導(dǎo)語：中國行政協(xié)議的原則探索一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：梁芷銘工作單位：欽州學(xué)院

目前，國內(nèi)對行政協(xié)議概念的界定并沒有一個權(quán)威的解釋。行政法學(xué)里并無行政協(xié)議的概念，而是葉必豐教授在其相關(guān)課題研究中首先提出，是對區(qū)域經(jīng)濟一體化中的各成員方就合作事宜達成共識所形成的結(jié)果的一個叫法。這里，我們姑且將行政協(xié)議解釋為:區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)各級地方政府為克服行政區(qū)劃障礙、促進經(jīng)濟要素自由流通、實現(xiàn)區(qū)域一體化而進行合作的法律規(guī)制，是區(qū)域政府間對相關(guān)事宜的一種合意。因此，為了指導(dǎo)行政協(xié)議的締結(jié)和履行，并在行政協(xié)議基礎(chǔ)上有效地開展合作，大多數(shù)行政協(xié)議文本中都約定了原則條款或在序言中表達了有關(guān)原則的內(nèi)容。政府在運用行政權(quán)開展協(xié)議活動的時候，其每一個行為無不受到來自相關(guān)行政法律法規(guī)的約束。如何使眾多的行政協(xié)議行為在多樣性中貫穿統(tǒng)一性，在紛繁復(fù)雜中形成一個有機的整體，這正式確立行政協(xié)議原則的任務(wù)之一。其二，行政協(xié)議原則具有重要的價值和作用。首先，行政協(xié)議原則可以維護府際關(guān)系及其行政協(xié)議活動在變化中保持穩(wěn)定。作為一項特殊的行政法制度，行政協(xié)議具有締結(jié)主體的復(fù)雜性、協(xié)議內(nèi)容的多元性以及表現(xiàn)形式的多樣性等特征。這些特征會導(dǎo)致行政協(xié)議活動的變化性非常大，穩(wěn)定性不強。其次，行政協(xié)議原則可以促進政府間合作及其行政協(xié)議機制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。由于部門分散、層級眾多，各級各類區(qū)域政府締結(jié)行政協(xié)議的行為難免發(fā)生沖突，在行政協(xié)議的立、改、廢過程中，只有統(tǒng)一地遵從某些基本原則，才能盡量地減少行政協(xié)議之間的矛盾，消解和協(xié)調(diào)規(guī)范沖突，從而保證協(xié)議內(nèi)外部之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。再次，行政協(xié)議原則可以保障行政協(xié)議活動的正當性。目前，在專門規(guī)范區(qū)域政府間合作機制的法律規(guī)范缺位、單行的行政協(xié)議法短期內(nèi)不可實現(xiàn)的情況下，府際合作關(guān)系或者合作機制無法通過法律規(guī)范進行協(xié)調(diào)、各政府間對合作協(xié)議的理解與執(zhí)行也存在著差異以及合作雙方出現(xiàn)協(xié)議上的沖突時如何解決等等問題，都沒有得到權(quán)威的法律解釋與有效地法律保障，其正當性與合法性受人質(zhì)疑?！胺稍瓌t直接決定了法律制度的基本性質(zhì)、基本內(nèi)容和基本價值傾向”［6］P43，行政協(xié)議原則為行政協(xié)議指明伸展的范圍和發(fā)展的方向，從而盡可能地避免政府間合作及其行政協(xié)議運行中出現(xiàn)沖突的現(xiàn)象。

