［摘要］隨著我國推進服務型政府、法治政府，公共管理領域糾紛也日益增多。2015年新行政訴訟法在確立復議維持共同被告制度的同時對調(diào)解有限適用?？紤]案件量的激增、司法資源嚴重不足的現(xiàn)狀，從制度和實際案例出發(fā)探索解決公共管理領域此類糾紛的新路徑——對存在經(jīng)復議的共同被告的情況下適用調(diào)解的問題與對策進行研究，提出建議。

［關鍵詞］公共管理；糾紛化解；共同被告；調(diào)解；行政訴訟

1相關規(guī)定及分析

行政訴訟30年，為推進依法行政，使行政機關履行公共管理職能從“人治”到法治作出不可磨滅貢獻，但民眾對行政訴訟即所謂“民告官”的公平性常存質(zhì)疑。隨著社會對政府轉(zhuǎn)型、法治政府的要求日益提高，公民法律意識提升，公共管理領域糾紛增長迅速，行政訴訟總量激增、類型出新。提高提質(zhì)增效解決這些糾紛成為了保障政府公共管理質(zhì)量的一項重要任務。新中國的調(diào)解制度溯源可至中國共產(chǎn)黨立黨之初在革命根據(jù)地實行的人民調(diào)解制度，在我國“非訴”“以和為貴”的文化傳統(tǒng)之下，調(diào)解制度在我國源遠流長。堵不如疏，調(diào)解本是重要解決途徑之一。但面對雙方地位不平等的質(zhì)疑，如何調(diào)則面臨挑戰(zhàn)。復議共同被告案件尤為特殊，行政復議和行政訴訟是解決行政糾紛的層級不同的兩種方法。復議機關在復議程序中以類似裁判者的身份出現(xiàn)，在行政訴訟中卻與復議程序中的被裁判者即原行政行為機關一起以被告身份出現(xiàn)。復議機關是否應該參與、以何種身份、如何調(diào)解，都是行政訴訟調(diào)解面臨的實際問題。

1.1相關規(guī)定

（1）復議中調(diào)解。《中華人民共和國行政復議法實施條例》第五十條規(guī)定了復議調(diào)解適用情形即行使自由裁量權的、行政賠償和行政補償糾紛，同時對調(diào)解協(xié)議的形式和送達、生效進行了規(guī)定。（2）行政訴訟調(diào)解制度沿革。1990年施行的行政訴訟法——不適用。2015年施行的和現(xiàn)行的行政訴訟法——不適用為原則+特殊適用。除了與一般調(diào)解一樣需遵守自愿、合法的原則，不得損害國家、社會和他人的合法權益，對于行政訴訟中的調(diào)解，現(xiàn)行有效的法釋〔2018〕1號《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱行訴法解釋）的第八十五條、第八十六條、第九十五條進一步對達成的調(diào)解書的形式、送達、效力以及調(diào)解協(xié)議、調(diào)解過程的公開、第三人等事項進行了規(guī)定，且強調(diào)不得拖延、當判則判，當事人自行達成協(xié)議不得據(jù)之制作判決。

