性條款、禁止性條款的規(guī)定，這也是法的可訴性理念實(shí)現(xiàn)的前提。于是預(yù)算法可訴性的構(gòu)建首先必須打牢可問責(zé)性的根基。預(yù)算法的可問責(zé)性根植于公共財(cái)政中最基本的資源使用原則，預(yù)算資源是納稅人對(duì)自身財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行讓渡的結(jié)果，納稅人與政府間形成一種委托關(guān)系，政府的預(yù)算行為也就需服從和滿足于委托人的意志與要求?！?2〕因此，政府作為承擔(dān)提供社會(huì)公共服務(wù)的人，意味著預(yù)算行為不得違背納稅人的需求，否則將被納入預(yù)算問責(zé)的范疇。預(yù)算法可問責(zé)性的實(shí)現(xiàn)，要求對(duì)于預(yù)算主體的僭權(quán)或?yàn)E權(quán)行為，能在預(yù)算法律文本之中準(zhǔn)確的找到對(duì)應(yīng)的問責(zé)規(guī)范，并能依此做出符合司法公正觀念的正確處理。那么對(duì)于預(yù)算立法者而言:一方面應(yīng)盡量減少法律空白，以避免產(chǎn)生無問責(zé)規(guī)范可循的尷尬;另一方面，在保持條文細(xì)致、精確、一致的基礎(chǔ)上，盡量為法律規(guī)范預(yù)留可伸縮性的空間，使預(yù)算法能從容應(yīng)對(duì)社會(huì)形勢(shì)的變更，避免出現(xiàn)法律僵化的境況。因此，為規(guī)范義務(wù)的履行，需要填補(bǔ)預(yù)算法律責(zé)任規(guī)定的空白，《預(yù)算法》中每一項(xiàng)約束性條款應(yīng)當(dāng)有對(duì)應(yīng)的責(zé)任條款，應(yīng)明確每一個(gè)行為主體在違法時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任?！?3〕以《預(yù)算法修正案(草案)》(二次審議稿)為實(shí)證考察對(duì)象，上述空白主要需要從兩個(gè)維度進(jìn)行填補(bǔ):第一，行政機(jī)關(guān)問責(zé)制的完善。目前關(guān)于行政機(jī)關(guān)問責(zé)制的構(gòu)建，已基本確立以行政處分(見第八十七條———八十九條)與刑事責(zé)任(見第九十條)為基礎(chǔ)的原始問責(zé)架構(gòu)。但是在預(yù)算法的實(shí)施過程中，由于當(dāng)前我國(guó)預(yù)算違法行為已成一種常態(tài)化的現(xiàn)象，〔14〕如何使這些行為真正得到預(yù)算法律規(guī)范的制裁已成為當(dāng)前難以克服的頑疾。對(duì)此必須深入剖析預(yù)算法可訴性理念的內(nèi)涵，以期構(gòu)建系統(tǒng)的司法機(jī)制以使問責(zé)規(guī)范切實(shí)實(shí)施。第二，立法機(jī)關(guān)問責(zé)制的完善。在我國(guó)當(dāng)前推行代議制預(yù)算決策的模式下，預(yù)算監(jiān)督主要由人大及其常委會(huì)、人大代表來行使。盡管從某種意義上說，人大代表是人民的代言人，人大及其常委會(huì)的決定也就是人民自己的決定，但人大代表具有“經(jīng)濟(jì)人”的本性，那么立法機(jī)關(guān)的權(quán)力就存在著某種異化的可能。〔15〕因此，需要通過人民制定的憲法來約束立法機(jī)關(guān)的預(yù)算審議和監(jiān)督行為，立法機(jī)關(guān)一旦在預(yù)算過程中違憲，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的憲法責(zé)任。這樣才能促使代議機(jī)關(guān)真正成為民意表達(dá)的通道，并遏制其異化的可能。2．司法預(yù)算的獨(dú)立性司法獨(dú)立性不僅是司法權(quán)威與司法公正的堅(jiān)實(shí)保障，而且是法的可訴性體系構(gòu)建的基本前提。如果一個(gè)國(guó)家無法保障司法的獨(dú)立性，即使依照可訴性理念構(gòu)建出具體的司法制度，也無疑將喪失可訴性理念的初衷價(jià)值。在預(yù)算法領(lǐng)域，當(dāng)前行政主體預(yù)算權(quán)力強(qiáng)大無比，司法預(yù)算來源于行政機(jī)關(guān)，即使出現(xiàn)預(yù)算違法行為，行政主體也將利用自身的影響力和控制力去干擾司法的運(yùn)行。因此，為保障預(yù)算問責(zé)過程中司法的獨(dú)立性，必須提高司法機(jī)關(guān)預(yù)算的獨(dú)立性，關(guān)于該項(xiàng)改革主要應(yīng)著重于以下幾點(diǎn):第一，司法預(yù)算編制和執(zhí)行的改革。司法預(yù)算編制和執(zhí)行的改革中心是要確保司法機(jī)關(guān)擁有獨(dú)立的司法預(yù)算編制與執(zhí)行權(quán)，盡可能削弱行政部門對(duì)司法預(yù)算編制和執(zhí)行的影響，同時(shí)還應(yīng)保障財(cái)政部門在預(yù)算過程里的中樞地位。