［提要］迄今為止，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障體系依然存在諸多短板，如政策法規(guī)尚未健全、農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式難以為繼、資金籌集與基金管理方式存在問題、農(nóng)村居民參保觀念有待加強等。而上述問題根本歸因，可追溯到政府責(zé)任的缺位、現(xiàn)行戶籍和土地制度的制約、村民觀念落后等原因。因此，有必要切實推動農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的健全與完善，從法律制度、養(yǎng)老機構(gòu)、基金籌資及管理和村民積極性等方面探索改革路徑，切實解決我國農(nóng)村居民養(yǎng)老保障困擾。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保障制度；老齡化；家庭養(yǎng)老

目前，我國國民經(jīng)濟已經(jīng)實現(xiàn)跨越式提升，但是在經(jīng)濟發(fā)展新時期下，人口老齡化問題日益嚴重，隨之而來的是農(nóng)村養(yǎng)老保障問題所造成的挑戰(zhàn)。截至2020年，我國農(nóng)村總?cè)藬?shù)中有23.8%為60周歲以上的老年人口，相比于城市老年人口占比多出8%。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，至2035年，該比例將上升超過37個百分點，屆時農(nóng)村老年人口比例將比城鎮(zhèn)約多出13%，并預(yù)測今后30年內(nèi)我國農(nóng)村人口老齡化程度將居高不下，農(nóng)村老齡化問題將持續(xù)發(fā)展。社會保障制度是國家設(shè)計的一項通過國家收入再分配來維護社會公平與正義、促進社會和諧的基本制度，而養(yǎng)老保障制度作為其最重要的一項內(nèi)容，存在的意義不容忽視。此項制度正是旨在緩解廣大群眾養(yǎng)老壓力、解決國民養(yǎng)老困境。養(yǎng)老保障制度是構(gòu)建和諧社會的前提要素，也是發(fā)展國民經(jīng)濟必不可少的重要保障。然而迄今為止，我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度依然在諸多方面存在短板，所以探究我國養(yǎng)老保障制度中存在的問題并進行優(yōu)化路徑探索，是當前的關(guān)鍵任務(wù)。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障面臨的困境

（一）法律法規(guī)不健全。首先，在政策法規(guī)方面，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度體系亟待健全?，F(xiàn)今所施行的相關(guān)政策多以指導(dǎo)條例、會議通知等方式下達至區(qū)域政府，社會保障政策的制定、落實環(huán)節(jié)皆缺乏穩(wěn)定性與規(guī)范性。其次，國家補貼相關(guān)法律制度尚未建立健全，無法從根本上保障村民養(yǎng)老權(quán)益。法律制度是政策落實的根本保障，尤其對于農(nóng)村養(yǎng)老保障而言更為重要。不僅如此，由于無法可依，不同區(qū)域政府有關(guān)養(yǎng)老保障工作的決策與落實工作未能統(tǒng)一標準，極易導(dǎo)致養(yǎng)老保險政策落實過程出現(xiàn)責(zé)任推諉或臨時變更現(xiàn)象，對我國農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的有序推進造成極大困擾。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險相關(guān)政策的主要依據(jù)，源自民政部門制定的《我國社會養(yǎng)老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》）和國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)民政部門制定的《關(guān)于進一步做好我國社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件，而此類文件并不具備法律效力，無法保證相關(guān)規(guī)章政策的權(quán)威性。并且隨著社會城市化、現(xiàn)代化發(fā)展進程的深入，相關(guān)機制已經(jīng)難以滿足我國農(nóng)村居民對于養(yǎng)老保障的需求，更加無法契合城鄉(xiāng)二元化發(fā)展格局的法律保障訴求，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險體系陷入發(fā)展困境。