對峙式的行政訴訟制度給中國描繪了一幅美好的法治場景，十余年的事實證明了這一點，其以審判為核心，以國家強制力為保障，充分實踐了實體法的要求。在這一過程中，任何削弱或替代審判因素的存在都有礙于這一制度的最大效用。與此相適應，《中華人民共和國行政訴訟法》第50條則明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。其理由是訴訟調(diào)解是建立在當事人對權利的自由處分的基礎上的，而行政權對行政主體而言，既是一種權力，也是一種義務，即行政主體對行政權沒有自由處分權，必須依法行使行政職權，所以，行政訴訟不適用調(diào)解制度。但我們生活在一個多樣化、多元化的社會，各國司法實踐中廣為使用的不經(jīng)過正式的審判程序而解決糾紛的仲裁、調(diào)解制度卻引人深思：中國行政糾紛解決方式是否也需要引入這樣的理念？如果需要，應該構建什么樣的機制？長期以來，我國極為重視和大力倡導法院調(diào)解，審判實務中大多數(shù)民事、經(jīng)濟糾紛案件是以調(diào)解方式解決的，這使調(diào)解成為我國民事訴訟中最富有特色的制度。在國內(nèi)，素有“優(yōu)良傳統(tǒng)”之美譽，在國外，被譽為“東方經(jīng)驗”。但是，遺憾的是有的學者卻拒絕行政訴訟中引進調(diào)解制度，認為“不以調(diào)解的方式結案”是行政訴訟與民事訴訟的區(qū)別之一。[①]而有一些學者則將“不適用調(diào)解”作為行政訴訟的基本原則之一。[②]筆者認為，僅以此為由拒絕行政訴訟調(diào)解制度是沒有說服力的，我們有必要重新審視行政訴訟調(diào)解制度。

一、行政訴訟調(diào)解概述

（一）行政訴訟調(diào)解的概念

行政訴訟調(diào)解，是指在行政訴訟過程中，行政機關與相對人在人民法院的主持和協(xié)調(diào)下，以行政法上的權利和義務為內(nèi)容進行協(xié)商，形成合意，從而終結訴訟程序的活動。行政訴訟調(diào)解的特點包括：第一，制度基礎是允許當事人通過協(xié)商就權利義務分配達成合意從而終結訴訟。盡管立法者是從法院行使職權角度設計法院調(diào)解，但法院調(diào)解產(chǎn)生并得以存續(xù)的根本原因仍然在于承認當事人對訴訟權利和實體權利擁有處分權，承認訴訟程序可以因當事人達成合意而終結。第二，法院調(diào)解被立法者定位于法院的職權行為，當事人只是法院調(diào)解工作的對象，制度設計圍繞著如何有利于鼓勵法官盡力多做調(diào)解工作，如何有利于法院職權作用的充分發(fā)揮，法官在調(diào)解中充當著積極的、主導的、必不可少的重要角色。第三，適用時間，法院調(diào)解只限于在審判程序中進行。為了維護生效法律文書的嚴肅性并保證其內(nèi)容能夠得到不折不扣的完全實現(xiàn)，在執(zhí)行程序中，人民法院是不能進行調(diào)解的。

法院調(diào)解在行政訴訟中，既具有一般訴訟調(diào)解的性質(zhì)，也具有自己的獨特之處。按照大陸法系通說，行政訴訟中的調(diào)解是當事人以互相讓步的方式，終結其法律上的爭訟事件。它具有雙重性質(zhì)，一方面為訴訟行為，另一方面為公法契約。作為訴訟行為，它是行政訴訟程序的有機組成部分；作為公法契約，它是行政機關以公法上的權利義務為內(nèi)容與行政相對人達成的合意。行政訴訟調(diào)解雖然也遵循“處分權主義”，訴訟雙方無處分權即無調(diào)解，但由于其帶有公法性質(zhì)，行政機關的“處分權”畢竟有限，并且需要具備一定的條件，因此“處分權”在此中行使的自由度自然不及私法訴訟中當事人行使的自由度大，雙方能夠協(xié)商妥協(xié)的余地也并非無限。筆者認為這是行政訴訟調(diào)解區(qū)別于民事訴訟調(diào)解的一個明顯特征。

（二）域外行政訴訟調(diào)解的經(jīng)驗

摘要：對制度的設計者來說，建立完備的行政糾紛解決方式的體系，是保障行政相對人的合法權益，促進行政機關依法行政的必然要求。為制度的使用者考量，也應建立多種糾紛解決方式，從而落實當事人的程序選擇權。面對行政訴訟調(diào)解制度出現(xiàn)的困境，中國行政訴訟制度的重構需要解決一些重要的課題，如在調(diào)解中怎樣實現(xiàn)自愿與平等協(xié)商，如何實現(xiàn)調(diào)解與審判的協(xié)調(diào)，如何保障當事人的反悔權利以及和解契約的拘束力問題等等。