易言之，司法預(yù)算每年應(yīng)由最高法院編制，然后送財(cái)政部匯總，財(cái)政部雖無權(quán)修改預(yù)算，但可附加書面修改意見，再由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大審批，批準(zhǔn)后國(guó)務(wù)院及其財(cái)政部門需按照既定預(yù)算撥付相應(yīng)款項(xiàng)，最高法院具體負(fù)責(zé)執(zhí)行?！?6〕第二，司法預(yù)算審批的改革。為了實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立與司法公正，必須排斥外來干涉，尤其要隔絕地方政府對(duì)司法權(quán)的干擾。司法預(yù)算支出應(yīng)由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，全國(guó)人大負(fù)責(zé)審批司法預(yù)算，全國(guó)人大在信守分權(quán)制衡的原則上應(yīng)尊重和保障司法機(jī)關(guān)能獨(dú)立履行司法職能。第三，司法預(yù)算監(jiān)督的改革。由于上述改革是確保司法機(jī)關(guān)能獨(dú)立行使司法預(yù)算的編制和執(zhí)行權(quán)，但權(quán)力的行使離不開監(jiān)督，為此需要強(qiáng)化司法內(nèi)部監(jiān)督、人大的監(jiān)督以及審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，來確保司法預(yù)算的合理性與合法性。(二)預(yù)算法可訴性理念的功能《預(yù)算法》的實(shí)施機(jī)制除了依賴于行政機(jī)關(guān)所具有的謙抑性之傾向，以及代議機(jī)關(guān)所承載的民主性之導(dǎo)向，更仰仗于可訴性理念而樹立的司法權(quán)威，預(yù)算法可訴性理念既是維護(hù)法律形式完整性和功能健全性的必備要素，又是促使象征意義上預(yù)算法轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)的關(guān)鍵。具體而言，預(yù)算法可訴性理念的功能主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:首先，保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。按照公共財(cái)政的基本理念，“要求確立納稅者基本權(quán)利，要求廣泛地確保財(cái)政過程中的民主主義?！薄?7〕對(duì)于這些要求的實(shí)現(xiàn)，預(yù)算法可訴性理念則為其提供了堅(jiān)實(shí)的保障:當(dāng)納稅人的權(quán)利受到侵害時(shí)，只要社會(huì)主體求助于司法，就應(yīng)享有相應(yīng)地救濟(jì)權(quán)。因此，預(yù)算法可訴性理念體現(xiàn)出保障人權(quán)的價(jià)值和精神，是國(guó)家法律賦予社會(huì)主體在其權(quán)益受到侵害或與他人發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，請(qǐng)求法院通過審判方式保護(hù)其合法權(quán)益的權(quán)利?！?8〕其次，化解社會(huì)矛盾。預(yù)算法的主要功能是為社會(huì)公眾所需的公共產(chǎn)品與服務(wù)提供保障，但預(yù)算資源是有限的，而社會(huì)公眾對(duì)公共資源的需求是無限的，這種資源有限與需求無限之間的矛盾，不可避免將犧牲部分公眾需求，甚至造成對(duì)社會(huì)公共利益的損害。如果司法權(quán)對(duì)此束手無策，上述侵犯將會(huì)常態(tài)化，矛盾將會(huì)積累直至被激發(fā)。在司法權(quán)介入上述矛盾的處理進(jìn)程中，司法機(jī)關(guān)將扮演著一個(gè)重要的調(diào)停角色，通過提供一個(gè)中立而又不失權(quán)威的場(chǎng)所來討論矛盾的解決，必要時(shí)還可采取臨時(shí)措施提供緊急救濟(jì)。司法機(jī)關(guān)的角色定位，有助于社會(huì)公共利益與個(gè)人利益之間尋求平衡。最后，提供利益表達(dá)的渠道，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正。在羅爾斯的正義論中，公正實(shí)際上是利益的協(xié)調(diào)和平衡，是通過博弈形成的一種均衡。而所謂的博弈和均衡，本質(zhì)上就是各種利益的充分而平等的表達(dá)過程，若非如此將不能實(shí)現(xiàn)。當(dāng)代中國(guó)已進(jìn)入利益多元化時(shí)代，面對(duì)多元的利益表達(dá)，“黨和政府應(yīng)當(dāng)為各個(gè)階層群體提供以理性、合法的形式表達(dá)利益訴求的制度性平臺(tái)，使多元社會(huì)的各種利益訴求能夠通過公正、規(guī)范、有效的渠道輸入公共決策過程中，供決策者整合和選擇，從而制定出得到社會(huì)普遍認(rèn)可的公共政策?！薄?9〕由此，依照預(yù)算法可訴性理念構(gòu)建司法訴訟平臺(tái)，通過各自充分而平等的利益表達(dá)，不但有利于預(yù)算分配的合理化、合法化，而且有助于社會(huì)公正力量的不斷強(qiáng)大。