（二）農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式難以為繼?，F(xiàn)代化、工業(yè)化使家庭功能由原來的集中型向分散型轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的幾世同堂的生活正受到前所未有的沖擊。首先，因為農(nóng)作物升值空間小，且生活壓力加大，鄉(xiāng)村適齡青年不斷涌入城市尋求就業(yè)機會，導(dǎo)致農(nóng)村空巢老人與日俱增，家庭養(yǎng)老的功能衰退，老年人缺乏精神慰藉和生活照料。其次，農(nóng)民工在城市化過程中所感受到的外界環(huán)境的變化，使孝敬父母、贍養(yǎng)老人的傳統(tǒng)觀念遇到前所未有的挑戰(zhàn)，分散了家庭的凝聚力。最后，生活節(jié)奏的加快、競爭壓力的增大，使大多數(shù)年輕人疲于應(yīng)付工作的挑戰(zhàn)和社會的壓力，無暇顧及老年人的生活，更疏于對老年人的照顧，并且年輕人新的價值觀念和生活方式難以得到老年人的認同，代際矛盾加深，雙方難以共處一堂?！梆B(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老模式難以為繼。

近幾年來，因漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)所引發(fā)的漁民養(yǎng)老保障問題日益凸顯。對此，市、區(qū)兩級黨委政府予以高度重視和關(guān)注，把解決漁民養(yǎng)老保障問題確定為今年實事項目。我局于前期就漁民定性、保障范圍、保障方式、保障水平等問題，深入漁村開展專題調(diào)研，現(xiàn)報告如下。

一、基本情況和特點

20*年底，全區(qū)有在冊漁業(yè)總?cè)丝?5412人（區(qū)統(tǒng)計部門統(tǒng)計數(shù)為12235人），占漁農(nóng)業(yè)人口數(shù)的7%，有19個漁業(yè)村（隊）各分布在8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），擁有在冊耕地695畝（區(qū)統(tǒng)計部門統(tǒng)計數(shù)為898.82畝）。在漁業(yè)人口中，16周歲到60周歲的有10657人（區(qū)統(tǒng)計部門統(tǒng)計的勞動力數(shù)為4871），占總?cè)丝诘?9.15%；60周歲以上的有2793人，占總?cè)丝诘?8.12%；船只股東人數(shù)為822人；漁業(yè)村下海打工人數(shù)為1324人；打工婦女人數(shù)為1893人。

（一）我區(qū)涉漁行政區(qū)域廣，情況比較復(fù)雜。在全區(qū)漁業(yè)村（隊）中，沒耕地、在憑票供糧時期所有群眾都吃全返銷糧的有7個村1個隊，分別是干覽的西碼頭村、金塘的黃泥坎村、先鋒村、瀝港漁業(yè)隊（漁民分散居住在瀝港村、平倭村、觀前村和外小岙村，統(tǒng)一由瀝港漁業(yè)資產(chǎn)管理委員會管理）、木漁村、小沙的毛峙村、原峙岙塘漁業(yè)村（現(xiàn)在的峙岙塘村還合并了幾個農(nóng)業(yè)村，且已有部分農(nóng)民參加了被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障）、鹽倉的螺漁村；有少量旱地（具體見表一）、在憑票供糧時期漁業(yè)后方人員吃半返銷糧的有10個村1個漁業(yè)隊，分別是白泉的浪西村、長白的白馬村、云龍村、北禪的新港社區(qū)（三個漁村，釣門、釣山、黃沙）、海峰村、金塘的長沙村、岑港的馬南村、馬北村和長白的蛟龍村蛟龍漁業(yè)隊。長白的蛟龍行政村包括蛟龍村、里蛟村與外蛟村，里蛟和外蛟都是農(nóng)民。

*

金塘的西侯村、干覽的勝豐村雖然有部分人員從事船只作業(yè)，但每戶家庭都分有耕地，并且從沒吃過返銷糧，目前有部分人員已經(jīng)參加被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障。這些村的第一生產(chǎn)資料是耕地，村民從事海洋捕撈是利用了靠海的優(yōu)勢。鹽倉街道平巖村的情況非常特殊，村民雖然戶口性質(zhì)上屬于農(nóng)民，但沒有耕地，曾經(jīng)也吃返銷糧，且以撐運輸船為生（全村約有76人）。

近幾年來，因漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)所引發(fā)的漁民養(yǎng)老保障問題日益凸顯。對此，市、區(qū)兩級黨委政府予以高度重視和關(guān)注，把解決漁民養(yǎng)老保障問題確定為今年實事項目。我局于前期就漁民定性、保障范圍、保障方式、保障水平等問題，深入漁村開展專題調(diào)研，現(xiàn)報告如下。

