本文作者：梁芷銘工作單位：欽州學院

目前，國內對行政協(xié)議概念的界定并沒有一個權威的解釋。行政法學里并無行政協(xié)議的概念，而是葉必豐教授在其相關課題研究中首先提出，是對區(qū)域經(jīng)濟一體化中的各成員方就合作事宜達成共識所形成的結果的一個叫法。這里，我們姑且將行政協(xié)議解釋為:區(qū)域以及區(qū)域內各級地方政府為克服行政區(qū)劃障礙、促進經(jīng)濟要素自由流通、實現(xiàn)區(qū)域一體化而進行合作的法律規(guī)制，是區(qū)域政府間對相關事宜的一種合意。因此，為了指導行政協(xié)議的締結和履行，并在行政協(xié)議基礎上有效地開展合作，大多數(shù)行政協(xié)議文本中都約定了原則條款或在序言中表達了有關原則的內容。政府在運用行政權開展協(xié)議活動的時候，其每一個行為無不受到來自相關行政法律法規(guī)的約束。如何使眾多的行政協(xié)議行為在多樣性中貫穿統(tǒng)一性，在紛繁復雜中形成一個有機的整體，這正式確立行政協(xié)議原則的任務之一。其二，行政協(xié)議原則具有重要的價值和作用。首先，行政協(xié)議原則可以維護府際關系及其行政協(xié)議活動在變化中保持穩(wěn)定。作為一項特殊的行政法制度，行政協(xié)議具有締結主體的復雜性、協(xié)議內容的多元性以及表現(xiàn)形式的多樣性等特征。這些特征會導致行政協(xié)議活動的變化性非常大，穩(wěn)定性不強。其次，行政協(xié)議原則可以促進政府間合作及其行政協(xié)議機制的協(xié)調統(tǒng)一。由于部門分散、層級眾多，各級各類區(qū)域政府締結行政協(xié)議的行為難免發(fā)生沖突，在行政協(xié)議的立、改、廢過程中，只有統(tǒng)一地遵從某些基本原則，才能盡量地減少行政協(xié)議之間的矛盾，消解和協(xié)調規(guī)范沖突，從而保證協(xié)議內外部之間的協(xié)調統(tǒng)一。再次，行政協(xié)議原則可以保障行政協(xié)議活動的正當性。目前，在專門規(guī)范區(qū)域政府間合作機制的法律規(guī)范缺位、單行的行政協(xié)議法短期內不可實現(xiàn)的情況下，府際合作關系或者合作機制無法通過法律規(guī)范進行協(xié)調、各政府間對合作協(xié)議的理解與執(zhí)行也存在著差異以及合作雙方出現(xiàn)協(xié)議上的沖突時如何解決等等問題，都沒有得到權威的法律解釋與有效地法律保障，其正當性與合法性受人質疑?！胺稍瓌t直接決定了法律制度的基本性質、基本內容和基本價值傾向”［6］P43，行政協(xié)議原則為行政協(xié)議指明伸展的范圍和發(fā)展的方向，從而盡可能地避免政府間合作及其行政協(xié)議運行中出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象。

確立行政協(xié)議的原則的重心是明確標準。離開一定的標準或要求，原則的確立就可能喪失其應有的基礎性、本原性和準則性，原則的指導力和準據(jù)力更無從談起。因此，行政協(xié)議原則的確立，應考慮行政協(xié)議制度的內在要求，并確立基本的標準:首先，行政協(xié)議原則必須要有自己的“高度”。從一定意義上說，原則的重要功用就是說明詳細的規(guī)則和具體制度的基本目的［7］P89－90，或者說是衍生其他規(guī)則的規(guī)則［8］P46－47。此外，從定位上說，法律原則應是法律規(guī)則和價值觀念的匯合點。這樣的定位表明，行政協(xié)議原則既要體現(xiàn)行政協(xié)議的目的，又要能夠統(tǒng)領行政協(xié)議的具體文本內容。其次，行政協(xié)議原則既然是“原則”，就應當具有基礎性的地位，就應當能夠貫穿行政協(xié)議各項制度的始終，體現(xiàn)出行政協(xié)議的基本特征，就應當在行政協(xié)議的締結、履行、糾紛解決等各個環(huán)節(jié)中得到普遍遵照和貫徹執(zhí)行，而不僅僅是存在于理論研討或者學術上的學說假設。再次，行政協(xié)議原則作為行政法的原則，應當是對行政協(xié)議現(xiàn)象進行抽象概括之后的法律語言。為此，就應當區(qū)別于行政協(xié)議法律規(guī)范的具體行為準則。行政協(xié)議的原則是行政協(xié)議法律權利和義務賴以存在并從其中邏輯地展開的精神內核，集中表達了締結協(xié)議雙方的價值訴求。最后，行政協(xié)議原則就應當是行政協(xié)議所特有的，而不應是行政法所通用的一般法律原則，即要體現(xiàn)行政協(xié)議的特色和特殊需要。上述四個方面，實際上提出了確立行政協(xié)議原則的四個基本標準，即“高度標準”、“普遍標準”、“抽象標準”和“特色標準”。這四項標準共同構成行政協(xié)議原則確立的“標尺”。