關鍵詞：行政訴訟；調(diào)解；合意；和解；公法契約

一、現(xiàn)狀分析

中國行政法因強調(diào)“公權不可處分”而在實定法上明確禁止對行政訴訟案件進行調(diào)解。于是就有了《行政訴訟法》第50條的規(guī)定：“人民法院審查行政案件，不適用調(diào)解?！贝_切地說，中國是沒有行政訴訟調(diào)解制度的。但是審判實踐中，大量案件是原、被告在法院默許乃至動員下通過“協(xié)調(diào)”解決的。這種異化了的方式是調(diào)解制度在現(xiàn)實中最為生動的寫照，為解釋這一客觀存在的現(xiàn)象，學者們也是頗費周章，如有人指出：“審查行政案件不適用調(diào)解原則并不能排除人民法院在審理的過程中對雙方當事人進行一些說明教育工作”。[[1]]有人指出：“法院不能調(diào)解，但是原、被告可以和解。”[[2]]還有人把法院在審查某些行政案件時，在依據(jù)現(xiàn)行法律難以作出公正判決，或者依法作出的公正判決生效后顯然容易被曲解的情況下，建議被告改變具體行政行為，動員原告撤訴，從而終結訴訟所進行的一系列溝通活動稱作為“行政審判協(xié)調(diào)”，同時還強調(diào)了其與調(diào)解的區(qū)別。[[3]]筆者認為與其如此，不如從解決糾紛，接近正義，[①]實現(xiàn)行政訴訟目的的角度出發(fā)考慮問題，只要“協(xié)調(diào)”過程和結果不違反法律，不侵害公共利益，應予以準許。在現(xiàn)實中，學者們對于建立行政訴訟調(diào)解制度的呼聲也因此愈來愈高。

（一）實定法與學理上的考察

在中國，最早作出有關行政訴訟不得調(diào)解規(guī)定的，是1985年最高人民法院在《關于人民法院審理經(jīng)濟行政案件不應進行調(diào)解的通知》所作出的，通知指出：“審查和確認主管行政機關依據(jù)職權所作的行政處罰決定或者其他行政決定是否合法、正確”，“不同于解決原、被告之間的民事權利、義務關系問題”，“因此，人民法院不應進行調(diào)解，而應在查明情況的基礎上作出公正的判決?！?987年最高人民法院在《關于審理經(jīng)濟糾紛案件具體適用〈民事訴訟法（試行）〉的若干問題的解答》中，再次就不適用調(diào)解明確作了規(guī)定；1989年頒布的《行政訴訟法》更加明確了這一點。在這樣的前提下，理論界只好采取“存在就是合理”的態(tài)度，承認行政訴訟不適用調(diào)解，既不能將調(diào)解作為行政訴訟過程中的一個必經(jīng)階段，也不能將調(diào)解作為結案的一種方式。許多教科書甚至把“行政訴訟不適用調(diào)解”作為行政訴訟的特殊原則之一，并作詳細分析。[②]