三、預(yù)算法的司法審查制度的構(gòu)建

［摘要］行政事業(yè)單位主要使用財(cái)政資金開展各項(xiàng)工作，通過開展預(yù)算績(jī)效管理，可以有效提高單位運(yùn)行效率，提高財(cái)政預(yù)算使用效益。黨的報(bào)告提出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”。2018年的《政府工作報(bào)告》也明確要求，全面實(shí)施績(jī)效管理，使財(cái)政資金花得其所、用得安全。文章首先介紹了預(yù)算績(jī)效管理的具體內(nèi)容和重要性，然后分析了預(yù)算績(jī)效管理在執(zhí)行過程中存在的問題，對(duì)照問題提出了改進(jìn)的具體措施，旨在為加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理提供思路。

［關(guān)鍵詞］事業(yè)單位;預(yù)算;績(jī)效管理

1前言

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》(簡(jiǎn)稱新預(yù)算法)于2014年8月頒布，這標(biāo)志著我國(guó)逐步開始建立現(xiàn)代財(cái)政制度?？茖W(xué)的財(cái)政體制中要求透明預(yù)算、提高效率。加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的基本要求之一，有助于行政事業(yè)單位有效利用預(yù)算資金，提高工作效率，也有助于政府部門根據(jù)績(jī)效完成情況優(yōu)化預(yù)算配置，在有限預(yù)算內(nèi)，提供更好更多的社會(huì)公共服務(wù)，因此，預(yù)算績(jī)效管理具有重要的實(shí)踐意義。2018年7月6日，中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過的《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》指出:“全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是政府治理方式的深刻變革。要牢固樹立正確政績(jī)觀，創(chuàng)新預(yù)算管理方式，突出績(jī)效導(dǎo)向，落實(shí)主體責(zé)任，通過全方位、全過程、全覆蓋實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。”這些都顯示出我國(guó)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革向縱深開展。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循黨和國(guó)家要求，結(jié)合自身管理需求，提高認(rèn)識(shí)，研究和掌握預(yù)算績(jī)效管理的具體內(nèi)容和管理流程，結(jié)合本單位實(shí)際情況，分析執(zhí)行過程中存在的問題，并不斷改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理相結(jié)合，有效提高財(cái)政資金使用效益。