按照行政協(xié)議原則的確立標準，以及相似整合的原則，再結合行政協(xié)議締結的過程及其運行，行政協(xié)議原則的主要有:(一)區(qū)域平等原則行政法上的平等原則是憲政意義上“平等權”的具體化，意指通過行政法制度來實現(xiàn)某種平等的狀態(tài)。也就是說，在實現(xiàn)實體正義的同時也要保證程序正義。無論是長三角、珠三角，還是環(huán)渤海、北部灣等區(qū)域，區(qū)域政府間在締結行政協(xié)議時，幾乎都表達了區(qū)域平等的基本精神。行政協(xié)議屬于公法上的對等契約，是區(qū)域政府間在其職權范圍內就區(qū)域公共事務開展合作所達成的共識性文件，故協(xié)議締結主體之間不存在隸屬關系，也不存在法律關系上的權力支配性。首先，在法律依據(jù)上，憲法及相關法律賦予了區(qū)域政府間平等的法律地位，任何一方都具有獨立性，也不允許任何一方面將自己的意志強加于另一方;其次，行政協(xié)議的締結設定了締結主體間的享有的權利在機會或者資格上是平等的，更是要求任何締結主體在履行行政協(xié)議時必須按照法律的規(guī)定和行政協(xié)議的約定平等地、全面地履行各自的義務。通過行政協(xié)議的文本分析，在大多數(shù)情況下，行政協(xié)議所涉及的“區(qū)域”一般都是具有相對獨立性、完整的、毗鄰在一起的多個行政區(qū)劃。在實踐中，這種區(qū)域可能是跨省的區(qū)域，如長三角、京津冀、環(huán)渤海、泛珠三角、泛北部灣、成渝等區(qū)域;也有在省區(qū)范圍內跨市跨縣的區(qū)域，如北部灣區(qū)域、長株潭區(qū)域、西咸區(qū)域等;也有是某一個都市圈所涵蓋的區(qū)域，如上海都市圈、南京都市圈、武漢都市圈等區(qū)域。(二)互利共贏原則互利共贏原則是一項重要的國際政治原則，也是我國政府所奉行的一項開放政策。區(qū)域間政府之所以要進行區(qū)域合作、締結區(qū)域協(xié)議，其最根本的目的自身地方利益的最大化，就是希翼通過積極培育和推進區(qū)域合作，消除區(qū)域行政壁壘，發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢，深化區(qū)域經(jīng)濟融合，整合區(qū)域制度沖突，最終實現(xiàn)區(qū)域一體化?；ダ糙A原則之所以成為行政協(xié)議的原則之一，主要從以下五個方面考慮:從理性經(jīng)濟人的角度來看，任何地方政府總是期望通過行政協(xié)議獲得其希望獲得的利益，而不可能僅僅是為“他人作嫁衣裳”，更不可能是單純的“利他主義”;從區(qū)域經(jīng)濟一體化的角度來看，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有整體性、全面性的特點，任何一個地方政府在追求自身利益的同時必須承認其他地方政府的利益訴求，必須站在區(qū)域整體、協(xié)調發(fā)展的高度來認識其自身利益并追求自身利益最優(yōu)化;從行政法律規(guī)范來看，大量的行政法規(guī)規(guī)定了我國地方政府間的合作遵循互利共贏原則;從行政哲學的高度來看，互利共贏是行政契約關系的內容體現(xiàn)和客觀要求，這種契約關系體現(xiàn)了個體行為的自主選擇和利益關系的平等，而平等主體之間的利益共生性是互利原則合理發(fā)揮其作為道德原則的規(guī)范調節(jié)功能的必要條件，也就是說，平等主體之間的互利性既是行政協(xié)議(契約關系)的特征，也是行政協(xié)議(契約關系)的客觀要求;從行政協(xié)議文本來看，大量的行政協(xié)議直接約定了互利共贏原則，即使是沒有直接約定，其權利義務的設定也體現(xiàn)了該原則。(三)自愿合作原則有學者認為，行政協(xié)議的自愿原則與合作原則是分離的，其各自的理論依據(jù)、法律依據(jù)、事實依據(jù)以及內容各不相同。［2］P114～125考慮到“合作”語境下的行為具有“自愿”的屬性，因此，宜將自愿原則與合作原則合而為一，更能夠反映行政協(xié)議的本意。主要理由有三:首先，區(qū)域自愿合作是行政協(xié)議的主題。行政協(xié)議，也稱為區(qū)域行政協(xié)議，是在我國區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中，區(qū)域政府為了更好地實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展而選擇的一種具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的制度化合作機制。既然行政協(xié)議是區(qū)域政府間的合作機制，那么，“合作”作為行政協(xié)議的原則就應是題中之意。行政協(xié)議的功能無外就是將區(qū)域政府間的合作意愿或者意向以規(guī)范化的方式固定下來，以具有法律效力的規(guī)范性行政文件形式確定下來。其次，從更為直觀的角度來說，自愿與合作本來一個硬幣的兩面，平等主體之間的合作從來就是自愿的結果。如果合作不是基于自愿，那么就只能稱其為行政命令、行政指令或者某種不平等，這不僅不是行政協(xié)議范疇，也不符合行政協(xié)議現(xiàn)實。再次，從行政權力的角度來看，締結協(xié)議的各方地方政府及其職能部門具有其職權范圍內的行政自主權，本著自愿原則參與行政協(xié)議的締結與履行則是行政自主權的體現(xiàn)。與此同時，有關行政權配置的行政協(xié)助法律制度———諸如《文物保護法》、《海關法》、《礦產(chǎn)資源法》、《禁毒法》等單行法以及相關的行政法規(guī)為區(qū)域政府間開展合作提供了參考依據(jù)和框架性的解決機制。(四)協(xié)商一致原則平等法律地位的區(qū)域政府不存在隸屬關系，在處理其公共事務的時候一般構成的是共同行政行為或者行政協(xié)助行為。但是，當兩個或者多個地方政府的利益發(fā)生沖突，根據(jù)法律和法規(guī)的規(guī)定，地方政府應當采取協(xié)商一致、共同處理的方法解決。首先，協(xié)商一致是貫穿于行政協(xié)議整個過程的一項原則，而行政協(xié)議也是區(qū)域政府間協(xié)商一致的產(chǎn)物。具體表現(xiàn)在:權利義務是區(qū)域政府間以協(xié)商一致的方法設定，締約過程是區(qū)域政府間采取協(xié)商一致的方式進行，協(xié)議糾紛是區(qū)域政府間通過協(xié)商一致的程序解決，協(xié)議完善是區(qū)域政府間運用協(xié)商一致的途徑完成。其次，平等主體之間發(fā)生利益沖突時，正如學者所言，“解決價值沖突的辦法都只有寥寥幾種……”［9］P75通過對話和協(xié)商來尋求區(qū)域政府都能夠接受的解決方案，其最終的結果是共贏的。在當下中國尚未有比較完善的利益沖突裁決機制的背景下，行政協(xié)議機制不僅“搭建起了一個協(xié)商與對話的平臺”，更是為“地區(qū)之間利益沖突的解決提供了適恰的解決機制”［2］117;再次，從我國具體國情出發(fā)，以協(xié)商一致為主要的解決機制符合我國現(xiàn)實政法體制。這是因為，在司法救濟機制缺乏相關憲法及法律依據(jù)而被排除、仲裁解決機制缺乏完善的法律規(guī)范而僅僅處于構想階段以及中央作為地方政府的上級機關的協(xié)調作用未能充分發(fā)揮的情況下，通過區(qū)域政府間自愿接觸磋商，互相交換意見、互相諒解，友好協(xié)商進而自行解決爭議，就不失為一種靈活、簡單、快速、高效的途徑。(五)締約公開原則當代公民社會對信息的需求越來越多樣，尤其是在公民責任意識強烈的法治社會，行政信息對于公民知情權的滿足顯得尤為重要。依據(jù)程序規(guī)則公開的行政信息越多，公民參與積極性越高，行政行為的科學性就越強，其行為合法性也越是充分。如何在滿足區(qū)域政府間參與合作的需求的同時，保證合作目標與價值的公正性與公共性，實現(xiàn)協(xié)議信息的程序化公開，確保行政協(xié)議的公益性質，這就成為我們必須認真思考的問題。目前，行政協(xié)議的文本信息及其締結、履行、糾紛解決等相關程序都未能夠通過有效、多樣的形式向公眾公布(普通公民收集行政協(xié)議文本的途徑主要有文獻調查、網(wǎng)絡搜索、實地調研、觀察訪談等，但主要是以文獻調查和網(wǎng)絡搜索為主。相對來說，我國長三角、珠三角、環(huán)渤海區(qū)域等三大區(qū)域經(jīng)濟實體的經(jīng)濟一體化較為發(fā)達，但除了珠三角區(qū)域以外，其他兩個區(qū)域的大量行政協(xié)議信息只是作為一種政府內部文件限于政府內部知曉，未能作為實現(xiàn)上網(wǎng)工程及電子政務化。而發(fā)展相對落后的長株潭、北部灣、成渝等區(qū)域經(jīng)濟的行政協(xié)議信息更是一紙難求)，公眾無法知曉涉及自身利益的協(xié)議安排，也無法發(fā)揮其事前參與、事中監(jiān)督、事后評價等功能。“程序正義”原則的內涵之一就是依照法定程序公開相關信息。有鑒于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中行政協(xié)議信息公開化、程序法治化滯后的現(xiàn)狀，非常有必要將“公開原則”作為一項基本原則在行政協(xié)議中固定下來，以此彌補我國行政程序法的缺位以及行政信息公開觀念的缺失。上述原則相互補充，共同作用于行政協(xié)議法律規(guī)范，指導著行政協(xié)議活動的展開。目前，行政協(xié)議尚屬于一項全新的法律制度，在相關的法律規(guī)范未能及時建立健全的情況下，非常有必要探尋出“原則”這個準則，非常需要對行政協(xié)議活動中的原則進行“前置性”的萃取與確認，在某種程度上有利于彌補行政協(xié)議法缺失對行政協(xié)議行為的規(guī)制作用，也有利于我國行政協(xié)議機制的構建與完善。

