未來(lái)幾十年，中國(guó)老齡人口將急劇增加，人口年齡結(jié)構(gòu)這一變化趨勢(shì)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)必然要產(chǎn)生深刻而持久的影響。中國(guó)必須在較短時(shí)期內(nèi)建立一個(gè)良好的養(yǎng)老體制以應(yīng)對(duì)人口老齡化所引致的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。可是，中國(guó)是在社會(huì)生產(chǎn)水平，經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的背景下迎來(lái)了人口的老齡化，這使得中國(guó)在建立和完善養(yǎng)老體制過(guò)程中，在經(jīng)濟(jì)上要承受一個(gè)十分沉重的壓力，特別是今天，中國(guó)的養(yǎng)老保障制度正處于新舊制度轉(zhuǎn)軌過(guò)渡時(shí)期，經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，使得新舊制度交替過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題——轉(zhuǎn)軌成本的承付問(wèn)題愈加突出。這一問(wèn)題不僅關(guān)系到新制度的有效運(yùn)行，更為重要的是關(guān)系到中國(guó)能否在一個(gè)間緊迫的時(shí)期內(nèi)建立和完善應(yīng)有養(yǎng)老體系以應(yīng)對(duì)人口年齡結(jié)構(gòu)變化。

一、中國(guó)養(yǎng)老保障制度轉(zhuǎn)軌問(wèn)題的形成

中國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)的變化給現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系帶來(lái)了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，要求每個(gè)工作人口必須能夠贍養(yǎng)更多的老年人口，這就意味著或年輕的工作者要交納更多的養(yǎng)老保障稅，或老齡人口的養(yǎng)老金水平要下降。由于稅收的增加和老年福利的減少在政治上缺乏可行性，因此，在養(yǎng)老基金自身無(wú)法平衡運(yùn)行時(shí)，只得求助于公共財(cái)政。這時(shí)政府的公共財(cái)政就面臨很大的壓力，必須承擔(dān)日益加重的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)，公共財(cái)政終將不堪重負(fù)?，F(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保障體系出路已成為值得考慮的問(wèn)題。中國(guó)養(yǎng)老保障制度經(jīng)過(guò)十余年改革建立起的“統(tǒng)賬結(jié)合制度”，由于始終沒(méi)有明確的轉(zhuǎn)軌成本支付安排，養(yǎng)老金隱性債務(wù)顯性化、剛性化，形成“空賬問(wèn)題”，養(yǎng)老金給付缺口也不斷放大，這將放大日后的養(yǎng)老金財(cái)政給付風(fēng)險(xiǎn)。另外，覆蓋面低、養(yǎng)老基金制有效運(yùn)行的相應(yīng)制度建設(shè)等問(wèn)題尚沒(méi)得到解決。因此，目前中國(guó)的養(yǎng)老保障制度仍然暴露在嚴(yán)重的轉(zhuǎn)軌問(wèn)題之下。

(一)體制覆蓋面低

在中國(guó)養(yǎng)老保障體系的改革和過(guò)渡過(guò)程中，養(yǎng)老保障參保職工人數(shù)增長(zhǎng)速度較低，年均增長(zhǎng)在7％左右，但相對(duì)增長(zhǎng)并不顯著，若考慮到我國(guó)的養(yǎng)老保障只覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)人員，則用參保職工與城鎮(zhèn)就業(yè)人口比例衡量的覆蓋面l0余年間也只增加了十幾個(gè)百分點(diǎn)?，F(xiàn)存養(yǎng)老保障體系僅覆蓋面了50％的城鎮(zhèn)就業(yè)人口。由于就職于國(guó)有企業(yè)人員比例不斷下降，國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)出比重也隨之下降。其結(jié)果是向養(yǎng)老保障體系提供資金來(lái)源的人數(shù)的增長(zhǎng)遠(yuǎn)趕不上退休人數(shù)的增加。另一方面是收繳率的下降，隨著統(tǒng)籌范圍的擴(kuò)大，統(tǒng)籌單位對(duì)地方的管理越來(lái)越難。近幾年來(lái)，我國(guó)的養(yǎng)老保障基金收繳率呈逐年下降趨勢(shì)。目前養(yǎng)老金支出的增長(zhǎng)速度已快于國(guó)有企業(yè)平均工資的增長(zhǎng)速度和人均收入的增長(zhǎng)速度。養(yǎng)老保障體系的負(fù)擔(dān)依舊日益加重。

(二)空賬問(wèn)題

摘要:鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老保障問(wèn)題是亟待解決的難題之一。文章從需求的角度出發(fā)，通過(guò)文獻(xiàn)研究法系統(tǒng)地梳理鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老保障相關(guān)文獻(xiàn)，探討鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老保障研究現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，在此基礎(chǔ)上為解決鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老后顧之憂提出參考性建議。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)村醫(yī)生;養(yǎng)老保障;需求;研究現(xiàn)狀

鄉(xiāng)村醫(yī)生是農(nóng)村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的網(wǎng)底，是廣大農(nóng)村居民健康守門人，在農(nóng)村衛(wèi)生工作中發(fā)揮著難以替代的重要作用。其發(fā)展歷程經(jīng)歷了四個(gè)階段，從專職“農(nóng)民”到專職“赤腳醫(yī)生”到“半農(nóng)半醫(yī)”的“鄉(xiāng)村醫(yī)生”再到職業(yè)化的“鄉(xiāng)村醫(yī)生”［1］，可以說(shuō)鄉(xiāng)村醫(yī)生是中國(guó)特色語(yǔ)境下的特有稱呼，是對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生工作者職業(yè)化工作的一種肯定。隨著醫(yī)改的深入推進(jìn)，鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍發(fā)展面臨著身份尷尬、待遇不穩(wěn)、老無(wú)所養(yǎng)、人才短缺等諸多難題。其中，養(yǎng)老缺乏保障問(wèn)題已經(jīng)成為影響基層衛(wèi)生服務(wù)體系穩(wěn)定性的重要因素［2］。近年來(lái)，解決鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老后顧之憂的呼聲此起彼伏，政策設(shè)計(jì)者也深刻意識(shí)到解決該問(wèn)題的重要性。在政府的一系列關(guān)于鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)的政策文件中，如《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》等，都要求各地要建立和完善鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老政策。2015年，總理在國(guó)務(wù)院的常務(wù)會(huì)議上強(qiáng)調(diào):“要千方百計(jì)提高鄉(xiāng)村醫(yī)生待遇，要讓鄉(xiāng)村醫(yī)生崗位真正變得有吸引力”，以此來(lái)穩(wěn)定鄉(xiāng)村醫(yī)生隊(duì)伍，繼續(xù)發(fā)揮他們的基層衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)底作用。

1鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老保障模式

由于目前國(guó)家只是對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老保障出臺(tái)框架性的指導(dǎo)意見(jiàn)，還未制定統(tǒng)一的養(yǎng)老政策，因此，全國(guó)各地對(duì)此的政策規(guī)定及做法有所不同。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老保障的探索主要是根據(jù)鄉(xiāng)村醫(yī)生的年齡，分類實(shí)施保障。對(duì)于未達(dá)到退休年齡(男未滿60周歲，女未滿55周歲)的在崗鄉(xiāng)村醫(yī)生，根據(jù)他們的執(zhí)業(yè)資格、戶籍類型或是否與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院簽訂勞動(dòng)合同等條件，引導(dǎo)其參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老保險(xiǎn);而對(duì)于已達(dá)到退休年齡的在崗或離退崗的鄉(xiāng)村醫(yī)生，主要是通過(guò)發(fā)放鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老生活補(bǔ)助的方式來(lái)保障他們的晚年生活。見(jiàn)表1。1．1城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。政策規(guī)定對(duì)于符合條件的在村衛(wèi)生室執(zhí)業(yè)的鄉(xiāng)村醫(yī)生(持有《鄉(xiāng)村醫(yī)生執(zhí)業(yè)證書》)，可在戶籍所在地參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，如吉林;對(duì)于不屬于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍的鄉(xiāng)村醫(yī)生，可在戶籍所在地參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，如山東、河北、河南、江西、海南等;各地可結(jié)合實(shí)際情況，組織符合條件的在崗鄉(xiāng)村醫(yī)生參加較高繳費(fèi)檔次的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，如福建;鄉(xiāng)村醫(yī)生可根據(jù)個(gè)人的繳費(fèi)能力和參保意愿，按規(guī)定自行選擇是否參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，如天津。對(duì)于鄉(xiāng)村醫(yī)生參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，各地基本上是按現(xiàn)行政策規(guī)定辦理。1．2企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保方式有兩種，一是對(duì)符合條件的聘用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院統(tǒng)一管理的在村衛(wèi)生室執(zhí)業(yè)的執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院簽訂勞動(dòng)合同的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院組織其參保，其養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和鄉(xiāng)村醫(yī)生個(gè)人按規(guī)定的比例共同繳納，如遼寧、甘肅、福建、廣東等。二是以靈活就業(yè)人員的身份參加，參保費(fèi)用由鄉(xiāng)村醫(yī)生個(gè)人承擔(dān)，同時(shí)，鼓勵(lì)有條件的地方給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，如寧夏、新疆、江西、天津等。對(duì)于鄉(xiāng)村醫(yī)生參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，補(bǔ)助資金基本上是由市、縣(區(qū))政府統(tǒng)籌解決;鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院所交部分的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，政策規(guī)定一般是由縣級(jí)財(cái)政核撥。1．3鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。有地區(qū)建立專項(xiàng)的鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老保障制度，如福建三明建立鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，三明市政策規(guī)定對(duì)于符合條件的個(gè)人年繳費(fèi)額度達(dá)3000元的鄉(xiāng)村醫(yī)生，縣財(cái)政每人每年補(bǔ)助1000元，對(duì)個(gè)人年繳費(fèi)額度為5000元、工齡滿30年的鄉(xiāng)村醫(yī)生，縣財(cái)政每人每年補(bǔ)助1500元。對(duì)于鄉(xiāng)村醫(yī)生參加鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老保險(xiǎn)的，補(bǔ)助資金基本上是由縣(區(qū))級(jí)政府財(cái)政核撥解決。1．4鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老生活補(bǔ)助模式。養(yǎng)老生活補(bǔ)助模式的保障對(duì)象是已達(dá)到退休年齡的在崗鄉(xiāng)村醫(yī)生或是離退崗的鄉(xiāng)村醫(yī)生，各地對(duì)此規(guī)定要求不一。養(yǎng)老生活補(bǔ)助模式的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)有三種:一是按照當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放補(bǔ)助，如安徽政策規(guī)定對(duì)具備鄉(xiāng)村醫(yī)生資質(zhì)且從事村醫(yī)工作10年以上、到齡退出的鄉(xiāng)村醫(yī)生，落實(shí)每月不低于300元的生活補(bǔ)助;二是按照當(dāng)?shù)芈毠すべY標(biāo)準(zhǔn)的一定比例給予補(bǔ)助，如廈門規(guī)定對(duì)1961年1月1日前出生且從業(yè)累計(jì)30周年(含)以上的鄉(xiāng)村醫(yī)生，每人每月給予最低工資標(biāo)準(zhǔn)作為生活補(bǔ)助;三是結(jié)合工齡進(jìn)行發(fā)放，如青海對(duì)在鄉(xiāng)村醫(yī)生崗位連續(xù)工作5年以上的人員，根據(jù)實(shí)際服務(wù)年限，按每滿一年每月給予20元的生活補(bǔ)貼。對(duì)于鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老生活的補(bǔ)助資金，各地政策規(guī)定基本上也是由各市、縣(區(qū))政府財(cái)政統(tǒng)籌解決。

2鄉(xiāng)村醫(yī)生養(yǎng)老保障研究現(xiàn)狀

摘要：間斷-均衡理論是繼漸進(jìn)主義之后分析政策過(guò)程的一個(gè)重要理論?；谠摾碚摲治隽诵轮袊?guó)成立以來(lái)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的演進(jìn)，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策存在三次間斷期和四次均衡期；無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的一元決策體系還是當(dāng)前的多元決策體系都存在政策的間斷與均衡；歷次養(yǎng)老保障政策間斷中黨中央和國(guó)務(wù)院是主要推動(dòng)力，注意力分配和政策圖景在政策變遷中發(fā)揮重要作用；而政策的均衡期尤其在改革開放后，政策處于部門的壟斷狀態(tài)，以維持其平穩(wěn)發(fā)展。間斷與均衡是農(nóng)村養(yǎng)老保障政策演變的突出特點(diǎn)，政策變遷的動(dòng)力主要來(lái)源于政黨推動(dòng)，但是，間斷-均衡理論也存在與中國(guó)國(guó)情不相適應(yīng)的地方，所以該理論的運(yùn)用需要與中國(guó)國(guó)情相結(jié)合，不能生搬硬套。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障；間斷-均衡理論；政策演變；適應(yīng)性；政黨推動(dòng)