2事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

2.1績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不夠合理、完整?？?jī)效目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理的起點(diǎn)，目標(biāo)設(shè)置應(yīng)當(dāng)突出重點(diǎn)、系統(tǒng)全面、便于考核，各項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)應(yīng)當(dāng)合理反映預(yù)算支出預(yù)期實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出和取得效果。而從目前實(shí)踐情況看，由于部分單位對(duì)績(jī)效目標(biāo)設(shè)置方法理解不到位，存在不合理和不完整等問題。主要包括:第一，績(jī)效目標(biāo)類型單一。如只設(shè)置了產(chǎn)出指標(biāo)中的數(shù)量指標(biāo)，未設(shè)置時(shí)效性指標(biāo)、成本指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)，效益指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理。第二，績(jī)效目標(biāo)不能完整反映年度工作內(nèi)容，與預(yù)算產(chǎn)出匹配性有待提高。如A單位某項(xiàng)目全年預(yù)算經(jīng)X萬元，需完成10個(gè)具體工作，但預(yù)算績(jī)效目標(biāo)僅涉及其中2個(gè)具體工作，與預(yù)算產(chǎn)出不匹配。第三，部分績(jī)效目標(biāo)不夠細(xì)化，難以考核。如B單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)之一為全面完成上級(jí)布置任務(wù)，未明確任務(wù)內(nèi)容及考核要求，無法量化考核。第四，有的目標(biāo)設(shè)置缺乏可行性，不符合客觀實(shí)際，有較大概率無法完成。如C單位申報(bào)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)時(shí)為突出政績(jī)，申報(bào)目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其實(shí)施能力，無法客觀反映年度工作任務(wù)，一是使得績(jī)效目標(biāo)失去了促工作提效益的現(xiàn)實(shí)意義;二是有可能造成虛報(bào)預(yù)算資金、財(cái)政資金沉淀，降低財(cái)政資金使用效益。2.2制度建設(shè)、信息化建設(shè)等基礎(chǔ)工作還比較薄弱。完善的制度規(guī)定、有效的管理流程是預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)。有的預(yù)算單位管理層還未樹立績(jī)效理念，更多的精力放在如何獲取預(yù)算資金，而輕視提高績(jī)效。目前預(yù)算基層單位缺乏信息數(shù)據(jù)庫支持，績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)庫、資料庫、指標(biāo)庫、中介庫、專家?guī)斓冉ㄔO(shè)不足。大部分單位預(yù)算績(jī)效管理主要依靠人工統(tǒng)計(jì)，未實(shí)現(xiàn)使用信息化手段實(shí)時(shí)收集和分析相關(guān)數(shù)據(jù)，這樣造成了工作信息的碎片化，無法支持日常開展預(yù)算績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控，工作效率較低。由于經(jīng)費(fèi)不足等因素，大部分單位由本單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效管理，未委托中介機(jī)構(gòu)和聘請(qǐng)專家，這樣造成自評(píng)結(jié)果不夠客觀、全面，不能真正反映單位實(shí)際情況，不能起到預(yù)算績(jī)效結(jié)果應(yīng)用的閉環(huán)管理效果。2.3組織機(jī)構(gòu)、宣傳培訓(xùn)等保障措施薄弱。健全的組織機(jī)構(gòu)、良好的績(jī)效管理氛圍和素質(zhì)過硬的專業(yè)管理人才是做好績(jī)效管理工作的基本保障措施。財(cái)政部在《預(yù)算績(jī)效管理工作考核辦法》(財(cái)預(yù)〔2015〕25號(hào))中也規(guī)定了預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)成立預(yù)算績(jī)效領(lǐng)導(dǎo)管理工作小組和設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，明確了工作職責(zé)，并納入了工作考核。在實(shí)踐中，有的預(yù)算單位的本級(jí)預(yù)算績(jī)效管理組織機(jī)構(gòu)還未成立，或已成立但未發(fā)揮應(yīng)有作用，僅僅把績(jī)效管理工作加入財(cái)務(wù)部門年度工作中，并沒有從單位層面進(jìn)行總體規(guī)劃和統(tǒng)一開展，也沒有要求業(yè)務(wù)部門參與績(jī)效管理的申報(bào)和執(zhí)行，很大程度上制約了預(yù)算績(jī)效管理工作的推進(jìn)，也未能實(shí)現(xiàn)用績(jī)效管理促進(jìn)提高預(yù)算資金使用效益的目的。績(jī)效理念的宣傳和績(jī)效管理培訓(xùn)還有待加強(qiáng)?？?jī)效管理工作人員不僅應(yīng)當(dāng)懂財(cái)務(wù)，還應(yīng)該懂管理、懂業(yè)務(wù)、懂專業(yè)、熟悉流程操作和管理軟件使用，尤其基層單位工作人員以兼職人員為主，難以深入開展績(jī)效管理工作。