本文作者：梁芷銘工作單位：欽州學院

目前，國內對行政協(xié)議概念的界定并沒有一個權威的解釋。行政法學里并無行政協(xié)議的概念，而是葉必豐教授在其相關課題研究中首先提出，是對區(qū)域經(jīng)濟一體化中的各成員方就合作事宜達成共識所形成的結果的一個叫法。這里，我們姑且將行政協(xié)議解釋為:區(qū)域以及區(qū)域內各級地方政府為克服行政區(qū)劃障礙、促進經(jīng)濟要素自由流通、實現(xiàn)區(qū)域一體化而進行合作的法律規(guī)制，是區(qū)域政府間對相關事宜的一種合意。因此，為了指導行政協(xié)議的締結和履行，并在行政協(xié)議基礎上有效地開展合作，大多數(shù)行政協(xié)議文本中都約定了原則條款或在序言中表達了有關原則的內容。政府在運用行政權開展協(xié)議活動的時候，其每一個行為無不受到來自相關行政法律法規(guī)的約束。如何使眾多的行政協(xié)議行為在多樣性中貫穿統(tǒng)一性，在紛繁復雜中形成一個有機的整體，這正式確立行政協(xié)議原則的任務之一。其二，行政協(xié)議原則具有重要的價值和作用。首先，行政協(xié)議原則可以維護府際關系及其行政協(xié)議活動在變化中保持穩(wěn)定。作為一項特殊的行政法制度，行政協(xié)議具有締結主體的復雜性、協(xié)議內容的多元性以及表現(xiàn)形式的多樣性等特征。這些特征會導致行政協(xié)議活動的變化性非常大，穩(wěn)定性不強。其次，行政協(xié)議原則可以促進政府間合作及其行政協(xié)議機制的協(xié)調統(tǒng)一。由于部門分散、層級眾多，各級各類區(qū)域政府締結行政協(xié)議的行為難免發(fā)生沖突，在行政協(xié)議的立、改、廢過程中，只有統(tǒng)一地遵從某些基本原則，才能盡量地減少行政協(xié)議之間的矛盾，消解和協(xié)調規(guī)范沖突，從而保證協(xié)議內外部之間的協(xié)調統(tǒng)一。再次，行政協(xié)議原則可以保障行政協(xié)議活動的正當性。目前，在專門規(guī)范區(qū)域政府間合作機制的法律規(guī)范缺位、單行的行政協(xié)議法短期內不可實現(xiàn)的情況下，府際合作關系或者合作機制無法通過法律規(guī)范進行協(xié)調、各政府間對合作協(xié)議的理解與執(zhí)行也存在著差異以及合作雙方出現(xiàn)協(xié)議上的沖突時如何解決等等問題，都沒有得到權威的法律解釋與有效地法律保障，其正當性與合法性受人質疑?！胺稍瓌t直接決定了法律制度的基本性質、基本內容和基本價值傾向”［6］P43，行政協(xié)議原則為行政協(xié)議指明伸展的范圍和發(fā)展的方向，從而盡可能地避免政府間合作及其行政協(xié)議運行中出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象。

確立行政協(xié)議的原則的重心是明確標準。離開一定的標準或要求，原則的確立就可能喪失其應有的基礎性、本原性和準則性，原則的指導力和準據(jù)力更無從談起。因此，行政協(xié)議原則的確立，應考慮行政協(xié)議制度的內在要求，并確立基本的標準:首先，行政協(xié)議原則必須要有自己的“高度”。從一定意義上說，原則的重要功用就是說明詳細的規(guī)則和具體制度的基本目的［7］P89－90，或者說是衍生其他規(guī)則的規(guī)則［8］P46－47。此外，從定位上說，法律原則應是法律規(guī)則和價值觀念的匯合點。這樣的定位表明，行政協(xié)議原則既要體現(xiàn)行政協(xié)議的目的，又要能夠統(tǒng)領行政協(xié)議的具體文本內容。其次，行政協(xié)議原則既然是“原則”，就應當具有基礎性的地位，就應當能夠貫穿行政協(xié)議各項制度的始終，體現(xiàn)出行政協(xié)議的基本特征，就應當在行政協(xié)議的締結、履行、糾紛解決等各個環(huán)節(jié)中得到普遍遵照和貫徹執(zhí)行，而不僅僅是存在于理論研討或者學術上的學說假設。再次，行政協(xié)議原則作為行政法的原則，應當是對行政協(xié)議現(xiàn)象進行抽象概括之后的法律語言。為此，就應當區(qū)別于行政協(xié)議法律規(guī)范的具體行為準則。行政協(xié)議的原則是行政協(xié)議法律權利和義務賴以存在并從其中邏輯地展開的精神內核，集中表達了締結協(xié)議雙方的價值訴求。最后，行政協(xié)議原則就應當是行政協(xié)議所特有的，而不應是行政法所通用的一般法律原則，即要體現(xiàn)行政協(xié)議的特色和特殊需要。上述四個方面，實際上提出了確立行政協(xié)議原則的四個基本標準，即“高度標準”、“普遍標準”、“抽象標準”和“特色標準”。這四項標準共同構成行政協(xié)議原則確立的“標尺”。

