摘要：藥品流通與藥品安全密切相關(guān)，成為我國藥品監(jiān)管部門進(jìn)行藥品監(jiān)管的核心工作之一。通過規(guī)范化、科學(xué)化及合理化的藥品流通監(jiān)管，對提升社會公眾的用藥安全，具有非常重要的作用。在分析藥品流通的過程及特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析當(dāng)前藥品流通領(lǐng)域存在的監(jiān)管體系穩(wěn)定性較差、法律法規(guī)不完善、監(jiān)管隊(duì)伍不成熟等問題。最后，從完善監(jiān)管體系及法律體系，創(chuàng)新監(jiān)管方式等方面，針對性提出對策建議。

關(guān)鍵詞：藥品流通；行政監(jiān)管；問題；對策建議

藥品安全與公眾生命安全及身體健康息息相關(guān)。當(dāng)前，民生成為我國政府持續(xù)關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一，而藥品安全與社會民生密切相關(guān)，成為改進(jìn)社會民生的重要內(nèi)容。同時(shí)，藥品流通是決定藥品安全的重要環(huán)節(jié)之一，是我國藥品監(jiān)管部門進(jìn)行藥品監(jiān)管的核心工作。通過規(guī)范化、科學(xué)化及合理化的藥品流通監(jiān)管，對提升社會公眾的用藥安全，具有非常重要的作用。受我國國情影響，藥品安全的行政監(jiān)管事關(guān)公眾生命健康，與國家安定、社會發(fā)展進(jìn)步具有一定程度關(guān)聯(lián)。目前，涉及藥品流通監(jiān)管的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國藥品管理法》，以及《藥品流通監(jiān)督管理辦法》等。雖然上述法律法規(guī)對藥品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管進(jìn)行了明確規(guī)定，但相關(guān)監(jiān)管法規(guī)仍存在一定程度的漏洞。受多種因素影響，近年來，與我國藥品流通領(lǐng)域相關(guān)的安全事件頻發(fā)，嚴(yán)重?fù)p害了社會公眾的身心健康，阻礙了我國經(jīng)濟(jì)社會的正常發(fā)展。當(dāng)前，我國藥品流通領(lǐng)域在分段監(jiān)管方面，尚有一定的不足。各個(gè)監(jiān)管部門，在職能方面存在職能交叉重疊，在監(jiān)管內(nèi)容方面存在監(jiān)管不到位現(xiàn)象。同時(shí)，現(xiàn)有法律法規(guī)對藥品流通領(lǐng)域的部分違規(guī)內(nèi)容懲戒力度較小，違法成本相對較低，因此受巨額違法獲益誘導(dǎo)，部分企業(yè)存在違法經(jīng)營問題，致使藥品質(zhì)量出現(xiàn)問題，甚至引發(fā)嚴(yán)重的安全事件。近年頻發(fā)的安全事件表明，我國藥品監(jiān)管領(lǐng)域的問題依舊突出，藥品監(jiān)管形勢仍然非常嚴(yán)峻。在藥品流通領(lǐng)域安全事件頻發(fā)的背景下，探究我國當(dāng)前藥品流通領(lǐng)域的行政監(jiān)管問題，并有針對性提出相應(yīng)對策，具有一定的必要性。因此，針對我國藥品流通領(lǐng)域的行政監(jiān)管問題，首先，分析了藥品流通的過程及特點(diǎn)；然后，梳理我國藥品流通領(lǐng)域存在的行政監(jiān)管問題；最后，有針對性制定對策建議，以完善我國藥品流通領(lǐng)域的行政監(jiān)管體系。

1藥品流通的內(nèi)涵及特點(diǎn)

藥品流通是指藥品經(jīng)企業(yè)生產(chǎn)后，通過各級商經(jīng)營銷售至醫(yī)院或零售藥店，最終達(dá)到消費(fèi)者，包括企業(yè)、商、醫(yī)院、藥店和消費(fèi)者等多個(gè)相關(guān)者。我國的藥品流通領(lǐng)域涉及相關(guān)者較多、流通環(huán)節(jié)的交易渠道較為復(fù)雜。本文通過查閱文獻(xiàn)、實(shí)地調(diào)研等方式，梳理了我國藥品流通環(huán)節(jié)，見圖1。我國藥品流通領(lǐng)域的自身特性明顯，具體可歸納為以下三個(gè)特點(diǎn)：①功效特殊、儲運(yùn)標(biāo)準(zhǔn)高。藥品具有商品特性，是一種特殊的商品，一方面，藥品可用以預(yù)防和治療疾病，是社會公眾身體健康的重要保障；另一方面，因藥品通常由多種成分組成，受其物理化學(xué)特性影響，其對外部環(huán)境條件及溫度濕度等要求較高。②專業(yè)性強(qiáng)。就藥品的醫(yī)藥特性而言，其具有組成成分多樣、治療機(jī)理復(fù)雜、使用方法多樣等特點(diǎn)，綜合可見藥品的專業(yè)性較強(qiáng)，其生產(chǎn)過程中需專業(yè)研究人員嚴(yán)格把控，其用藥過程需要醫(yī)師進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)，由此致使在流通過程中存在較大的信息不對稱性。③流通環(huán)節(jié)復(fù)雜。因藥品在流通過程中涉及生產(chǎn)企業(yè)、商、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、零售藥店、醫(yī)師等多個(gè)利益主體，增加其流通過程中的復(fù)雜性，使其流通過程具有較大的不確定性，增加了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管難度。