摘要：在1994年3月由人民代表大會(huì)八屆二次會(huì)議通過了《預(yù)算法》?！额A(yù)算法》的頒布與實(shí)施，結(jié)束了我國(guó)政府預(yù)算管理長(zhǎng)期無“法”可依的局面，成為我國(guó)財(cái)政管理法治化進(jìn)程中的重要里程碑。在《預(yù)算法》頒布后的十年中，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)又有了突飛猛進(jìn)的增長(zhǎng)?，F(xiàn)有的《預(yù)算法》已不能完全適應(yīng)社會(huì)的變化，所以對(duì)它進(jìn)行改革是不可避免的。

關(guān)鍵詞：預(yù)算預(yù)算法改革

Abstract:TheNationalPeople''''sCongresseighttwoconferencesadopted"Budgetlaw"inMarch,1994by."Budgetlaw"thepromulgationandtheimplementation,finishedOurcountrygovernmentbudgetmanagementnottohavetheaspectwhichforalongtime“thelaw”mightdependon,becameinourcountryfinancialcontrolgovernmentbylawadvancementtheimportantmilestone.After"Budgetlaw"promulgatesintenyears,China''''seconomyalsohadthegrowthwhichprogressesbyleapsandbounds.Existing"Budgetlaw"hasnotbeenabletoadaptsociety''''schangecompletely,thereforecarriesonthereformtoitisinevitable.

keyword:Budgetbudgetlawreform

引言

預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國(guó)家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃，其收支活動(dòng)反映了了政府活動(dòng)的范圍和方向，它在整個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中具有十分重要的地位和作用。[1]這項(xiàng)制度起源于位于近代的歐洲，其適用方法是由議會(huì)對(duì)國(guó)家消費(fèi)的預(yù)算批準(zhǔn)來控制國(guó)家的開銷，對(duì)國(guó)家征的稅收給予合理的分配，目的是國(guó)家的稅收不能被國(guó)家元首胡花浪費(fèi)。

摘要：隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政事業(yè)單位應(yīng)用新預(yù)算法對(duì)會(huì)計(jì)核算工作產(chǎn)生了極為重要的影響，因此必須加強(qiáng)新預(yù)算法對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算問題的研究力度，才能確保行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算改革的順利進(jìn)行。本文主要就新預(yù)算法對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算所產(chǎn)生的影響以及對(duì)策進(jìn)行了分析和探討。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法；會(huì)計(jì)核算；行政事業(yè)單位；影響策略

1引言

我國(guó)綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)，為行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)工作新預(yù)算法的實(shí)施創(chuàng)造了良好的氛圍，而新預(yù)算法的實(shí)施不僅促進(jìn)了我國(guó)財(cái)會(huì)工作質(zhì)量的有效提升，同時(shí)對(duì)于行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)水平與財(cái)務(wù)核算質(zhì)量的提升具有極為重要的意義。