一、引言

農(nóng)村養(yǎng)老保障是我國(guó)長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元分割下的產(chǎn)物，也是我國(guó)社會(huì)保障中較為脆弱的部分。我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策從建國(guó)到現(xiàn)今走過(guò)了70年的歷程，農(nóng)村養(yǎng)老保障政策在不斷地變遷和完善，政策的演變并不是無(wú)序的，而是有其自身規(guī)律的。回顧農(nóng)村養(yǎng)老保障政策70年的發(fā)展歷程，是豐富中國(guó)特色社會(huì)保障體系的重要組成部分，也是指引未來(lái)社會(huì)保障政策發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)積累。當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障政策的研究視角呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)，如許亞敏從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的歷程和現(xiàn)狀進(jìn)行思考，指出農(nóng)村養(yǎng)老保障制度處于非均衡的狀態(tài)，并提出相關(guān)的建議。[1]黃俊輝和李放利用情境認(rèn)知理論審視新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村養(yǎng)老保障政策，得出政府認(rèn)知的變化是由情境切換引起的，而且使農(nóng)村養(yǎng)老保障呈現(xiàn)“格式塔”轉(zhuǎn)換。[2]李素利和白延濤基于養(yǎng)老保障政策在我國(guó)實(shí)行的獨(dú)特性，從農(nóng)村居民的視角構(gòu)建了政策不確定性調(diào)節(jié)影響政府農(nóng)村養(yǎng)老保障服務(wù)能力與養(yǎng)老保障服務(wù)質(zhì)量之間關(guān)系的模型。[3]然而，已有文獻(xiàn)從政策過(guò)程視角研究農(nóng)村養(yǎng)老保障政策變遷的較為稀缺，本文試圖利用間斷-均衡框架對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策進(jìn)行分析，并依據(jù)中國(guó)的具體情境對(duì)間斷-均衡框架進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚栽鰪?qiáng)理論對(duì)中國(guó)實(shí)踐的適用性。