2我國醫(yī)藥流通領(lǐng)域的行政監(jiān)管問題分析

摘要:律師見證一開始是在民事領(lǐng)域?qū)嵤┎⒀杆佟白呒t”，律師見證作為“私證”正一步步滲透到行政領(lǐng)域，參與到行政行為中。但是行政領(lǐng)域的律師見證還存在著諸多問題，在行政行為中由行政主體和行政相對人共同委托律師見證，見證中更加注重被見證行政行為的合法性，同時(shí)推動我國證明體系改革，提升律師見證的法律地位，將更好的實(shí)現(xiàn)律師見證制度介入行政領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞:律師見證;行政行為;合法性

律師見證制度進(jìn)駐行政行為，律師見證業(yè)務(wù)在行政領(lǐng)域的蓬勃發(fā)展不僅是律師行業(yè)的福音，也是行政機(jī)關(guān)及廣大民眾的福音。律師見證不但可以保障行政行為的合法性、真實(shí)性、公正性，也可以增強(qiáng)行政行為的權(quán)威性和穩(wěn)定性。但是由于律師見證制度本身存在的問題以及行政領(lǐng)域的特殊性，行政領(lǐng)域的律師見證制度還需進(jìn)一步完善。

一、律師見證及其在行政領(lǐng)域的應(yīng)用

原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部1996年7月2日頒布的《關(guān)于印發(fā)<機(jī)電產(chǎn)品出口招標(biāo)辦法>的通知》第二十九條“招標(biāo)工作由注冊律師進(jìn)行法律見證，并出具律師見證書”，這是律師見證第一次直接以文字表達(dá)的形式出現(xiàn)在部門規(guī)章中。原對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部1998年4月28日頒布的《關(guān)于解決外商投資企業(yè)董事不出席企業(yè)董事會會議問題的指導(dǎo)意見》第五條“對于已經(jīng)批準(zhǔn)成立的企業(yè)，因嚴(yán)重虧損或其他原因而無法繼續(xù)經(jīng)營的，確需解散的，且合資、合作一方或數(shù)方股東所委派的董事兩年以上不出席或者不招募董事會會議，致使企業(yè)董事會不能做出企業(yè)解散的有效決議，經(jīng)其他股東多次書面催告，仍無任何音信的，經(jīng)中國公證機(jī)關(guān)公證或律師見證，其他股東可以向企業(yè)原審批機(jī)關(guān)申請解散企業(yè)……”更是第一次將公證處公證與律師見證相提并論。雖然律師見證直接文字表述及應(yīng)用出現(xiàn)較早，但是全國人民代表大會常務(wù)委員會1996年5月15日頒布的《中華人民共和國律師法》并未將律師見證列為一項(xiàng)明確的法律服務(wù)，也未對“律師見證”進(jìn)行準(zhǔn)確的定義。即便如此，法學(xué)界和律師界的普遍觀點(diǎn)還是認(rèn)為律師見證是包含在《律師法》第二十八條、第六項(xiàng)中的“非訴訟法律服務(wù)”。律師見證的準(zhǔn)確定義出現(xiàn)在2007年中華律師協(xié)會制定的《律師見證工作細(xì)則》中的第二條，“律師見證是指律師應(yīng)客戶的申請，根據(jù)見證律師本人親身所見，以律師事務(wù)所的名義依法對具體的法律事實(shí)或法律行為的真實(shí)性、合法性進(jìn)行證明的一種活動?！笨梢姡m然律師見證的出現(xiàn)、合法化及應(yīng)用是很早之前的事，但是律師見證的定位卻出現(xiàn)的比較晚，且法律地位不明。從律師見證以直接文字表達(dá)出現(xiàn)的法律文件可以看出，律師見證最早出現(xiàn)的領(lǐng)域是涉外經(jīng)濟(jì)事務(wù)。現(xiàn)如今，律師見證被視為與“公證”相對的“私證”已經(jīng)在民事領(lǐng)域風(fēng)靡，正一步步滲透到行政領(lǐng)域。很多地區(qū)都對政府的采購行為實(shí)施律師見證制，例如山東省濟(jì)南市已經(jīng)全面開始實(shí)施政府采購的律師見證制，委托律師對政府采購、招投標(biāo)、政府談判等方面提供專項(xiàng)的律師見證服務(wù)以及相關(guān)法律事務(wù)的咨詢?，F(xiàn)在，律師見證不僅僅是介入政府采購、招投標(biāo)等帶有一定經(jīng)濟(jì)色彩或者說民事性質(zhì)的行政行為，也開始介入不帶任何經(jīng)濟(jì)色彩的行政行為。例如湖北省宜昌市遠(yuǎn)安縣洋坪鎮(zhèn)政府對于部分非法占地行政處罰決定的強(qiáng)制執(zhí)行也實(shí)施了律師見證制度，委托本單位法律顧問以外的律師事務(wù)所對行政處罰決定強(qiáng)制執(zhí)行過程的真實(shí)性、合法性進(jìn)行律師見證。那么行政領(lǐng)域?yàn)槭裁磿试S律師見證這一“私證”的進(jìn)入并且成為一種風(fēng)尚更有甚者成為一種制度建設(shè)呢？首先，實(shí)施見證的律師和律師事務(wù)所是相對于行政機(jī)關(guān)的第三方機(jī)構(gòu)，對于行政相對人而言，是獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)和行政相對人而存在的，是中立的，不屬于“官方陣營”，其公平性比較可信。其次，律師見證主要是對行政事務(wù)的合法性和真實(shí)性進(jìn)行審查和見證，在行政行為的實(shí)施過程中行政行為的合法性可以得到有效保障，不合法的行政行為可以由律師直接指出，行政機(jī)關(guān)予以取締或改正，促使行政行為的合法化，推動法治建設(shè)的進(jìn)程。再次，基于行政相對人對于律師見證公平性的認(rèn)可，以及對行政行為真實(shí)性、合法性的保障，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為的權(quán)威性和穩(wěn)定性可以得到更好的保障，更容易建立起國家信賴及國家榮譽(yù)感。最后，律師見證會對見證的整個(gè)過程進(jìn)行記錄，對于見證行政行為的相關(guān)資料進(jìn)行收集、整理并作出律師見證書。對于行政機(jī)關(guān)和行政相對人來說都不失為證據(jù)保存的有效途徑之一，減少行政主體及相對人在爭訟階段證據(jù)收集的成本和壓力。