確立行政協(xié)議的原則的重心是明確標準。離開一定的標準或要求，原則的確立就可能喪失其應(yīng)有的基礎(chǔ)性、本原性和準則性，原則的指導(dǎo)力和準據(jù)力更無從談起。因此，行政協(xié)議原則的確立，應(yīng)考慮行政協(xié)議制度的內(nèi)在要求，并確立基本的標準:首先，行政協(xié)議原則必須要有自己的“高度”。從一定意義上說，原則的重要功用就是說明詳細的規(guī)則和具體制度的基本目的［7］P89－90，或者說是衍生其他規(guī)則的規(guī)則［8］P46－47。此外，從定位上說，法律原則應(yīng)是法律規(guī)則和價值觀念的匯合點。這樣的定位表明，行政協(xié)議原則既要體現(xiàn)行政協(xié)議的目的，又要能夠統(tǒng)領(lǐng)行政協(xié)議的具體文本內(nèi)容。其次，行政協(xié)議原則既然是“原則”，就應(yīng)當具有基礎(chǔ)性的地位，就應(yīng)當能夠貫穿行政協(xié)議各項制度的始終，體現(xiàn)出行政協(xié)議的基本特征，就應(yīng)當在行政協(xié)議的締結(jié)、履行、糾紛解決等各個環(huán)節(jié)中得到普遍遵照和貫徹執(zhí)行，而不僅僅是存在于理論研討或者學(xué)術(shù)上的學(xué)說假設(shè)。再次，行政協(xié)議原則作為行政法的原則，應(yīng)當是對行政協(xié)議現(xiàn)象進行抽象概括之后的法律語言。為此，就應(yīng)當區(qū)別于行政協(xié)議法律規(guī)范的具體行為準則。行政協(xié)議的原則是行政協(xié)議法律權(quán)利和義務(wù)賴以存在并從其中邏輯地展開的精神內(nèi)核，集中表達了締結(jié)協(xié)議雙方的價值訴求。最后，行政協(xié)議原則就應(yīng)當是行政協(xié)議所特有的，而不應(yīng)是行政法所通用的一般法律原則，即要體現(xiàn)行政協(xié)議的特色和特殊需要。上述四個方面，實際上提出了確立行政協(xié)議原則的四個基本標準，即“高度標準”、“普遍標準”、“抽象標準”和“特色標準”。這四項標準共同構(gòu)成行政協(xié)議原則確立的“標尺”。

按照行政協(xié)議原則的確立標準，以及相似整合的原則，再結(jié)合行政協(xié)議締結(jié)的過程及其運行，行政協(xié)議原則的主要有:(一)區(qū)域平等原則行政法上的平等原則是憲政意義上“平等權(quán)”的具體化，意指通過行政法制度來實現(xiàn)某種平等的狀態(tài)。也就是說，在實現(xiàn)實體正義的同時也要保證程序正義。無論是長三角、珠三角，還是環(huán)渤海、北部灣等區(qū)域，區(qū)域政府間在締結(jié)行政協(xié)議時，幾乎都表達了區(qū)域平等的基本精神。行政協(xié)議屬于公法上的對等契約，是區(qū)域政府間在其職權(quán)范圍內(nèi)就區(qū)域公共事務(wù)開展合作所達成的共識性文件，故協(xié)議締結(jié)主體之間不存在隸屬關(guān)系，也不存在法律關(guān)系上的權(quán)力支配性。首先，在法律依據(jù)上，憲法及相關(guān)法律賦予了區(qū)域政府間平等的法律地位，任何一方都具有獨立性，也不允許任何一方面將自己的意志強加于另一方;其次，行政協(xié)議的締結(jié)設(shè)定了締結(jié)主體間的享有的權(quán)利在機會或者資格上是平等的，更是要求任何締結(jié)主體在履行行政協(xié)議時必須按照法律的規(guī)定和行政協(xié)議的約定平等地、全面地履行各自的義務(wù)。通過行政協(xié)議的文本分析，在大多數(shù)情況下，行政協(xié)議所涉及的“區(qū)域”一般都是具有相對獨立性、完整的、毗鄰在一起的多個行政區(qū)劃。在實踐中，這種區(qū)域可能是跨省的區(qū)域，如長三角、京津冀、環(huán)渤海、泛珠三角、泛北部灣、成渝等區(qū)域;也有在省區(qū)范圍內(nèi)跨市跨縣的區(qū)域，如北部灣區(qū)域、長株潭區(qū)域、西咸區(qū)域等;也有是某一個都市圈所涵蓋的區(qū)域，如上海都市圈、南京都市圈、武漢都市圈等區(qū)域。(二)互利共贏原則互利共贏原則是一項重要的國際政治原則，也是我國政府所奉行的一項開放政策。區(qū)域間政府之所以要進行區(qū)域合作、締結(jié)區(qū)域協(xié)議，其最根本的目的自身地方利益的最大化，就是希翼通過積極培育和推進區(qū)域合作，消除區(qū)域行政壁壘，發(fā)揮區(qū)域整體優(yōu)勢，深化區(qū)域經(jīng)濟融合，整合區(qū)域制度沖突，最終實現(xiàn)區(qū)域一體化?