本文作者：梁芷銘工作單位：欽州學(xué)院

目前，國(guó)內(nèi)對(duì)行政協(xié)議概念的界定并沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的解釋。行政法學(xué)里并無(wú)行政協(xié)議的概念，而是葉必豐教授在其相關(guān)課題研究中首先提出，是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的各成員方就合作事宜達(dá)成共識(shí)所形成的結(jié)果的一個(gè)叫法。這里，我們姑且將行政協(xié)議解釋為:區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)各級(jí)地方政府為克服行政區(qū)劃障礙、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素自由流通、實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化而進(jìn)行合作的法律規(guī)制，是區(qū)域政府間對(duì)相關(guān)事宜的一種合意。因此，為了指導(dǎo)行政協(xié)議的締結(jié)和履行，并在行政協(xié)議基礎(chǔ)上有效地開展合作，大多數(shù)行政協(xié)議文本中都約定了原則條款或在序言中表達(dá)了有關(guān)原則的內(nèi)容。政府在運(yùn)用行政權(quán)開展協(xié)議活動(dòng)的時(shí)候，其每一個(gè)行為無(wú)不受到來(lái)自相關(guān)行政法律法規(guī)的約束。如何使眾多的行政協(xié)議行為在多樣性中貫穿統(tǒng)一性，在紛繁復(fù)雜中形成一個(gè)有機(jī)的整體，這正式確立行政協(xié)議原則的任務(wù)之一。其二，行政協(xié)議原則具有重要的價(jià)值和作用。首先，行政協(xié)議原則可以維護(hù)府際關(guān)系及其行政協(xié)議活動(dòng)在變化中保持穩(wěn)定。作為一項(xiàng)特殊的行政法制度，行政協(xié)議具有締結(jié)主體的復(fù)雜性、協(xié)議內(nèi)容的多元性以及表現(xiàn)形式的多樣性等特征。這些特征會(huì)導(dǎo)致行政協(xié)議活動(dòng)的變化性非常大，穩(wěn)定性不強(qiáng)。其次，行政協(xié)議原則可以促進(jìn)政府間合作及其行政協(xié)議機(jī)制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。由于部門分散、層級(jí)眾多，各級(jí)各類區(qū)域政府締結(jié)行政協(xié)議的行為難免發(fā)生沖突，在行政協(xié)議的立、改、廢過(guò)程中，只有統(tǒng)一地遵從某些基本原則，才能盡量地減少行政協(xié)議之間的矛盾，消解和協(xié)調(diào)規(guī)范沖突，從而保證協(xié)議內(nèi)外部之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。再次，行政協(xié)議原則可以保障行政協(xié)議活動(dòng)的正當(dāng)性。目前，在專門規(guī)范區(qū)域政府間合作機(jī)制的法律規(guī)范缺位、單行的行政協(xié)議法短期內(nèi)不可實(shí)現(xiàn)的情況下，府際合作關(guān)系或者合作機(jī)制無(wú)法通過(guò)法律規(guī)范進(jìn)行協(xié)調(diào)、各政府間對(duì)合作協(xié)議的理解與執(zhí)行也存在著差異以及合作雙方出現(xiàn)協(xié)議上的沖突時(shí)如何解決等等問(wèn)題，都沒(méi)有得到權(quán)威的法律解釋與有效地法律保障，其正當(dāng)性與合法性受人質(zhì)疑。“法律原則直接決定了法律制度的基本性質(zhì)、基本內(nèi)容和基本價(jià)值傾向”［6］P43，行政協(xié)議原則為行政協(xié)議指明伸展的范圍和發(fā)展的方向，從而盡可能地避免政府間合作及其行政協(xié)議運(yùn)行中出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象。

確立行政協(xié)議的原則的重心是明確標(biāo)準(zhǔn)。離開一定的標(biāo)準(zhǔn)或要求，原則的確立就可能喪失其應(yīng)有的基礎(chǔ)性、本原性和準(zhǔn)則性，原則的指導(dǎo)力和準(zhǔn)據(jù)力更無(wú)從談起。因此，行政協(xié)議原則的確立，應(yīng)考慮行政協(xié)議制度的內(nèi)在要求，并確立基本的標(biāo)準(zhǔn):首先，行政協(xié)議原則必須要有自己的“高度”。從一定意義上說(shuō)，原則的重要功用就是說(shuō)明詳細(xì)的規(guī)則和具體制度的基本目的［7］P89－90，或者說(shuō)是衍生其他規(guī)則的規(guī)則［8］P46－47。此外，從定位上說(shuō)，法律原則應(yīng)是法律規(guī)則和價(jià)值觀念的匯合點(diǎn)。這樣的定位表明，行政協(xié)議原則既要體現(xiàn)行政協(xié)議的目的，又要能夠統(tǒng)領(lǐng)行政協(xié)議的具體文本內(nèi)容。其次，行政協(xié)議原則既然是“原則”，就應(yīng)當(dāng)具有基礎(chǔ)性的地位，就應(yīng)當(dāng)能夠貫穿行政協(xié)議各項(xiàng)制度的始終，體現(xiàn)出行政協(xié)議的基本特征，就應(yīng)當(dāng)在行政協(xié)議的締結(jié)、履行、糾紛解決等各個(gè)環(huán)節(jié)中得到普遍遵照和貫徹執(zhí)行，而不僅僅是存在于理論研討或者學(xué)術(shù)上的學(xué)說(shuō)假設(shè)。再次，行政協(xié)議原則作為行政法的原則，應(yīng)當(dāng)是對(duì)行政協(xié)議現(xiàn)象進(jìn)行抽象概括之后的法律語(yǔ)言。為此，就應(yīng)當(dāng)區(qū)別于行政協(xié)議法律規(guī)范的具體行為準(zhǔn)則。行政協(xié)議的原則是行政協(xié)議法律權(quán)利和義務(wù)賴以存在并從其中邏輯地展開的精神內(nèi)核，集中表達(dá)了締結(jié)協(xié)議雙方的價(jià)值訴求。最后，行政協(xié)議原則就應(yīng)當(dāng)是行政協(xié)議所特有的，而不應(yīng)是行政法所通用的一般法律原則，即要體現(xiàn)行政協(xié)議的特色和特殊需要。上述四個(gè)方面，實(shí)際上提出了確立行政協(xié)議原則的四個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，即“高度標(biāo)準(zhǔn)”、“普遍標(biāo)準(zhǔn)”、“抽象標(biāo)準(zhǔn)”和“特色標(biāo)準(zhǔn)”。這四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成行政協(xié)議原則確立的“標(biāo)尺”。