二、分析框架：間斷-均衡理論

間斷-均衡理論（PunctuatedEquilibriumTheory，簡(jiǎn)稱“PET”）由美國(guó)學(xué)者FrankR.Baumgartner和BryanD.Jones在1993年提出，并在后期不斷改進(jìn)和完善。該理論的提出有其特定的背景，政策科學(xué)的提出者拉斯韋爾構(gòu)建了“概念圖系”，引導(dǎo)政策過(guò)程研究的分階段化[4]，隨后政策過(guò)程研究一直是公共政策研究的焦點(diǎn)。Baumgartner和Jones在有限理性和漸進(jìn)主義的基礎(chǔ)上，認(rèn)為政策的演變不僅僅是漸進(jìn)式的小修小補(bǔ)，同時(shí)也存在政策的快速變遷。第一代政策過(guò)程模型主要在20世紀(jì)五六十年展起來(lái)的，決策被認(rèn)為是漸進(jìn)的，子系統(tǒng)似乎是永恒的，政治秩序是穩(wěn)定的。漸進(jìn)主義的代表人物林德布洛姆將政策過(guò)程視為部門間相互調(diào)整的過(guò)程；另一位漸進(jìn)認(rèn)同者韋達(dá)夫斯基將漸進(jìn)理解為通過(guò)參與者之間制度的探索性規(guī)則。雖然漸進(jìn)主義支持者們以有限理性為中心模式，繼續(xù)把大部分工作納入公共政策過(guò)程，而Baumgartner和Jones認(rèn)為“即使他們的故事大部分都是正確的，但他們似乎不足以作為政策變化的描述者，他們錯(cuò)過(guò)的部分讓我們覺(jué)得太重要了，簡(jiǎn)直無(wú)法忽視”[5]。其實(shí)在此之前，Baumgartner和Jones就指出公共政策的快速變化經(jīng)常發(fā)生，但是多元主義下的諸多理論僅僅強(qiáng)調(diào)政策的漸進(jìn)，且對(duì)漸進(jìn)的過(guò)分強(qiáng)調(diào)會(huì)導(dǎo)致人們把多元主義視為天生保守的。然而，從歷史的視角來(lái)看，很容易得到很多政策是經(jīng)歷了長(zhǎng)期的穩(wěn)定和短期的急劇反轉(zhuǎn)。[6]因此，Baumgartner和Jones認(rèn)為他們提出的間斷-均衡理論源于對(duì)強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性、規(guī)則、漸進(jìn)式調(diào)整和“僵局”的政策過(guò)程模型的不滿，而且政策變化通常是“脫節(jié)的”和“偶發(fā)的”，并不總是可預(yù)測(cè)的。[5]間斷和均衡只是政策變遷過(guò)程中呈現(xiàn)的兩種形式，Baumgartner和Jones所提出的間斷-均衡理論，一方面為了解釋一些重要的政策處于長(zhǎng)期的穩(wěn)定狀態(tài)，而且享有特權(quán)的精英群體在這些政策領(lǐng)域占有主導(dǎo)權(quán)；另一方面也為了解釋一些顯然根深蒂固的經(jīng)濟(jì)利益既得者在政治斗爭(zhēng)中處于失利狀態(tài)，并且伴隨著一些政策的快速變遷。[7]顯然，政策緣何處于均衡或間斷狀態(tài)是Baumgartner和Jones要闡述的重點(diǎn)。為進(jìn)一步認(rèn)知間斷-均衡理論，需要對(duì)理論中的幾組重要概念進(jìn)行解釋。（一）政策圖景和政策場(chǎng)域。政策圖景是間斷-均衡理論中一個(gè)重要概念，在早期的文獻(xiàn)中，Baumgartner和Jones將政策圖景解釋為“關(guān)于某一政策的信仰和價(jià)值觀”[6]。而后續(xù)的文獻(xiàn)中，政策圖景則以一種簡(jiǎn)單易懂的話語(yǔ)被描述出來(lái)，政策圖景是指如何被理解和被討論的，[7]并將政策圖景進(jìn)一步的細(xì)化為兩部分，是實(shí)證信息和情感訴求的混合物，任何政策圖景都包括經(jīng)驗(yàn)的和評(píng)估的，而且評(píng)估的部分被稱為“語(yǔ)氣”。[7]政策圖景并不是單一的，而是多樣的，政策圖景存在正面和反面之分。正面的政策圖景有利于政策的穩(wěn)定，而負(fù)面的政策圖景容易引致政策變遷。政策圖景是政策變遷的一個(gè)重要影響因素，通常情況下會(huì)被政治競(jìng)爭(zhēng)者所利用，Baumgartner和Jones利用了機(jī)構(gòu)競(jìng)技場(chǎng)一詞，認(rèn)為在這一競(jìng)技場(chǎng)中各個(gè)機(jī)構(gòu)的利益不一致，會(huì)出現(xiàn)不同的政策圖景，競(jìng)爭(zhēng)者試圖通過(guò)控制政策圖景以改變現(xiàn)有的政策。政策場(chǎng)域主要是指政治制度，[6]也就是一些組織或群體在政策制定中擁有決定權(quán)，既可以是壟斷的，也可以是共享的。[7]單一的問(wèn)題有可能被許多組織共同裁決，也可以被某一個(gè)組織來(lái)主導(dǎo)。而且政策場(chǎng)域也不是單一的，像政策圖景一樣具有多面性。政策場(chǎng)域的變化也會(huì)引起政策的變遷，尤其是從子系統(tǒng)政治轉(zhuǎn)換到宏觀政治層面，會(huì)加速政策間斷的到來(lái)。（二）宏觀政治和子系統(tǒng)政治。宏觀政治和子系統(tǒng)政治的分類主要來(lái)源于學(xué)者Redford，在其著作《行政國(guó)家中的民主》中將美國(guó)多元化的政治系統(tǒng)區(qū)分為子系統(tǒng)政治和宏觀政治。所謂的宏觀政治主要是指國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和政黨等政治制度；子系統(tǒng)政治是由不同利益主導(dǎo)而成的決策系統(tǒng)，即專門政策范疇的次級(jí)系統(tǒng)。[8]在間斷-均衡理論框架下，Baumgartner和Jones將宏觀政治視為一種間斷政治，是由總統(tǒng)和國(guó)會(huì)等高層次、強(qiáng)統(tǒng)合能力且對(duì)宏觀性的政策變化起著主導(dǎo)作用的政治要素組成，其中包含了政策大規(guī)模變遷、政策過(guò)程出現(xiàn)的重大間斷等要素，呈現(xiàn)一個(gè)正向反饋的過(guò)程。而子系統(tǒng)政治是一種平衡政治，由相對(duì)分散的單一利益團(tuán)體主導(dǎo)，但不排除子系統(tǒng)存在多個(gè)利益相互競(jìng)爭(zhēng)的可能性，它在總體上保持穩(wěn)定性和漸進(jìn)性，并不會(huì)對(duì)政策過(guò)程產(chǎn)生大的擾動(dòng)。[9]另外，宏觀政治和子系統(tǒng)政治處理問(wèn)題的方式存在差異，宏觀政治處理問(wèn)題一般是串行的，而子系統(tǒng)政治處理問(wèn)題可以是并行的。由于子系統(tǒng)政治可以是多元的，能夠同時(shí)處理諸多問(wèn)題；而宏觀政治的注意力是有限的，一次只能注意到一個(gè)重要問(wèn)題。如果一個(gè)政策進(jìn)入了宏觀政治的串行處理過(guò)程中，那么該政策便處于轉(zhuǎn)變問(wèn)題界定，并受到媒體和更多公眾高度注視的環(huán)境之中，這就預(yù)示著政策變遷將會(huì)出現(xiàn)。一旦問(wèn)題被提到議程上來(lái)，宏觀政治就會(huì)加以處理，并爭(zhēng)相努力解決新的熱點(diǎn)問(wèn)題；而且重大的政策變遷往往會(huì)伴隨著一個(gè)或多個(gè)子系統(tǒng)被破壞的結(jié)果。（三）正反饋和負(fù)反饋。在政策間斷和均衡中有兩個(gè)反饋機(jī)制，一個(gè)是正反饋，一個(gè)是負(fù)反饋。反饋機(jī)制本身就是一個(gè)循環(huán)的過(guò)程，PéterÉrdi認(rèn)為反饋機(jī)制從根本上影響系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)行為。粗略地說(shuō)，負(fù)反饋減少了錯(cuò)誤或偏離目標(biāo)狀態(tài)，因此具有穩(wěn)定效應(yīng)；而增加與初始狀態(tài)偏差的正反饋則具有不穩(wěn)定效應(yīng)。[10]正反饋往往會(huì)使政策議程進(jìn)入宏觀政治層面，導(dǎo)致政策的變遷；而負(fù)反饋往往與子系統(tǒng)政治關(guān)聯(lián)，會(huì)使政策處于穩(wěn)定或均衡的狀態(tài)。[11]一般情況下，子系統(tǒng)政治會(huì)反對(duì)政策的巨大變遷而維護(hù)政策的穩(wěn)定，試圖對(duì)政策進(jìn)行壟斷，形成負(fù)反饋機(jī)制，與之匹配的政策圖景往往是正面的。政策壟斷有兩個(gè)重要的特征，一是政策制定的組織結(jié)構(gòu)是限定的，而且這一結(jié)構(gòu)限制其他人員進(jìn)入決策過(guò)程中來(lái)；二是與政策過(guò)程相關(guān)的強(qiáng)有力的支持構(gòu)想，這些支持性的政策構(gòu)想一般與那些可以直接和簡(jiǎn)單地通過(guò)圖景和修辭而被理解的核心政策價(jià)值相關(guān)。[7]而一旦政策圖景發(fā)生變化，政策壟斷將會(huì)崩潰，正反饋機(jī)制就會(huì)發(fā)生作用，政策極易進(jìn)入宏觀政治層面，進(jìn)而引發(fā)政策的變遷。（四）個(gè)體決策和組織決策。間斷-均衡理論中包含個(gè)體層面的決策和組織層面的決策。決策過(guò)程中，在問(wèn)題的選擇上，個(gè)體層面主要是注意力如何分配的問(wèn)題，而組織層面上體現(xiàn)為議程的設(shè)置。對(duì)于問(wèn)題的屬性，個(gè)體層面主要是問(wèn)題的描述，而組織層面是對(duì)問(wèn)題如何界定，問(wèn)題的界定是間斷-均衡理論的一個(gè)重要基礎(chǔ)。在解決問(wèn)題的方案選取上，個(gè)人層面主要是給出更多的可替代方案，而組織層面則是對(duì)現(xiàn)有的方案進(jìn)行辯論和討論（如圖1）。（五）注意力分配和不成比例的信息處理模型。注意力是間斷均衡理論中引發(fā)政策變遷的一個(gè)重要因素，基于有限理性，個(gè)體或組織的注意力都是有限的。Jones等人將決策者稱為有限注意力范圍內(nèi)的“囚徒”，[5]Baumgartner和Jones認(rèn)為注意力的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生了積極的反饋過(guò)程，促4成了政策的快速變化。當(dāng)政策子系統(tǒng)不受大量關(guān)注時(shí)，政策發(fā)展緩慢或漸進(jìn)式發(fā)展；當(dāng)注意力轉(zhuǎn)向政策子系統(tǒng)時(shí)（可能通過(guò)觸發(fā)事件），政策可能會(huì)迅速改變。[7]而且，注意力的轉(zhuǎn)換是存在動(dòng)力來(lái)源的，Jones認(rèn)為注意力轉(zhuǎn)換有四種來(lái)源：“事件驅(qū)動(dòng)”的變化和過(guò)程驅(qū)動(dòng)的變化(外生來(lái)源)；代表性聯(lián)系和沖突擴(kuò)大機(jī)制(內(nèi)生來(lái)源)。[12]而對(duì)于環(huán)境中的信息，由于個(gè)體或組織的注意力分配都是有限的，Baumgartner和Jones強(qiáng)調(diào)信息處理在決策系統(tǒng)中的作用。信息處理涉及收集、匯總、解釋政策制定環(huán)境中的信號(hào)并優(yōu)先排序。在任何一種情況下，信息都可能是不確定的（估算值的確切值未設(shè)置）和含糊不清（受到多種解釋的影響）。作為具有人類認(rèn)知限制的有限理性決策者，政策制定者將重點(diǎn)放在這些信息的一部分上，而忽略大部分信息。[13]于是，他們反對(duì)傳統(tǒng)的成比例的信息處理模型，認(rèn)為系統(tǒng)中將會(huì)存在對(duì)來(lái)自環(huán)境輸入的持續(xù)監(jiān)測(cè)。以往成比例的信息處理模型認(rèn)為問(wèn)題將會(huì)直接根據(jù)他們的嚴(yán)重性成比例界定，解決方案也會(huì)根據(jù)他們解決問(wèn)題的效率進(jìn)行排列。這將是一個(gè)完全成比例的過(guò)程：回應(yīng)中任何變化規(guī)模將會(huì)與來(lái)自環(huán)境信號(hào)中任何變化規(guī)模成比例。[13]然而，Baumgartner和Jones認(rèn)為信息處理應(yīng)該是不成比例的，于是發(fā)展出了一個(gè)不成比例的信息處理模型，認(rèn)為政策決策在預(yù)測(cè)上不成比例，因?yàn)檎咧贫韧鶎?duì)小的變化反應(yīng)不足（忽視它們完全是由于缺乏政策關(guān)注），對(duì)大的變化反應(yīng)過(guò)度（當(dāng)注意力轉(zhuǎn)向先前被忽視的政策子系統(tǒng)）。[14]間斷-均衡理論并不是集中地探討純粹的漸進(jìn)性政策理論或純粹的理性選擇理論的問(wèn)題的，而是以拓展了現(xiàn)有的議程設(shè)置理論，來(lái)處理政策均衡和政策間斷問(wèn)題。[9]間斷-均衡理論建基在美國(guó)的政治體制下，在美國(guó)甚至歐洲諸多國(guó)家具有很強(qiáng)的適用性，尤其在預(yù)算領(lǐng)域。二十世紀(jì)五十年代到九十年代，漸進(jìn)主義模型一直在政策過(guò)程理論中占據(jù)主導(dǎo)地位，自從Baumgartner和Jones出版《美國(guó)政治中的議程與不穩(wěn)定性》后，源于生物進(jìn)化論的間斷均衡理論取代了漸進(jìn)主義模型的地位。[13]于是，一大批基于間斷均衡理論的研究文獻(xiàn)不斷涌現(xiàn)，如Breunig等人考察了美國(guó)國(guó)家預(yù)算過(guò)程，以評(píng)估預(yù)算漸進(jìn)主義與預(yù)算間斷的長(zhǎng)期預(yù)算后果。[15]Alexandrova等人利用1975年至2010年的所有內(nèi)容編碼的歐洲理事會(huì)結(jié)論的新數(shù)據(jù)集，發(fā)現(xiàn)間斷-均衡理論適用于歐洲理事會(huì)的政策議程。[16]