一、基本情況和特點

20*年底，全區(qū)有在冊漁業(yè)總?cè)丝?5412人（區(qū)統(tǒng)計部門統(tǒng)計數(shù)為12235人），占漁農(nóng)業(yè)人口數(shù)的7%，有19個漁業(yè)村（隊）各分布在8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），擁有在冊耕地695畝（區(qū)統(tǒng)計部門統(tǒng)計數(shù)為898.82畝）。在漁業(yè)人口中，16周歲到60周歲的有10657人（區(qū)統(tǒng)計部門統(tǒng)計的勞動力數(shù)為4871），占總?cè)丝诘?9.15%；60周歲以上的有2793人，占總?cè)丝诘?8.12%；船只股東人數(shù)為822人；漁業(yè)村下海打工人數(shù)為1324人；打工婦女人數(shù)為1893人。

（一）我區(qū)涉漁行政區(qū)域廣，情況比較復(fù)雜。在全區(qū)漁業(yè)村（隊）中，沒耕地、在憑票供糧時期所有群眾都吃全返銷糧的有7個村1個隊，分別是干覽的西碼頭村、金塘的黃泥坎村、先鋒村、瀝港漁業(yè)隊（漁民分散居住在瀝港村、平倭村、觀前村和外小岙村，統(tǒng)一由瀝港漁業(yè)資產(chǎn)管理委員會管理）、木漁村、小沙的毛峙村、原峙岙塘漁業(yè)村（現(xiàn)在的峙岙塘村還合并了幾個農(nóng)業(yè)村，且已有部分農(nóng)民參加了被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障）、鹽倉的螺漁村；有少量旱地（具體見表一）、在憑票供糧時期漁業(yè)后方人員吃半返銷糧的有10個村1個漁業(yè)隊，分別是白泉的浪西村、長白的白馬村、云龍村、北禪的新港社區(qū)（三個漁村，釣門、釣山、黃沙）、海峰村、金塘的長沙村、岑港的馬南村、馬北村和長白的蛟龍村蛟龍漁業(yè)隊。長白的蛟龍行政村包括蛟龍村、里蛟村與外蛟村，里蛟和外蛟都是農(nóng)民。

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金塘的西侯村、干覽的勝豐村雖然有部分人員從事船只作業(yè)，但每戶家庭都分有耕地，并且從沒吃過返銷糧，目前有部分人員已經(jīng)參加被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障。這些村的第一生產(chǎn)資料是耕地，村民從事海洋捕撈是利用了靠海的優(yōu)勢。鹽倉街道平巖村的情況非常特殊，村民雖然戶口性質(zhì)上屬于農(nóng)民，但沒有耕地，曾經(jīng)也吃返銷糧，且以撐運輸船為生（全村約有76人）。

摘要：養(yǎng)老保障制度是社會保障制度的重要組成部分，根據(jù)國家事業(yè)單位改革要求，必須實現(xiàn)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障制度到現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度的轉(zhuǎn)型，在這一轉(zhuǎn)型時期里，要求以人為本實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的創(chuàng)新，就是要實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合;改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法，強化激勵和約束機制;建立科學(xué)的養(yǎng)老金增長機制;建立健全企業(yè)年金制度和個人養(yǎng)老儲蓄計劃。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位改革養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新

目前，機關(guān)事業(yè)單位仍然執(zhí)行傳統(tǒng)的離退休制度，離退休費由財政或者單位負擔(dān)，而農(nóng)村基本以家庭養(yǎng)老為主，還沒有形成一個普遍性的社會養(yǎng)老制度，這種傳統(tǒng)的社會養(yǎng)老保障模式，在合法性與合理性上無疑都有所失當。從人力資源社會保障部獲悉，2008年，養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌加快推進，全國有17個省份實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。根據(jù)國家事業(yè)單位改革要求，必須實現(xiàn)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障模式到現(xiàn)代養(yǎng)老保障模式的轉(zhuǎn)型，因此，實現(xiàn)以人為本養(yǎng)老保障模式的制度創(chuàng)新顯得尤為重要。