對峙式的行政訴訟制度給中國描繪了一幅美好的法治場景，十余年的事實證明了這一點，其以審判為核心，以國家強制力為保障，充分實踐了實體法的要求。在這一過程中，任何削弱或替代審判因素的存在都有礙于這一制度的最大效用。與此相適應，《中華人民共和國行政訴訟法》第50條則明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。其理由是訴訟調(diào)解是建立在當事人對權利的自由處分的基礎上的，而行政權對行政主體而言，既是一種權力，也是一種義務，即行政主體對行政權沒有自由處分權，必須依法行使行政職權，所以，行政訴訟不適用調(diào)解制度。但我們生活在一個多樣化、多元化的社會，各國司法實踐中廣為使用的不經(jīng)過正式的審判程序而解決糾紛的仲裁、調(diào)解制度卻引人深思：中國行政糾紛解決方式是否也需要引入這樣的理念？如果需要，應該構建什么樣的機制？長期以來，我國極為重視和大力倡導法院調(diào)解，審判實務中大多數(shù)民事、經(jīng)濟糾紛案件是以調(diào)解方式解決的，這使調(diào)解成為我國民事訴訟中最富有特色的制度。在國內(nèi)，素有“優(yōu)良傳統(tǒng)”之美譽，在國外，被譽為“東方經(jīng)驗”。但是，遺憾的是有的學者卻拒絕行政訴訟中引進調(diào)解制度，認為“不以調(diào)解的方式結案”是行政訴訟與民事訴訟的區(qū)別之一。[①]而有一些學者則將“不適用調(diào)解”作為行政訴訟的基本原則之一。[②]筆者認為，僅以此為由拒絕行政訴訟調(diào)解制度是沒有說服力的，我們有必要重新審視行政訴訟調(diào)解制度。

一、行政訴訟調(diào)解概述

（一）行政訴訟調(diào)解的概念

行政訴訟調(diào)解，是指在行政訴訟過程中，行政機關與相對人在人民法院的主持和協(xié)調(diào)下，以行政法上的權利和義務為內(nèi)容進行協(xié)商，形成合意，從而終結訴訟程序的活動。行政訴訟調(diào)解的特點包括：第一，制度基礎是允許當事人通過協(xié)商就權利義務分配達成合意從而終結訴訟。盡管立法者是從法院行使職權角度設計法院調(diào)解，但法院調(diào)解產(chǎn)生并得以存續(xù)的根本原因仍然在于承認當事人對訴訟權利和實體權利擁有處分權，承認訴訟程序可以因當事人達成合意而終結。第二，法院調(diào)解被立法者定位于法院的職權行為，當事人只是法院調(diào)解工作的對象，制度設計圍繞著如何有利于鼓勵法官盡力多做調(diào)解工作，如何有利于法院職權作用的充分發(fā)揮，法官在調(diào)解中充當著積極的、主導的、必不可少的重要角色。第三，適用時間，法院調(diào)解只限于在審判程序中進行。為了維護生效法律文書的嚴肅性并保證其內(nèi)容能夠得到不折不扣的完全實現(xiàn)，在執(zhí)行程序中，人民法院是不能進行調(diào)解的。

法院調(diào)解在行政訴訟中，既具有一般訴訟調(diào)解的性質(zhì)，也具有自己的獨特之處。按照大陸法系通說，行政訴訟中的調(diào)解是當事人以互相讓步的方式，終結其法律上的爭訟事件。它具有雙重性質(zhì)，一方面為訴訟行為，另一方面為公法契約。作為訴訟行為，它是行政訴訟程序的有機組成部分；作為公法契約，它是行政機關以公法上的權利義務為內(nèi)容與行政相對人達成的合意。行政訴訟調(diào)解雖然也遵循“處分權主義”，訴訟雙方無處分權即無調(diào)解，但由于其帶有公法性質(zhì)，行政機關的“處分權”畢竟有限，并且需要具備一定的條件，因此“處分權”在此中行使的自由度自然不及私法訴訟中當事人行使的自由度大，雙方能夠協(xié)商妥協(xié)的余地也并非無限。筆者認為這是行政訴訟調(diào)解區(qū)別于民事訴訟調(diào)解的一個明顯特征。