二、行政領(lǐng)域律師見證存在的問題

第一條(目的)

為提高本市文化領(lǐng)域行政執(zhí)法效能，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰工作的決定》以及有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。

第二條(適用范圍)

本市文化領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)以及與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)和行政檢查權(quán)（以下統(tǒng)稱行政處罰權(quán)）的行使，適用本辦法。

第三條（實(shí)施和配合部門）

*市文化市場行政執(zhí)法總隊(duì)（以下簡稱市文化執(zhí)法總隊(duì)）是市人民政府直屬的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主管全市文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法工作，集中行使文化領(lǐng)域行政處罰權(quán)。

摘要：不得自證已罪原則在行政調(diào)查領(lǐng)域的適用，在美國等西方國家，是一個(gè)憲法問題。在我國，從長遠(yuǎn)來看，不得自證已罪原則的適用，包括刑事訴訟領(lǐng)域和行政調(diào)查領(lǐng)域，是必然的趨勢。在行政調(diào)查領(lǐng)域，適用不得自證已罪原則，應(yīng)當(dāng)考慮行政法本身的特點(diǎn)，與行政程序中的證據(jù)規(guī)則配合使用。

關(guān)鍵詞：不得自證己罪原則行政調(diào)查刑事偵查

簡單地說，行政調(diào)查就是行政機(jī)關(guān)的信息搜集活動，它普遍而廣泛地應(yīng)用于各個(gè)行政領(lǐng)域，為行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政職能、達(dá)到行政目的所必須。行政調(diào)查中，經(jīng)常要求公民提供有關(guān)的信息、資料。這必然涉及不得自證己罪原則的適用問題。在美國，不得自證己罪原則是一個(gè)基本的刑事司法原則，由憲法修正案規(guī)定。所以，不得自證己罪原則在美國行政調(diào)查領(lǐng)域的適用是一個(gè)憲法問題。在我國，雖然不得自證己罪原則尚未完全確立，但是，行政調(diào)查領(lǐng)域中是否適用不得自證己罪原則，關(guān)乎公民權(quán)利的保護(hù)，同樣需要理論和實(shí)踐的關(guān)注。

一、不得自證己罪原則的淵源和內(nèi)涵

不得自證己罪原則可以追溯至拉丁法諺Nemoteneturprodereseipsum，即沒有人必須作為對抗自己的證人，NemoTeneturSeIpsumAccusare，即沒有人必須自我抗訴。

公元13世紀(jì)教皇英諾森三世建立了職權(quán)宣誓制度，即法院可以依職權(quán)命被告宣誓自己必須據(jù)實(shí)回答所有問題，若拒絕陳述將受處罰。職權(quán)宣誓制度被英國1487年設(shè)立追訴異議人士的星法院和1585年設(shè)立的追訴異教徒的高等宗教事務(wù)法院采納，但許多英國教士在宗教法庭依據(jù)上帝的律法或是自然法拒絕宣誓作證。當(dāng)時(shí)星法院和高等宗教事務(wù)法院的很多判決后來被普通法法官以職權(quán)宣誓制度違反自然法為由，予以廢棄。與此同時(shí)，不得自證己罪原則在普通法院以Lilburne案為代表的一系列判例中逐漸得以確立。到了18世紀(jì)初，不得自證己罪權(quán)利成為英國根深蒂固的公民權(quán)利。