一、實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合

逐步做實個人賬戶向部分積累制過渡，是符合我國現(xiàn)階段實際的最優(yōu)選擇，“一般來說，現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累適當結(jié)合應(yīng)該是最優(yōu)的體系”，“部分基金積累可能是使保險收入在長期內(nèi)實現(xiàn)最大化的最優(yōu)辦法”。在付出成本盡可能小的情況下做實個人賬戶，有三個有效途徑。

1、分類實施。在推進東北等老工業(yè)基地社會保障試點的基礎(chǔ)上，對于養(yǎng)老保險基金結(jié)余較大、地方財政實力強且不需要中央財政補助的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，可以先行一步，鼓勵這些地區(qū)做實個人賬戶，盡早形成可運營的基金積累。其他地區(qū)逐步漸次推進。

一、相關(guān)文獻綜述

國外關(guān)于養(yǎng)老保障制度對子女教育投入的研究多為實證研究，主要以無限期界模型和世代交疊模型以及內(nèi)生經(jīng)濟增長模型為基礎(chǔ)，研究不同養(yǎng)老保險制度模式對家庭教育投入影響。絕大多數(shù)學(xué)者認為，利他主義假設(shè)下現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險制度可以增加家庭教育投入，促進人力資本積累，基金制養(yǎng)老保障則沒有這一功能。Zhang(1995)利用內(nèi)生經(jīng)濟增長模型分析了社會保障與生育率之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付制社會保障模式能顯著降低生育率。孩子的數(shù)量和質(zhì)量之間具有替代性質(zhì)，因此,生育率的降低就會伴隨對現(xiàn)有子女教育投入的增加,但是基金制對生育率基本沒有影響，因此不能影響單個子女獲得的教育投資。Kaganovich和Zilcha（1999）分析了政府稅收和補貼行為下，養(yǎng)老保障水平的提高會使家庭增加對子女人力資本投資，政府給予家庭的補貼也會使家庭教育支出增加。Kemnitz和Wigger(2000)將人力資本積累及家庭教育投入的外部性納入到分析中，認為養(yǎng)老保險體系實際上是政府糾正市場失靈的政策手段，可以促進人力資本水平達到最優(yōu)，而基金制與沒有養(yǎng)老保險的自由放任經(jīng)濟一樣都會造成人力資本積累的不足。認為,養(yǎng)老金體現(xiàn)代際交換功能，在子女未來的福利狀況是由其自身人力資本水平?jīng)Q定的前提下，父母的效用函數(shù)由當期自身消費情況和子女當期的人力資本回報來決定，因此,養(yǎng)老金可以看作是子女對父母教育培養(yǎng)投資的回報，父母對子女教育投入越高，子女收入及繳納的養(yǎng)老保險費用也相應(yīng)提高，父母的養(yǎng)老保障水平也會提高，因此，會激勵父母增加對孩子的教育投入。國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度對家庭教育影響研究較少。主要有以下結(jié)論：我國一直實施二元社會保障制度，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的缺失產(chǎn)生家庭教育投資的不平等，造成了城鄉(xiāng)之間健康、教育方面的不平等，使城鄉(xiāng)差距越來越大（田永坡、和川、于月芳，2006，王曉春、崔彩云，2009）在農(nóng)村建立社會養(yǎng)老保障制度，會削弱農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老保障觀念，降低農(nóng)村的生育率，由于孩子數(shù)量和質(zhì)量之間存在替代關(guān)系，就會提高農(nóng)村居民對子女教育投入，提高農(nóng)村人口人力資本水平，因此，應(yīng)該建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障制度。國內(nèi)外相關(guān)文獻的研究都說明，養(yǎng)老保障與家庭人力資本投資之間有著非常重要的聯(lián)系，但是，國外的文化背景、養(yǎng)老保障制度設(shè)計與保障水平等與我國有很大差異，因此，國外的研究結(jié)論未必適用于我國。我國目前理論界從社會保障角度探討農(nóng)村家庭子女教育投資的研究尚屬少數(shù)，且多是作者主觀態(tài)度的表達，缺少有效數(shù)據(jù)的論證，本文試圖從養(yǎng)老保障制度對生育率及家庭收入兩個方面對農(nóng)村家庭教育投入的影響進行分析。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保障制度對家庭教育投資影響分析