第一條為進(jìn)一步完善本市社會(huì)保障體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的要求，遵循與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力相適應(yīng)的原則，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。

第二條凡具有本市戶籍、年滿60周歲，且不享受社會(huì)養(yǎng)老保障待遇的人員，按照本辦法，享受城鄉(xiāng)無(wú)社會(huì)保障老年居民養(yǎng)老保障待遇(以下簡(jiǎn)稱老年保障待遇)。

本辦法所稱社會(huì)養(yǎng)老保障待遇是指：

(一)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位離、退休費(fèi)、退職費(fèi)；

(二)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇和工傷保險(xiǎn)定期待遇；

(三)建設(shè)征地超轉(zhuǎn)人員生活補(bǔ)貼；

摘要：人口老齡化“銀色浪潮”在席卷發(fā)達(dá)國(guó)家之后，正迅速向發(fā)展中國(guó)家襲來(lái)。由于它關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也關(guān)系包括老年人在內(nèi)生活問(wèn)題，因而世界各國(guó)對(duì)老齡化問(wèn)題十分重視，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)在整個(gè)社會(huì)保障中占有的地位也越來(lái)越重要。我國(guó)目前雖然還未進(jìn)入老齡化社會(huì)，但人口老齡化速度很快，預(yù)計(jì)到2000年，我國(guó)60歲以上人口將占總?cè)丝诘?0.6%，65歲以上人口也將占總?cè)丝诘?.5%，人口老齡化的問(wèn)題將日益突出。與此同時(shí)，我國(guó)的人口老齡化是在經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)的情況下提前到來(lái)的，也就是說(shuō)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)尚未縮短與世界先進(jìn)水平差距的時(shí)候，人口老齡化程度卻接近了發(fā)達(dá)國(guó)家的比例。人口結(jié)構(gòu)的變化給社會(huì)保障事業(yè)帶來(lái)許多新的難題，也會(huì)給我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)帶來(lái)一些消極的影響。因此，根據(jù)我國(guó)人口老齡化的特點(diǎn)，盡快地尋求切實(shí)可行的對(duì)策，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有著重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。本文擬從養(yǎng)老保障籌資方式的選擇、養(yǎng)老保障儲(chǔ)備基金的管理與使用和養(yǎng)老保險(xiǎn)金的發(fā)放與分配等方面來(lái)探討如何完善我國(guó)的養(yǎng)老保障制度。

關(guān)鍵詞：老齡化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)放與分配多元化改革設(shè)想

一、養(yǎng)老保障籌資方式的基本模式及其選擇

一般來(lái)說(shuō)，籌集養(yǎng)老保障基金有一個(gè)“收支平衡”的基本原則，否則，養(yǎng)老保障制度就會(huì)因失去經(jīng)濟(jì)上的保證而無(wú)法維持。對(duì)這個(gè)平衡原則，可以從短期與長(zhǎng)期兩種不同時(shí)間的角度去理解：一是“橫向平衡”，即當(dāng)年（或近幾年）內(nèi)提取的基金總和應(yīng)與其所需支付的費(fèi)用總和保持平衡。二是“縱向平衡”，即對(duì)某個(gè)參加養(yǎng)老保障的職工，其在全部繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)期間所提取的養(yǎng)老保障基金總和應(yīng)與其在全部享受養(yǎng)老保障待遇期間所需支付的費(fèi)用總和保持平衡。