按照行政協(xié)議原則的確立標準，以及相似整合的原則，再結合行政協(xié)議締結的過程及其運行，行政協(xié)議原則的主要有:(一)區(qū)域平等原則行政法上的平等原則是憲政意義上“平等權”的具體化，意指通過行政法制度來實現(xiàn)某種平等的狀態(tài)。也就是說，在實現(xiàn)實體正義的同時也要保證程序正義。無論是長三角、珠三角，還是環(huán)渤海、北部灣等區(qū)域，區(qū)域政府間在締結行政協(xié)議時，幾乎都表達了區(qū)域平等的基本精神。行政協(xié)議屬于公法上的對等契約，是區(qū)域政府間在其職權范圍內就區(qū)域公共事務開展合作所達成的共識性文件，故協(xié)議締結主體之間不存在隸屬關系，也不存在法律關系上的權力支配性。首先，在法律依據(jù)上，憲法及相關法律賦予了區(qū)域政府間平等的法律地位，任何一方都具有獨立性，也不允許任何一方面將自己的意志強加于另一方;其次，行政協(xié)議的締結設定了締結主體間的享有的權利在機會或者資格上是平等的，更是要求任何締結主體在履行行政協(xié)議時必須按照法律的規(guī)定和行政協(xié)議的約定平等地、全面地履行各自的義務。通過行政協(xié)議的文本分析，在大多數(shù)情況下，行政協(xié)議所涉及的“區(qū)域”一般都是具有相對獨立性、完整的、毗鄰在一起的多個行政區(qū)劃。在實踐中，這種區(qū)域可能是跨省的區(qū)域，如長三角、京津冀、環(huán)渤海、泛珠三角、泛北部灣、成渝等區(qū)域;也有在省區(qū)范圍內跨市跨縣的區(qū)域，如北部灣區(qū)域、長株潭區(qū)域、西咸區(qū)域等;也有是某一個都市圈所涵蓋的區(qū)域，如上海都市圈、南京都市圈、武漢都市圈等區(qū)域。(二)互利共贏原則互利共贏原則是一項重要的國際政治原則，也是我國政府所奉行的一項開放政策。區(qū)域間政府之所以要進行區(qū)域合作、締結區(qū)域協(xié)議，其最根本的目的自身地方利益的最大化，就是希翼通過積極培育和推進區(qū)域合作，消除區(qū)域行政壁壘，發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢，深化區(qū)域經(jīng)濟融合，整合區(qū)域制度沖突，最終實現(xiàn)區(qū)域一體化?；ダ糙A原則之所以成為行政協(xié)議的原則之一，主要從以下五個方面考慮:從理性經(jīng)濟人的角度來看，任何地方政府總是期望通過行政協(xié)議獲得其希望獲得的利益，而不可能僅僅是為“他人作嫁衣裳”，更不可能是單純的“利他主義”;從區(qū)域經(jīng)濟一體化的角度來看，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有整體性、全面性的特點，任何一個地方政府在追求自身利益的同時必須承認其他地方政府的利益訴求，必須站在區(qū)域整體、協(xié)調發(fā)展的高度來認識其自身利益并追求自身利益最優(yōu)化;從行政法律規(guī)范來看，大量的行政法規(guī)規(guī)定了我國地方政府間的合作遵循互利共贏原則;從行政哲學的高度來看，互利共贏是行政契約關系的內容體現(xiàn)和客觀要求，這種契約關系體現(xiàn)了個體行為的自主選擇和利益關系的平等，而平等主體之間的利益共生性是互利原則合理發(fā)揮其作為道德原則的規(guī)范調節(jié)功能的必要條件，也就是說，平等主體之間的互利性既是行政協(xié)議(契約關系)的特征，也是行政協(xié)議(契約關系)的客觀要求;從行政協(xié)議文本來看，大量的行政協(xié)議直接約定了互利共贏原則，即使是沒有直接約定，其權利義務的設定也體現(xiàn)了該原則。(三)自愿合作原則有學者認為，行政協(xié)議的自愿原則與合作原則是分離的，其各自的理論依據(jù)、法律依據(jù)、事實依據(jù)以及內容各不相同。［2］P114～125考慮到“合作”語境下的行為具有“自愿”的屬性，因此，宜將自愿原則與合作原則合而為一，更能夠反映行政協(xié)議的本意。主要理由有三:首先，區(qū)域自愿合作是行政協(xié)議的主題。行政協(xié)議，也稱為區(qū)域行政協(xié)議，是在我國區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中，區(qū)域政府為了更好地實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展而選擇的一種具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的制度化合作機制。既然行政協(xié)議是區(qū)域政府間的合作機制，那么，“合作”作為行政協(xié)議的原則就應是題中之意。行政協(xié)議的功能無外就是將區(qū)域政府間的合作意愿或者意向以規(guī)范化的方式固定下來，以具有法律效力的規(guī)范性行政文件形式確定下來。其次，從更為直觀的角度來說，自愿與合作本來一個硬幣的兩面，平等主體之間的合作從來就是自愿的結果。如果合作不是基于自愿，那么就只能稱其為行政命令、行政指令或者某種不平等，這不僅不是行政協(xié)議范疇，也不符合行政協(xié)議現(xiàn)實。再次，從行政權力的角度來看，締結協(xié)議的各方地方政府及其職能部門具有其職權范圍內的行政自主權，本著自愿原則參與行政協(xié)議的締結與履行則是行政自主權的體現(xiàn)。與此同時，有關行政權配置的行政協(xié)助法律制度———諸如《文物保護法》、《海關法》、《礦產(chǎn)資源法》、《禁毒法》等單行法以及相關的行政法規(guī)為區(qū)域政府間開展合作提供了參考依據(jù)和框架性的解決機制。(四)協(xié)商一致原則平等法律地位的區(qū)域政府不存在隸屬關系，在處理其公共事務的時候一般構成的是共同行政行為或者行政協(xié)助行為。但是，當兩個或者多個地方政府的利益發(fā)生沖突，根據(jù)法律和法規(guī)的規(guī)定，地方政府應當采取協(xié)商一致、共同處理的方法解決。首先，協(xié)商一致是貫穿于行政協(xié)議整個過程的一項原則，而行政協(xié)議也是區(qū)域政府間協(xié)商一致的產(chǎn)物。具體表現(xiàn)在:權利義務是區(qū)域政府間以協(xié)商一致的方法設定，締約過程是區(qū)域政府間采取協(xié)商一致的方式進行，協(xié)議糾紛是區(qū)域政府間通過協(xié)商一致的程序解決，協(xié)議完善是區(qū)域政府間運用協(xié)商一致的途徑完成。其次，平等主體之間發(fā)生利益沖突時，正如學者所言，“解決價值沖突的辦法都只有寥寥幾種……”［9］P75通過對話和協(xié)商來尋求區(qū)域政府都能夠接受的解決方案，其最終的結果是共贏的。在當下中國尚未有比較完善的利益沖突裁決機制的背景下，行政協(xié)議機制不僅“搭建起了一個協(xié)商與對話的平臺”，更是為“地區(qū)之間利益沖突的解決提供了適恰的解決機制”［2］117;再次，從我國具體國情出發(fā)，以協(xié)商一致為主要的解決機制符合我國現(xiàn)實政法體制。這是因為，在司法救濟機制缺乏相關憲法及法律依據(jù)而被排除、仲裁解決機制缺乏完善的法律規(guī)范而僅僅處于構想階段［2］P246～250以及中央作為地方政府的上級機關的協(xié)調作用未能充分發(fā)揮的情況下，通過區(qū)域政府間自愿接觸磋商，互相交換意見、互相諒解，友好協(xié)商進而自行解決爭議，就不失為一種靈活、簡單、快速、高效的途徑。(五)締約公開原則當代公民社會對信息的需求越來越多樣，尤其是在公民責任意識強烈的法治社會，行政信息對于公民知情權的滿足顯得尤為重要。依據(jù)程序規(guī)則公開的行政信息越多，公民參與積極性越高，行政行為的科學性就越強，其行為合法性也越是充分。如何在滿足區(qū)域政府間參與合作的需求的同時，保證合作目標與價值的公正性與公共性，實現(xiàn)協(xié)議信息的程序化公開，確保行政協(xié)議的公益性質，這就成為我們必須認真思考的問題。目前，行政協(xié)議的文本信息及其締結、履行、糾紛解決等相關程序都未能夠通過有效、多樣的形式向公眾公布(普通公民收集行政協(xié)議文本的途徑主要有文獻調查、網(wǎng)絡搜索、實地調研、觀察訪談等，但主要是以文獻調查和網(wǎng)絡搜索為主。相對來說，我國長三角、珠三角、環(huán)渤海區(qū)域等三大區(qū)域經(jīng)濟實體的經(jīng)濟一體化較為發(fā)達，但除了珠三角區(qū)域以外，其他兩個區(qū)域的大量行政協(xié)議信息只是作為一種政府內部文件限于政府內部知曉，未能作為實現(xiàn)上網(wǎng)工程及電子政務化。而發(fā)展相對落后的長株潭、北部灣、成渝等區(qū)域經(jīng)濟的行政協(xié)議信息更是一紙難求)，公眾無法知曉涉及自身利益的協(xié)議安排，也無法發(fā)揮其事前參與、事中監(jiān)督、事后評價等功能?！俺绦蛘x”原則的內涵之一就是依照法定程序公開相關信息。有鑒于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中行政協(xié)議信息公開化、程序法治化滯后的現(xiàn)狀，非常有必要將“公開原則”作為一項基本原則在行政協(xié)議中固定下來，以此彌補我國行政程序法的缺位以及行政信息公開觀念的缺失。上述原則相互補充，共同作用于行政協(xié)議法律規(guī)范，指導著行政協(xié)議活動的展開。目前，行政協(xié)議尚屬于一項全新的法律制度，在相關的法律規(guī)范未能及時建立健全的情況下，非常有必要探尋出“原則”這個準則，非常需要對行政協(xié)議活動中的原則進行“前置性”的萃取與確認，在某種程度上有利于彌補行政協(xié)議法缺失對行政協(xié)議行為的規(guī)制作用，也有利于我國行政協(xié)議機制的構建與完善。

[摘要]2015年實施的《中華人民共和國行政訴訟法》將政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議列入行政訴訟受案范圍，但在實踐中行政協(xié)議案件裁判方式并沒有統(tǒng)一規(guī)定。文章通過一些案例分析行政協(xié)議的性質、行政協(xié)議行為對行政協(xié)議裁判方式的影響，提出審查行政協(xié)議案件使用的7種裁判類型思維體系。