；ダ糙A原則之所以成為行政協(xié)議的原則之一，主要從以下五個方面考慮:從理性經(jīng)濟人的角度來看，任何地方政府總是期望通過行政協(xié)議獲得其希望獲得的利益，而不可能僅僅是為“他人作嫁衣裳”，更不可能是單純的“利他主義”;從區(qū)域經(jīng)濟一體化的角度來看，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有整體性、全面性的特點，任何一個地方政府在追求自身利益的同時必須承認其他地方政府的利益訴求，必須站在區(qū)域整體、協(xié)調(diào)發(fā)展的高度來認識其自身利益并追求自身利益最優(yōu)化;從行政法律規(guī)范來看，大量的行政法規(guī)規(guī)定了我國地方政府間的合作遵循互利共贏原則;從行政哲學(xué)的高度來看，互利共贏是行政契約關(guān)系的內(nèi)容體現(xiàn)和客觀要求，這種契約關(guān)系體現(xiàn)了個體行為的自主選擇和利益關(guān)系的平等，而平等主體之間的利益共生性是互利原則合理發(fā)揮其作為道德原則的規(guī)范調(diào)節(jié)功能的必要條件，也就是說，平等主體之間的互利性既是行政協(xié)議(契約關(guān)系)的特征，也是行政協(xié)議(契約關(guān)系)的客觀要求;從行政協(xié)議文本來看，大量的行政協(xié)議直接約定了互利共贏原則，即使是沒有直接約定，其權(quán)利義務(wù)的設(shè)定也體現(xiàn)了該原則。(三)自愿合作原則有學(xué)者認為，行政協(xié)議的自愿原則與合作原則是分離的，其各自的理論依據(jù)、法律依據(jù)、事實依據(jù)以及內(nèi)容各不相同。［2］P114～125考慮到“合作”語境下的行為具有“自愿”的屬性，因此，宜將自愿原則與合作原則合而為一，更能夠反映行政協(xié)議的本意。主要理由有三:首先，區(qū)域自愿合作是行政協(xié)議的主題。行政協(xié)議，也稱為區(qū)域行政協(xié)議，是在我國區(qū)域經(jīng)濟一體化進程中，區(qū)域政府為了更好地實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展而選擇的一種具有持續(xù)性和穩(wěn)定性的制度化合作機制。既然行政協(xié)議是區(qū)域政府間的合作機制，那么，“合作”作為行政協(xié)議的原則就應(yīng)是題中之意。行政協(xié)議的功能無外就是將區(qū)域政府間的合作意愿或者意向以規(guī)范化的方式固定下來，以具有法律效力的規(guī)范性行政文件形式確定下來。其次，從更為直觀的角度來說，自愿與合作本來一個硬幣的兩面，平等主體之間的合作從來就是自愿的結(jié)果。如果合作不是基于自愿，那么就只能稱其為行政命令、行政指令或者某種不平等，這不僅不是行政協(xié)議范疇，也不符合行政協(xié)議現(xiàn)實。再次，從行政權(quán)力的角度來看，締結(jié)協(xié)議的各方地方政府及其職能部門具有其職權(quán)范圍內(nèi)的行政自主權(quán)，本著自愿原則參與行政協(xié)議的締結(jié)與履行則是行政自主權(quán)的體現(xiàn)。與此同時，有關(guān)行政權(quán)配置的行政協(xié)助法律制度———諸如《文物保護法》、《海關(guān)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《禁毒法》等單行法以及相關(guān)的行政法規(guī)為區(qū)域政府間開展合作提供了參考依據(jù)和框架性的解決機制。(四)協(xié)商一致原則平等法律地位的區(qū)域政府不存在隸屬關(guān)系，在處理其公共事務(wù)的時候一般構(gòu)成的是共同行政行為或者行政協(xié)助行為。但是，當兩個或者多個地方政府的利益發(fā)生沖突，根據(jù)法律和法規(guī)的規(guī)定，地方政府應(yīng)當采取協(xié)商一致、共同處理的方法解決。