2新預(yù)算法對(duì)事業(yè)單位財(cái)會(huì)工作影響

2.1新預(yù)算法有利于行政事業(yè)單位財(cái)會(huì)工作風(fēng)險(xiǎn)管理。新預(yù)算法實(shí)施過程中，不僅有效地保證了事業(yè)單位資金的安全，同時(shí)其對(duì)于資金的來源、償還等各方面都提出了明確的要求和規(guī)定，有效地降低了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。2.2提高了行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息的透明度。新預(yù)算法在實(shí)施的過程中，要求行政事業(yè)單位必須統(tǒng)一進(jìn)行預(yù)算管理，也就是說行政事業(yè)單位必須將公共預(yù)算、基金預(yù)算、經(jīng)營(yíng)預(yù)算等收支項(xiàng)目納入統(tǒng)一管理范圍，才能在促進(jìn)預(yù)算管理效率有效提升的基礎(chǔ)上，降低預(yù)算不規(guī)范現(xiàn)象發(fā)生的概率，促進(jìn)預(yù)算透明度的有效提升，從根本上杜絕資金外流風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。2.3預(yù)算控制方式的改進(jìn)。根據(jù)新預(yù)算法的相關(guān)要求，各級(jí)政府部門必須根據(jù)自身具體情況建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制，同時(shí)積極運(yùn)用一般公共預(yù)算的穩(wěn)定基金，及時(shí)彌補(bǔ)未來年度的預(yù)算資金，確保跨年度預(yù)算的平衡，以達(dá)到有效調(diào)度年度資金的目的。經(jīng)過研究分析發(fā)現(xiàn)，新預(yù)算法與傳統(tǒng)預(yù)算法相比較而言，兩者最大的區(qū)別在于新預(yù)算法將收支平衡作為其工作的重點(diǎn)，這樣不僅從根本上避免了政府部門突擊消費(fèi)行為的發(fā)生，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了有效控制和改善預(yù)算的目的，促進(jìn)了政府部門預(yù)算控制和監(jiān)管效率的穩(wěn)步提升。

1.預(yù)算資金范圍應(yīng)重新界定，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算外資金的管理?！额A(yù)算法》界定的預(yù)算是不完整的，預(yù)算外資金未納入嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算管理之內(nèi)，這不僅造成財(cái)政資金分散，而且有不少地方在財(cái)政預(yù)算內(nèi)保工資都相當(dāng)困難的情況下，預(yù)算外資金開支浪費(fèi)。因此，要通過立法，確立財(cái)政綜合預(yù)算的法律地位，將預(yù)算內(nèi)外兩塊資金有機(jī)結(jié)合起來，編制統(tǒng)一全面的財(cái)政綜合預(yù)算，逐步建立新型的公共財(cái)政框架。

2.合理劃分地方各級(jí)政府的預(yù)算管理職權(quán)，理順稅收征管體制?！额A(yù)算法》劃分了中央與地方的預(yù)算管理職權(quán)，但對(duì)上下級(jí)政府和上下級(jí)財(cái)政部門之間的預(yù)算管理職權(quán)，劃分不夠具體、明確。在實(shí)際工作中，財(cái)政與稅務(wù)、政府和人大四方面的關(guān)系沒有理順。上級(jí)政府和上級(jí)財(cái)政對(duì)預(yù)算的干預(yù)很大。因此，在《預(yù)算法》中應(yīng)補(bǔ)充和完善有關(guān)明確、具體劃分上下級(jí)政府和上下級(jí)財(cái)政部門之間的預(yù)算管理職權(quán)的條款。上級(jí)政府的財(cái)政、稅務(wù)部門不宜對(duì)下級(jí)政府下達(dá)指令性的財(cái)政稅收任務(wù)指標(biāo)，應(yīng)讓各級(jí)預(yù)算根據(jù)本地當(dāng)年的實(shí)際情況自主安排本級(jí)范圍內(nèi)的財(cái)政收支，做到統(tǒng)籌兼顧，保證重點(diǎn)，合理安排；嚴(yán)格依法履行職權(quán)，各收各的稅，各理各的財(cái)，各管各的事，真正實(shí)現(xiàn)地方政府在責(zé)、權(quán)、利上的統(tǒng)一，發(fā)揮地方政府在組織財(cái)政收入中的主導(dǎo)作用，最大限度地調(diào)動(dòng)地方政府當(dāng)家理財(cái)、增收節(jié)支的積極性。

