導語：節(jié)能領域委托行政處罰權(quán)思考及完善一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]在節(jié)能領域，廣西各級工信系統(tǒng)負有監(jiān)督管理職責，其中包括對違法違規(guī)用能企業(yè)給予行政處罰。目前，各級工信系統(tǒng)將節(jié)能領域的行政處罰權(quán)委托給依法成立、有資格的節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)實施。行政處罰權(quán)的委托一定程度上有助于緩解主管部門對工業(yè)企業(yè)節(jié)能監(jiān)管人財力方面的不足，但由于委托制度的不完善，節(jié)能領域行政處罰權(quán)的委托若實施不當，就會存在侵害企業(yè)合法權(quán)益的弊端。文章在研究目前行政處罰委托的理論和有關法律法規(guī)的基礎上，結(jié)合廣西節(jié)能領域執(zhí)法工作的現(xiàn)狀，提出完善節(jié)能行政處罰委托工作的建議，以便能充分有效保障工業(yè)企業(yè)的合法權(quán)益。

[關鍵詞]行政處罰委托；節(jié)能監(jiān)察；監(jiān)督

1行政處罰委托的涵義

1.1學界對于行政處罰委托的理解

對于行政處罰委托，學界大致有以下主張：行政處罰委托是一種具體行政行為，行政處罰委托是內(nèi)部行政行為，行政處罰委托是一種外部行政行為和雙方意思表示一致的合同行為。另外，也有一種“行政輔助”的說法，是指行政主體在履行職責過程中借助私人或組織的幫助行使權(quán)力。行政輔助人要以行政機關的名義，在行政機關的指示下協(xié)助處理行政事務，且不具有獨立的行政主體資格，受行政機關的指揮監(jiān)督。

1.2行政處罰權(quán)委托的實質(zhì)和效果

1.2.1行政處罰權(quán)委托的實質(zhì)。《中華人民共和國行政處罰法》第18條第1款規(guī)定：行政機關依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。筆者認為，行政處罰權(quán)委托是有關法律法規(guī)或者規(guī)章有具體規(guī)定可以委托，委托機關和受委托組織在雙方意思表示一致的基礎上，簽訂行政處罰委托合同或協(xié)議，委托機關將行政處罰的部分公權(quán)力給被委托組織行使。行政處罰委托的實施符合兩個前提：一是遵循法律保留原則，單行法是行政處罰委托的必要前提，沒有單行法的規(guī)定，行政機關不能實施行政處罰職權(quán)的委托；二是委托機關和受委托組織達成一致意見，履行委托程序，簽訂委托協(xié)議或者委托合同。

1.2.2行政處罰委托的法律效果?！缎姓幜P法》18條第2、3款規(guī)定，“委托行政機關對受委托的組織實施行政處罰的行為應當負責監(jiān)督，并對該行為的后果承擔法律責任。受委托組織在委托范圍內(nèi)，以委托行政機關名義實施行政處罰；不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰”。我國的行政處罰委托制度，是行政機關將行政處罰的權(quán)限，給符合法定條件的組織行使，受委托組織以委托機關的名義實施，對外代表委托機關。委托機關在這過程中并沒有完全脫離所委托事項的職權(quán)，委托機關對受委托的組織實施行政處罰的行為仍負有全程監(jiān)督責任，對受委托組織的行為產(chǎn)生的后果承擔法律責任。

2行政處罰可以委托的權(quán)限事項

《行政處罰法》18條規(guī)定，委托行政處罰時由符合規(guī)定條件的被委托組織實施行政處罰。在節(jié)能監(jiān)察領域，行政處罰的權(quán)限包括在用能企業(yè)監(jiān)察進行調(diào)查和證據(jù)收集、告知企業(yè)有關權(quán)利義務、處罰前進行聽證、決定處罰、執(zhí)行處罰等?！缎姓幜P法》對委托機關委托事項和受托組織如何“實施”沒有明確規(guī)定，到底是全部權(quán)限委托還是部分權(quán)限的委托？經(jīng)調(diào)查，全國各省市對節(jié)能監(jiān)察領域行政處罰委托的內(nèi)容有所區(qū)別，有的是全部委托，有的對委托內(nèi)容予以一定保留，只將部分事項委托組織實施。如江蘇省無錫市，其節(jié)能行政執(zhí)法權(quán)由無錫市經(jīng)信委委托節(jié)能監(jiān)察中心實施。其下發(fā)的《關于委托無錫市節(jié)能監(jiān)察中心行使節(jié)能行政執(zhí)法權(quán)的通知》第3條標明，受委托權(quán)力包括日常監(jiān)察權(quán)、節(jié)能案件查處權(quán)、行政處罰決定權(quán)、執(zhí)行行政處罰決定權(quán)、案件移送權(quán)和送達《建議書》權(quán)?！吨貞c市節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法委托規(guī)定》第2條標明“節(jié)能工作主管部門市經(jīng)濟信息委結(jié)合工作實際，可以委托重慶市能源利用監(jiān)測中心履行《中華人民共和國節(jié)約能源法》、《重慶市節(jié)約能源條例》等法律法規(guī)所規(guī)定的有關職責，實施節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法。前款所稱的“節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法”包括檢查、立案、調(diào)查取證、處罰決定等行為。”