目前國(guó)際上對(duì)養(yǎng)老保障基金有三種籌集模式：（1）現(xiàn)收現(xiàn)付式的籌資方式。它是根據(jù)一定時(shí)期內(nèi)（通常為1年）收支平衡的原則籌集資金，即本期養(yǎng)老保障收入僅用來(lái)滿足本期的支出需要。政府通過(guò)對(duì)在職職工征收當(dāng)年保險(xiǎn)費(fèi)，用來(lái)支付當(dāng)年的養(yǎng)老保障費(fèi)用開支，不為以后時(shí)期提供儲(chǔ)備資金。西方各國(guó)大多采用現(xiàn)收現(xiàn)付為養(yǎng)老保障的籌資方式，我國(guó)現(xiàn)階段養(yǎng)老保險(xiǎn)金的籌集也主要采用這種方式。（2）完全積累式的籌資方式。它是以養(yǎng)老者在退休養(yǎng)老前自我積累的養(yǎng)老基金，根據(jù)長(zhǎng)時(shí)期收支總平衡的原則確定收費(fèi)率，即在預(yù)測(cè)未來(lái)時(shí)期養(yǎng)老保障支出需求的基礎(chǔ)上確定一個(gè)可以保證在養(yǎng)老期內(nèi)收支平衡的總平均收費(fèi)率進(jìn)行先期積累的一種方式。以新加坡為代表的中央公積金制就是這種完全積累式，我國(guó)目前對(duì)合同工建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，大體上也采用這種方式。（3）部分積累式的籌資方式?！艾F(xiàn)收現(xiàn)付式”和“完全積累式”雖各有特點(diǎn)，但分別采用都有難以克服的困難，目前許多國(guó)家采用“混合式”籌資方式，即部分積累式。它是根據(jù)分階段收支平衡（以支定收，略有結(jié)余）的原則確定收費(fèi)率，即在滿足一定時(shí)期（通常為5——10年）支出需要的前提下，留有一定的儲(chǔ)備基金。這部分儲(chǔ)備基金的數(shù)額應(yīng)是一個(gè)變量，在人口老齡化高峰到來(lái)之前，是儲(chǔ)備基金的積累期；老齡化高峰到來(lái)之后，則進(jìn)入儲(chǔ)備基金的消耗期；當(dāng)養(yǎng)老金的供求矛盾得到緩解時(shí)，再進(jìn)入儲(chǔ)備基金的積累期。這種方式的最大優(yōu)點(diǎn)是：兼容前兩種方式的長(zhǎng)處，具有一定的彈性，收費(fèi)率分階段調(diào)整，在收費(fèi)率相對(duì)穩(wěn)定的條件下，儲(chǔ)備基金既可為以后時(shí)期養(yǎng)老金支出的需求作準(zhǔn)備，也可在積累過(guò)程中為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供長(zhǎng)期投資。

從各國(guó)改革的趨勢(shì)來(lái)看，養(yǎng)老保障的籌資方式只能是從現(xiàn)收現(xiàn)付式向部分積累式再向完全積累式過(guò)渡，用完全積累式簡(jiǎn)單代替現(xiàn)收現(xiàn)付式是難以實(shí)現(xiàn)的。因?yàn)樵谵D(zhuǎn)變的過(guò)渡時(shí)期，在職人員除了要為上一代老年人支付養(yǎng)老金以外，還要為自己的未來(lái)積累養(yǎng)老金，這種雙重負(fù)擔(dān)使繳費(fèi)者難堪重負(fù)。

編者按：本文主要從農(nóng)村養(yǎng)老的表現(xiàn)形式與現(xiàn)狀分析；建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障機(jī)制的思考進(jìn)行論述。其中，主要包括：瞻養(yǎng)老人是中華民族的傳統(tǒng)美德,也是法律賦予各級(jí)政府、社會(huì)團(tuán)體和每個(gè)公民的責(zé)任和義務(wù)、農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題大致包括經(jīng)濟(jì)上供給、生活上的照料、精神上的撫慰三個(gè)方面、家庭規(guī)模的縮小和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,使青年夫婦的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重、農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程,使越來(lái)越多的土地被工廠、樓房、道路占用、外出打工成為農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)收入的主要來(lái)源、多子女家庭通常形成多個(gè)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)單位、集體養(yǎng)老是農(nóng)村養(yǎng)老的又一表現(xiàn)形式、購(gòu)買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)農(nóng)民近乎為零、發(fā)揚(yáng)中華民族敬老、愛(ài)老傳統(tǒng),鞏固完善家庭養(yǎng)老、大力推廣集體養(yǎng)老,擴(kuò)大低保的覆蓋面、發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn),減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

摘要：農(nóng)村工作關(guān)乎到我國(guó)的長(zhǎng)治久安,在政府各級(jí)部門的關(guān)心下取得了較大成效。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的影響下,農(nóng)村養(yǎng)老工作仍然存在一些新的問(wèn)題,這種問(wèn)題的出現(xiàn)既有人為因素的影響,也有現(xiàn)實(shí)的政策因素,值得認(rèn)真地分析和探究。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題對(duì)策研究

瞻養(yǎng)老人是中華民族的傳統(tǒng)美德,也是法律賦予各級(jí)政府、社會(huì)團(tuán)體和每個(gè)公民的責(zé)任和義務(wù)。改革開放以來(lái),我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)取得了重大成就,廣大人民群眾生活水平不斷提高,人口老齡化日益加重,養(yǎng)老問(wèn)題也日益凸顯。農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題關(guān)系到廣大農(nóng)民的基本生活權(quán)益,關(guān)系到農(nóng)村的繁榮和穩(wěn)定,關(guān)系到我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)治久安,思考如何解決和完善農(nóng)村居民養(yǎng)老問(wèn)題對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的發(fā)展有著重大意義。

1農(nóng)村養(yǎng)老的表現(xiàn)形式與現(xiàn)狀分析

農(nóng)村的養(yǎng)老問(wèn)題大致包括經(jīng)濟(jì)上供給、生活上的照料、精神上的撫慰三個(gè)方面,養(yǎng)老方式大致可分為家庭養(yǎng)老、集體養(yǎng)老、商業(yè)保險(xiǎn)養(yǎng)老三種類型。

失地農(nóng)民是現(xiàn)代化、城市化過(guò)程中出現(xiàn)的特殊群體，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。

他們既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個(gè)邊緣群體，處于“進(jìn)退兩難”的尷尬境地。他們既不享有城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障，也不享有農(nóng)村的土地保障，生產(chǎn)生活都存在著風(fēng)險(xiǎn)。計(jì)劃生育的推行，城市化的推進(jìn)，人口向城市的流動(dòng)，空巢家庭在農(nóng)村的大量涌現(xiàn)，導(dǎo)致傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”農(nóng)村養(yǎng)老體制的崩潰，如何在推進(jìn)城市化的過(guò)程中，保障農(nóng)民的權(quán)利，構(gòu)建起中國(guó)特色社會(huì)主義制度下農(nóng)村養(yǎng)老體制，是一個(gè)值得深思的問(wèn)題。本文希望通過(guò)對(duì)學(xué)界已有文獻(xiàn)的梳理，對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老體制的發(fā)展過(guò)程及其中存在的問(wèn)題的探討，達(dá)到初步清晰農(nóng)村養(yǎng)老體制的目的。

一、失地農(nóng)民的由來(lái)