按照行政協(xié)議原則的確立標(biāo)準(zhǔn)，以及相似整合的原則，再結(jié)合行政協(xié)議締結(jié)的過(guò)程及其運(yùn)行，行政協(xié)議原則的主要有:(一)區(qū)域平等原則行政法上的平等原則是憲政意義上“平等權(quán)”的具體化，意指通過(guò)行政法制度來(lái)實(shí)現(xiàn)某種平等的狀態(tài)。也就是說(shuō)，在實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的同時(shí)也要保證程序正義。無(wú)論是長(zhǎng)三角、珠三角，還是環(huán)渤海、北部灣等區(qū)域，區(qū)域政府間在締結(jié)行政協(xié)議時(shí)，幾乎都表達(dá)了區(qū)域平等的基本精神。行政協(xié)議屬于公法上的對(duì)等契約，是區(qū)域政府間在其職權(quán)范圍內(nèi)就區(qū)域公共事務(wù)開展合作所達(dá)成的共識(shí)性文件，故協(xié)議締結(jié)主體之間不存在隸屬關(guān)系，也不存在法律關(guān)系上的權(quán)力支配性。首先，在法律依據(jù)上，憲法及相關(guān)法律賦予了區(qū)域政府間平等的法律地位，任何一方都具有獨(dú)立性，也不允許任何一方面將自己的意志強(qiáng)加于另一方;其次，行政協(xié)議的締結(jié)設(shè)定了締結(jié)主體間的享有的權(quán)利在機(jī)會(huì)或者資格上是平等的，更是要求任何締結(jié)主體在履行行政協(xié)議時(shí)必須按照法律的規(guī)定和行政協(xié)議的約定平等地、全面地履行各自的義務(wù)。通過(guò)行政協(xié)議的文本分析，在大多數(shù)情況下，行政協(xié)議所涉及的“區(qū)域”一般都是具有相對(duì)獨(dú)立性、完整的、毗鄰在一起的多個(gè)行政區(qū)劃。在實(shí)踐中，這種區(qū)域可能是跨省的區(qū)域，如長(zhǎng)三角、京津冀、環(huán)渤海、泛珠三角、泛北部灣、成渝等區(qū)域;也有在省區(qū)范圍內(nèi)跨市跨縣的區(qū)域，如北部灣區(qū)域、長(zhǎng)株潭區(qū)域、西咸區(qū)域等;也有是某一個(gè)都市圈所涵蓋的區(qū)域，如上海都市圈、南京都市圈、武漢都市圈等區(qū)域。(二)互利共贏原則互利共贏原則是一項(xiàng)重要的國(guó)際政治原則，也是我國(guó)政府所奉行的一項(xiàng)開放政策。區(qū)域間政府之所以要進(jìn)行區(qū)域合作、締結(jié)區(qū)域協(xié)議，其最根本的目的自身地方利益的最大化，就是希翼通過(guò)積極培育和推進(jìn)區(qū)域合作，消除區(qū)域行政壁壘，發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)，深化區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合，整合區(qū)域制度沖突，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化?；ダ糙A原則之所以成為行政協(xié)議的原則之一，主要從以下五個(gè)方面考慮:從理性經(jīng)濟(jì)人的角度來(lái)看，任何地方政府總是期望通過(guò)行政協(xié)議獲得其希望獲得的利益，而不可能僅僅是為“他人作嫁衣裳”，更不可能是單純的“利他主義”;從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的角度來(lái)看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有整體性、全面性的特點(diǎn)，任何一個(gè)地方政府在追求自身利益的同時(shí)必須承認(rèn)其他地方政府的利益訴求，必須站在區(qū)域整體、協(xié)調(diào)發(fā)展的高度來(lái)認(rèn)識(shí)其自身利益并追求自身利益最優(yōu)化;從行政法律規(guī)范來(lái)看，大量的行政法規(guī)規(guī)定了我國(guó)地方政府間的合作遵循互利共贏原則;從行政哲學(xué)的高度來(lái)看，互利共贏是行政契約關(guān)系的內(nèi)容體現(xiàn)和客觀要求，這種契約關(guān)系體現(xiàn)了個(gè)體行為的自主選擇和利益關(guān)系的平等，而平等主體之間的利益共生性是互利原則合理發(fā)揮其作為道德原則的規(guī)范調(diào)節(jié)功能的必要條件，也就是說(shuō)，平等主體之間的互利性既是行政協(xié)議(契約關(guān)系)的特征，也是行政協(xié)議(契約關(guān)系)的客觀要求;從行政協(xié)議文本來(lái)看，大量的行政協(xié)議直接約定了互利共贏原則，即使是沒(méi)有直接約定，其權(quán)利義務(wù)的設(shè)定也體現(xiàn)了該原則。(三)自愿合作原則有學(xué)者認(rèn)為，行政協(xié)議的自愿原則與合作原則是分離的，其各自的理論依據(jù)、法律依據(jù)、事實(shí)依據(jù)以及內(nèi)容各不相同。［2］P114～125考慮到“合作”語(yǔ)境下的行為具有“自愿”的屬性，因此，宜將自愿原則與合作原則合而為一，更能夠反映行政協(xié)議的本意。主要理由有三:首先，區(qū)域自愿合作是行政協(xié)議的主題。行政協(xié)議，也稱為區(qū)域行政協(xié)議，是在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，區(qū)域政府為了更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而選擇的一種具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的制度化合作機(jī)制。既然行政協(xié)議是區(qū)域政府間的合作機(jī)制，那么，“合作”作為行政協(xié)議的原則就應(yīng)是題中之意。行政協(xié)議的功能無(wú)外就是將區(qū)域政府間的合作意愿或者意向以規(guī)范化的方式固定下來(lái)，以具有法律效力的規(guī)范性行政文件形式確定下來(lái)。其次，從更為直觀的角度來(lái)說(shuō)，自愿與合作本來(lái)一個(gè)硬幣的兩面，平等主體之間的合作從來(lái)就是自愿的結(jié)果。如果合作不是基于自愿，那么就只能稱其為行政命令、行政指令或者某種不平等，這不僅不是行政協(xié)議范疇，也不符合行政協(xié)議現(xiàn)實(shí)。再次，從行政權(quán)力的角度來(lái)看，締結(jié)協(xié)議的各方地方政府及其職能部門具有其職權(quán)范圍內(nèi)的行政自主權(quán)，本著自愿原則參與行政協(xié)議的締結(jié)與履行則是行政自主權(quán)的體現(xiàn)。與此同時(shí)，有關(guān)行政權(quán)配置的行政協(xié)助法律制度———諸如《文物保護(hù)法》、《海關(guān)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《禁毒法》等單行法以及相關(guān)的行政法規(guī)為區(qū)域政府間開展合作提供了參考依據(jù)和框架性的解決機(jī)制。(四)協(xié)商一致原則平等法律地位的區(qū)域政府不存在隸屬關(guān)系，在處理其公共事務(wù)的時(shí)候一般構(gòu)成的是共同行政行為或者行政協(xié)助行為。但是，當(dāng)兩個(gè)或者多個(gè)地方政府的利益發(fā)生沖突，根據(jù)法律和法規(guī)的規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)采取協(xié)商一致、共同處理的方法解決。首先，協(xié)商一致是貫穿于行政協(xié)議整個(gè)過(guò)程的一項(xiàng)原則，而行政協(xié)議也是區(qū)域政府間協(xié)商一致的產(chǎn)物。具體表現(xiàn)在:權(quán)利義務(wù)是區(qū)域政府間以協(xié)商一致的方法設(shè)定，締約過(guò)程是區(qū)域政府間采取協(xié)商一致的方式進(jìn)行，協(xié)議糾紛是區(qū)域政府間通過(guò)協(xié)商一致的程序解決，協(xié)議完善是區(qū)域政府間運(yùn)用協(xié)商一致的途徑完成。其次，平等主體之間發(fā)生利益沖突時(shí)，正如學(xué)者所言，“解決價(jià)值沖突的辦法都只有寥寥幾種……”［9］P75通過(guò)對(duì)話和協(xié)商來(lái)尋求區(qū)域政府都能夠接受的解決方案，其最終的結(jié)果是共贏的。在當(dāng)下中國(guó)尚未有比較完善的利益沖突裁決機(jī)制的背景下，行政協(xié)議機(jī)制不僅“搭建起了一個(gè)協(xié)商與對(duì)話的平臺(tái)”，更是為“地區(qū)之間利益沖突的解決提供了適恰的解決機(jī)制”［2］117;再次，從我國(guó)具體國(guó)情出發(fā)，以協(xié)商一致為主要的解決機(jī)制符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)政法體制。這是因?yàn)椋谒痉ň葷?jì)機(jī)制缺乏相關(guān)憲法及法律依據(jù)而被排除、仲裁解決機(jī)制缺乏完善的法律規(guī)范而僅僅處于構(gòu)想階段以及中央作為地方政府的上級(jí)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)作用未能充分發(fā)揮的情況下，通過(guò)區(qū)域政府間自愿接觸磋商，互相交換意見、互相諒解，友好協(xié)商進(jìn)而自行解決爭(zhēng)議，就不失為一種靈活、簡(jiǎn)單、快速、高效的途徑。(五)締約公開原則當(dāng)代公民社會(huì)對(duì)信息的需求越來(lái)越多樣，尤其是在公民責(zé)任意識(shí)強(qiáng)烈的法治社會(huì)，行政信息對(duì)于公民知情權(quán)的滿足顯得尤為重要。依據(jù)程序規(guī)則公開的行政信息越多，公民參與積極性越高，行政行為的科學(xué)性就越強(qiáng)，其行為合法性也越是充分。如何在滿足區(qū)域政府間參與合作的需求的同時(shí)，保證合作目標(biāo)與價(jià)值的公正性與公共性，實(shí)現(xiàn)協(xié)議信息的程序化公開，確保行政協(xié)議的公益性質(zhì)，這就成為我們必須認(rèn)真思考的問(wèn)題。目前，行政協(xié)議的文本信息及其締結(jié)、履行、糾紛解決等相關(guān)程序都未能夠通過(guò)有效、多樣的形式向公眾公布(普通公民收集行政協(xié)議文本的途徑主要有文獻(xiàn)調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)搜索、實(shí)地調(diào)研、觀察訪談等，但主要是以文獻(xiàn)調(diào)查和網(wǎng)絡(luò)搜索為主。相對(duì)來(lái)說(shuō)，我國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海區(qū)域等三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)體的經(jīng)濟(jì)一體化較為發(fā)達(dá)，但除了珠三角區(qū)域以外，其他兩個(gè)區(qū)域的大量行政協(xié)議信息只是作為一種政府內(nèi)部文件限于政府內(nèi)部知曉，未能作為實(shí)現(xiàn)上網(wǎng)工程及電子政務(wù)化。而發(fā)展相對(duì)落后的長(zhǎng)株潭、北部灣、成渝等區(qū)域經(jīng)濟(jì)的行政協(xié)議信息更是一紙難求)，公眾無(wú)法知曉涉及自身利益的協(xié)議安排，也無(wú)法發(fā)揮其事前參與、事中監(jiān)督、事后評(píng)價(jià)等功能?！俺绦蛘x”原則的內(nèi)涵之一就是依照法定程序公開相關(guān)信息。有鑒于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中行政協(xié)議信息公開化、程序法治化滯后的現(xiàn)狀，非常有必要將“公開原則”作為一項(xiàng)基本原則在行政協(xié)議中固定下來(lái)，以此彌補(bǔ)我國(guó)行政程序法的缺位以及行政信息公開觀念的缺失。上述原則相互補(bǔ)充，共同作用于行政協(xié)議法律規(guī)范，指導(dǎo)著行政協(xié)議活動(dòng)的展開。目前，行政協(xié)議尚屬于一項(xiàng)全新的法律制度，在相關(guān)的法律規(guī)范未能及時(shí)建立健全的情況下，非常有必要探尋出“原則”這個(gè)準(zhǔn)則，非常需要對(duì)行政協(xié)議活動(dòng)中的原則進(jìn)行“前置性”的萃取與確認(rèn)，在某種程度上有利于彌補(bǔ)行政協(xié)議法缺失對(duì)行政協(xié)議行為的規(guī)制作用，也有利于我國(guó)行政協(xié)議機(jī)制的構(gòu)建與完善。