（一）養(yǎng)老保障制度通過生育率影響家庭教育投資

我國現(xiàn)在實行的養(yǎng)老保障制度雖然是統(tǒng)賬結(jié)合制度，但是由于個人賬戶一直在空賬運行，本質(zhì)上就是現(xiàn)收現(xiàn)付制度。如本文文獻綜述所述，諸多學(xué)者采用兩期或者三期世代交疊模型的分析已經(jīng)充分證明現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保障制度能夠降低生育率。在我國農(nóng)村也被證明存在這樣的情況（龔六堂，2006；申曙光、龍朝陽等，2008）。長期以來，我國農(nóng)村居民養(yǎng)老主要依靠土地保障與家庭保障，普遍存在“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)心態(tài)。父母在年輕時會選擇增加子女人力資本數(shù)量的投資，年老后父母會得到子女精神與物質(zhì)的照料，代際間轉(zhuǎn)移基本是雙向平等的。因此，無社會化養(yǎng)老保障制度下，農(nóng)村一直保持較高的生育率和對男孩子的生育偏好。但是，在存在養(yǎng)老保障制度經(jīng)濟模式下，父母在年輕的時候需要繳納社會養(yǎng)老保險費，老年時可以獲得養(yǎng)老保障，對子女的經(jīng)濟依賴減輕。我國農(nóng)村家庭中父母利他主義情況較為普遍，近年來子女的養(yǎng)老功能正在日漸弱化“，啃老”的情況卻日益普遍，代際間流動出現(xiàn)不平衡。農(nóng)村父母不僅在孩子年輕時要承擔(dān)撫養(yǎng)義務(wù)，在子女成年后還得幫忙撫養(yǎng)第三代，子女的投入與回報的不平衡使很多家庭降低數(shù)量。養(yǎng)老保障制度帶來的這種外部性，使家庭傾向于減少子女生育率。貝克爾(G.S.Becker，1981)家庭經(jīng)濟理論認為，孩子的數(shù)量和質(zhì)量存在替代關(guān)系，在家庭其他條件不變的情況下，生育率的降低必然會提升家庭對質(zhì)量需求。我國農(nóng)村家庭是否也存在子女數(shù)量與子女質(zhì)量的替代呢？鑒于數(shù)據(jù)來源的全面性和有效性，本文選取歷年統(tǒng)計年鑒中“農(nóng)村居民家庭生活消費支出”中”文教娛樂用品及服務(wù)”這項數(shù)據(jù)來代表農(nóng)村家庭對子女的“教育投資”，觀察生育率對家庭教育投入影響。首先按照東、中、西部為標準在全國隨機選取九個地區(qū)進行研究。農(nóng)村家庭人均教育投資受到家庭人均純收入影響，人均收入越高，人均教育支出總額越高，東部地區(qū)教育投資高于中西部；教育支出占家庭總消費支出比重與生育率關(guān)系密切，兩者呈現(xiàn)反向變動，總和生育率越高，人均教育投資越少，反之亦然。人均消費支出比例和總和生育率之間的關(guān)系。通過計算得出兩者相關(guān)系數(shù)-0.82，呈現(xiàn)高度負相關(guān)。進一步可以證明貝克爾關(guān)于子女數(shù)量與子女質(zhì)量的替代關(guān)系在我國農(nóng)村是存在的。因此，養(yǎng)老保障制度的建立降低了我國農(nóng)村生育率，提高了單個子女教育投資水平。

(二)養(yǎng)老保障制度通過農(nóng)村家庭收入影響家庭教育投資

摘要：隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，人口老齡化進程的加快，發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的呼聲日緊，成為社會關(guān)注的焦點。而我國現(xiàn)今農(nóng)村養(yǎng)老保障仍存在著覆蓋面狹窄、保障水平低、管理體制差等諸多問題。重視并完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，對于深化我國經(jīng)濟體制改革，建立和完善社會主義市場經(jīng)濟，盡快建立社會主義法治國家，減少社會沖突和矛盾，為經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造良好的社會秩序有著重要的作用和意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；養(yǎng)老保障制度；管理體制