[關鍵詞]行政協(xié)議性質；行政協(xié)議行為；裁判方式類型化思維體系

2015年5月實施的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第十二條第一款第（十一）項規(guī)定行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的屬人民法院審理行政案件的受案范圍；第七十八條規(guī)定了審理行政協(xié)議的裁判方式，即“被告不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除本法第十二條第一款第（十一）項規(guī)定的協(xié)議的，人民法院判決被告承擔繼續(xù)履行、采取補救措施或者賠償損失等責任。被告變更、解除本法第十二條第一款第（十一）項規(guī)定的協(xié)議合法，但未依法給予補償?shù)?，人民法院判決給予補償”。但在新法出臺之前，行政協(xié)議糾紛是通過行政訴訟抑或民事訴訟解決，這一問題在法學理論和審判實踐中存在爭議，致使各級法院審理行政協(xié)議做法不統(tǒng)一，裁判方式也有所不同。同時，由于最高人民法院頒布的相關司法解釋和批復答復也沒有給予完全一致的解釋，造成審理行政協(xié)議普遍存在困惑。在最高人民法院對如何審理行政協(xié)議未出臺相關司法解釋之前，筆者通過對一些案例裁判方式進行分析，研究行政協(xié)議的性質、行政協(xié)議案件中審查對象與行政協(xié)議裁判方式的關系進行研究，就行政協(xié)議裁判類型化思維體系提出一些建議。

一、部分法院審理行政協(xié)議的裁判方式與分析

通過北大法寶司法案例數(shù)據(jù)庫，從2017年1月1日至2018年6月30日止，輸入“行政合同”“政府特許經(jīng)營協(xié)議”“土地房屋征收補償協(xié)議”“二審判決書”等詞組進行檢索，對137份裁判文書引用的法律及判決方式進行分類。經(jīng)過整理、比對、排除，歸納分析部分法院審查行政協(xié)議案件的裁判方式和適用法律規(guī)范。具體分析如下：（一）行政協(xié)議的文書裁判方式從文書裁判方式看，在這137份裁判文書中，排除不屬于政府特許經(jīng)營協(xié)議和土地房屋征收補償協(xié)議案件14件，各類系列案共79件，折算后符合統(tǒng)計要求的一共有54件案件。其中，法院對行政機關實施行政協(xié)議行為的合法性審查為15件，占27.78%；對行政合同的效力及合同的履行進行審理的案件一共有37件，占68.52%；其他審查為2件，占3.7%。從上面的數(shù)據(jù)看，雖然《行政訴訟法》將行政協(xié)議列入行政案件受理范圍，但是在行政審判中大部分審理行政協(xié)議的辦案思路是按照審理民事合同的思維方式進行審理，即強調圍繞原告的起訴請求進行審查，以合同約定條款、雙方履約情況作為審查行政協(xié)議的主要依據(jù)，強調締約自由、當事人地位平等和意思自治。以吉林省佰億投資擔保集團有限公司訴公主嶺市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會特許經(jīng)營協(xié)議及行政賠償糾紛案為例。一審法院認為，根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無效……(五)違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定?！北景讣质“蹆|投資擔保集團有限公司與公主嶺市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會簽訂的《吉林省公主嶺市范家屯城市供水特許經(jīng)營協(xié)議》《范家屯供水項目協(xié)議書》違反了法律的強制性規(guī)定，且雙方均未能舉證證明其在簽訂協(xié)議前履行了法定的各項程序，應屬無效協(xié)議，自始就不具有法律效力。二審認為一審判決認定事實清楚，適用法律正確，亦認為涉案的《吉林省公主嶺市范家屯城市供水特許經(jīng)營協(xié)議》《范家屯供水項目協(xié)議書》為無效合同。（二）裁判文書對民事法律規(guī)范的引用從裁判文書中是否直接引用民事法律規(guī)范看，這54個案件中有22個案件沒有適用民事法律規(guī)范，這22個案件主要涉及受案范圍的界定、當事人主體資格的認定等程序類問題，占40.74%；有32個案件在文書中直接適用民事法律規(guī)范（包括適用《民法總則》《合同法》《民事訴訟法》等），占59.26%。從這些數(shù)據(jù)看，在行政審判實務中，多數(shù)行政協(xié)議案件在采用民事審判思維模式進行審理的前提下，導致審理結果也直接適用民事法律法規(guī)。比如王某某、陳某某訴杭州市余杭區(qū)良渚街道辦事處征遷行政協(xié)議案。杭州市中級人民法院二審認為，陳某某其在杭州市余杭區(qū)無常住戶口，但其屬于王某某戶內王某芳結婚三年以上的配偶，依據(jù)《杭州市征收集體所有土地房屋補償條例》第二十條第二款第（一）項規(guī)定可以計入安置人口。良渚街道拒絕將陳某某列入安置人口，不符合上述規(guī)定，依法應予糾正。依照《行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、第七十七條第一款，《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第五十四條的規(guī)定，判決撤銷一審判決，將良渚街道與王某某戶簽訂協(xié)議第六條第1項中確定的安置人口6人變更為7人，安置面積480平方米相應變更為560平方米。

二、行政協(xié)議本質、審查對象之爭對裁判方式的影響

2010年8月，國家發(fā)改委了《促進中部崛起規(guī)劃實施意見》，其中深化中部地區(qū)省際間合作成為重要內容，為中部經(jīng)濟區(qū)的建立和發(fā)展提供了政策支持。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和市場化改革的深化，區(qū)域經(jīng)濟合作成為中國經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，形成了長江三角洲、珠江三角洲等重要的經(jīng)濟區(qū)域。從我國目前各經(jīng)濟區(qū)域的合作模式來看，各經(jīng)濟區(qū)域的形成都是突破了行政區(qū)劃的限制，以各地政府簽署的相關行政協(xié)議為標志。

一、我國行政協(xié)議的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）長江三角洲政府間行政協(xié)議

“長三角”的行政協(xié)議包括兩個層次，即長三角16市人民政府之間的行政協(xié)議和江浙滬兩省一市及16市有關職能部門之間的行政協(xié)議。據(jù)不完全統(tǒng)計，2003年到2004年，浙江、江蘇和上海兩省一市共簽訂各種合作協(xié)議近20項，大大推進了一體化的進程。如2003年4月10日，兩省一市的工商局長在杭州簽訂《加強“長三角”區(qū)域市場管理合作的協(xié)議》；2003年4月19日，兩省一市的人事部門以及江蘇、浙江所屬的19個城市人事部門行政首長在上海了《長江三角洲人才開發(fā)一體化共同宣言》；2003年7月初，在南京舉行的“長江三角洲旅游城市15＋1高峰論壇”上，16個城市的市長共同簽署了《長江三角洲旅游城市合作宣言》；2003年11月2日，上海、江蘇和浙江三地的科技部門領導在杭州簽署了《滬蘇浙共同推進長三角區(qū)域創(chuàng)新體系建設協(xié)議書》，這是全國首個省級政府間區(qū)域創(chuàng)新體系協(xié)議。2004年3月11日，江浙滬三省市工商局局長在上海聯(lián)合簽署了《長三角地區(qū)消費者權益保護合作協(xié)議》，三地實現(xiàn)了消費者權益異地保護救濟、流通領域商品質量抽查互認以及12315維權網(wǎng)絡互連互享等[1]。而近幾年，長三角合作進入了一個更加深入的階段，行政協(xié)議涉及面也將更加廣泛而深入。2007年12月，在常州舉行的長三角城市經(jīng)濟協(xié)調會第八次會議上，長三角16座城市的市長，用不同的話語表達著共同的愿景。2010年國務院批準實施的《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》更是體現(xiàn)了區(qū)域發(fā)展的指導思想。

（二）珠江三角洲政府間行政協(xié)議

“泛珠三角”區(qū)域合作則采取“9+2”模式，在《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》下，泛珠三角合作各方成功搭建了論壇和洽談會兩個平臺，進一步探索了區(qū)域合作“虛”、“實”結合的新路子，搭建了一個同臺唱戲、互利共贏的平臺?！?+2”各方找到了合作的空間和共創(chuàng)未來的途徑。據(jù)統(tǒng)計，從區(qū)域合作提出至今，合作各方總計項目簽約數(shù)達12172個，總金額達12534億元[2]。