（二）域外行政訴訟調(diào)解的經(jīng)驗

對峙式的行政訴訟制度給中國描繪了一幅美好的法治場景，十余年的事實證明了這一點，其以審判為核心，以國家強制力為保障，充分實踐了實體法的要求。在這一過程中，任何削弱或替代審判因素的存在都有礙于這一制度的最大效用。與此相適應，《中華人民共和國行政訴訟法》第50條則明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。其理由是訴訟調(diào)解是建立在當事人對權利的自由處分的基礎上的，而行政權對行政主體而言，既是一種權力，也是一種義務，即行政主體對行政權沒有自由處分權，必須依法行使行政職權，所以，行政訴訟不適用調(diào)解制度。但我們生活在一個多樣化、多元化的社會，各國司法實踐中廣為使用的不經(jīng)過正式的審判程序而解決糾紛的仲裁、調(diào)解制度卻引人深思：中國行政糾紛解決方式是否也需要引入這樣的理念？如果需要，應該構建什么樣的機制？長期以來，我國極為重視和大力倡導法院調(diào)解，審判實務中大多數(shù)民事、經(jīng)濟糾紛案件是以調(diào)解方式解決的，這使調(diào)解成為我國民事訴訟中最富有特色的制度。在國內(nèi)，素有“優(yōu)良傳統(tǒng)”之美譽，在國外，被譽為“東方經(jīng)驗”。但是，遺憾的是有的學者卻拒絕行政訴訟中引進調(diào)解制度，認為“不以調(diào)解的方式結案”是行政訴訟與民事訴訟的區(qū)別之一。[①]而有一些學者則將“不適用調(diào)解”作為行政訴訟的基本原則之一。[②]筆者認為，僅以此為由拒絕行政訴訟調(diào)解制度是沒有說服力的，我們有必要重新審視行政訴訟調(diào)解制度。

一、行政訴訟調(diào)解概述

（一）行政訴訟調(diào)解的概念

行政訴訟調(diào)解，是指在行政訴訟過程中，行政機關與相對人在人民法院的主持和協(xié)調(diào)下，以行政法上的權利和義務為內(nèi)容進行協(xié)商，形成合意，從而終結訴訟程序的活動。行政訴訟調(diào)解的特點包括：第一，制度基礎是允許當事人通過協(xié)商就權利義務分配達成合意從而終結訴訟。盡管立法者是從法院行使職權角度設計法院調(diào)解，但法院調(diào)解產(chǎn)生并得以存續(xù)的根本原因仍然在于承認當事人對訴訟權利和實體權利擁有處分權，承認訴訟程序可以因當事人達成合意而終結。第二，法院調(diào)解被立法者定位于法院的職權行為，當事人只是法院調(diào)解工作的對象，制度設計圍繞著如何有利于鼓勵法官盡力多做調(diào)解工作，如何有利于法院職權作用的充分發(fā)揮，法官在調(diào)解中充當著積極的、主導的、必不可少的重要角色。第三，適用時間，法院調(diào)解只限于在審判程序中進行。為了維護生效法律文書的嚴肅性并保證其內(nèi)容能夠得到不折不扣的完全實現(xiàn)，在執(zhí)行程序中，人民法院是不能進行調(diào)解的。

法院調(diào)解在行政訴訟中，既具有一般訴訟調(diào)解的性質(zhì)，也具有自己的獨特之處。按照大陸法系通說，行政訴訟中的調(diào)解是當事人以互相讓步的方式，終結其法律上的爭訟事件。它具有雙重性質(zhì)，一方面為訴訟行為，另一方面為公法契約。作為訴訟行為，它是行政訴訟程序的有機組成部分；作為公法契約，它是行政機關以公法上的權利義務為內(nèi)容與行政相對人達成的合意。行政訴訟調(diào)解雖然也遵循“處分權主義”，訴訟雙方無處分權即無調(diào)解，但由于其帶有公法性質(zhì)，行政機關的“處分權”畢竟有限，并且需要具備一定的條件，因此“處分權”在此中行使的自由度自然不及私法訴訟中當事人行使的自由度大，雙方能夠協(xié)商妥協(xié)的余地也并非無限。筆者認為這是行政訴訟調(diào)解區(qū)別于民事訴訟調(diào)解的一個明顯特征。