黨的十六屆六中全會提出，構(gòu)建社會主義和諧社會的目標就是要建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，“在農(nóng)村要逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度，有條件的地方探索建立多種形式的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度?！崩夏瓯Ｕ鲜歉鲊鐣Ｕ现贫鹊闹匾M成部分。而現(xiàn)今我國養(yǎng)老保障制度卻呈現(xiàn)出明顯的“二元化”結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度人為地把大量農(nóng)村人口阻隔在農(nóng)村，使得農(nóng)村人口養(yǎng)老保障形勢更為嚴峻。

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障的覆蓋面小，保障水平低

我國農(nóng)村養(yǎng)老保障的保障對象一直限于“困難的人”、“光榮的人”和“富裕的人”，農(nóng)村的大多數(shù)人由于種種原因還無法享受社會保障。相關(guān)的調(diào)查顯示，占人口總數(shù)20%的城鎮(zhèn)居民，享受全國89%的社會保障，占人口80%的農(nóng)村居民，僅享受到了社會11%的社會保障，在縣城以下集體單位的1000多萬職工和2000多萬城鎮(zhèn)個體經(jīng)營者基本上得不到應(yīng)有的社會保障。

摘要：我國養(yǎng)老保障制度未建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保障體系，養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次偏低，養(yǎng)老保障資金籌措比例不恰當，養(yǎng)老保障基金的保值增值面臨困難等問題。為完善我國養(yǎng)老保障制度，文章建議建立全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障制度，逐步建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保障制度，改革城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障資金的籌措機制，加強養(yǎng)老保障資金的管理、找準保值增值途徑。

關(guān)鍵詞：我國；養(yǎng)老保障制度；對策

社會保障是國家和社會為生活面臨困難的社會成員提供物質(zhì)幫助以保障其基本生存條件的活動。社會保障的意義十分重大，它不僅保障群眾基本生活，而且還可以促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會公平。社會保障也獲得了經(jīng)濟運行的“減震器”、社會的“穩(wěn)定器”和“安全閥”、實現(xiàn)社會公平的“調(diào)節(jié)器”等美譽。因此，黨的十七大報告提出，要“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活”。而養(yǎng)老保障又是社會保障的最主要內(nèi)容，養(yǎng)老保障制度的建設(shè)對社會保障制度建設(shè)影響深遠。

一、我國養(yǎng)老保障制度存在的主要問題

（一）沒有建立全國統(tǒng)一的體系

由政府強制推行的養(yǎng)老保險稱為基本養(yǎng)老保障，它是養(yǎng)老保障制度的主體，政府只在基本養(yǎng)老保障建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用?；攫B(yǎng)老保障屬于全國性公共產(chǎn)品，是建立全國統(tǒng)一市場制度的重要基礎(chǔ)。一個國家要建立全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的勞動力市場，促進勞動力的自由流動，首先就要實行養(yǎng)老保障的國家級統(tǒng)籌，統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一征收和統(tǒng)一管理，使勞動者在流動過程中不致于中斷原有的養(yǎng)老保障基礎(chǔ)。但是我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保障體系是分割、封閉的，致使勞動力無法自由流動，表現(xiàn)為以下三大差別：

一、該體系的覆蓋率仍然十分低。根據(jù)《中國勞動統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)計算，2005年底，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到1.75億人，占城鎮(zhèn)就業(yè)數(shù)量比例為55.2%。但是，由于現(xiàn)行的統(tǒng)計體系遺失了相當一部分非正規(guī)的就業(yè)人群，因此，按照這個口徑計算的基本養(yǎng)老保障覆蓋率，被大大高估了。根據(jù)2005年全國1%人口抽樣調(diào)查微觀數(shù)據(jù)，我們可以估算出在不同就業(yè)口徑假設(shè)下的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障覆蓋率(表1)，從中可以看到，實際覆蓋率比公布的統(tǒng)計數(shù)字要低得多。具體地講，包括一部分再就業(yè)勞動者、因拆遷而失去土地的農(nóng)民，以及絕大多數(shù)農(nóng)民工在內(nèi)的非正規(guī)就業(yè)者，迄今為止尚沒有適當?shù)酿B(yǎng)老保障制度予以覆蓋。