一、行政協(xié)議的界定

新行政訴訟法及其司法解釋均未對行政協(xié)議的概念及特征進行直接界定，國內外學者對行政協(xié)議的界定也有著不同的見解。根據(jù)德國聯(lián)邦行政程序法第54條第1款規(guī)定，行政協(xié)議是指設立、變更和終止公法上的法律關系的合同。由此可見，德國的行政協(xié)議概念是以一般合同概念為模板并通過客體即所謂公法上的法律關系來加以界定的，易言之，一個合同是一般的合同還是屬于行政協(xié)議實質上取決于合同客體是否為公法上的法律關系。法國行政法認為，行政協(xié)議的基本特征為“以執(zhí)行公務為目的”、“公務關聯(lián)性”。法國認定行政協(xié)議的要素包括：協(xié)議的一方須為行政主體；協(xié)議要與執(zhí)行公務有關；還要求合同超越私法規(guī)則。[1]我國學者對行政協(xié)議的界定主要包括行政目的說、行政客體說、行政主體說等觀點。行政目的說強調協(xié)議簽訂的目的是為了實現(xiàn)公共利益或行政管理?！靶姓贤侵感姓C關為實現(xiàn)特定的行政目的，與其他行政機關或者公民、法人、其他組織達成的協(xié)議?！盵2]客體說認為行政協(xié)議所產(chǎn)生的法律關系應當是行政法上的法律關系。“行政契約就是指以行政主體為一方當事人的發(fā)生、變更或消滅行政法律關系的合意?！盵3]主體說則是從形式上觀察行政協(xié)議的一方當事人是否為行政主體。上述觀點和學說各有其優(yōu)勢和不足，目的說在實務判斷中主觀性太強，標的說具備理論上的完備性卻缺乏可操作性，而主體說雖然看似簡單易于操作，但其卻忽視了行政協(xié)議與民事合同的區(qū)別難以形成共識。筆者認為，在界定行政協(xié)議的概念時，雖然各類學說的出發(fā)點和側重點各不相同，但毋庸置疑的是，行政協(xié)議是行政性與契約性雙重屬性的結合。這為判定行政協(xié)議提供了依據(jù)，也為解決協(xié)議糾紛提供了理論基礎。在雙重屬性中，“行政性是行政合同的第一位的特征”[4]。從行為的目的來看，行政協(xié)議與行政機關單方作出的行政行為一樣，均是為了實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，因而法律允許行政機關可以在一定范圍內不經(jīng)雙方的合意，為了上述目標的實現(xiàn)，變更或解除行政協(xié)議，這體現(xiàn)了行政協(xié)議的行政性。而從行為的過程來看，行政協(xié)議是行政機關和公民、法人平等協(xié)商的成果，并借此確定了雙方的權利義務，隨著協(xié)議的訂立，協(xié)議雙方都要按其約定積極地履行各自的義務，這體現(xiàn)了行政協(xié)議的契約性。

二、我國行政協(xié)議糾紛司法救濟機制的現(xiàn)狀

（一）我國行政協(xié)議糾紛的類型

我國行政訴訟制度的出發(fā)點和落腳點在于通過審查行政行為的合法性來保護公民、法人或者其他組織的合法權益。因而行政協(xié)議糾紛的救濟也往往被學者界定為“在行政合同中的當事人的權利受到侵害的時候，對于這種侵害所進行的救濟措施，以此來減少行政合同中相對人的損失。”[5]但糾紛往往并非單因所致，行政協(xié)議糾紛也多是協(xié)議雙方行為相互作用的結果。作為協(xié)議的雙方，不僅行政主體的行為會導致行政協(xié)議的糾紛，協(xié)議相對方的違約行為同樣會釀成行政協(xié)議糾紛。在行政協(xié)議的履行過程中，行政機關應當認真履行協(xié)議約定的各項義務，不能違背法律、法規(guī)的強制性規(guī)定，否則就會因此產(chǎn)生矛盾和糾紛。以王士學訴北京懷柔區(qū)九渡河鎮(zhèn)政府一案[6]為例，原告與鎮(zhèn)果林工作站通過簽訂《退耕還林合同書》約定原告退耕還林，其退還部分土地享受國家每年每畝100公斤原糧和20元補助費。原告認為其已按合同約定履行，但被告卻并未依約支付足額的補助費，因此產(chǎn)生糾紛而提起行政訴訟，要求法院判令被告履行合同約定的義務。與之對應，行政協(xié)議相對人也應嚴格遵守協(xié)議的約定以及法律、法規(guī)的規(guī)定，否則其一旦違約可能會導致行政管理無法實現(xiàn)甚至公共利益受到損害。例如，在湖北草本工房有限公司訴荊州開發(fā)區(qū)管委會和荊州市政府行政協(xié)議糾紛案中，荊州開發(fā)區(qū)管委會與湖北草本工房飲料有限公司簽訂了《招商項目投資合同》，該協(xié)議對湖北草本工房有限公司的投資項目及產(chǎn)品等基本情況以及其通過出讓方式獲取投資項目所需土地的坐落范圍、面積和價格以及違約責任予以約定。但原告湖北草本工房有限公司在協(xié)議簽訂六年之后既未投產(chǎn)，也未按約定繳納相應稅收，導致協(xié)議目的不能實現(xiàn)；另外，其取得的13.94公頃土地也被閑置四年之久。

（二）我國行政協(xié)議糾紛司法救濟機制存在的問題

摘要：區(qū)域行政協(xié)議是我國目前較為廣泛采用的一種府際關系調整手段。作為一種公法上的契約，其效力范圍不僅包含著私法合同相對性所指向的締約主體之間，更能體現(xiàn)公法特性的是，區(qū)域行政協(xié)議對締約主體之外的行政機關和相對人亦發(fā)生一定的效力。通過對有關區(qū)域行政協(xié)議的效力的理論辨析，本文認為其對外效力有雙重屬性：其一，對于相對人，在協(xié)議成立時僅僅具有公信力，在協(xié)議履行階段締約主體通過行政行為與相對人建立行政法律關系。其二，對于公權力內部其他行政機關，區(qū)域行政協(xié)議具有一定的約束力。

關鍵詞：府際關系；公法契約；區(qū)域行政協(xié)議；效力

一、區(qū)域行政協(xié)議的內涵界定

隨著我國當前區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展趨勢和環(huán)境、交通、城市管理等跨區(qū)域綜合治理的迫切需要，區(qū)域行政協(xié)議近年來成為一種應用愈加普遍的地方政府治理手段。從形式上看，區(qū)域行政協(xié)議是指那些有關政府及行政主管部門為了順應區(qū)域發(fā)展的趨勢，在不同行政區(qū)域間協(xié)調行政目標、裁撤制度藩籬、緩解權利沖突等方面協(xié)商一致而簽訂的一系列合意性書面文件的總稱。所謂協(xié)議，盡管與合同、契約表述不同，其基本內涵卻是一致的。使用行政協(xié)議這一表述，主要是為了區(qū)別行政合同的概念。行政合同的締約雙方是行政主體和相對人，兩者居于不平等的法律地位，而行政協(xié)議的締約主體是行政機關，具有一定的平等性。但是，需要說明的是這種平等性不同于民法上的平等主體。行政權由于上命下從的特性以及服務于公共利益的本質目的，締約主體不能做類似于民事合同中追求自身利益最大化的考慮，行政主體必須顧及相應的行政目標、社會公益、宏觀的國家治理決策以及上級機關的意志。這種情況下，很難認為締約主體的意思表示是自由平等的，只能說締約主體間具有“對等”的法律地位。所謂“區(qū)域”即是指作為締約主體的地方政府或政府主管部門所管轄的區(qū)域交叉錯落、不相重合。締結協(xié)議往往是由于締約主體的管轄區(qū)域存在某種地緣聯(lián)系。這些“區(qū)域”可能跨越省、自治區(qū)、直轄市一級的行政區(qū)劃，也可能指在一省范圍內彼此相鄰的城市群。在我國，亦有上下級之間、中央部門與地方之間締約的現(xiàn)象。