3廣西節(jié)能領域行政執(zhí)法委托的現(xiàn)狀

在節(jié)能領域，廣西制定有地方性法規(guī)，但未制定有法規(guī)規(guī)章明確節(jié)能行政處罰委托的程序、權(quán)限等內(nèi)容。根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)實施<中華人民共和國節(jié)約能源法>辦法》第5條:“縣級以上人民政府發(fā)展和改革部門、各節(jié)能監(jiān)督管理部門根據(jù)職責和工作需要，可以依法委托節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)具體實施日常的節(jié)能監(jiān)督管理工作。”各級工信部門具有節(jié)能監(jiān)察管理職責，在實際工作中大多數(shù)是委托區(qū)內(nèi)各級節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)對工業(yè)企業(yè)開展節(jié)能監(jiān)察和日常節(jié)能監(jiān)督活動。根據(jù)廣西壯族自治區(qū)工業(yè)和信息化委的權(quán)力清單《實行市、縣（市、區(qū)）屬地管理類行政權(quán)力事項》，工信系統(tǒng)在節(jié)能領域有九項行政處罰的權(quán)力實行市、縣（市、區(qū)）屬地管理。各級工信部門是通過簽訂委托書的形式將行政處罰權(quán)委托給各級節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)。各級節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)嚴格按照法律法規(guī)規(guī)定，以及節(jié)能行政委托書列明的委托權(quán)限開展節(jié)能監(jiān)察工作。

目前廣西在實際開展節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法工作中，發(fā)現(xiàn)部分用能企業(yè)存在違反《中華人民共和國節(jié)約能源法》等法律規(guī)定的行為，如生產(chǎn)或者使用國家明令淘汰的用能設備，未按照規(guī)定配備、使用能源計量器具，未按照規(guī)定設立能源管理崗位、聘任能源管理負責人等。依據(jù)相關規(guī)定，工信系統(tǒng)對違法違規(guī)行為采取下達限期整改通知書（整改期限一般不超過6個月）的措施，責令違規(guī)企業(yè)改正或限期整改，若企業(yè)逾期不改正的或是沒有達到整改要求的，將進一步采取警告、罰款等行政處罰措施。鑒于目前理論界和立法領域?qū)π姓幜P都沒有具體明確委托的權(quán)限、事項，方式和程序等原因，導致節(jié)能執(zhí)法層面對行政處罰委托存在不規(guī)范的問題，以致于嚴重侵害了被監(jiān)察企業(yè)的合法權(quán)益。比如工信系統(tǒng)在實施節(jié)能行政處罰委托時，與節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)不辦任何委托手續(xù)，僅作口頭或者以內(nèi)部文件通知；有些委托手續(xù)未明確委托權(quán)限，以至于受托節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)權(quán)利義務不明確，處罰隨意性，出現(xiàn)問題后部分工信系統(tǒng)與節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)互相推脫責任；缺乏相應的監(jiān)督機制，委托做出后，部分工信系統(tǒng)對受托節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)是否嚴格按照主管部門的指令實施行政處罰行為以及是否認真履行委托協(xié)議的內(nèi)容掌握不清楚；部分工信系統(tǒng)將節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法權(quán)力委托出去后，不聞不問，出現(xiàn)節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)不以委托機關名義實施執(zhí)法，執(zhí)法程序不規(guī)范等問題；或者只關注結(jié)果，不注重節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)如何實施行政處罰等。

4委托節(jié)能行政處罰權(quán)的建議

針對目前廣西節(jié)能監(jiān)察領域的行政執(zhí)法現(xiàn)狀，為進一步貫徹落實國家節(jié)約能源法律法規(guī)政策，有效地規(guī)范節(jié)能主管部門監(jiān)督用能企業(yè)，鼓勵用能企業(yè)節(jié)能降耗，推進工業(yè)綠色發(fā)展，有必要完善廣西節(jié)能監(jiān)察領域的行政處罰委托制度。現(xiàn)結(jié)合廣西實際情況提出以下幾點建議：