本文作者：梁芷銘工作單位：欽州學(xué)院

目前，國(guó)內(nèi)對(duì)行政協(xié)議概念的界定并沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的解釋。行政法學(xué)里并無(wú)行政協(xié)議的概念，而是葉必豐教授在其相關(guān)課題研究中首先提出，是對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的各成員方就合作事宜達(dá)成共識(shí)所形成的結(jié)果的一個(gè)叫法。這里，我們姑且將行政協(xié)議解釋為:區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)各級(jí)地方政府為克服行政區(qū)劃障礙、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)要素自由流通、實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化而進(jìn)行合作的法律規(guī)制，是區(qū)域政府間對(duì)相關(guān)事宜的一種合意。因此，為了指導(dǎo)行政協(xié)議的締結(jié)和履行，并在行政協(xié)議基礎(chǔ)上有效地開展合作，大多數(shù)行政協(xié)議文本中都約定了原則條款或在序言中表達(dá)了有關(guān)原則的內(nèi)容。政府在運(yùn)用行政權(quán)開展協(xié)議活動(dòng)的時(shí)候，其每一個(gè)行為無(wú)不受到來(lái)自相關(guān)行政法律法規(guī)的約束。如何使眾多的行政協(xié)議行為在多樣性中貫穿統(tǒng)一性，在紛繁復(fù)雜中形成一個(gè)有機(jī)的整體，這正式確立行政協(xié)議原則的任務(wù)之一。其二，行政協(xié)議原則具有重要的價(jià)值和作用。首先，行政協(xié)議原則可以維護(hù)府際關(guān)系及其行政協(xié)議活動(dòng)在變化中保持穩(wěn)定。作為一項(xiàng)特殊的行政法制度，行政協(xié)議具有締結(jié)主體的復(fù)雜性、協(xié)議內(nèi)容的多元性以及表現(xiàn)形式的多樣性等特征。這些特征會(huì)導(dǎo)致行政協(xié)議活動(dòng)的變化性非常大，穩(wěn)定性不強(qiáng)。其次，行政協(xié)議原則可以促進(jìn)政府間合作及其行政協(xié)議機(jī)制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。由于部門分散、層級(jí)眾多，各級(jí)各類區(qū)域政府締結(jié)行政協(xié)議的行為難免發(fā)生沖突，在行政協(xié)議的立、改、廢過(guò)程中，只有統(tǒng)一地遵從某些基本原則，才能盡量地減少行政協(xié)議之間的矛盾，消解和協(xié)調(diào)規(guī)范沖突，從而保證協(xié)議內(nèi)外部之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。再次，行政協(xié)議原則可以保障行政協(xié)議活動(dòng)的正當(dāng)性。目前，在專門規(guī)范區(qū)域政府間合作機(jī)制的法律規(guī)范缺位、單行的行政協(xié)議法短期內(nèi)不可實(shí)現(xiàn)的情況下，府際合作關(guān)系或者合作機(jī)制無(wú)法通過(guò)法律規(guī)范進(jìn)行協(xié)調(diào)、各政府間對(duì)合作協(xié)議的理解與執(zhí)行也存在著差異以及合作雙方出現(xiàn)協(xié)議上的沖突時(shí)如何解決等等問(wèn)題，都沒(méi)有得到權(quán)威的法律解釋與有效地法律保障，其正當(dāng)性與合法性受人質(zhì)疑?！胺稍瓌t直接決定了法律制度的基本性質(zhì)、基本內(nèi)容和基本價(jià)值傾向”［6］P43，行政協(xié)議原則為行政協(xié)議指明伸展的范圍和發(fā)展的方向，從而盡可能地避免政府間合作及其行政協(xié)議運(yùn)行中出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象。

確立行政協(xié)議的原則的重心是明確標(biāo)準(zhǔn)。離開一定的標(biāo)準(zhǔn)或要求，原則的確立就可能喪失其應(yīng)有的基礎(chǔ)性、本原性和準(zhǔn)則性，原則的指導(dǎo)力和準(zhǔn)據(jù)力更無(wú)從談起。因此，行政協(xié)議原則的確立，應(yīng)考慮行政協(xié)議制度的內(nèi)在要求，并確立基本的標(biāo)準(zhǔn):首先，行政協(xié)議原則必須要有自己的“高度”。從一定意義上說(shuō)，原則的重要功用就是說(shuō)明詳細(xì)的規(guī)則和具體制度的基本目的［7］P89－90，或者說(shuō)是衍生其他規(guī)則的規(guī)則［8］P46－47。此外，從定位上說(shuō)，法律原則應(yīng)是法律規(guī)則和價(jià)值觀念的匯合點(diǎn)。這樣的定位表明，行政協(xié)議原則既要體現(xiàn)行政協(xié)議的目的，又要能夠統(tǒng)領(lǐng)行政協(xié)議的具體文本內(nèi)容。其次，行政協(xié)議原則既然是“原則”，就應(yīng)當(dāng)具有基礎(chǔ)性的地位，就應(yīng)當(dāng)能夠貫穿行政協(xié)議各項(xiàng)制度的始終，體現(xiàn)出行政協(xié)議的基本特征，就應(yīng)當(dāng)在行政協(xié)議的締結(jié)、履行、糾紛解決等各個(gè)環(huán)節(jié)中得到普遍遵照和貫徹執(zhí)行，而不僅僅是存在于理論研討或者學(xué)術(shù)上的學(xué)說(shuō)假設(shè)。再次，行政協(xié)議原則作為行政法的原則，應(yīng)當(dāng)是對(duì)行政協(xié)議現(xiàn)象進(jìn)行抽象概括之后的法律語(yǔ)言。為此，就應(yīng)當(dāng)區(qū)別于行政協(xié)議法律規(guī)范的具體行為準(zhǔn)則。行政協(xié)議的原則是行政協(xié)議法律權(quán)利和義務(wù)賴以存在并從其中邏輯地展開的精神內(nèi)核，集中表達(dá)了締結(jié)協(xié)議雙方的價(jià)值訴求。最后，行政協(xié)議原則就應(yīng)當(dāng)是行政協(xié)議所特有的，而不應(yīng)是行政法所通用的一般法律原則，即要體現(xiàn)行政協(xié)議的特色和特殊需要。上述四個(gè)方面，實(shí)際上提出了確立行政協(xié)議原則的四個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)，即“高度標(biāo)準(zhǔn)”、“普遍標(biāo)準(zhǔn)”、“抽象標(biāo)準(zhǔn)”和“特色標(biāo)準(zhǔn)”。這四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成行政協(xié)議原則確立的“標(biāo)尺”。