摘要：由于行政領(lǐng)域的特殊性和中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)與宗旨以及其優(yōu)良傳統(tǒng)和優(yōu)良作風(fēng)的要求，“以人為本”在行政領(lǐng)域就存在方向上的不可逆性，這種性質(zhì)集中體現(xiàn)在黨政機(jī)關(guān)干部（或稱公務(wù)員）要指向群眾、指向多數(shù)人的利益和全局的利益，這樣才能落實(shí)好“以人為本”的本質(zhì)精神；為使以人為本取得更大成效，在把握了以人為本的正確方向后，還應(yīng)該做到延時(shí)指向和即時(shí)指向，要構(gòu)建對民生足夠關(guān)注的信息反映機(jī)制和快速處理問題機(jī)制、并突出關(guān)注那些無以為本的人，做好這些工作對于貫徹“以人為本”的理念顯得十分重要而迫切。

關(guān)鍵詞：以人為本；行政領(lǐng)域；不可逆

以人為本是我國在世紀(jì)之交提出的有關(guān)執(zhí)政興國的重要理念；是中國共產(chǎn)黨夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)、更好地實(shí)現(xiàn)“一切為了人民、一切依靠人民，讓改革的成功果為人民共享”的目標(biāo)要求；是各級政府推進(jìn)社會和諧、為人民創(chuàng)造幸福美好生活的現(xiàn)實(shí)需要；是中國共產(chǎn)黨凝聚力量、發(fā)展中國特色社會主義的思想成果。如何讓這一思想成果在行政領(lǐng)域中開花結(jié)果，這里就需要講究方向性問題及具體的實(shí)施細(xì)節(jié)，方向錯(cuò)了或?qū)嵤┎划?dāng)，那么盡管以人為本是如此正確，但其效果并不理想或不盡如人意。所以在這里就需要講究方向問題，這就是在行政領(lǐng)域中的不可逆性。只有充分認(rèn)識以人為本在行政領(lǐng)域中的不可逆性，才能使廣大黨員干部樹立崇高理想、履行宗旨、做到淡泊名利、清正廉潔，簡言之就是使以人為本在行政領(lǐng)域中實(shí)施取得更大成效。

一、對“以人為本”在行政領(lǐng)域中的不可逆性的成因探析

由于行政領(lǐng)域的特殊性以及我國共產(chǎn)黨執(zhí)政的客觀要求，“以人為本”只能是朝一個(gè)方向去作為，而不能相反，否則就會違反行政運(yùn)作方面的執(zhí)政為民、權(quán)為民用的理念以及違背中國共產(chǎn)黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和優(yōu)良作風(fēng)。

1.行政領(lǐng)域的特殊性要求。行政領(lǐng)域的一個(gè)重要特點(diǎn)就是公眾之所以把權(quán)力讓渡出來，就是因?yàn)樾枰粋€(gè)代表公平與正義的力量來接受，而這接受者（往往是政府）為公眾辦事就是天經(jīng)地義的事。最初在生產(chǎn)力水平非常低下時(shí)就是簡單的讓渡，幾乎沒有讓渡者和接受者之間的利益伴隨，只是后來才有讓渡者交租或納稅，拿現(xiàn)在的話來講就是拿了納稅人的錢就得為納稅人服務(wù)。以公眾的納稅作為基本運(yùn)作經(jīng)費(fèi)的公共權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)該為納稅人謀利益，應(yīng)該以公眾利益為重，這成了現(xiàn)代民眾對政府的最基本的訴求。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政過程中強(qiáng)調(diào)以人為本，其方向只能是公共權(quán)力機(jī)關(guān)面對公眾去思考如何以人為本，如何把此理念貫徹在實(shí)踐中去，而不是相反要求群眾對你如何地以人為本。

內(nèi)容提要：在“依法治國，建立社會主義法治國家”的命題里，依法執(zhí)政是根本，依法立法是前提，依法行政是關(guān)鍵，公正司法是保障。建立和發(fā)展依法治國的真實(shí)前提，必須檢索和反思中國立法，對行政領(lǐng)域的立法進(jìn)行全面檢討。重申立法有限的基本理念，實(shí)現(xiàn)對立法權(quán)的監(jiān)督和制約，破除立法“本位”思想，確立立法平衡思維，摒棄法律萬能觀念，克服立法膨脹現(xiàn)象，消除重實(shí)體輕程序的立法傾向，明確程序立法方向，樹立正確的法律制度的秩序觀，維護(hù)立法統(tǒng)一和法律穩(wěn)定，對于通過立法促進(jìn)制度文明和“依法治國，建立社會主義法治國家”治國方略的實(shí)施具有重要意義。