2.該體系的社會統(tǒng)籌層次還較低。早在1998年，國務(wù)院就提出基本養(yǎng)老保險制度向省級統(tǒng)籌過渡的改革任務(wù)，然而整整十年之后，目前全國仍有19個省份尚未實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，許多地方甚至沒有實現(xiàn)市級統(tǒng)籌。這不僅反映了改革的不到位，也反映了改革沒有與市場經(jīng)濟體制良好銜接，因為統(tǒng)籌層次低就降低了基本養(yǎng)老保險的可攜帶性，從而在勞動力流動性提高的情況下，使得轉(zhuǎn)移就業(yè)地點的勞動者不能接續(xù)起保障關(guān)系。

3.作為該體系重要支柱的個人賬戶既不充實也不廣泛。為了解決個人賬戶的空賬問題，2001年開始在遼寧省，隨后在吉林和黑龍江兩省，先后進行了以作實個人賬戶為主要內(nèi)容的基本養(yǎng)老保險制度改革試點。之后，僅僅又有另外8個省市自治區(qū)進行試點，全國大多數(shù)省份還沒有起步。然而，在試點省份把空賬變?yōu)閷嵸~的同時，個人賬戶規(guī)模卻大大縮小了。在遼寧的試驗中，把個人賬戶的規(guī)模從相當于個人工資的11%降為8%，完全由個人繳費形成。原來規(guī)定的用人單位的繳費不再劃入個人賬戶，全部形成社會統(tǒng)籌基金。試點擴大到吉林和黑龍江兩省時，個人賬戶的規(guī)模降到了只有5%。而在另外8個省份的試驗中，則允許這個比例進一步降到只相當于個人工資的3%。而在沒有進行試點的地區(qū)，統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶仍然實行混賬管理，相互調(diào)劑使用，因而繼續(xù)積累個人賬戶上的巨額空賬規(guī)模。

養(yǎng)老保障制度表現(xiàn)出不完善和改革進程緩慢，固然與中國所采取的漸進性改革方式有關(guān)，但是在某種程度上也是由于改革的目標模式有其不盡清晰之處。雖然養(yǎng)老保障制度改革的目標模式早在上個世紀90年代后期就已經(jīng)確立，但是只有在充分認識和考慮到人口轉(zhuǎn)變特征、經(jīng)濟體制類型、公共財政性質(zhì)和勞動力市場發(fā)育程度等一系列因素，并在制度設(shè)計中包含了上述因素之后，改革目標才能逐步清晰，改革步驟才能按照人們的期望推進。

二、政策抉擇中面臨的兩難處境

中國的基本養(yǎng)老保障制度改革，是在雙重的轉(zhuǎn)型背景下進行的，即一方面是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程，核心是從沒有積累的、全國統(tǒng)籌和企業(yè)支付型的現(xiàn)收現(xiàn)付體制，轉(zhuǎn)向地方統(tǒng)籌加部分積累型的社會化體制(隨著遼寧等11個省份的試點，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌加完全積累型體制)；另一方面又伴隨著不斷加快的人口轉(zhuǎn)變過程，即在經(jīng)濟社會發(fā)展和計劃生育政策雙重作用下，中國顯現(xiàn)出迅速的未富先老趨勢。這樣一種復(fù)雜背景，為中國基本養(yǎng)老保障制度改革帶來了一系列的矛盾或兩難處境。

一、我國養(yǎng)老保障制度存在的主要問題

（一）沒有建立全國統(tǒng)一的體系

由政府強制推行的養(yǎng)老保險稱為基本養(yǎng)老保障，它是養(yǎng)老保障制度的主體，政府只在基本養(yǎng)老保障建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。基本養(yǎng)老保障屬于全國性公共產(chǎn)品，是建立全國統(tǒng)一市場制度的重要基礎(chǔ)。一個國家要建立全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的勞動力市場，促進勞動力的自由流動，首先就要實行養(yǎng)老保障的國家級統(tǒng)籌，統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一征收和統(tǒng)一管理，使勞動者在流動過程中不致于中斷原有的養(yǎng)老保障基礎(chǔ)。但是我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保障體系是分割、封閉的，致使勞動力無法自由流動，表現(xiàn)為以下三大差別：