3.對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范，增強(qiáng)預(yù)算法的權(quán)威性?！额A(yù)算法》中對(duì)預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督等三個(gè)方面規(guī)定過于籠統(tǒng)，與當(dāng)前改革形勢(shì)存在相當(dāng)差距。發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算一經(jīng)國(guó)會(huì)通過，即具有法律效力，任何部門和單位都無條件執(zhí)行，而且還要把它公布于眾，接受各方面的監(jiān)督。因此，預(yù)算是具有公開性及透明性的。這就要求預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，對(duì)其每個(gè)方面都要有相對(duì)具體和規(guī)范的措施。比如，《預(yù)算法》中應(yīng)將預(yù)算編制的時(shí)間，提前并延長(zhǎng)預(yù)算編制的期限，預(yù)算草案要按部門預(yù)算編制；規(guī)范預(yù)算支出安排的順序及原則；充實(shí)審查監(jiān)督條款，推進(jìn)各級(jí)人大對(duì)政府預(yù)算和決算由程序性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變。

二、逐步建立公平、透明、規(guī)范、高效的預(yù)算編制運(yùn)作機(jī)制，提高預(yù)算資金的使用效益是體現(xiàn)預(yù)算管理法治化的前提條件

（一）國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和政府工作的重點(diǎn)應(yīng)及早確定和下達(dá)

目前我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃一般都是在每年三月份全國(guó)人大會(huì)議上才能確定，這就給編制預(yù)算帶來了困難。因?yàn)橹挥休^準(zhǔn)確地確定了下年度的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值及各產(chǎn)業(yè)的增加值的發(fā)展情況，才能據(jù)此確定下年的財(cái)政收入；只有確定了財(cái)政收入，才能合理地安排財(cái)政支出。也就是說，只有確定了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，才能較準(zhǔn)確地編制財(cái)政預(yù)算。另外，財(cái)政是為政府中心工作服務(wù)的，政府的工作重點(diǎn)都需要在預(yù)算中加以體現(xiàn)。而目前我國(guó)各級(jí)政府的工作重點(diǎn)都是在全國(guó)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和人大會(huì)議以后，才陸續(xù)形成，這同樣給編制預(yù)算帶來困難。所以，早編、細(xì)化預(yù)算必須要有各級(jí)黨委和政府的支持與配合，政府應(yīng)該盡早地公布下年度國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，盡早地確定社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大政方針。

摘要：在1994年3月由人民代表大會(huì)八屆二次會(huì)議通過了《預(yù)算法》?！额A(yù)算法》的頒布與實(shí)施，結(jié)束了我國(guó)政府預(yù)算管理長(zhǎng)期無“法”可依的局面，成為我國(guó)財(cái)政管理法治化進(jìn)程中的重要里程碑。在《預(yù)算法》頒布后的十年中，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)又有了突飛猛進(jìn)的增長(zhǎng)?，F(xiàn)有的《預(yù)算法》已不能完全適應(yīng)社會(huì)的變化，所以對(duì)它進(jìn)行改革是不可避免的。

關(guān)鍵詞：預(yù)算法制；預(yù)算；預(yù)算法；法制改革

Abstract:TheNationalPeople''''sCongresseighttwoconferencesadopted"Budgetlaw"inMarch,1994by."Budgetlaw"thepromulgationandtheimplementation,finishedOurcountrygovernmentbudgetmanagementnottohavetheaspectwhichforalongtime“thelaw”mightdependon,becameinourcountryfinancialcontrolgovernmentbylawadvancementtheimportantmilestone.After"Budgetlaw"promulgatesintenyears,China''''seconomyalsohadthegrowthwhichprogressesbyleapsandbounds.Existing"Budgetlaw"hasnotbeenabletoadaptsociety''''schangecompletely,thereforecarriesonthereformtoitisinevitable.