1.失地農(nóng)民的界定。關(guān)于失地農(nóng)民的定義，國(guó)內(nèi)學(xué)界多有表述，溫晶峰說(shuō)“失地農(nóng)民是中國(guó)在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的進(jìn)程中出現(xiàn)的一個(gè)新的社會(huì)群體，這個(gè)群體有別于城市居民，又不同于農(nóng)民，成為我們社會(huì)中的一個(gè)被逐步邊緣化的特殊群體”；劉長(zhǎng)飛認(rèn)為，失地農(nóng)民是指因土地被征用失去土地以后的農(nóng)民,主要的原因是農(nóng)民的土地被無(wú)條件征用。而根據(jù)政府文件的表述，失地農(nóng)民，是指土地被依法征收后,農(nóng)業(yè)戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的農(nóng)民，并且是因國(guó)家征用農(nóng)村集體土地而導(dǎo)致失去全部或大部分土地，且在征地時(shí)仍享有農(nóng)村集體土地承包權(quán)的在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口。

2.失地農(nóng)民的歷史。農(nóng)民大規(guī)模的失去土地，最早可以追溯到歐洲15世紀(jì)末至19世紀(jì)初的圈地運(yùn)動(dòng)。其時(shí)，西歐的新興資產(chǎn)階級(jí)和新封建貴族通過(guò)大規(guī)模圈占土地，建造私有大牧場(chǎng)，完成了資本原始積累，也造就了大批喪失土地和家園的農(nóng)民，為之后的產(chǎn)業(yè)革命提供大量廉價(jià)勞動(dòng)力。

中國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，失地農(nóng)民已經(jīng)出現(xiàn)。為了完成工業(yè)化的原始積累，國(guó)家通過(guò)政策性措施，實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，通過(guò)剪刀差，將利益從農(nóng)村輸送到城市，將大量人口滯留在農(nóng)村從事種養(yǎng)業(yè)和簡(jiǎn)單手工勞動(dòng)。到了改革開放時(shí)代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行之后，土地成為農(nóng)民幾乎唯一的收入來(lái)源，扮演著生產(chǎn)資料、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)保障等多重角色。陳錫文指出,如果說(shuō)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了6000億元~8000億元的話,那么改革開放以來(lái)通過(guò)低價(jià)征用農(nóng)民的土地,最少使農(nóng)民蒙受了2萬(wàn)億元的損失。

摘要目前，各地被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障情況各異?！耙坏匾徽焙汀八槠钡闹贫葧?huì)帶來(lái)管理上的混亂，將被征地農(nóng)民統(tǒng)一納入新農(nóng)保制度具有諸多優(yōu)越性。因此，建議按照分類指導(dǎo)、不重不漏的原則，整合現(xiàn)有的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度；完善新農(nóng)保政策，提高被征地農(nóng)民養(yǎng)老待遇水平；建立多方籌資機(jī)制，確保資金落實(shí)到位；完善被征地農(nóng)民參加新農(nóng)保的相關(guān)配套措施。

關(guān)鍵詞被征地農(nóng)民；養(yǎng)老保障；新農(nóng)保

2010年7月，筆者跟隨課題組對(duì)湖北省黃陂、南漳、竹溪、宜都、來(lái)鳳五個(gè)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保）試點(diǎn)縣（市、區(qū)，以下簡(jiǎn)稱縣）被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保障的情況進(jìn)行了專題調(diào)研①。經(jīng)過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新農(nóng)保試點(diǎn)縣被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障情況各異，參加新農(nóng)保的政策有別，在制度的運(yùn)行過(guò)程中還存在較多問(wèn)題，將被征地農(nóng)民統(tǒng)一納入新農(nóng)保制度具有諸多優(yōu)越性。結(jié)合湖北省新農(nóng)保試點(diǎn)縣以及全國(guó)其他試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，筆者將對(duì)被征地農(nóng)村參加新農(nóng)保的問(wèn)題提出政策建議。

一、被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的基本現(xiàn)狀

目前，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障模式可以歸納為五類：

（一）將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

［提要］迄今為止，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系依然存在諸多短板，如政策法規(guī)尚未健全、農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式難以為繼、資金籌集與基金管理方式存在問(wèn)題、農(nóng)村居民參保觀念有待加強(qiáng)等。而上述問(wèn)題根本歸因，可追溯到政府責(zé)任的缺位、現(xiàn)行戶籍和土地制度的制約、村民觀念落后等原因。因此，有必要切實(shí)推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的健全與完善，從法律制度、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、基金籌資及管理和村民積極性等方面探索改革路徑，切實(shí)解決我國(guó)農(nóng)村居民養(yǎng)老保障困擾。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保障制度；老齡化；家庭養(yǎng)老

目前，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)跨越式提升，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新時(shí)期下，人口老齡化問(wèn)題日益嚴(yán)重，隨之而來(lái)的是農(nóng)村養(yǎng)老保障問(wèn)題所造成的挑戰(zhàn)。截至2020年，我國(guó)農(nóng)村總?cè)藬?shù)中有23.8%為60周歲以上的老年人口，相比于城市老年人口占比多出8%。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，至2035年，該比例將上升超過(guò)37個(gè)百分點(diǎn)，屆時(shí)農(nóng)村老年人口比例將比城鎮(zhèn)約多出13%，并預(yù)測(cè)今后30年內(nèi)我國(guó)農(nóng)村人口老齡化程度將居高不下，農(nóng)村老齡化問(wèn)題將持續(xù)發(fā)展。社會(huì)保障制度是國(guó)家設(shè)計(jì)的一項(xiàng)通過(guò)國(guó)家收入再分配來(lái)維護(hù)社會(huì)公平與正義、促進(jìn)社會(huì)和諧的基本制度，而養(yǎng)老保障制度作為其最重要的一項(xiàng)內(nèi)容，存在的意義不容忽視。此項(xiàng)制度正是旨在緩解廣大群眾養(yǎng)老壓力、解決國(guó)民養(yǎng)老困境。養(yǎng)老保障制度是構(gòu)建和諧社會(huì)的前提要素，也是發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)必不可少的重要保障。然而迄今為止，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度依然在諸多方面存在短板，所以探究我國(guó)養(yǎng)老保障制度中存在的問(wèn)題并進(jìn)行優(yōu)化路徑探索，是當(dāng)前的關(guān)鍵任務(wù)。