二、區(qū)域行政協(xié)議的對外法律效力——公法契約的特殊性

無論在公法上還是私法上，契約都具有本源性的基礎地位，其效力來自于有約必守的自然法觀念。普芬道夫認為，為了使社會得以存續(xù)，自然法和國家法秩序須建立在某些基本契約的基礎之上。洛克認為，為了終結自然狀態(tài)的混亂與無序，人們彼此同意組成一個共同體，依契約關系，建立政治國家。可見，有約必守原則是公法乃至公權力產(chǎn)生的基礎。自羅馬法始，合同的效力就具有限于締約主體的相對性?！按朔N僅債權人得向特定義務人請求給付之法律關系，學說上稱之為債權之相對性，與物權所具有得對抗一切不特定人之絕對性不同?！北M管現(xiàn)代民法在一定程度上對于合同的相對性有所突破，但公法上的契約較之仍具有明顯的特點，其中關鍵一點就在于其對締約主體之外的拘束力上。本文所稱的“普遍效力”即是基于公法視角，研究區(qū)域行政協(xié)議對于締約主體之外的行政主體與相對人的效力。內部效力上，對于締結區(qū)域行政協(xié)議的雙方或多方行者主體而言，協(xié)議的約束力主要來自有約必守原則，或者私法上的帝王原則——誠實信用原則?！皡^(qū)域合作協(xié)議拘束力的基礎，是締約主體的誠實守信或誠實信用?！眳f(xié)議本身即是締約主體為自己立法，對締約主體具有約束力當是區(qū)域行政協(xié)議的應有之義。相較于內部效力，區(qū)域行政協(xié)議的對外效力則更為復雜。傳統(tǒng)的契約理論囿于相對性的限制，難以厘清區(qū)域行政協(xié)議的對外效力。而法律實踐卻表明區(qū)域行政協(xié)議的實際效果現(xiàn)實存在，諸如京津冀合作框架協(xié)議、長三角區(qū)域行政協(xié)議、環(huán)渤海區(qū)域行政協(xié)議等等對于社會有著巨大的影響力，同時也成為締約主體各政府部門協(xié)作的準則。相對人依據(jù)此類協(xié)議安排自己的生活；社會財富以此為導向流動；下級行政機關細化部署相關工作，依協(xié)議做出相應的抽象或具體行政行為。顯然，區(qū)域行政協(xié)議具有對外效力。

黨的十六屆四中全會提出了要構建“和諧社會”的目標，中央經(jīng)濟工作會議又把“以人為本努力構建社會主義和諧社會”作為經(jīng)濟工作的一個重點。在市場經(jīng)濟環(huán)境下構建和諧社會，不僅僅需要我們在理論上回答什么是和諧社會，同樣重要的是，我們必須在實踐中更具體、更現(xiàn)實地落實到與人民群眾利益息息相關的政策、策略與發(fā)展手段調整上。因而，正確處理現(xiàn)實問題中的難點、焦點、熱點，往往是我們衡量能不能建設好和諧社會的風向標。

和諧社會，自應包括區(qū)域和諧，其最高目標就是區(qū)域一體化。同時，黨中央還提出了科學發(fā)展觀。科學發(fā)展觀要求區(qū)域經(jīng)濟和社會的協(xié)調平衡發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢互補、經(jīng)濟一體化。和諧、科學發(fā)展或區(qū)域一體化，都意味著從無序到有序，或者打破原有的系統(tǒng)結構而形成新的系統(tǒng)結構。這就需要改變原來的序參數(shù)，建立新的序參數(shù)。在現(xiàn)代法治社會，這種序參數(shù)主要是法治，而僅僅靠相同的經(jīng)濟、文化和愿望是不夠的。只有建立和健全區(qū)域法制協(xié)調機制，才能消除區(qū)域內不同行政區(qū)之間的市場壁壘、體制障礙和規(guī)章制度相互不一致、不協(xié)調，減少市場主體和政府的交易成本，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟和社會的和諧發(fā)展。

對轉型時期的中國而言，尋求一種區(qū)域法制協(xié)調的機制是甚為重要。然而，什么樣的協(xié)調機制，取決于我們具有什么樣的基礎或者平臺。當然，現(xiàn)有的基礎或平臺在一定條件下也是可以改變的。但是，要創(chuàng)造條件，改變這一基礎或平臺，需要考慮幾方面的問題。一是有沒有必要，即現(xiàn)有平臺上的法制協(xié)調機制是否充分、可行。如果現(xiàn)有平臺上的協(xié)調機制已經(jīng)充分可行，則沒有必要去改變現(xiàn)有的基礎或平臺。二是代價是否過高，如果改變現(xiàn)有的基礎或平臺的成本過于高昂，這也是困難的。三是時機是否成熟，在改變現(xiàn)有的基礎或平臺的時機成熟前，經(jīng)濟一體化的進程并不能停止，仍必須以現(xiàn)有基礎上的協(xié)調機制來解決。四是協(xié)調機制間是否存在矛盾，即現(xiàn)有基礎上的協(xié)調機制與改變基礎后所建立的協(xié)調機制是否會存在矛盾。如果不會出現(xiàn)矛盾，則在時機成熟時改變現(xiàn)有基礎、建立新機制后，現(xiàn)有協(xié)調機制可以嫁接到新機制中去。

基于上述考慮，我們必須立足于對現(xiàn)有基礎以及現(xiàn)有基礎上協(xié)調機制的研究。那么，我們現(xiàn)在到底具有什么樣的基礎呢？這是我們首先要考察的問題。在考察現(xiàn)有基礎的上，我們將考察這一基礎所能提供的協(xié)調機制，總結這一協(xié)調機制的經(jīng)驗教訓，進行理論分析。同時，本文將考察國外區(qū)域法制協(xié)調機制，分析可供我們借鑒的經(jīng)驗。在上述研究的基礎上，將提出完善或改進區(qū)域法制協(xié)調的措施。

一、現(xiàn)有區(qū)域法制協(xié)調模式

出臺一種機制，或者要進行機制創(chuàng)新，必須有一個邏輯平臺。要建立適應區(qū)域經(jīng)濟一體化的法制平臺，統(tǒng)一的法制是理想的，但要么是不現(xiàn)實的，要么就是不充分的。我們必須以區(qū)域經(jīng)濟一體化，行政區(qū)劃和利益主體不變，以及中央和地方的職責分工為前提，在國家統(tǒng)一法制的基礎上謀求多元法制的協(xié)調。

摘要：促進中部地區(qū)崛起，亟須建立一套有效的協(xié)調機制，法制協(xié)調機制是整個協(xié)調機制中的一個重要組成部分。在現(xiàn)行憲政框架下，可以通過建立和完善立法協(xié)調機制、執(zhí)法協(xié)調機制和司法協(xié)調機制，為中部地區(qū)崛起提供強有力的制度支撐和法律保障，以實現(xiàn)中部地區(qū)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的目標。