keyword:Budgetlegalsystem;Budget;Budgetlaw;Legalsystemreform

前言

預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國(guó)家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃，其收支活動(dòng)反映了了政府活動(dòng)的范圍和方向，它在整個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中具有十分重要的地位和作用。[1]這項(xiàng)制度起源于位于近代的歐洲，其適用方法是由議會(huì)對(duì)國(guó)家消費(fèi)的預(yù)算批準(zhǔn)來控制國(guó)家的開銷，對(duì)國(guó)家征的稅收給予合理的分配，目的是國(guó)家的稅收不能被國(guó)家元首胡花浪費(fèi)。

一、績(jī)效預(yù)算法的涵義與特征

（一）績(jī)效預(yù)算法的涵義績(jī)效預(yù)算原本是政府依據(jù)自身的職能和計(jì)劃所制訂的實(shí)施方案，并且在此基礎(chǔ)上進(jìn)行成本效益分配來確定自身的方法所需的費(fèi)用來進(jìn)行預(yù)算編制的方法?？梢哉f，績(jī)效預(yù)算是為了達(dá)到既定的目標(biāo)而編制的。績(jī)效預(yù)算中的績(jī)效主要是指編制預(yù)算所需要達(dá)到的目標(biāo)，這些目標(biāo)是編制預(yù)算和考核的基礎(chǔ)，并且能夠用這些指標(biāo)來對(duì)完成情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)；而預(yù)算則是指為了達(dá)到某一目標(biāo)所需要的款項(xiàng)數(shù)額。可以說，績(jī)效預(yù)算法是建立在績(jī)效和預(yù)算兩方面基礎(chǔ)之上的。根據(jù)績(jī)效預(yù)算，企業(yè)可以對(duì)各個(gè)部門的投入及產(chǎn)出結(jié)果進(jìn)行考核，并且與各個(gè)部門所獲取的預(yù)算數(shù)目相聯(lián)系。因而績(jī)效預(yù)算就要求企業(yè)的每一筆支出都能夠建立在績(jī)效和預(yù)算的基礎(chǔ)之上。

（二）績(jī)效預(yù)算法的特征

績(jī)效預(yù)算是指企業(yè)按照計(jì)劃進(jìn)行預(yù)算編制，并且根據(jù)預(yù)算編制結(jié)果進(jìn)行成本分配，進(jìn)而對(duì)效益進(jìn)行考核，最后根據(jù)效益來對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析和衡量。可以說，績(jī)效預(yù)算是以成本效益分析為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行費(fèi)用分配的一種預(yù)算形式。績(jī)效預(yù)算對(duì)于監(jiān)控企業(yè)的支出，提升自身的收益，避免企業(yè)資金浪費(fèi)具有十分重要的作用。1.績(jī)效預(yù)算是結(jié)果導(dǎo)向型的預(yù)算方式。績(jī)效主要是指企業(yè)對(duì)其所制訂的計(jì)劃執(zhí)行結(jié)果的反映，其過程主要是根據(jù)結(jié)果來進(jìn)行投入額的確定?？?jī)效預(yù)算與傳統(tǒng)的預(yù)算管理過程相反，企業(yè)能夠根據(jù)自身的需求進(jìn)行預(yù)算編制以達(dá)到提升經(jīng)濟(jì)效益的目的。2.績(jī)效預(yù)算與激勵(lì)機(jī)制相結(jié)合。在績(jī)效預(yù)算的管理方法下，企業(yè)較為強(qiáng)調(diào)預(yù)算對(duì)于企業(yè)的激勵(lì)作用?？?jī)效預(yù)算通過為企業(yè)引入成本效益分析來對(duì)企業(yè)進(jìn)行成本約束；另外，績(jī)效預(yù)算強(qiáng)調(diào)對(duì)企業(yè)的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，這樣能夠極大地激勵(lì)企業(yè)工作人員的積極性，從而充分且合理地對(duì)企業(yè)的資源進(jìn)行配置。3.績(jī)效預(yù)算以效益為先。企業(yè)進(jìn)行績(jī)效預(yù)算時(shí)，必須根據(jù)效益為原則。在企業(yè)公平且具有效率的工作中使績(jī)效預(yù)算更為科學(xué)和合理。

二、企業(yè)財(cái)務(wù)工作中存在的問題

（一）不完善的預(yù)算管理機(jī)制