（二）域外行政訴訟調(diào)解的經(jīng)驗

摘要：在我國現(xiàn)行的訴訟制度中，調(diào)解最常用于民事訴訟，并且是民事審判的一大原則，而在公法訴訟中卻被限制適用，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟除了賠償訴訟之外，不適用調(diào)解，而賠償訴訟也只是選擇性的“可以”適用調(diào)解。但是，在現(xiàn)實的行政訴訟中，卻存在著大量通過法院協(xié)調(diào)結案的案件，這類案件以原告撤訴的方式出現(xiàn)，并且早已形成了一種法官和當事人心照不宣的，被社會所默許的行政訴訟“類調(diào)解”制度或者“協(xié)調(diào)”制度，大量的行政訴訟撤訴實際上是沒有調(diào)解書的調(diào)解，這已成為行政審判中公開的秘密。那么，是司法對立法提出的挑戰(zhàn)，還是立法跟不上時代的步伐?由此，行政訴訟調(diào)解問題成為目前必須檢視和值得研究的法律現(xiàn)象。我們應正確認定行政訴訟調(diào)解的適用范圍和原則，探索適合行政訴訟調(diào)解的最佳程序結構模式，將調(diào)解結案作為法定的結案方式作出規(guī)定，并賦予調(diào)解書與判決書同等的法律效力。

關于行政訴訟的調(diào)解，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第50條和第67條第三款規(guī)定，除“賠償訴訟可以適用調(diào)解”外，“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。然而，行政審判中大量的行政訴訟撤訴案件實際上是沒有調(diào)解書的調(diào)解。這是因為《行訴法》第50條規(guī)定禁止適用調(diào)解，而在審判實踐中大量案件以調(diào)解化解了官民矛盾，制作法律文書時轉(zhuǎn)用了“撤訴”這一法定形式?，F(xiàn)行《行訴法》對行政訴訟調(diào)解制度規(guī)定得太狹窄，為了使行政訴訟調(diào)解制度適應我國行政審判工作的需要，發(fā)揮該制度對化解官民糾紛的應有功能，本文擬就行政訴訟調(diào)解制度的相關問題進行探討，以一己之見拋磚引玉。

一、行政訴訟不適用調(diào)解制度的弊端

雖然行政訴訟法明文規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調(diào)解，但在司法實踐中，以調(diào)解解決官民矛盾是普遍存在的。這在很大程度上反映出行政訴訟法規(guī)定的撤訴制度與司法實踐相脫節(jié)。

根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟中的撤訴可以分為申請撤訴、原告同意被告改變具體行政行為并申請撤訴、視為申請撤訴以及按撤訴處理四種情況。對于申請撤訴與原告同意被告改變具體行政行為并申請撤訴這兩種情況，人民法院有審查的義務。被告對具體行政行為的改變正確合法，原告同意并申請撤訴的，法院可以準許；被告對具體行政行為的改變不正確，為了規(guī)避訴訟而無原則地變更行政行為的，即使原告撤訴，人民法院也不準許。如果人民法院查實原告的撤訴是由于他人欺詐、脅迫而提出的，亦不應當準予撤訴。

撤訴制度的規(guī)定是考慮到行政訴訟原告的權利亟需司法保障，但具體到司法實踐中這一規(guī)定卻成了空中樓閣，由于法院迫于壓力或出于息事寧人考慮而怠于對撤訴申請行使審查權，面對原告的撤訴申請，法院幾乎是一路綠燈，數(shù)十萬的撤訴案件中原告申請撤訴但法院不準許撤訴的案件少之又少，這導致在大量的撤訴案件中，非正常撤訴的案件占相當大的比例。非正常撤訴是相對于正常撤訴而言的，多是指原告對被訴具體行政行為持有異議，其撤訴并非心甘情愿而是受外力影響，撤訴時原告權益未得到保護，法院對撤訴申請予以準許的情況。我國行政訴訟中撤訴率高的真正原因在于當前行政訴訟缺乏良好的制度環(huán)境，行政權缺乏制約，原告缺乏基本的安全，法院缺乏獨立性和權威性。