一、我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障面臨的困境

（一）法律法規(guī)不健全。首先，在政策法規(guī)方面，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度體系亟待健全?，F(xiàn)今所施行的相關(guān)政策多以指導(dǎo)條例、會(huì)議通知等方式下達(dá)至區(qū)域政府，社會(huì)保障政策的制定、落實(shí)環(huán)節(jié)皆缺乏穩(wěn)定性與規(guī)范性。其次，國(guó)家補(bǔ)貼相關(guān)法律制度尚未建立健全，無(wú)法從根本上保障村民養(yǎng)老權(quán)益。法律制度是政策落實(shí)的根本保障，尤其對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保障而言更為重要。不僅如此，由于無(wú)法可依，不同區(qū)域政府有關(guān)養(yǎng)老保障工作的決策與落實(shí)工作未能統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，極易導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)政策落實(shí)過(guò)程出現(xiàn)責(zé)任推諉或臨時(shí)變更現(xiàn)象，對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障事業(yè)的有序推進(jìn)造成極大困擾。我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)政策的主要依據(jù)，源自民政部門制定的《我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（以下簡(jiǎn)稱《基本方案》）和國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)民政部門制定的《關(guān)于進(jìn)一步做好我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見(jiàn)的通知》兩個(gè)不具法律性的文件，而此類文件并不具備法律效力，無(wú)法保證相關(guān)規(guī)章政策的權(quán)威性。并且隨著社會(huì)城市化、現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的深入，相關(guān)機(jī)制已經(jīng)難以滿足我國(guó)農(nóng)村居民對(duì)于養(yǎng)老保障的需求，更加無(wú)法契合城鄉(xiāng)二元化發(fā)展格局的法律保障訴求，導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系陷入發(fā)展困境。

（二）農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式難以為繼?，F(xiàn)代化、工業(yè)化使家庭功能由原來(lái)的集中型向分散型轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的幾世同堂的生活正受到前所未有的沖擊。首先，因?yàn)檗r(nóng)作物升值空間小，且生活壓力加大，鄉(xiāng)村適齡青年不斷涌入城市尋求就業(yè)機(jī)會(huì)，導(dǎo)致農(nóng)村空巢老人與日俱增，家庭養(yǎng)老的功能衰退，老年人缺乏精神慰藉和生活照料。其次，農(nóng)民工在城市化過(guò)程中所感受到的外界環(huán)境的變化，使孝敬父母、贍養(yǎng)老人的傳統(tǒng)觀念遇到前所未有的挑戰(zhàn)，分散了家庭的凝聚力。最后，生活節(jié)奏的加快、競(jìng)爭(zhēng)壓力的增大，使大多數(shù)年輕人疲于應(yīng)付工作的挑戰(zhàn)和社會(huì)的壓力，無(wú)暇顧及老年人的生活，更疏于對(duì)老年人的照顧，并且年輕人新的價(jià)值觀念和生活方式難以得到老年人的認(rèn)同，代際矛盾加深，雙方難以共處一堂。“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老模式難以為繼。

未來(lái)幾十年，中國(guó)老齡人口將急劇增加，人口年齡結(jié)構(gòu)這一變化趨勢(shì)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)必然要產(chǎn)生深刻而持久的影響。中國(guó)必須在較短時(shí)期內(nèi)建立一個(gè)良好的養(yǎng)老體制以應(yīng)對(duì)人口老齡化所引致的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題?？墒牵袊?guó)是在社會(huì)生產(chǎn)水平，經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的背景下迎來(lái)了人口的老齡化，這使得中國(guó)在建立和完善養(yǎng)老體制過(guò)程中，在經(jīng)濟(jì)上要承受一個(gè)十分沉重的壓力，特別是今天，中國(guó)的養(yǎng)老保障制度正處于新舊制度轉(zhuǎn)軌過(guò)渡時(shí)期，經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，使得新舊制度交替過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題——轉(zhuǎn)軌成本的承付問(wèn)題愈加突出。這一問(wèn)題不僅關(guān)系到新制度的有效運(yùn)行，更為重要的是關(guān)系到中國(guó)能否在一個(gè)間緊迫的時(shí)期內(nèi)建立和完善應(yīng)有養(yǎng)老體系以應(yīng)對(duì)人口年齡結(jié)構(gòu)變化。

一、中國(guó)養(yǎng)老保障制度轉(zhuǎn)軌問(wèn)題的形成

中國(guó)人口年齡結(jié)構(gòu)的變化給現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系帶來(lái)了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，要求每個(gè)工作人口必須能夠贍養(yǎng)更多的老年人口，這就意味著或年輕的工作者要交納更多的養(yǎng)老保障稅，或老齡人口的養(yǎng)老金水平要下降。由于稅收的增加和老年福利的減少在政治上缺乏可行性，因此，在養(yǎng)老基金自身無(wú)法平衡運(yùn)行時(shí)，只得求助于公共財(cái)政。這時(shí)政府的公共財(cái)政就面臨很大的壓力，必須承擔(dān)日益加重的養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)，公共財(cái)政終將不堪重負(fù)?，F(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保障體系出路已成為值得考慮的問(wèn)題。中國(guó)養(yǎng)老保障制度經(jīng)過(guò)十余年改革建立起的“統(tǒng)賬結(jié)合制度”，由于始終沒(méi)有明確的轉(zhuǎn)軌成本支付安排，養(yǎng)老金隱性債務(wù)顯性化、剛性化，形成“空賬問(wèn)題”，養(yǎng)老金給付缺口也不斷放大，這將放大日后的養(yǎng)老金財(cái)政給付風(fēng)險(xiǎn)。另外，覆蓋面低、養(yǎng)老基金制有效運(yùn)行的相應(yīng)制度建設(shè)等問(wèn)題尚沒(méi)得到解決。因此，目前中國(guó)的養(yǎng)老保障制度仍然暴露在嚴(yán)重的轉(zhuǎn)軌問(wèn)題之下。

(一)體制覆蓋面低

在中國(guó)養(yǎng)老保障體系的改革和過(guò)渡過(guò)程中，養(yǎng)老保障參保職工人數(shù)增長(zhǎng)速度較低，年均增長(zhǎng)在7％左右，但相對(duì)增長(zhǎng)并不顯著，若考慮到我國(guó)的養(yǎng)老保障只覆蓋城鎮(zhèn)就業(yè)人員，則用參保職工與城鎮(zhèn)就業(yè)人口比例衡量的覆蓋面l0余年間也只增加了十幾個(gè)百分點(diǎn)?，F(xiàn)存養(yǎng)老保障體系僅覆蓋面了50％的城鎮(zhèn)就業(yè)人口。由于就職于國(guó)有企業(yè)人員比例不斷下降，國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)出比重也隨之下降。其結(jié)果是向養(yǎng)老保障體系提供資金來(lái)源的人數(shù)的增長(zhǎng)遠(yuǎn)趕不上退休人數(shù)的增加。另一方面是收繳率的下降，隨著統(tǒng)籌范圍的擴(kuò)大，統(tǒng)籌單位對(duì)地方的管理越來(lái)越難。近幾年來(lái)，我國(guó)的養(yǎng)老保障基金收繳率呈逐年下降趨勢(shì)。目前養(yǎng)老金支出的增長(zhǎng)速度已快于國(guó)有企業(yè)平均工資的增長(zhǎng)速度和人均收入的增長(zhǎng)速度。養(yǎng)老保障體系的負(fù)擔(dān)依舊日益加重。

(二)空賬問(wèn)題