關(guān)鍵詞：立法有限，平衡思維，立法膨脹，程序立法，立法秩序

確立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，市民社會呼喚法治；依法治國，建立社會主義法治國家，政治國家推進(jìn)法治。國家和社會的法治化進(jìn)程越來越引人注目。中國的法治化需要一個(gè)根本、一個(gè)前提、一個(gè)關(guān)鍵和一個(gè)保障。執(zhí)政是根本，立法是前提，行政是關(guān)鍵，司法是保障。[1]世界各國普遍將司法視為法治實(shí)現(xiàn)的最終屏障。但中國司法的獨(dú)立、自主和中立還要經(jīng)過一個(gè)較為漫長的過程，這個(gè)過程的艱難以及越來越受人關(guān)注的司法腐敗，甚至讓一部分人對司法能否擔(dān)當(dāng)保障法治的重任在相當(dāng)程度上失去信心；十幾年來，政府貫徹依法行政原則，行政管理和行政執(zhí)法的狀況有所改善，但行政的專橫和隨意遠(yuǎn)沒有根除。法治的一個(gè)主要標(biāo)志是法律規(guī)束住行政權(quán)。人們對法律能否施展出規(guī)制住桀驁不馴的行政權(quán)的能耐仍心存憂慮。也許正因?yàn)槿绱耍藗儗⒛抗饩劢乖谛姓退痉I(lǐng)域，將法治的希望寄予行政不再專橫、司法能夠公正。盡管近幾年來，人們已經(jīng)開始在價(jià)值意義上論及法的善惡，倡言制度文明，但相對而言，立法是人們最少考慮的領(lǐng)域。這并不意味著立法不存在令人擔(dān)憂的問題。實(shí)際上立法領(lǐng)域存在著若干誤區(qū)，比如，立法不受監(jiān)督制約的誤認(rèn)，講求“本位”的立法思維，推崇“立法萬能”觀念，重實(shí)體輕程序的立法傾向，立法無序和僵化的法律穩(wěn)定，等等。[2]立法上的這些誤認(rèn)、思維、觀念和傾向以及它們導(dǎo)引的立法實(shí)踐足以形成一個(gè)虛假的法治前提，使中國社會遠(yuǎn)離法治。走出立法特別是行政領(lǐng)域立法上存在的種種誤區(qū)，建設(shè)和發(fā)展真實(shí)的法治前提，對實(shí)現(xiàn)行政法治化和推進(jìn)中國的法治化進(jìn)程具有十分重要的意義。

一

分析立法現(xiàn)象，可以將立法視為立法權(quán)的運(yùn)作過程。前資本主義時(shí)期，國家權(quán)力也包含著立法、行政與司法等權(quán)力因素，但就象征與實(shí)力而言，行政權(quán)顯著地處于主導(dǎo)地位，甚至可以認(rèn)為，國家權(quán)力基本上就是行政權(quán)力。因而那個(gè)時(shí)期并不存在獨(dú)立的立法過程。近現(xiàn)代以來，隨著分權(quán)理論的成熟與實(shí)踐，以議會為主要載體的民主政治確立了立法權(quán)的榮譽(yù)和地位。在以英國為代表的國家中，立法權(quán)還曾經(jīng)歷了無上榮光的“議會至上”的時(shí)代。[3]在實(shí)行人民代表大會制度的國家，盡管立法權(quán)不一定具備相應(yīng)的政治實(shí)力，但它被視為人民主權(quán)的最直接的體現(xiàn)，甚至在國家權(quán)力架構(gòu)中起碼是象征性地被置于最高權(quán)力位置。當(dāng)然，無論國家權(quán)力框架如何，權(quán)力關(guān)系怎樣編織，經(jīng)驗(yàn)地看，相比較而言，行政權(quán)容易專橫，司法權(quán)容易武斷，立法權(quán)不象行政權(quán)和司法權(quán)那樣易于異化。在人們看來，立法權(quán)較之行政權(quán)和司法權(quán)更令人放心。[4]這很容易地導(dǎo)致了一個(gè)危險(xiǎn)的認(rèn)識上的誤區(qū)，好像立法權(quán)沒有被監(jiān)督和受制約的必要。在一種立法權(quán)高于行政權(quán)和司法權(quán)、立法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)和司法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)不能反向制約立法權(quán)的憲政體制中，[5]人民代表大會制度被視為最優(yōu)越的根本性的民主制度，如果對立法權(quán)提出質(zhì)疑，就會被指責(zé)為懷疑人民代表大會制度的優(yōu)越性。在這樣一種制度文化環(huán)境中，存在立法權(quán)沒有必要受監(jiān)督和被制約的認(rèn)識誤區(qū)就更自然不過了。

實(shí)際上，任何一種權(quán)力都存在著濫用的潛在危險(xiǎn)，權(quán)力越集中越龐大越容易出現(xiàn)濫用，權(quán)力越與資源配置和利益安排相關(guān)聯(lián)越容易滋生腐敗。分權(quán)是減少和防止權(quán)力濫用的明智選擇，但分權(quán)體制中的各項(xiàng)權(quán)力依然存在濫用的可能，只不過行政權(quán)和司法權(quán)的專橫和武斷有更多的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。盡管分權(quán)體制中立法權(quán)的運(yùn)行機(jī)制比較其它權(quán)力特別是行政權(quán)的運(yùn)行機(jī)制而言更易于避免專制，但由于立法本身就是配置資源和安排利益的過程，立法權(quán)與其它權(quán)力相比較與資源配置和利益安排關(guān)聯(lián)最密切，因而也難以根除立法領(lǐng)域的權(quán)力濫用的可能。假設(shè)立法權(quán)濫用的潛在危險(xiǎn)成為現(xiàn)實(shí)，完全可以套用一句流行的話，行政權(quán)和司法權(quán)的專橫和武斷不過弄臟了水流，立法權(quán)的濫用則敗壞了水源。[6]盡管立法權(quán)較之行政權(quán)和司法權(quán)異化的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)要少，但就權(quán)力濫用的危害而言，卻比其它兩權(quán)有過之而無不及。