按照行政協(xié)議原則的確立標(biāo)準(zhǔn)，以及相似整合的原則，再結(jié)合行政協(xié)議締結(jié)的過(guò)程及其運(yùn)行，行政協(xié)議原則的主要有:(一)區(qū)域平等原則行政法上的平等原則是憲政意義上“平等權(quán)”的具體化，意指通過(guò)行政法制度來(lái)實(shí)現(xiàn)某種平等的狀態(tài)。也就是說(shuō)，在實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的同時(shí)也要保證程序正義。無(wú)論是長(zhǎng)三角、珠三角，還是環(huán)渤海、北部灣等區(qū)域，區(qū)域政府間在締結(jié)行政協(xié)議時(shí)，幾乎都表達(dá)了區(qū)域平等的基本精神。行政協(xié)議屬于公法上的對(duì)等契約，是區(qū)域政府間在其職權(quán)范圍內(nèi)就區(qū)域公共事務(wù)開展合作所達(dá)成的共識(shí)性文件，故協(xié)議締結(jié)主體之間不存在隸屬關(guān)系，也不存在法律關(guān)系上的權(quán)力支配性。首先，在法律依據(jù)上，憲法及相關(guān)法律賦予了區(qū)域政府間平等的法律地位，任何一方都具有獨(dú)立性，也不允許任何一方面將自己的意志強(qiáng)加于另一方;其次，行政協(xié)議的締結(jié)設(shè)定了締結(jié)主體間的享有的權(quán)利在機(jī)會(huì)或者資格上是平等的，更是要求任何締結(jié)主體在履行行政協(xié)議時(shí)必須按照法律的規(guī)定和行政協(xié)議的約定平等地、全面地履行各自的義務(wù)。通過(guò)行政協(xié)議的文本分析，在大多數(shù)情況下，行政協(xié)議所涉及的“區(qū)域”一般都是具有相對(duì)獨(dú)立性、完整的、毗鄰在一起的多個(gè)行政區(qū)劃。在實(shí)踐中，這種區(qū)域可能是跨省的區(qū)域，如長(zhǎng)三角、京津冀、環(huán)渤海、泛珠三角、泛北部灣、成渝等區(qū)域;也有在省區(qū)范圍內(nèi)跨市跨縣的區(qū)域，如北部灣區(qū)域、長(zhǎng)株潭區(qū)域、西咸區(qū)域等;也有是某一個(gè)都市圈所涵蓋的區(qū)域，如上海都市圈、南京都市圈、武漢都市圈等區(qū)域。(二)互利共贏原則互利共贏原則是一項(xiàng)重要的國(guó)際政治原則，也是我國(guó)政府所奉行的一項(xiàng)開放政策。區(qū)域間政府之所以要進(jìn)行區(qū)域合作、締結(jié)區(qū)域協(xié)議，其最根本的目的自身地方利益的最大化，就是希翼通過(guò)積極培育和推進(jìn)區(qū)域合作，消除區(qū)域行政壁壘，發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)，深化區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合，整合區(qū)域制度沖突，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化?；ダ糙A原則之所以成為行政協(xié)議的原則之一，主要從以下五個(gè)方面考慮:從理性經(jīng)濟(jì)人的角度來(lái)看，任何地方政府總是期望通過(guò)行政協(xié)議獲得其希望獲得的利益，而不可能僅僅是為“他人作嫁衣裳”，更不可能是單純的“利他主義”;從區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的角度來(lái)看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有整體性、全面性的特點(diǎn)，任何一個(gè)地方政府在追求自身利益的同時(shí)必須承認(rèn)其他地方政府的利益訴求，必須站在區(qū)域整體、協(xié)調(diào)發(fā)展的高度來(lái)認(rèn)識(shí)其自身利益并追求自身利益最優(yōu)化;從行政法律規(guī)范來(lái)看，大量的行政法規(guī)規(guī)定了我國(guó)地方政府間的合作遵循互利共贏原則;從行政哲學(xué)的高度來(lái)看，互利共贏是行政契約關(guān)系的內(nèi)容體現(xiàn)和客觀要求，這種契約關(guān)系體現(xiàn)了個(gè)體行為的自主選擇和利益關(guān)系的平等，而平等主體之間的利益共生性是互利原則合理發(fā)揮其作為道德原則的規(guī)范調(diào)節(jié)功能的必要條件，也就是說(shuō)，平等主體之間的互利性既是行政協(xié)議(契約關(guān)系)的特征，也是行政協(xié)議(契約關(guān)系)的客觀要求;從行政協(xié)議文本來(lái)看，大量的行政協(xié)議直接約定了互利共贏原則，即使是沒(méi)有直接約定，其權(quán)利義務(wù)的設(shè)定也體現(xiàn)了該原則。(三)自愿合作原則有學(xué)者認(rèn)為，行政協(xié)議的自愿原則與合作原則是分離的，其各自的理論依據(jù)、法律依據(jù)、事實(shí)依據(jù)以及內(nèi)容各不相同。［2］P114～125考慮到“合作”語(yǔ)境下的行為具有“自愿”的屬性，因此，宜將自愿原則與合作原則合而為一，更能夠反映行政協(xié)議的本意。主要理由有三:首先，區(qū)域自愿合作是行政協(xié)議的主題。行政協(xié)議，也稱為區(qū)域行政協(xié)議，是在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，區(qū)域政府為了更好地實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而選擇的一種具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的制度化合作機(jī)制。既然行政協(xié)議是區(qū)域政府間的合作機(jī)制，那么，“合作”作為行政協(xié)議的原則就應(yīng)是題中之意。行政協(xié)議的功能無(wú)外就是將區(qū)域政府間的合作意愿或者意向以規(guī)范化的方式固定下來(lái)，以具有法律效力的規(guī)范性行政文件形式確定下來(lái)。其次，從更為直觀的角度來(lái)說(shuō)，自愿與合作本來(lái)一個(gè)硬幣的兩面，平等主體之間的合作從來(lái)就是自愿的結(jié)果。如果合作不是基于自愿，那么就只能稱其為行政命令、行政指令或者某種不平等，這不僅不是行政協(xié)議范疇，也不符合行政協(xié)議現(xiàn)實(shí)。再次，從行政權(quán)力的角度來(lái)看，締結(jié)協(xié)議的各方地方政府及其職能部門具有其職權(quán)范圍內(nèi)的行政自主權(quán)，本著自愿原則參與行政協(xié)議的締結(jié)與履行則是行政自主權(quán)的體現(xiàn)。與此同時(shí)，有關(guān)行政權(quán)配置的行政協(xié)助法律制度———諸如《文物保護(hù)法》、《海關(guān)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《禁毒法》等單行法以及相關(guān)的行政法規(guī)為區(qū)域政府間開展合作提供了參考依據(jù)和框架性的解決機(jī)制。(四)協(xié)商一致原則平等法律地位的區(qū)域政府不存在隸屬關(guān)系，在處理其公共事務(wù)的時(shí)候一般構(gòu)成的是共同行政行為或者行政協(xié)助行為。但是，當(dāng)兩個(gè)或者多個(gè)地方政府的利益發(fā)生沖突，根據(jù)法律和法規(guī)的規(guī)定，地方政府應(yīng)當(dāng)采取協(xié)商一致、共同處理的方法解決。首先，協(xié)商一致是貫穿于行政協(xié)議整個(gè)過(guò)程的一項(xiàng)原則，而行政協(xié)議也是區(qū)域政府間協(xié)商一致的產(chǎn)物。具體表現(xiàn)在:權(quán)利義務(wù)是區(qū)域政府間以協(xié)商一致的方法設(shè)定，締約過(guò)程是區(qū)域政府間采取協(xié)商一致的方式進(jìn)行，協(xié)議糾紛是區(qū)域政府間通過(guò)協(xié)商一致的程序解決，協(xié)議完善是區(qū)域政府間運(yùn)用協(xié)商一致的途徑完成。其次，平等主體之間發(fā)生利益沖突時(shí)，正如學(xué)者所言，“解決價(jià)值沖突的辦法都只有寥寥幾種……”［9］P75通過(guò)對(duì)話和協(xié)商來(lái)尋求區(qū)域政府都能夠接受的解決方案，其最終的結(jié)果是共贏的。在當(dāng)下中國(guó)尚未有比較完善的利益沖突裁決機(jī)制的背景下，行政協(xié)議機(jī)制不僅“搭建起了一個(gè)協(xié)商與對(duì)話的平臺(tái)”，更是為“地區(qū)之間利益沖突的解決提供了適恰的解決機(jī)制”［2］117;再次，從我國(guó)具體國(guó)情出發(fā)，以協(xié)商一致為主要的解決機(jī)制符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)政法體制。這是因?yàn)?，在司法救?jì)機(jī)制缺乏相關(guān)憲法及法律依據(jù)而被排除、仲裁解決機(jī)制缺乏完善的法律規(guī)范而僅僅處于構(gòu)想階段［2］P246～250以及中央作為地方政府的上級(jí)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)作用未能充分發(fā)揮的情況下，通過(guò)區(qū)域政府間自愿接觸磋商，互相交換意見、互相諒解，友好協(xié)商進(jìn)而自行解決爭(zhēng)議，就不失為一種靈活、簡(jiǎn)單、快速、高效的途徑。(五)締約公開原則當(dāng)代公民社會(huì)對(duì)信息的需求越來(lái)越多樣，尤其是在公民責(zé)任意識(shí)強(qiáng)烈的法治社會(huì)，行政信息對(duì)于公民知情權(quán)的滿足顯得尤為重要。依據(jù)程序規(guī)則公開的行政信息越多，公民參與積極性越高，行政行為的科學(xué)性就越強(qiáng)，其行為合法性也越是充分。如何在滿足區(qū)域政府間參與合作的需求的同時(shí)，保證合作目標(biāo)與價(jià)值的公正性與公共性，實(shí)現(xiàn)協(xié)議信息的程序化公開，確保行政協(xié)議的公益性質(zhì)，這就成為我們必須認(rèn)真思考的問(wèn)題。目前，行政協(xié)議的文本信息及其締結(jié)、履行、糾紛解決等相關(guān)程序都未能夠通過(guò)有效、多樣的形式向公眾公布(普通公民收集行政協(xié)議文本的途徑主要有文獻(xiàn)調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)搜索、實(shí)地調(diào)研、觀察訪談等，但主要是以文獻(xiàn)調(diào)查和網(wǎng)絡(luò)搜索為主。相對(duì)來(lái)說(shuō)，我國(guó)長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海區(qū)域等三大區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)體的經(jīng)濟(jì)一體化較為發(fā)達(dá)，但除了珠三角區(qū)域以外，其他兩個(gè)區(qū)域的大量行政協(xié)議信息只是作為一種政府內(nèi)部文件限于政府內(nèi)部知曉，未能作為實(shí)現(xiàn)上網(wǎng)工程及電子政務(wù)化。而發(fā)展相對(duì)落后的長(zhǎng)株潭、北部灣、成渝等區(qū)域經(jīng)濟(jì)的行政協(xié)議信息更是一紙難求)，公眾無(wú)法知曉涉及自身利益的協(xié)議安排，也無(wú)法發(fā)揮其事前參與、事中監(jiān)督、事后評(píng)價(jià)等功能?！俺绦蛘x”原則的內(nèi)涵之一就是依照法定程序公開相關(guān)信息。有鑒于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中行政協(xié)議信息公開化、程序法治化滯后的現(xiàn)狀，非常有必要將“公開原則”作為一項(xiàng)基本原則在行政協(xié)議中固定下來(lái)，以此彌補(bǔ)我國(guó)行政程序法的缺位以及行政信息公開觀念的缺失。上述原則相互補(bǔ)充，共同作用于行政協(xié)議法律規(guī)范，指導(dǎo)著行政協(xié)議活動(dòng)的展開。目前，行政協(xié)議尚屬于一項(xiàng)全新的法律制度，在相關(guān)的法律規(guī)范未能及時(shí)建立健全的情況下，非常有必要探尋出“原則”這個(gè)準(zhǔn)則，非常需要對(duì)行政協(xié)議活動(dòng)中的原則進(jìn)行“前置性”的萃取與確認(rèn)，在某種程度上有利于彌補(bǔ)行政協(xié)議法缺失對(duì)行政協(xié)議行為的規(guī)制作用，也有利于我國(guó)行政協(xié)議機(jī)制的構(gòu)建與完善。