首先，協(xié)商一致是貫穿于行政協(xié)議整個過程的一項原則，而行政協(xié)議也是區(qū)域政府間協(xié)商一致的產(chǎn)物。具體表現(xiàn)在:權(quán)利義務(wù)是區(qū)域政府間以協(xié)商一致的方法設(shè)定，締約過程是區(qū)域政府間采取協(xié)商一致的方式進行，協(xié)議糾紛是區(qū)域政府間通過協(xié)商一致的程序解決，協(xié)議完善是區(qū)域政府間運用協(xié)商一致的途徑完成。其次，平等主體之間發(fā)生利益沖突時，正如學(xué)者所言，“解決價值沖突的辦法都只有寥寥幾種……”［9］P75通過對話和協(xié)商來尋求區(qū)域政府都能夠接受的解決方案，其最終的結(jié)果是共贏的。在當下中國尚未有比較完善的利益沖突裁決機制的背景下，行政協(xié)議機制不僅“搭建起了一個協(xié)商與對話的平臺”，更是為“地區(qū)之間利益沖突的解決提供了適恰的解決機制”［2］117;再次，從我國具體國情出發(fā)，以協(xié)商一致為主要的解決機制符合我國現(xiàn)實政法體制。這是因為，在司法救濟機制缺乏相關(guān)憲法及法律依據(jù)而被排除、仲裁解決機制缺乏完善的法律規(guī)范而僅僅處于構(gòu)想階段以及中央作為地方政府的上級機關(guān)的協(xié)調(diào)作用未能充分發(fā)揮的情況下，通過區(qū)域政府間自愿接觸磋商，互相交換意見、互相諒解，友好協(xié)商進而自行解決爭議，就不失為一種靈活、簡單、快速、高效的途徑。(五)締約公開原則當代公民社會對信息的需求越來越多樣，尤其是在公民責任意識強烈的法治社會，行政信息對于公民知情權(quán)的滿足顯得尤為重要。依據(jù)程序規(guī)則公開的行政信息越多，公民參與積極性越高，行政行為的科學(xué)性就越強，其行為合法性也越是充分。如何在滿足區(qū)域政府間參與合作的需求的同時，保證合作目標與價值的公正性與公共性，實現(xiàn)協(xié)議信息的程序化公開，確保行政協(xié)議的公益性質(zhì)，這就成為我們必須認真思考的問題。目前，行政協(xié)議的文本信息及其締結(jié)、履行、糾紛解決等相關(guān)程序都未能夠通過有效、多樣的形式向公眾公布(普通公民收集行政協(xié)議文本的途徑主要有文獻調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)搜索、實地調(diào)研、觀察訪談等，但主要是以文獻調(diào)查和網(wǎng)絡(luò)搜索為主。相對來說，我國長三角、珠三角、環(huán)渤海區(qū)域等三大區(qū)域經(jīng)濟實體的經(jīng)濟一體化較為發(fā)達，但除了珠三角區(qū)域以外，其他兩個區(qū)域的大量行政協(xié)議信息只是作為一種政府內(nèi)部文件限于政府內(nèi)部知曉，未能作為實現(xiàn)上網(wǎng)工程及電子政務(wù)化。而發(fā)展相對落后的長株潭、北部灣、成渝等區(qū)域經(jīng)濟的行政協(xié)議信息更是一紙難求)，公眾無法知曉涉及自身利益的協(xié)議安排，也無法發(fā)揮其事前參與、事中監(jiān)督、事后評價等功能?！俺绦蛘x”原則的內(nèi)涵之一就是依照法定程序公開相關(guān)信息。有鑒于我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中行政協(xié)議信息公開化、程序法治化滯后的現(xiàn)狀，非常有必要將“公開原則”作為一項基本原則在行政協(xié)議中固定下來，以此彌補我國行政程序法的缺位以及行政信息公開觀念的缺失。上述原則相互補充，共同作用于行政協(xié)議法律規(guī)范，指導(dǎo)著行政協(xié)議活動的展開。目前，行政協(xié)議尚屬于一項全新的法律制度，在相關(guān)的法律規(guī)范未能及時建立健全的情況下，非常有必要探尋出“原則”這個準則，非常需要對行政協(xié)議活動中的原則進行“前置性”的萃取與確認，在某種程度上有利于彌補行政協(xié)議法缺失對行政協(xié)議行為的規(guī)制作用，也有利于我國行政協(xié)議機制的構(gòu)建與完善。