內(nèi)容提要：在我國現(xiàn)行的訴訟制度中，調(diào)解最常用于民事訴訟，并且是民事審判的一大原則，而在公法訴訟中卻被限制適用，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，行政訴訟除了賠償訴訟之外，不適用調(diào)解，而賠償訴訟也只是選擇性的“可以”適用調(diào)解。但是，在現(xiàn)實的行政訴訟中，卻存在著大量通過法院協(xié)調(diào)結案的案件，這類案件以原告撤訴的方式出現(xiàn)，并且早已形成了一種法官和當事人心照不宣的，被社會所默許的行政訴訟“類調(diào)解”制度或者“協(xié)調(diào)”制度，大量的行政訴訟撤訴實際上是沒有調(diào)解書的調(diào)解，這已成為行政審判中公開的秘密。那么，是司法對立法提出的挑戰(zhàn)，還是立法跟不上時代的步伐？由此，行政訴訟調(diào)解問題成為目前必須檢視和值得研究的法律現(xiàn)象。我們應正確認定行政訴訟調(diào)解的適用范圍和原則，探索適合行政訴訟調(diào)解的最佳程序結構模式，將調(diào)解結案作為法定的結案方式作出規(guī)定，并賦予調(diào)解書與判決書同等的法律效力。

關于行政訴訟的調(diào)解，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第50條和第67條第三款規(guī)定，除“賠償訴訟可以適用調(diào)解”外，“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”。然而，行政審判中大量的行政訴訟撤訴案件實際上是沒有調(diào)解書的調(diào)解。這是因為《行訴法》第50條規(guī)定禁止適用調(diào)解，而在審判實踐中大量案件以調(diào)解化解了官民矛盾，制作法律文書時轉(zhuǎn)用了“撤訴”這一法定形式?，F(xiàn)行《行訴法》對行政訴訟調(diào)解制度規(guī)定得太狹窄，為了使行政訴訟調(diào)解制度適應我國行政審判工作的需要，發(fā)揮該制度對化解官民糾紛的應有功能，本文擬就行政訴訟調(diào)解制度的相關問題進行探討，以一己之見拋磚引玉。

一、行政訴訟不適用調(diào)解制度的弊端

雖然行政訴訟法明文規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調(diào)解，但在司法實踐中，以調(diào)解解決官民矛盾是普遍存在的。這在很大程度上反映出行政訴訟法規(guī)定的撤訴制度與司法實踐相脫節(jié)。

根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟中的撤訴可以分為申請撤訴、原告同意被告改變具體行政行為并申請撤訴、視為申請撤訴以及按撤訴處理四種情況。對于申請撤訴與原告同意被告改變具體行政行為并申請撤訴這兩種情況，人民法院有審查的義務。被告對具體行政行為的改變正確合法，原告同意并申請撤訴的，法院可以準許；被告對具體行政行為的改變不正確，為了規(guī)避訴訟而無原則地變更行政行為的，即使原告撤訴，人民法院也不準許。如果人民法院查實原告的撤訴是由于他人欺詐、脅迫而提出的，亦不應當準予撤訴。

撤訴制度的規(guī)定是考慮到行政訴訟原告的權利亟需司法保障，但具體到司法實踐中這一規(guī)定卻成了空中樓閣，由于法院迫于壓力或出于息事寧人考慮而怠于對撤訴申請行使審查權，面對原告的撤訴申請，法院幾乎是一路綠燈，數(shù)十萬的撤訴案件中原告申請撤訴但法院不準許撤訴的案件少之又少，這導致在大量的撤訴案件中，非正常撤訴的案件占相當大的比例。非正常撤訴是相對于正常撤訴而言的，多是指原告對被訴具體行政行為持有異議，其撤訴并非心甘情愿而是受外力影響，撤訴時原告權益未得到保護，法院對撤訴申請予以準許的情況。我國行政訴訟中撤訴率高的真正原因在于當前行政訴訟缺乏良好的制度環(huán)境，行政權缺乏制約，原告缺乏基本的安全，法院缺乏獨立性和權威性。