[摘要]2015年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》將政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議列入行政訴訟受案范圍，但在實(shí)踐中行政協(xié)議案件裁判方式并沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定。文章通過(guò)一些案例分析行政協(xié)議的性質(zhì)、行政協(xié)議行為對(duì)行政協(xié)議裁判方式的影響，提出審查行政協(xié)議案件使用的7種裁判類型思維體系。

[關(guān)鍵詞]行政協(xié)議性質(zhì)；行政協(xié)議行為；裁判方式類型化思維體系

2015年5月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的屬人民法院審理行政案件的受案范圍；第七十八條規(guī)定了審理行政協(xié)議的裁判方式，即“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失等責(zé)任。被告變更、解除本法第十二條第一款第（十一）項(xiàng)規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補(bǔ)償?shù)?，人民法院判決給予補(bǔ)償”。但在新法出臺(tái)之前，行政協(xié)議糾紛是通過(guò)行政訴訟抑或民事訴訟解決，這一問(wèn)題在法學(xué)理論和審判實(shí)踐中存在爭(zhēng)議，致使各級(jí)法院審理行政協(xié)議做法不統(tǒng)一，裁判方式也有所不同。同時(shí)，由于最高人民法院頒布的相關(guān)司法解釋和批復(fù)答復(fù)也沒(méi)有給予完全一致的解釋，造成審理行政協(xié)議普遍存在困惑。在最高人民法院對(duì)如何審理行政協(xié)議未出臺(tái)相關(guān)司法解釋之前，筆者通過(guò)對(duì)一些案例裁判方式進(jìn)行分析，研究行政協(xié)議的性質(zhì)、行政協(xié)議案件中審查對(duì)象與行政協(xié)議裁判方式的關(guān)系進(jìn)行研究，就行政協(xié)議裁判類型化思維體系提出一些建議。

一、部分法院審理行政協(xié)議的裁判方式與分析

通過(guò)北大法寶司法案例數(shù)據(jù)庫(kù)，從2017年1月1日至2018年6月30日止，輸入“行政合同”“政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議”“土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議”“二審判決書”等詞組進(jìn)行檢索，對(duì)137份裁判文書引用的法律及判決方式進(jìn)行分類。經(jīng)過(guò)整理、比對(duì)、排除，歸納分析部分法院審查行政協(xié)議案件的裁判方式和適用法律規(guī)范。具體分析如下：（一）行政協(xié)議的文書裁判方式從文書裁判方式看，在這137份裁判文書中，排除不屬于政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議案件14件，各類系列案共79件，折算后符合統(tǒng)計(jì)要求的一共有54件案件。其中，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政協(xié)議行為的合法性審查為15件，占27.78%；對(duì)行政合同的效力及合同的履行進(jìn)行審理的案件一共有37件，占68.52%；其他審查為2件，占3.7%。從上面的數(shù)據(jù)看，雖然《行政訴訟法》將行政協(xié)議列入行政案件受理范圍，但是在行政審判中大部分審理行政協(xié)議的辦案思路是按照審理民事合同的思維方式進(jìn)行審理，即強(qiáng)調(diào)圍繞原告的起訴請(qǐng)求進(jìn)行審查，以合同約定條款、雙方履約情況作為審查行政協(xié)議的主要依據(jù)，強(qiáng)調(diào)締約自由、當(dāng)事人地位平等和意思自治。以吉林省佰億投資擔(dān)保集團(tuán)有限公司訴公主嶺市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議及行政賠償糾紛案為例。一審法院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》第五十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無(wú)效……(五)違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定?！北景讣质“蹆|投資擔(dān)保集團(tuán)有限公司與公主嶺市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)簽訂的《吉林省公主嶺市范家屯城市供水特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》《范家屯供水項(xiàng)目協(xié)議書》違反了法律的強(qiáng)制性規(guī)定，且雙方均未能舉證證明其在簽訂協(xié)議前履行了法定的各項(xiàng)程序，應(yīng)屬無(wú)效協(xié)議，自始就不具有法律效力。二審認(rèn)為一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，亦認(rèn)為涉案的《吉林省公主嶺市范家屯城市供水特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》《范家屯供水項(xiàng)目協(xié)議書》為無(wú)效合同。（二）裁判文書對(duì)民事法律規(guī)范的引用從裁判文書中是否直接引用民事法律規(guī)范看，這54個(gè)案件中有22個(gè)案件沒(méi)有適用民事法律規(guī)范，這22個(gè)案件主要涉及受案范圍的界定、當(dāng)事人主體資格的認(rèn)定等程序類問(wèn)題，占40.74%；有32個(gè)案件在文書中直接適用民事法律規(guī)范（包括適用《民法總則》《合同法》《民事訴訟法》等），占59.26%。從這些數(shù)據(jù)看，在行政審判實(shí)務(wù)中，多數(shù)行政協(xié)議案件在采用民事審判思維模式進(jìn)行審理的前提下，導(dǎo)致審理結(jié)果也直接適用民事法律法規(guī)。比如王某某、陳某某訴杭州市余杭區(qū)良渚街道辦事處征遷行政協(xié)議案。杭州市中級(jí)人民法院二審認(rèn)為，陳某某其在杭州市余杭區(qū)無(wú)常住戶口，但其屬于王某某戶內(nèi)王某芳結(jié)婚三年以上的配偶，依據(jù)《杭州市征收集體所有土地房屋補(bǔ)償條例》第二十條第二款第（一）項(xiàng)規(guī)定可以計(jì)入安置人口。良渚街道拒絕將陳某某列入安置人口，不符合上述規(guī)定，依法應(yīng)予糾正。依照《行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項(xiàng)、第七十七條第一款，《中華人民共和國(guó)合同法》（以下簡(jiǎn)稱《合同法》）第五十四條的規(guī)定，判決撤銷一審判決，將良渚街道與王某某戶簽訂協(xié)議第六條第1項(xiàng)中確定的安置人口6人變更為7人，安置面積480平方米相應(yīng)變更為560平方米。

二、行政協(xié)議本質(zhì)、審查對(duì)象之爭(zhēng)對(duì)裁判方式的影響

2010年8月，國(guó)家發(fā)改委了《促進(jìn)中部崛起規(guī)劃實(shí)施意見》，其中深化中部地區(qū)省際間合作成為重要內(nèi)容，為中部經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立和發(fā)展提供了政策支持。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)化改革的深化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，形成了長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲等重要的經(jīng)濟(jì)區(qū)域。從我國(guó)目前各經(jīng)濟(jì)區(qū)域的合作模式來(lái)看，各經(jīng)濟(jì)區(qū)域的形成都是突破了行政區(qū)劃的限制，以各地政府簽署的相關(guān)行政協(xié)議為標(biāo)志。

一、我國(guó)行政協(xié)議的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）長(zhǎng)江三角洲政府間行政協(xié)議

“長(zhǎng)三角”的行政協(xié)議包括兩個(gè)層次，即長(zhǎng)三角16市人民政府之間的行政協(xié)議和江浙滬兩省一市及16市有關(guān)職能部門之間的行政協(xié)議。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2003年到2004年，浙江、江蘇和上海兩省一市共簽訂各種合作協(xié)議近20項(xiàng)，大大推進(jìn)了一體化的進(jìn)程。如2003年4月10日，兩省一市的工商局長(zhǎng)在杭州簽訂《加強(qiáng)“長(zhǎng)三角”區(qū)域市場(chǎng)管理合作的協(xié)議》；2003年4月19日，兩省一市的人事部門以及江蘇、浙江所屬的19個(gè)城市人事部門行政首長(zhǎng)在上海了《長(zhǎng)江三角洲人才開發(fā)一體化共同宣言》；2003年7月初，在南京舉行的“長(zhǎng)江三角洲旅游城市15＋1高峰論壇”上，16個(gè)城市的市長(zhǎng)共同簽署了《長(zhǎng)江三角洲旅游城市合作宣言》；2003年11月2日，上海、江蘇和浙江三地的科技部門領(lǐng)導(dǎo)在杭州簽署了《滬蘇浙共同推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域創(chuàng)新體系建設(shè)協(xié)議書》，這是全國(guó)首個(gè)省級(jí)政府間區(qū)域創(chuàng)新體系協(xié)議。2004年3月11日，江浙滬三省市工商局局長(zhǎng)在上海聯(lián)合簽署了《長(zhǎng)三角地區(qū)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)合作協(xié)議》，三地實(shí)現(xiàn)了消費(fèi)者權(quán)益異地保護(hù)救濟(jì)、流通領(lǐng)域商品質(zhì)量抽查互認(rèn)以及12315維權(quán)網(wǎng)絡(luò)互連互享等[1]。而近幾年，長(zhǎng)三角合作進(jìn)入了一個(gè)更加深入的階段，行政協(xié)議涉及面也將更加廣泛而深入。2007年12月，在常州舉行的長(zhǎng)三角城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)第八次會(huì)議上，長(zhǎng)三角16座城市的市長(zhǎng)，用不同的話語(yǔ)表達(dá)著共同的愿景。2010年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》更是體現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展的指導(dǎo)思想。