1、城鄉(xiāng)覆蓋面的差別。2006年末，全國參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)大約是24091萬人，只占全國應(yīng)該參加養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)的24.3%。而在參保的人數(shù)中，城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)是18649萬人，占城鎮(zhèn)應(yīng)保人數(shù)的64.8%；農(nóng)村參加養(yǎng)老保險的人數(shù)是5442萬人，占農(nóng)村應(yīng)保人數(shù)的9.9%。城鄉(xiāng)覆蓋面的比例為18∶1，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障覆蓋面的差距巨大。

2、所有制差別。就城鎮(zhèn)而言，機關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)員工的參保率高，外資企業(yè)、私營企業(yè)以及靈活就業(yè)人員的參保率低，發(fā)展很不平衡。而且企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保障實行的是雙軌制。機關(guān)事業(yè)單位的個人不需要交納保險費，各種養(yǎng)老保障資金由國家財政承擔(dān)，而企業(yè)職工要承擔(dān)相當一部分保險費用，并且享受的待遇要遠遠低于機關(guān)事業(yè)單位人員。

3、地區(qū)差別。我國是按照屬地化原則來建立基本養(yǎng)老保障制度的，實行的是地方統(tǒng)籌保障基金的方式。不同地區(qū)之間統(tǒng)籌比例參差不齊，以企業(yè)交付的養(yǎng)老費為例，河北規(guī)定為16%，北京、天津為18%，上海為25.5%。這就造成各地養(yǎng)老保障負擔(dān)輕重不一，因而養(yǎng)老保障待遇也不同。東部地區(qū)的養(yǎng)老保障待遇普遍高于中西部地區(qū)。

一、我國養(yǎng)老保障制度存在的主要問題

（一）沒有建立全國統(tǒng)一的體系

由政府強制推行的養(yǎng)老保險稱為基本養(yǎng)老保障，它是養(yǎng)老保障制度的主體，政府只在基本養(yǎng)老保障建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有的作用?；攫B(yǎng)老保障屬于全國性公共產(chǎn)品，是建立全國統(tǒng)一市場制度的重要基礎(chǔ)。一個國家要建立全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的勞動力市場，促進勞動力的自由流動，首先就要實行養(yǎng)老保障的國家級統(tǒng)籌，統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一征收和統(tǒng)一管理，使勞動者在流動過程中不致于中斷原有的養(yǎng)老保障基礎(chǔ)。但是我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保障體系是分割、封閉的，致使勞動力無法自由流動，表現(xiàn)為以下三大差別：

1、城鄉(xiāng)覆蓋面的差別。2006年末，全國參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)大約是24091萬人，只占全國應(yīng)該參加養(yǎng)老保險總?cè)藬?shù)的24.3%。而在參保的人數(shù)中，城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險的人數(shù)是18649萬人，占城鎮(zhèn)應(yīng)保人數(shù)的64.8%；農(nóng)村參加養(yǎng)老保險的人數(shù)是5442萬人，占農(nóng)村應(yīng)保人數(shù)的9.9%。城鄉(xiāng)覆蓋面的比例為18∶1，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障覆蓋面的差距巨大。

2、所有制差別。就城鎮(zhèn)而言，機關(guān)事業(yè)單位和國有企業(yè)員工的參保率高，外資企業(yè)、私營企業(yè)以及靈活就業(yè)人員的參保率低，發(fā)展很不平衡。而且企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保障實行的是雙軌制。機關(guān)事業(yè)單位的個人不需要交納保險費，各種養(yǎng)老保障資金由國家財政承擔(dān)，而企業(yè)職工要承擔(dān)相當一部分保險費用，并且享受的待遇要遠遠低于機關(guān)事業(yè)單位人員。

3、地區(qū)差別。我國是按照屬地化原則來建立基本養(yǎng)老保障制度的，實行的是地方統(tǒng)籌保障基金的方式。不同地區(qū)之間統(tǒng)籌比例參差不齊，以企業(yè)交付的養(yǎng)老費為例，河北規(guī)定為16%，北京、天津為18%，上海為25.5%。這就造成各地養(yǎng)老保障負擔(dān)輕重不一，因而養(yǎng)老保障待遇也不同。東部地區(qū)的養(yǎng)老保障待遇普遍高于中西部地區(qū)。