根據(jù)題目要求，在四個選項中選出一個正確答案。

請開始答題：

81．負責主持遼寧省沈陽市人大代表選舉的組織是()。

A．沈陽市人民代表大會

B．遼寧省人民代表大會

C．沈陽市人大常委會

摘要:2017年修正的《行政訴訟法》規(guī)定了行政訴訟有限調(diào)解的原則，為在行政訴訟中的調(diào)解制度提供了法律保障，從而能更好地解決行政爭議。但在適用范圍、程序問題上法律規(guī)定不完善或尚不明確，本文通過對當前行政訴訟調(diào)解現(xiàn)狀進行分析，提出適當擴大調(diào)解的范圍、程序構建等建議，以期對我國的行政訴訟調(diào)解制度的完善提供借鑒。

關鍵詞:行政訴訟;調(diào)解;適用范圍;程序

一、行政訴訟案件調(diào)解的現(xiàn)狀

根據(jù)司法裁判網(wǎng)顯示，2013年4月至2014年，廣西南寧中院共審結一審房屋征拆行政案件129件，其中成功協(xié)調(diào)撤訴84件，協(xié)調(diào)撤訴率高達65．12%，可以看出撤訴率也相對較高。這說明調(diào)解已成為司法實踐的需求，在行政訴訟中是必不可少的，與學術界也達成了共識。

二、行政訴訟調(diào)解存在的問題

(一)行政訴訟調(diào)解的適用范圍不能滿足現(xiàn)實需要。目前，根據(jù)《行政訴訟法》第60條的規(guī)定，只有對三類案件可以調(diào)解。但是，在司法實踐中，就拿群體性糾紛案件來說，這類案件具有情況復雜，涉及人數(shù)之多之廣，關系著不同人群的不同利益，像農(nóng)村集體土地征收，有的甚至存在幾十年前的歷史遺留問題，如果用統(tǒng)一的標準去裁判可能顯失公平，因此用調(diào)解的方式處理就顯得相當重要。(二)行政訴訟調(diào)解程序的缺失。訴前調(diào)解在民事訴訟領域運用較為廣泛，后來逐漸運用到了刑事訴訟、行政訴訟中。我國《民事訴訟法》專門用一章的篇幅規(guī)定了“調(diào)解”如何進行。那么在行政訴訟領域，誰來啟動調(diào)解，什么時候調(diào)解，調(diào)解人員的選任、如何調(diào)解等程序問題是法律規(guī)定尚不明確，沒有做到有法可依。

第一條為依法、公正、及時地做好土地權屬爭議的調(diào)查處理工作，保護當事人的合法權益，維護土地的社會主義公有制，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，制定本辦法。

第二條本辦法所稱土地權屬爭議，是指土地所有權或者使用權歸屬爭議。

第三條調(diào)查處理土地權屬爭議，應當以法律、法規(guī)和土地管理規(guī)章為依據(jù)。從實際出發(fā)，尊重歷史，面對現(xiàn)實。

第四條縣級以上國土資源行政主管部門負責土地權屬爭議案件（以下簡稱爭議案件）的調(diào)查和調(diào)解工作；對需要依法作出處理決定的，擬定處理意見，報同級人民政府作出處理決定。

縣級以上國土資源行政主管部門可以指定專門機構或者人員負責辦理爭議案件有關事宜。

第五條個人之間、個人與單位之間、單位與單位之間發(fā)生的爭議案件，由爭議土地所在地的縣級國土資源行政主管部門調(diào)查處理。