4.1規(guī)范節(jié)能監(jiān)察行政執(zhí)法委托的相關程序。建議國家層面加快推進《行政程序法》的制定，進一步規(guī)范行政處罰的調(diào)查取證、告知、聽證、集體討論決定等程序環(huán)節(jié)，增強實際工作的操作性。地方層面推進《廣西壯族自治區(qū)節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法條例》等地方性法規(guī)的制定，明確節(jié)能領域行政處罰委托的具體權(quán)限、內(nèi)容和程序。

4.2整合執(zhí)法隊伍，統(tǒng)一實施行政處罰權(quán)。目前廣西節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)面臨承擔行政職能的事業(yè)單位改革，根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》規(guī)定，“深化行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政處罰職能和執(zhí)法資源，相對集中行政處罰權(quán)，是深化機構(gòu)改革的重要任務……一個部門設有多支執(zhí)法隊伍的，原則上整合為一支隊伍。推動整合同一領域或相近領域執(zhí)法隊伍，實行綜合設置”。若改革后廣西工信系統(tǒng)整合執(zhí)法隊伍，只保留一支執(zhí)法隊伍，則建議由工信部門授權(quán)執(zhí)法隊伍統(tǒng)一實施節(jié)能監(jiān)察領域的行政處罰權(quán)，執(zhí)法隊伍具備執(zhí)法主體資格，可以有效提高行政執(zhí)法的效率。

4.3將整個行政處罰實施權(quán)分解為調(diào)查取證、做出處罰決定，執(zhí)行處罰決定三大步驟。工信系統(tǒng)保留行政處罰的決定權(quán)，將對不合理不合法用能違規(guī)行為的調(diào)查取證及具體執(zhí)行處罰決定的權(quán)力由節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)行使。工信系統(tǒng)根據(jù)節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)對違法違規(guī)用能行為調(diào)查取證后提出的初步處理意見進行審查研判，作出行政處罰決定，最終由工信系統(tǒng)承擔責任。這樣可以節(jié)約執(zhí)法成本，同時也符合委托節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法的本意。

4.4建立健全執(zhí)法公開制度，委托行政處罰的內(nèi)容進行公示?！豆?jié)能監(jiān)察辦法》22條“建立節(jié)能監(jiān)察情況公布制度。節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)應當向社會公布違反節(jié)能法律、法規(guī)和標準的企業(yè)名單、整改期限、措施要求等節(jié)能監(jiān)察結(jié)果?！痹黾訄?zhí)法全過程的公信力及透明度，避免自由裁量權(quán)的濫用。涉及到節(jié)能監(jiān)察行政處罰事項，工信系統(tǒng)和節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)應嚴格按照《節(jié)能監(jiān)察辦法》規(guī)定，及時將行政處罰事項、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標準等事項向社會公開，并建立健全節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法投訴制度，通過設立舉報信箱、投訴電話等，加強企業(yè)及群眾對節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法過程的監(jiān)督。

4.5完善委托機關的監(jiān)督制度。節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法委托機關各級工信系統(tǒng)應當加強對節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)實施行政處罰的監(jiān)督。節(jié)能監(jiān)察機構(gòu)對于企業(yè)不合理不合法用能等違法違規(guī)行為應嚴格按照程序收集證據(jù)，并且按處罰決定依法執(zhí)行；對日常節(jié)能執(zhí)法的監(jiān)察情況應定期向本級工信部門匯報，接受主管部門的監(jiān)督。對可以實施自由裁量權(quán)的行政處罰，完善具體裁量基準和操作流程；規(guī)范節(jié)能監(jiān)察執(zhí)法文書。

4.6繼續(xù)落實節(jié)能技術改造給予企業(yè)財政獎勵政策。行政處罰的本質(zhì)并非只有懲罰制裁，應堅持處罰與教育相結(jié)合，樹立服務型執(zhí)法理念，加強對企業(yè)的教育和引導。鼓勵企業(yè)加強節(jié)能技術的改造并給予獎勵，更能激勵企業(yè)更新節(jié)能技術開展生產(chǎn)，進一步達到節(jié)能降耗的目的。

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作者:葉蕾 單位:廣西壯族自治區(qū)節(jié)能監(jiān)察中心