一、引言

行政效率通常是指行政管理中所投入的人力、物力、財(cái)力和時(shí)間等資源與所獲得的行政效果之間的比率關(guān)系。一般認(rèn)為，行政效率越高越好。行政管理學(xué)的開創(chuàng)人伍德羅?威爾遜在《行政研究》中特別強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)就是，政府怎樣才能最富成效地做好本職工作（Wilson，1887）。稍后，被稱為“科學(xué)管理”之父的泰勒，同樣以“效率最大化”（maximumefficiency）作為其管理思想的核心（Tylor，1911）。爾后，雖然在管理思想上不斷推陳出新，曾對“效率至上”（gospelofefficiency）的理念做過一定程度的校正，但直到上世紀(jì)九十年代興起的“政府再造”運(yùn)動，仍舊以“追求政府效率”為其宗旨（奧斯本、蓋布勒，1996）。目前，我國很多行政機(jī)構(gòu)也都在積極進(jìn)行各類行政實(shí)驗(yàn)，但很多政府治理創(chuàng)新大致還是以“效率”為旨?xì)w，比如山西省地稅局的“兩個(gè)示范”項(xiàng)目（毛壽龍、盧曉忠，2009）?？梢?，無論在理論還是實(shí)踐中，行政效率從來就是人們追求的一個(gè)重要維度，而對這一概念（特別是其局限性）的探討，也就成為本文的主題。

二、效率的重要地位

可以說，在行政管理學(xué)的發(fā)展史上，正是對行政效率的追求才讓行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來成了一門獨(dú)立學(xué)科。行政學(xué)發(fā)展的很多里程碑式的事件，也通常與效率概念相連，如著名的西沃之爭(theSimonvs.WaldoDebate)雖因方法論中的分歧而起，但后來的爭論焦點(diǎn)還是回歸到效率的中立性或道德性差別上了。盡管這種爭論始終沒有輸贏之分，但圍繞著效率的“兩種觀點(diǎn)都已整合到公共行政學(xué)的教科書中去了”（顏昌武、劉云東，2008）。也就是說，人們圍繞效率概念所做的思考，一直在推動著公共行政學(xué)進(jìn)行范式演化。西方的行政實(shí)踐也告訴我們，效率常常成為政府改革的抓手，如克林頓上臺后不久即讓副總統(tǒng)戈?duì)栘?fù)責(zé)進(jìn)行了一項(xiàng)以“增進(jìn)效率、去除繁縟”為目標(biāo)的政府體制改革（Gore,1993）。在我國的行政實(shí)務(wù)中，對效率的吁求同樣重視，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中就反復(fù)表示要“推進(jìn)行政制度改革”“、降低行政成本”“、提高行政效率”等。有學(xué)者對此解讀說“：推進(jìn)行政管理制度和方式創(chuàng)新，就是要切實(shí)改變那種依然存在的拍腦袋決策、越權(quán)決策、不按程序決策的行政行為，要善于運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，創(chuàng)新管理手段，優(yōu)化管理流程。”①如此則可推論，“十二五”中關(guān)于行政管理體制改革的觀點(diǎn)，其實(shí)還處于科學(xué)管理的范疇，而科學(xué)管理的根本目的就是要求用科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理方法代替經(jīng)驗(yàn)式的管理方法，從而達(dá)到最高的工作效率。這種指導(dǎo)思想在一定程度上是各地行政創(chuàng)新努力的反映。山西省地稅系統(tǒng)曾在2007年制定并推行了《實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化操作示范》，著眼點(diǎn)正是“科學(xué)管理、提高效率”，即力求稅收管理的科學(xué)化、精細(xì)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，從而“可方便快捷地把事情辦好，務(wù)求有利于提高稅收工作的效率，有利于提高納稅人辦稅效率，同時(shí)不增加納稅人和基層稅務(wù)干部的負(fù)擔(dān)”，讓“復(fù)雜問題簡單化，平面制度立體化，建立一個(gè)一看就懂、一用就會的傻瓜式辦稅模型，從而大大提高執(zhí)法效率”（毛壽龍、盧曉忠，2009）。其實(shí)在我國，行政人員對效率的關(guān)注有著深遠(yuǎn)的歷史傳統(tǒng)?！妒酚洝飞现v，兩千多年前的秦孝公就特別崇信效率，甚至說“只要能讓秦國強(qiáng)大，就給他封官分土”，②很有點(diǎn)古代“貓論”的意思，結(jié)果招來了著名的行政改革家衛(wèi)鞅。然而，衛(wèi)鞅給孝公灌輸?shù)男姓窂椒謩e是“帝道”、“王道”，但孝公認(rèn)為這些行政路徑“久遠(yuǎn)”而“不能待”，用現(xiàn)代詞語來說就是“太慢、效率太低了”，絲毫不感興趣。后來，衛(wèi)鞅講“霸道”，以其高效強(qiáng)國之長，令孝公心向往之，這也就鑄成了秦國后來的行政取向，并進(jìn)而影響到中國幾千年來的行政訴求走勢，甚至與當(dāng)今學(xué)者提出的“北京共識”在“效率導(dǎo)向”方面還有些共同內(nèi)核。