（二）珠江三角洲政府間行政協(xié)議

“泛珠三角”區(qū)域合作則采取“9+2”模式，在《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》下，泛珠三角合作各方成功搭建了論壇和洽談會(huì)兩個(gè)平臺(tái)，進(jìn)一步探索了區(qū)域合作“虛”、“實(shí)”結(jié)合的新路子，搭建了一個(gè)同臺(tái)唱戲、互利共贏的平臺(tái)?！?+2”各方找到了合作的空間和共創(chuàng)未來(lái)的途徑。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從區(qū)域合作提出至今，合作各方總計(jì)項(xiàng)目簽約數(shù)達(dá)12172個(gè)，總金額達(dá)12534億元[2]。

一、行政協(xié)議的界定

新行政訴訟法及其司法解釋均未對(duì)行政協(xié)議的概念及特征進(jìn)行直接界定，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)行政協(xié)議的界定也有著不同的見解。根據(jù)德國(guó)聯(lián)邦行政程序法第54條第1款規(guī)定，行政協(xié)議是指設(shè)立、變更和終止公法上的法律關(guān)系的合同。由此可見，德國(guó)的行政協(xié)議概念是以一般合同概念為模板并通過(guò)客體即所謂公法上的法律關(guān)系來(lái)加以界定的，易言之，一個(gè)合同是一般的合同還是屬于行政協(xié)議實(shí)質(zhì)上取決于合同客體是否為公法上的法律關(guān)系。法國(guó)行政法認(rèn)為，行政協(xié)議的基本特征為“以執(zhí)行公務(wù)為目的”、“公務(wù)關(guān)聯(lián)性”。法國(guó)認(rèn)定行政協(xié)議的要素包括：協(xié)議的一方須為行政主體；協(xié)議要與執(zhí)行公務(wù)有關(guān)；還要求合同超越私法規(guī)則。[1]我國(guó)學(xué)者對(duì)行政協(xié)議的界定主要包括行政目的說(shuō)、行政客體說(shuō)、行政主體說(shuō)等觀點(diǎn)。行政目的說(shuō)強(qiáng)調(diào)協(xié)議簽訂的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益或行政管理?！靶姓贤侵感姓C(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)特定的行政目的，與其他行政機(jī)關(guān)或者公民、法人、其他組織達(dá)成的協(xié)議。”[2]客體說(shuō)認(rèn)為行政協(xié)議所產(chǎn)生的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)是行政法上的法律關(guān)系?！靶姓跫s就是指以行政主體為一方當(dāng)事人的發(fā)生、變更或消滅行政法律關(guān)系的合意?！盵3]主體說(shuō)則是從形式上觀察行政協(xié)議的一方當(dāng)事人是否為行政主體。上述觀點(diǎn)和學(xué)說(shuō)各有其優(yōu)勢(shì)和不足，目的說(shuō)在實(shí)務(wù)判斷中主觀性太強(qiáng)，標(biāo)的說(shuō)具備理論上的完備性卻缺乏可操作性，而主體說(shuō)雖然看似簡(jiǎn)單易于操作，但其卻忽視了行政協(xié)議與民事合同的區(qū)別難以形成共識(shí)。筆者認(rèn)為，在界定行政協(xié)議的概念時(shí)，雖然各類學(xué)說(shuō)的出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)各不相同，但毋庸置疑的是，行政協(xié)議是行政性與契約性雙重屬性的結(jié)合。這為判定行政協(xié)議提供了依據(jù)，也為解決協(xié)議糾紛提供了理論基礎(chǔ)。在雙重屬性中，“行政性是行政合同的第一位的特征”[4]。從行為的目的來(lái)看，行政協(xié)議與行政機(jī)關(guān)單方作出的行政行為一樣，均是為了實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，因而法律允許行政機(jī)關(guān)可以在一定范圍內(nèi)不經(jīng)雙方的合意，為了上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，變更或解除行政協(xié)議，這體現(xiàn)了行政協(xié)議的行政性。而從行為的過(guò)程來(lái)看，行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)和公民、法人平等協(xié)商的成果，并借此確定了雙方的權(quán)利義務(wù)，隨著協(xié)議的訂立，協(xié)議雙方都要按其約定積極地履行各自的義務(wù)，這體現(xiàn)了行政協(xié)議的契約性。

二、我國(guó)行政協(xié)議糾紛司法救濟(jì)機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）我國(guó)行政協(xié)議糾紛的類型

我國(guó)行政訴訟制度的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于通過(guò)審查行政行為的合法性來(lái)保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。因而行政協(xié)議糾紛的救濟(jì)也往往被學(xué)者界定為“在行政合同中的當(dāng)事人的權(quán)利受到侵害的時(shí)候，對(duì)于這種侵害所進(jìn)行的救濟(jì)措施，以此來(lái)減少行政合同中相對(duì)人的損失?！盵5]但糾紛往往并非單因所致，行政協(xié)議糾紛也多是協(xié)議雙方行為相互作用的結(jié)果。作為協(xié)議的雙方，不僅行政主體的行為會(huì)導(dǎo)致行政協(xié)議的糾紛，協(xié)議相對(duì)方的違約行為同樣會(huì)釀成行政協(xié)議糾紛。在行政協(xié)議的履行過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行協(xié)議約定的各項(xiàng)義務(wù)，不能違背法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，否則就會(huì)因此產(chǎn)生矛盾和糾紛。以王士學(xué)訴北京懷柔區(qū)九渡河鎮(zhèn)政府一案[6]為例，原告與鎮(zhèn)果林工作站通過(guò)簽訂《退耕還林合同書》約定原告退耕還林，其退還部分土地享受國(guó)家每年每畝100公斤原糧和20元補(bǔ)助費(fèi)。原告認(rèn)為其已按合同約定履行，但被告卻并未依約支付足額的補(bǔ)助費(fèi)，因此產(chǎn)生糾紛而提起行政訴訟，要求法院判令被告履行合同約定的義務(wù)。與之對(duì)應(yīng)，行政協(xié)議相對(duì)人也應(yīng)嚴(yán)格遵守協(xié)議的約定以及法律、法規(guī)的規(guī)定，否則其一旦違約可能會(huì)導(dǎo)致行政管理無(wú)法實(shí)現(xiàn)甚至公共利益受到損害。例如，在湖北草本工房有限公司訴荊州開發(fā)區(qū)管委會(huì)和荊州市政府行政協(xié)議糾紛案中，荊州開發(fā)區(qū)管委會(huì)與湖北草本工房飲料有限公司簽訂了《招商項(xiàng)目投資合同》，該協(xié)議對(duì)湖北草本工房有限公司的投資項(xiàng)目及產(chǎn)品等基本情況以及其通過(guò)出讓方式獲取投資項(xiàng)目所需土地的坐落范圍、面積和價(jià)格以及違約責(zé)任予以約定。但原告湖北草本工房有限公司在協(xié)議簽訂六年之后既未投產(chǎn)，也未按約定繳納相應(yīng)稅收，導(dǎo)致協(xié)議目的不能實(shí)現(xiàn)；另外，其取得的13.94公頃土地也被閑置四年之久。

（二）我國(guó)行政協(xié)議糾紛司法救濟(jì)機(jī)制存在的問(wèn)題

摘要：區(qū)域行政協(xié)議是我國(guó)目前較為廣泛采用的一種府際關(guān)系調(diào)整手段。作為一種公法上的契約，其效力范圍不僅包含著私法合同相對(duì)性所指向的締約主體之間，更能體現(xiàn)公法特性的是，區(qū)域行政協(xié)議對(duì)締約主體之外的行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人亦發(fā)生一定的效力。通過(guò)對(duì)有關(guān)區(qū)域行政協(xié)議的效力的理論辨析，本文認(rèn)為其對(duì)外效力有雙重屬性：其一，對(duì)于相對(duì)人，在協(xié)議成立時(shí)僅僅具有公信力，在協(xié)議履行階段締約主體通過(guò)行政行為與相對(duì)人建立行政法律關(guān)系。其二，對(duì)于公權(quán)力內(nèi)部其他行政機(jī)關(guān)，區(qū)域行政協(xié)議具有一定的約束力。