關鍵詞：中部地區(qū)崛起；立法協(xié)調；執(zhí)法協(xié)調；司法協(xié)調

中部崛起論壇中部地區(qū)崛起是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，是落實科學發(fā)展觀，構建社會主義和諧社會的必然要求。促進中部地區(qū)崛起，亟須建立一套有效的協(xié)調機制，以化單個省份的優(yōu)勢為區(qū)域優(yōu)勢，為中部地區(qū)的優(yōu)勢互補和均衡發(fā)展創(chuàng)建一個良好的平臺。法制協(xié)調機制是“補救抽象規(guī)則所想象的情形和現(xiàn)實存在的情形之間不可避免之裂隙的方式”①，是整個協(xié)調機制中的一個重要組成部分，離開了法制協(xié)調機制，整個協(xié)調機制就難以有效運轉，區(qū)域的協(xié)調發(fā)展就可能會時時受阻。因此，堅持法制優(yōu)先，加強法制協(xié)調，是實現(xiàn)中部地區(qū)崛起、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基本前提和制度保障。而構建中部地區(qū)法制協(xié)調機制是一項系統(tǒng)工程，它涉及立法、執(zhí)法、司法、法制宣傳教育及法制監(jiān)督等多個方面，本文主要從立法、執(zhí)法與司法協(xié)調機制三方面作些探討。

一、立法協(xié)調機制的構建

所謂立法協(xié)調機制，就是為促成立法處于一種和諧、有序的狀態(tài)而建立的一些制度與采取的一些方式的總稱。在科學發(fā)展觀的指導下，構建社會主義和諧社會，要求我們樹立全面協(xié)調發(fā)展的立法觀念，建立、健全區(qū)域立法協(xié)調機制和立法透明機制，從而提高區(qū)域立法質量。通過立法協(xié)調，可以維護法制統(tǒng)一，消除制約區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的體制與機制性障礙，加快體制創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，增強經(jīng)濟發(fā)展的活力，提高經(jīng)濟發(fā)展的效率，為區(qū)域經(jīng)濟的健康、協(xié)調發(fā)展提供法制保障。

就目前而言，成立一個跨省的區(qū)域性立法機構存在憲政制度上的障礙；讓中部地區(qū)享有立法權的地方權力機關或地方政府，聯(lián)合起來制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，既無實體法上的依據(jù)，也無程序法上的保障。因此，只能建構中部地區(qū)的立法協(xié)調機制，以保障區(qū)域的協(xié)調發(fā)展。建立立法協(xié)調機制可從下列方面著手：

摘要：促進中部地區(qū)崛起，亟須建立一套有效的協(xié)調機制，法制協(xié)調機制是整個協(xié)調機制中的一個重要組成部分。在現(xiàn)行憲政框架下，可以通過建立和完善立法協(xié)調機制、執(zhí)法協(xié)調機制和司法協(xié)調機制，為中部地區(qū)崛起提供強有力的制度支撐和法律保障，以實現(xiàn)中部地區(qū)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的目標。

關鍵詞：中部地區(qū)崛起；立法協(xié)調；執(zhí)法協(xié)調；司法協(xié)調

中部崛起論壇中部地區(qū)崛起是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，是落實科學發(fā)展觀，構建社會主義和諧社會的必然要求。促進中部地區(qū)崛起，亟須建立一套有效的協(xié)調機制，以化單個省份的優(yōu)勢為區(qū)域優(yōu)勢，為中部地區(qū)的優(yōu)勢互補和均衡發(fā)展創(chuàng)建一個良好的平臺。法制協(xié)調機制是“補救抽象規(guī)則所想象的情形和現(xiàn)實存在的情形之間不可避免之裂隙的方式”①，是整個協(xié)調機制中的一個重要組成部分，離開了法制協(xié)調機制，整個協(xié)調機制就難以有效運轉，區(qū)域的協(xié)調發(fā)展就可能會時時受阻。因此，堅持法制優(yōu)先，加強法制協(xié)調，是實現(xiàn)中部地區(qū)崛起、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基本前提和制度保障。而構建中部地區(qū)法制協(xié)調機制是一項系統(tǒng)工程，它涉及立法、執(zhí)法、司法、法制宣傳教育及法制監(jiān)督等多個方面，本文主要從立法、執(zhí)法與司法協(xié)調機制三方面作些探討。

一、立法協(xié)調機制的構建

所謂立法協(xié)調機制，就是為促成立法處于一種和諧、有序的狀態(tài)而建立的一些制度與采取的一些方式的總稱。在科學發(fā)展觀的指導下，構建社會主義和諧社會，要求我們樹立全面協(xié)調發(fā)展的立法觀念，建立、健全區(qū)域立法協(xié)調機制和立法透明機制，從而提高區(qū)域立法質量。通過立法協(xié)調，可以維護法制統(tǒng)一，消除制約區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的體制與機制性障礙，加快體制創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，增強經(jīng)濟發(fā)展的活力，提高經(jīng)濟發(fā)展的效率，為區(qū)域經(jīng)濟的健康、協(xié)調發(fā)展提供法制保障。

就目前而言，成立一個跨省的區(qū)域性立法機構存在憲政制度上的障礙；讓中部地區(qū)享有立法權的地方權力機關或地方政府，聯(lián)合起來制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，既無實體法上的依據(jù)，也無程序法上的保障。因此，只能建構中部地區(qū)的立法協(xié)調機制，以保障區(qū)域的協(xié)調發(fā)展。建立立法協(xié)調機制可從下列方面著手：

論文關鍵詞：中部地區(qū)崛起；立法協(xié)調；執(zhí)法協(xié)調司法協(xié)調

論文摘要：促進中部地區(qū)崛起，亟須建立一套有效的協(xié)調機制，法制協(xié)調機制是整個協(xié)調機制中的一個重要組成部分。在現(xiàn)行憲政框架下，可以通過建立和完善立法協(xié)調機制、執(zhí)法協(xié)調機制和司法協(xié)調機制，為中部地區(qū)崛起提供強有力的制度支撐和法律保障，以實現(xiàn)中部地區(qū)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的目標。

中部地區(qū)崛起是統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，是落實科學發(fā)展觀，構建社會主義和諧社會的必然要求。促進中部地區(qū)崛起，亟須建立一套有效的協(xié)調機制，以化單個省份的優(yōu)勢為區(qū)域優(yōu)勢，為中部地區(qū)的優(yōu)勢互補和均衡發(fā)展創(chuàng)建一個良好的平臺。法制協(xié)調機制是“補救抽象規(guī)則所想象的情形和現(xiàn)實存在的情形之間不可避免之裂隙的方式”①，是整個協(xié)調機制中的一個重要組成部分，離開了法制協(xié)調機制，整個協(xié)調機制就難以有效運轉，區(qū)域的協(xié)調發(fā)展就可能會時時受阻。因此，堅持法制優(yōu)先，加強法制協(xié)調，是實現(xiàn)中部地區(qū)崛起、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基本前提和制度保障。而構建中部地區(qū)法制協(xié)調機制是一項系統(tǒng)工程，它涉及立法、執(zhí)法、司法、法制宣傳教育及法制監(jiān)督等多個方面，本文主要從立法、執(zhí)法與司法協(xié)調機制三方面作些探討。

一、立法協(xié)調機制的構建

所謂立法協(xié)調機制，就是為促成立法處于一種和諧、有序的狀態(tài)而建立的一些制度與采取的一些方式的總稱。在科學發(fā)展觀的指導下，構建社會主義和諧社會，要求我們樹立全面協(xié)調發(fā)展的立法觀念，建立、健全區(qū)域立法協(xié)調機制和立法透明機制，從而提高區(qū)域立法質量。通過立法協(xié)調，可以維護法制統(tǒng)一，消除制約區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的體制與機制性障礙，加快體制創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，增強經(jīng)濟發(fā)展的活力，提高經(jīng)濟發(fā)展的效率，為區(qū)域經(jīng)濟的健康、協(xié)調發(fā)展提供法制保障。

就目前而言，成立一個跨省的區(qū)域性立法機構存在憲政制度上的障礙；讓中部地區(qū)享有立法權的地方權力機關或地方政府，聯(lián)合起來制定地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，既無實體法上的依據(jù)，也無程序法上的保障。因此，只能建構中部地區(qū)的立法協(xié)調機制，以保障區(qū)域的協(xié)調發(fā)展。建立立法協(xié)調機制可從下列方面著手：