三“、北京共識”中的效率

當(dāng)今中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以其發(fā)展速度與經(jīng)濟(jì)總量令世界矚目，對此做研究的學(xué)者很多，從各個(gè)角度提出了不同的因果性解釋理論，本文對此不打算做專門的討論，只是說一下其中與本文主題相關(guān)的一個(gè)有代表性的概念，即“北京共識”（Ramo，2004）。這是因?yàn)?，“北京共識”蘊(yùn)藏的一個(gè)重要判斷就是：中國高效的行政模式造就了輝煌的經(jīng)濟(jì)成就。所謂“北京共識"是基于”華盛頓共識"而衍生的概念。華盛頓共識的核心是“小政府、私有化、自由化”，以及在此基礎(chǔ)上倚重企業(yè)家精神和自發(fā)秩序的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，但中國并沒有完全遵循上述原則，卻反而獲得了似乎更為強(qiáng)勁的增長勢頭，對此，雷默用“北京共識”做了解釋。北京共識的內(nèi)涵雖然不一而足，但據(jù)有些學(xué)者的分析，其首要因素就在于“：中國存在一個(gè)強(qiáng)有力的政黨以及在這個(gè)黨領(lǐng)導(dǎo)下的強(qiáng)有力的政府，尤其有一個(gè)富有權(quán)威的中央政府，這是中國改革開放走向成功的重要政治前提?！保ㄠu東濤，2006）用行政學(xué)術(shù)語來講，就是說中國的行政效率高。依照公共選擇理論的框架，中國的行政模式可以大大壓縮決策成本（BuchananandTullock，1962），同時(shí)，按照古德諾的理解，一個(gè)強(qiáng)大的黨更可以用來貫通中央與地方，協(xié)調(diào)政治與行政，從而可大大強(qiáng)化決策的執(zhí)行效率（Goodnow，1900）。這在我國的行政實(shí)踐中可以找到很多印證，比如，凡是中央決定了的事情，其完成效率通常極高，包括舉辦奧運(yùn)會世博會、組織汶川玉樹的救災(zāi)工作、國慶大閱兵等大規(guī)模任務(wù)，其推進(jìn)速度之快、成效之高、資源調(diào)集之得力，堪稱世界無雙。反過來講，有人提出的“西方民主導(dǎo)致低效”之命題，不無道理。2011年3月，全國人大常委會委員長吳邦國宣布了著名的“五不搞”：“不搞多黨輪流執(zhí)政；不搞指導(dǎo)思想多元化；不搞‘三權(quán)分立’和兩院制；不搞聯(lián)邦制；不搞私有化。”而其反面，即“五搞”，也許恰恰能詮釋“北京共識”的核心內(nèi)涵，即“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”、“堅(jiān)持馬列主義、思想、鄧小平理論、三個(gè)代表及科學(xué)發(fā)展觀”、實(shí)行“民主集中制”與“地方服從中央”的組織原則、堅(jiān)持“公有制占主體、國家資源的統(tǒng)一調(diào)配制度”。這樣看來“，北京共識”的邏輯酷似威爾遜在《行政研究》中所描述的“大陸”模式，即決策人數(shù)少，則可克服太多民眾的意見所帶來的紛亂性，因?yàn)槿绻耆杉{廣大民眾意見的話，將寸步難行（wilson，1887）。這樣，決策者的單一化將“有利于快速采納一個(gè)方案并加以推行”。改革的總設(shè)計(jì)師鄧小平同志曾提過一句名言“：不爭論是我的一個(gè)發(fā)明”，理由是“不爭論，是為了爭取時(shí)間干。一爭論就復(fù)雜了，把時(shí)間都爭掉了，什么也干不成，我們是等不起的”。無獨(dú)有偶，目前奧巴馬謀求連任的競選口號居然也是“我們等不起”（wecan''''twait），③這種效率導(dǎo)向的口號，仿佛是兩千多年前秦孝公所謂“吾不能待”的歷史回響，同時(shí)也讓我們感到奧巴馬自覺不自覺地正在從“北京模式”中汲取中國效率的亮點(diǎn)。