關(guān)鍵詞：府際關(guān)系；公法契約；區(qū)域行政協(xié)議；效力

一、區(qū)域行政協(xié)議的內(nèi)涵界定

隨著我國(guó)當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展趨勢(shì)和環(huán)境、交通、城市管理等跨區(qū)域綜合治理的迫切需要，區(qū)域行政協(xié)議近年來(lái)成為一種應(yīng)用愈加普遍的地方政府治理手段。從形式上看，區(qū)域行政協(xié)議是指那些有關(guān)政府及行政主管部門為了順應(yīng)區(qū)域發(fā)展的趨勢(shì)，在不同行政區(qū)域間協(xié)調(diào)行政目標(biāo)、裁撤制度藩籬、緩解權(quán)利沖突等方面協(xié)商一致而簽訂的一系列合意性書面文件的總稱。所謂協(xié)議，盡管與合同、契約表述不同，其基本內(nèi)涵卻是一致的。使用行政協(xié)議這一表述，主要是為了區(qū)別行政合同的概念。行政合同的締約雙方是行政主體和相對(duì)人，兩者居于不平等的法律地位，而行政協(xié)議的締約主體是行政機(jī)關(guān)，具有一定的平等性。但是，需要說(shuō)明的是這種平等性不同于民法上的平等主體。行政權(quán)由于上命下從的特性以及服務(wù)于公共利益的本質(zhì)目的，締約主體不能做類似于民事合同中追求自身利益最大化的考慮，行政主體必須顧及相應(yīng)的行政目標(biāo)、社會(huì)公益、宏觀的國(guó)家治理決策以及上級(jí)機(jī)關(guān)的意志。這種情況下，很難認(rèn)為締約主體的意思表示是自由平等的，只能說(shuō)締約主體間具有“對(duì)等”的法律地位。所謂“區(qū)域”即是指作為締約主體的地方政府或政府主管部門所管轄的區(qū)域交叉錯(cuò)落、不相重合。締結(jié)協(xié)議往往是由于締約主體的管轄區(qū)域存在某種地緣聯(lián)系。這些“區(qū)域”可能跨越省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)的行政區(qū)劃，也可能指在一省范圍內(nèi)彼此相鄰的城市群。在我國(guó)，亦有上下級(jí)之間、中央部門與地方之間締約的現(xiàn)象。

二、區(qū)域行政協(xié)議的對(duì)外法律效力——公法契約的特殊性

無(wú)論在公法上還是私法上，契約都具有本源性的基礎(chǔ)地位，其效力來(lái)自于有約必守的自然法觀念。普芬道夫認(rèn)為，為了使社會(huì)得以存續(xù)，自然法和國(guó)家法秩序須建立在某些基本契約的基礎(chǔ)之上。洛克認(rèn)為，為了終結(jié)自然狀態(tài)的混亂與無(wú)序，人們彼此同意組成一個(gè)共同體，依契約關(guān)系，建立政治國(guó)家?？梢?，有約必守原則是公法乃至公權(quán)力產(chǎn)生的基礎(chǔ)。自羅馬法始，合同的效力就具有限于締約主體的相對(duì)性?！按朔N僅債權(quán)人得向特定義務(wù)人請(qǐng)求給付之法律關(guān)系，學(xué)說(shuō)上稱之為債權(quán)之相對(duì)性，與物權(quán)所具有得對(duì)抗一切不特定人之絕對(duì)性不同?！北M管現(xiàn)代民法在一定程度上對(duì)于合同的相對(duì)性有所突破，但公法上的契約較之仍具有明顯的特點(diǎn)，其中關(guān)鍵一點(diǎn)就在于其對(duì)締約主體之外的拘束力上。本文所稱的“普遍效力”即是基于公法視角，研究區(qū)域行政協(xié)議對(duì)于締約主體之外的行政主體與相對(duì)人的效力。內(nèi)部效力上，對(duì)于締結(jié)區(qū)域行政協(xié)議的雙方或多方行者主體而言，協(xié)議的約束力主要來(lái)自有約必守原則，或者私法上的帝王原則——誠(chéng)實(shí)信用原則?！皡^(qū)域合作協(xié)議拘束力的基礎(chǔ)，是締約主體的誠(chéng)實(shí)守信或誠(chéng)實(shí)信用?！眳f(xié)議本身即是締約主體為自己立法，對(duì)締約主體具有約束力當(dāng)是區(qū)域行政協(xié)議的應(yīng)有之義。相較于內(nèi)部效力，區(qū)域行政協(xié)議的對(duì)外效力則更為復(fù)雜。傳統(tǒng)的契約理論囿于相對(duì)性的限制，難以厘清區(qū)域行政協(xié)議的對(duì)外效力。而法律實(shí)踐卻表明區(qū)域行政協(xié)議的實(shí)際效果現(xiàn)實(shí)存在，諸如京津冀合作框架協(xié)議、長(zhǎng)三角區(qū)域行政協(xié)議、環(huán)渤海區(qū)域行政協(xié)議等等對(duì)于社會(huì)有著巨大的影響力，同時(shí)也成為締約主體各政府部門協(xié)作的準(zhǔn)則。相對(duì)人依據(jù)此類協(xié)議安排自己的生活；社會(huì)財(cái)富以此為導(dǎo)向流動(dòng)；下級(jí)行政機(jī)關(guān)細(xì)化部署相關(guān)工作，依協(xié)議做出相應(yīng)的抽象或具體行政行為。顯然，區(qū)域行政協(xié)議具有對(duì)外效力。

黨的十六屆四中全會(huì)提出了要構(gòu)建“和諧社會(huì)”的目標(biāo)，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又把“以人為本努力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”作為經(jīng)濟(jì)工作的一個(gè)重點(diǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下構(gòu)建和諧社會(huì)，不僅僅需要我們?cè)诶碚撋匣卮鹗裁词呛椭C社會(huì)，同樣重要的是，我們必須在實(shí)踐中更具體、更現(xiàn)實(shí)地落實(shí)到與人民群眾利益息息相關(guān)的政策、策略與發(fā)展手段調(diào)整上。因而，正確處理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題中的難點(diǎn)、焦點(diǎn)、熱點(diǎn)，往往是我們衡量能不能建設(shè)好和諧社會(huì)的風(fēng)向標(biāo)。

和諧社會(huì)，自應(yīng)包括區(qū)域和諧，其最高目標(biāo)就是區(qū)域一體化。同時(shí)，黨中央還提出了科學(xué)發(fā)展觀?？茖W(xué)發(fā)展觀要求區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)一體化。和諧、科學(xué)發(fā)展或區(qū)域一體化，都意味著從無(wú)序到有序，或者打破原有的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)而形成新的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。這就需要改變?cè)瓉?lái)的序參數(shù)，建立新的序參數(shù)。在現(xiàn)代法治社會(huì)，這種序參數(shù)主要是法治，而僅僅靠相同的經(jīng)濟(jì)、文化和愿望是不夠的。只有建立和健全區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制，才能消除區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)之間的市場(chǎng)壁壘、體制障礙和規(guī)章制度相互不一致、不協(xié)調(diào)，減少市場(chǎng)主體和政府的交易成本，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧發(fā)展。

對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)而言，尋求一種區(qū)域法制協(xié)調(diào)的機(jī)制是甚為重要。然而，什么樣的協(xié)調(diào)機(jī)制，取決于我們具有什么樣的基礎(chǔ)或者平臺(tái)。當(dāng)然，現(xiàn)有的基礎(chǔ)或平臺(tái)在一定條件下也是可以改變的。但是，要?jiǎng)?chuàng)造條件，改變這一基礎(chǔ)或平臺(tái)，需要考慮幾方面的問(wèn)題。一是有沒(méi)有必要，即現(xiàn)有平臺(tái)上的法制協(xié)調(diào)機(jī)制是否充分、可行。如果現(xiàn)有平臺(tái)上的協(xié)調(diào)機(jī)制已經(jīng)充分可行，則沒(méi)有必要去改變現(xiàn)有的基礎(chǔ)或平臺(tái)。二是代價(jià)是否過(guò)高，如果改變現(xiàn)有的基礎(chǔ)或平臺(tái)的成本過(guò)于高昂，這也是困難的。三是時(shí)機(jī)是否成熟，在改變現(xiàn)有的基礎(chǔ)或平臺(tái)的時(shí)機(jī)成熟前，經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程并不能停止，仍必須以現(xiàn)有基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)解決。四是協(xié)調(diào)機(jī)制間是否存在矛盾，即現(xiàn)有基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)機(jī)制與改變基礎(chǔ)后所建立的協(xié)調(diào)機(jī)制是否會(huì)存在矛盾。如果不會(huì)出現(xiàn)矛盾，則在時(shí)機(jī)成熟時(shí)改變現(xiàn)有基礎(chǔ)、建立新機(jī)制后，現(xiàn)有協(xié)調(diào)機(jī)制可以嫁接到新機(jī)制中去。

基于上述考慮，我們必須立足于對(duì)現(xiàn)有基礎(chǔ)以及現(xiàn)有基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)機(jī)制的研究。那么，我們現(xiàn)在到底具有什么樣的基礎(chǔ)呢？這是我們首先要考察的問(wèn)題。在考察現(xiàn)有基礎(chǔ)的上，我們將考察這一基礎(chǔ)所能提供的協(xié)調(diào)機(jī)制，總結(jié)這一協(xié)調(diào)機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)行理論分析。同時(shí)，本文將考察國(guó)外區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制，分析可供我們借鑒的經(jīng)驗(yàn)。在上述研究的基礎(chǔ)上，將提出完善或改進(jìn)區(qū)域法制協(xié)調(diào)的措施。