[摘要]在節(jié)能領(lǐng)域，廣西各級工信系統(tǒng)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，其中包括對違法違規(guī)用能企業(yè)給予行政處罰。目前，各級工信系統(tǒng)將節(jié)能領(lǐng)域的行政處罰權(quán)委托給依法成立、有資格的節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)施。行政處罰權(quán)的委托一定程度上有助于緩解主管部門對工業(yè)企業(yè)節(jié)能監(jiān)管人財(cái)力方面的不足，但由于委托制度的不完善，節(jié)能領(lǐng)域行政處罰權(quán)的委托若實(shí)施不當(dāng)，就會存在侵害企業(yè)合法權(quán)益的弊端。文章在研究目前行政處罰委托的理論和有關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣西節(jié)能領(lǐng)域執(zhí)法工作的現(xiàn)狀，提出完善節(jié)能行政處罰委托工作的建議，以便能充分有效保障工業(yè)企業(yè)的合法權(quán)益。

[關(guān)鍵詞]行政處罰委托；節(jié)能監(jiān)察；監(jiān)督

1行政處罰委托的涵義

1.1學(xué)界對于行政處罰委托的理解

對于行政處罰委托，學(xué)界大致有以下主張：行政處罰委托是一種具體行政行為，行政處罰委托是內(nèi)部行政行為，行政處罰委托是一種外部行政行為和雙方意思表示一致的合同行為。另外，也有一種“行政輔助”的說法，是指行政主體在履行職責(zé)過程中借助私人或組織的幫助行使權(quán)力。行政輔助人要以行政機(jī)關(guān)的名義，在行政機(jī)關(guān)的指示下協(xié)助處理行政事務(wù)，且不具有獨(dú)立的行政主體資格，受行政機(jī)關(guān)的指揮監(jiān)督。

1.2行政處罰權(quán)委托的實(shí)質(zhì)和效果

第一條(目的)

為提高本市文化領(lǐng)域行政執(zhí)法效能，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰工作的決定》以及有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。

第二條(適用范圍)

本市文化領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)以及與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)和行政檢查權(quán)（以下統(tǒng)稱行政處罰權(quán)）的行使，適用本辦法。

第三條（實(shí)施和配合部門）

**市文化市場行政執(zhí)法總隊(duì)（以下簡稱市文化執(zhí)法總隊(duì)）是市人民政府直屬的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，主管全市文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法工作，集中行使文化領(lǐng)域行政處罰權(quán)。

編者按：本文主要從加強(qiáng)行政倫理法制化建設(shè)的必要性分析；我國行政倫理法制化建設(shè)的現(xiàn)狀與問題；進(jìn)行行政倫理法制化建設(shè)的思路和途徑進(jìn)行論述。其中，主要包括：行政倫理就是行政領(lǐng)域的倫理、這是進(jìn)一步推進(jìn)行政倫理建設(shè)的必然選擇、這是反腐倡廉、消除行政倫理失范現(xiàn)象的現(xiàn)實(shí)需要、這是世界各國行政倫理管理的普遍趨勢、我國在行政倫理法制化建設(shè)方面做了不少工作，并取得了一定的成就、加強(qiáng)行政倫理立法、建立監(jiān)督行政倫理規(guī)范執(zhí)行的專門機(jī)構(gòu)、完善公務(wù)員行政倫理教育、培訓(xùn)制度等，具體請?jiān)斠姟?/p>

論文摘要:加強(qiáng)行政倫理法制化建設(shè)是進(jìn)一步推進(jìn)我國行政倫理法制化建設(shè)的必然選擇;是反腐倡廉、消除行政倫理失范現(xiàn)象的現(xiàn)實(shí)需要;是世界各國行政倫理管理發(fā)展的普遍趨勢。我國行政倫理法制化建設(shè)已取得一定的成績，但仍存在不少問題。進(jìn)行行政倫理法制化建設(shè)必須加強(qiáng)行政倫理立法;建立監(jiān)督行政倫理規(guī)范執(zhí)行的專門機(jī)構(gòu);完善公務(wù)員行政倫理教育、培訓(xùn)制度。

論文關(guān)鍵詞:行政倫理法制化建設(shè)

行政倫理就是行政領(lǐng)域的倫理，是指調(diào)整行政主體在國家事務(wù)的治理和管理活動中所產(chǎn)生的各種利益關(guān)系的，并能以善惡進(jìn)行評價(jià)的行為規(guī)范，以及行政制度、體制、規(guī)則、程序等行政構(gòu)件所體現(xiàn)的倫理精神和道德傾向(本文主要指國家公務(wù)員個(gè)體的行政倫理)。在改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的今天，政府的道德狀況、行政人員的道德水準(zhǔn)、行政構(gòu)件的倫理德性等對社會建設(shè)和發(fā)展有深刻的影響，為此，必須加強(qiáng)行政倫理建設(shè)。當(dāng)前，我國公務(wù)員的行政腐敗、行政倫理失范等現(xiàn)象還大量存在，從一定意義上說，是行政倫理法制化建設(shè)力度缺乏所致。因此，在我國正處于進(jìn)一步深化改革、體制轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的特定歷史時(shí)期，研究行政倫理法制化建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、加強(qiáng)行政倫理法制化建設(shè)的必要性分析

(一)這是進(jìn)一步推進(jìn)行政倫理建設(shè)的必然選擇