一、現(xiàn)有區(qū)域法制協(xié)調(diào)模式

出臺(tái)一種機(jī)制，或者要進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，必須有一個(gè)邏輯平臺(tái)。要建立適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的法制平臺(tái)，統(tǒng)一的法制是理想的，但要么是不現(xiàn)實(shí)的，要么就是不充分的。我們必須以區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，行政區(qū)劃和利益主體不變，以及中央和地方的職責(zé)分工為前提，在國(guó)家統(tǒng)一法制的基礎(chǔ)上謀求多元法制的協(xié)調(diào)。

摘要：促進(jìn)中部地區(qū)崛起，亟須建立一套有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，法制協(xié)調(diào)機(jī)制是整個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制中的一個(gè)重要組成部分。在現(xiàn)行憲政框架下，可以通過(guò)建立和完善立法協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制和司法協(xié)調(diào)機(jī)制，為中部地區(qū)崛起提供強(qiáng)有力的制度支撐和法律保障，以實(shí)現(xiàn)中部地區(qū)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：中部地區(qū)崛起；立法協(xié)調(diào)；執(zhí)法協(xié)調(diào)；司法協(xié)調(diào)

中部崛起論壇中部地區(qū)崛起是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。促進(jìn)中部地區(qū)崛起，亟須建立一套有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，以化單個(gè)省份的優(yōu)勢(shì)為區(qū)域優(yōu)勢(shì)，為中部地區(qū)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和均衡發(fā)展創(chuàng)建一個(gè)良好的平臺(tái)。法制協(xié)調(diào)機(jī)制是“補(bǔ)救抽象規(guī)則所想象的情形和現(xiàn)實(shí)存在的情形之間不可避免之裂隙的方式”①，是整個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制中的一個(gè)重要組成部分，離開了法制協(xié)調(diào)機(jī)制，整個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制就難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展就可能會(huì)時(shí)時(shí)受阻。因此，堅(jiān)持法制優(yōu)先，加強(qiáng)法制協(xié)調(diào)，是實(shí)現(xiàn)中部地區(qū)崛起、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本前提和制度保障。而構(gòu)建中部地區(qū)法制協(xié)調(diào)機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它涉及立法、執(zhí)法、司法、法制宣傳教育及法制監(jiān)督等多個(gè)方面，本文主要從立法、執(zhí)法與司法協(xié)調(diào)機(jī)制三方面作些探討。

一、立法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

所謂立法協(xié)調(diào)機(jī)制，就是為促成立法處于一種和諧、有序的狀態(tài)而建立的一些制度與采取的一些方式的總稱。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，要求我們樹立全面協(xié)調(diào)發(fā)展的立法觀念，建立、健全區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制和立法透明機(jī)制，從而提高區(qū)域立法質(zhì)量。通過(guò)立法協(xié)調(diào)，可以維護(hù)法制統(tǒng)一，消除制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制與機(jī)制性障礙，加快體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展提供法制保障。

就目前而言，成立一個(gè)跨省的區(qū)域性立法機(jī)構(gòu)存在憲政制度上的障礙；讓中部地區(qū)享有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)或地方政府，聯(lián)合起來(lái)制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，既無(wú)實(shí)體法上的依據(jù)，也無(wú)程序法上的保障。因此，只能建構(gòu)中部地區(qū)的立法協(xié)調(diào)機(jī)制，以保障區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。建立立法協(xié)調(diào)機(jī)制可從下列方面著手：

論文關(guān)鍵詞：中部地區(qū)崛起；立法協(xié)調(diào)；執(zhí)法協(xié)調(diào)司法協(xié)調(diào)

論文摘要：促進(jìn)中部地區(qū)崛起，亟須建立一套有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，法制協(xié)調(diào)機(jī)制是整個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制中的一個(gè)重要組成部分。在現(xiàn)行憲政框架下，可以通過(guò)建立和完善立法協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制和司法協(xié)調(diào)機(jī)制，為中部地區(qū)崛起提供強(qiáng)有力的制度支撐和法律保障，以實(shí)現(xiàn)中部地區(qū)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

中部地區(qū)崛起是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。促進(jìn)中部地區(qū)崛起，亟須建立一套有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，以化單個(gè)省份的優(yōu)勢(shì)為區(qū)域優(yōu)勢(shì)，為中部地區(qū)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和均衡發(fā)展創(chuàng)建一個(gè)良好的平臺(tái)。法制協(xié)調(diào)機(jī)制是“補(bǔ)救抽象規(guī)則所想象的情形和現(xiàn)實(shí)存在的情形之間不可避免之裂隙的方式”①，是整個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制中的一個(gè)重要組成部分，離開了法制協(xié)調(diào)機(jī)制，整個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制就難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展就可能會(huì)時(shí)時(shí)受阻。因此，堅(jiān)持法制優(yōu)先，加強(qiáng)法制協(xié)調(diào)，是實(shí)現(xiàn)中部地區(qū)崛起、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本前提和制度保障。而構(gòu)建中部地區(qū)法制協(xié)調(diào)機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它涉及立法、執(zhí)法、司法、法制宣傳教育及法制監(jiān)督等多個(gè)方面，本文主要從立法、執(zhí)法與司法協(xié)調(diào)機(jī)制三方面作些探討。

一、立法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

所謂立法協(xié)調(diào)機(jī)制，就是為促成立法處于一種和諧、有序的狀態(tài)而建立的一些制度與采取的一些方式的總稱。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，要求我們樹立全面協(xié)調(diào)發(fā)展的立法觀念，建立、健全區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制和立法透明機(jī)制，從而提高區(qū)域立法質(zhì)量。通過(guò)立法協(xié)調(diào)，可以維護(hù)法制統(tǒng)一，消除制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制與機(jī)制性障礙，加快體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展提供法制保障。

就目前而言，成立一個(gè)跨省的區(qū)域性立法機(jī)構(gòu)存在憲政制度上的障礙；讓中部地區(qū)享有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)或地方政府，聯(lián)合起來(lái)制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，既無(wú)實(shí)體法上的依據(jù)，也無(wú)程序法上的保障。因此，只能建構(gòu)中部地區(qū)的立法協(xié)調(diào)機(jī)制，以保障區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。建立立法協(xié)調(diào)機(jī)制可從下列方面著手：

摘要：促進(jìn)中部地區(qū)崛起，亟須建立一套有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，法制協(xié)調(diào)機(jī)制是整個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制中的一個(gè)重要組成部分。在現(xiàn)行憲政框架下，可以通過(guò)建立和完善立法協(xié)調(diào)機(jī)制、執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制和司法協(xié)調(diào)機(jī)制，為中部地區(qū)崛起提供強(qiáng)有力的制度支撐和法律保障，以實(shí)現(xiàn)中部地區(qū)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：中部地區(qū)崛起；立法協(xié)調(diào)；執(zhí)法協(xié)調(diào)；司法協(xié)調(diào)

中部崛起論壇中部地區(qū)崛起是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。促進(jìn)中部地區(qū)崛起，亟須建立一套有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，以化單個(gè)省份的優(yōu)勢(shì)為區(qū)域優(yōu)勢(shì)，為中部地區(qū)的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和均衡發(fā)展創(chuàng)建一個(gè)良好的平臺(tái)。法制協(xié)調(diào)機(jī)制是“補(bǔ)救抽象規(guī)則所想象的情形和現(xiàn)實(shí)存在的情形之間不可避免之裂隙的方式”①，是整個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制中的一個(gè)重要組成部分，離開了法制協(xié)調(diào)機(jī)制，整個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制就難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展就可能會(huì)時(shí)時(shí)受阻。因此，堅(jiān)持法制優(yōu)先，加強(qiáng)法制協(xié)調(diào)，是實(shí)現(xiàn)中部地區(qū)崛起、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本前提和制度保障。而構(gòu)建中部地區(qū)法制協(xié)調(diào)機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它涉及立法、執(zhí)法、司法、法制宣傳教育及法制監(jiān)督等多個(gè)方面，本文主要從立法、執(zhí)法與司法協(xié)調(diào)機(jī)制三方面作些探討。

一、立法協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建

所謂立法協(xié)調(diào)機(jī)制，就是為促成立法處于一種和諧、有序的狀態(tài)而建立的一些制度與采取的一些方式的總稱。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，要求我們樹立全面協(xié)調(diào)發(fā)展的立法觀念，建立、健全區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制和立法透明機(jī)制，從而提高區(qū)域立法質(zhì)量。通過(guò)立法協(xié)調(diào)，可以維護(hù)法制統(tǒng)一，消除制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制與機(jī)制性障礙，加快體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康、協(xié)調(diào)發(fā)展提供法制保障。

就目前而言，成立一個(gè)跨省的區(qū)域性立法機(jī)構(gòu)存在憲政制度上的障礙；讓中部地區(qū)享有立法權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)或地方政府，聯(lián)合起來(lái)制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，既無(wú)實(shí)體法上的依據(jù)，也無(wú)程序法上的保障。因此，只能建構(gòu)中部地區(qū)的立法協(xié)調(diào)機(jī)制，以保障區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。建立立法協(xié)調(diào)機(jī)制可從下列方面著手：