摘要行政立法權(quán)有授權(quán)立法權(quán)和職權(quán)立法權(quán)兩種類型。在關(guān)于授權(quán)立法權(quán)的理論中，對分權(quán)原則的功能主義解釋不太適合中國的國情，但其原理對我們有一定的借鑒意義，禁止授權(quán)立法原理和立法權(quán)說可以適當?shù)亟梃b，立法權(quán)轉(zhuǎn)移說則不能正確說明授權(quán)立法權(quán)的來源。授權(quán)立法權(quán)來源于權(quán)力機關(guān)的授權(quán)，授權(quán)立法必須受到嚴格的控制，以不侵犯公民的權(quán)利為原則。我國存在職權(quán)立法，并且職權(quán)立法不是授權(quán)立法。行政職權(quán)立法權(quán)違背民主和憲政原則，與我國的政體相矛盾，造成行政立法的混亂，應(yīng)當取消。

關(guān)鍵詞行政立法權(quán)授權(quán)立法權(quán)職權(quán)立法權(quán)立法權(quán)來源立法正當性

行政立法包括授權(quán)立法和職權(quán)立法兩種類型，而授權(quán)立法權(quán)和職權(quán)立法權(quán)具有不同的來源，因此討論行政立法權(quán)來源的正當性需要將兩者分開論述。

一、授權(quán)立法權(quán)的正當性

本文的研究主題限于行政立法，因此本文所說的授權(quán)立法主要是指行政機關(guān)根據(jù)立法機關(guān)的授權(quán)而制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動及其結(jié)果。這樣就排除了下級立法機關(guān)根據(jù)上級立法機關(guān)的授權(quán)以及其他組織依據(jù)授權(quán)而進行的立法活動及其結(jié)果。也就是說，授權(quán)立法不全是行政立法。雖然英國的韋德爵士將國有企業(yè)、行業(yè)組織等根據(jù)授權(quán)制定規(guī)章的行為也概括在行政立法之內(nèi)，王名揚先生將法國的地方議會制定的條例也歸于行政立法的范圍，[1]（p557-558；p149）但是根據(jù)我國目前的情況，最好采取狹義的理解。

關(guān)于行政機關(guān)行使授權(quán)立法權(quán)的權(quán)力來源的正當性問題，除了從行政立法的必要性的角度即社會發(fā)展的需要和立法機關(guān)能力有限的角度進行討論以外，還有專門適用于授權(quán)立法權(quán)一些理論，當然，在大多數(shù)國家行政立法權(quán)就是授權(quán)立法權(quán)，因為在這些國家只有授權(quán)立法，沒有職權(quán)立法。

摘要行政立法權(quán)有授權(quán)立法權(quán)和職權(quán)立法權(quán)兩種類型。在關(guān)于授權(quán)立法權(quán)的理論中，對分權(quán)原則的功能主義解釋不太適合中國的國情，但其原理對我們有一定的借鑒意義，禁止授權(quán)立法原理和立法權(quán)說可以適當?shù)亟梃b，立法權(quán)轉(zhuǎn)移說則不能正確說明授權(quán)立法權(quán)的來源。授權(quán)立法權(quán)來源于權(quán)力機關(guān)的授權(quán)，授權(quán)立法必須受到嚴格的控制，以不侵犯公民的權(quán)利為原則。我國存在職權(quán)立法，并且職權(quán)立法不是授權(quán)立法。行政職權(quán)立法權(quán)違背民主和憲政原則，與我國的政體相矛盾，造成行政立法的混亂，應(yīng)當取消。

關(guān)鍵詞行政立法權(quán)授權(quán)立法權(quán)職權(quán)立法權(quán)立法權(quán)來源立法正當性

行政立法包括授權(quán)立法和職權(quán)立法兩種類型，而授權(quán)立法權(quán)和職權(quán)立法權(quán)具有不同的來源，因此討論行政立法權(quán)來源的正當性需要將兩者分開論述。

一、授權(quán)立法權(quán)的正當性

本文的研究主題限于行政立法，因此本文所說的授權(quán)立法主要是指行政機關(guān)根據(jù)立法機關(guān)的授權(quán)而制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動及其結(jié)果。這樣就排除了下級立法機關(guān)根據(jù)上級立法機關(guān)的授權(quán)以及其他組織依據(jù)授權(quán)而進行的立法活動及其結(jié)果。也就是說，授權(quán)立法不全是行政立法。雖然英國的韋德爵士將國有企業(yè)、行業(yè)組織等根據(jù)授權(quán)制定規(guī)章的行為也概括在行政立法之內(nèi)，王名揚先生將法國的地方議會制定的條例也歸于行政立法的范圍，[1]（p557-558；p149）但是根據(jù)我國目前的情況，最好采取狹義的理解。

關(guān)于行政機關(guān)行使授權(quán)立法權(quán)的權(quán)力來源的正當性問題，除了從行政立法的必要性的角度即社會發(fā)展的需要和立法機關(guān)能力有限的角度進行討論以外，還有專門適用于授權(quán)立法權(quán)一些理論，當然，在大多數(shù)國家行政立法權(quán)就是授權(quán)立法權(quán)，因為在這些國家只有授權(quán)立法，沒有職權(quán)立法。

我國關(guān)于交強險的立法經(jīng)過了一個漫長而復(fù)雜的階段。筆者試圖從對交強險立法經(jīng)過的分析，指出我國現(xiàn)階段行政立法權(quán)運行過程中存在的弊病，并提出可能的解決之道。

2004年5月1日，我國《道路交通安全法》（以下簡稱《道交法》）開始實施。該法第一次以法律的形式明確規(guī)定我國實行機動車第三者責(zé)任強制保險制度。其立法本意在于，由于機動車在道路上行駛屬于現(xiàn)代社會客觀存在的高危行為，因此要實行社會保險責(zé)任機制，強制有此高危行為的相關(guān)主體參加保險，以避免單位主體無法承擔的風(fēng)險，實現(xiàn)巨大風(fēng)險的分散化。根據(jù)該法第十七條規(guī)定，機動車第三者責(zé)任強制保險制度的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。此后近兩年的時間里，由于國務(wù)院未能及時出臺交強險的具體辦法，導(dǎo)致最高人民法院和各省法院針對審判實踐中無法可依的許多問題下發(fā)了各種各樣的司法解釋與指導(dǎo)意見，其中不乏相互沖突的地方（實際上有很多省與省不一致、最高院與省院不一致的地方）。2006年3月1日，國務(wù)院終于出臺了《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》（以下簡稱《條例》），并于同年7月1日起正式實施。但該條例并未立即對人們最關(guān)心的交強險的賠償限額作出規(guī)定，而是再次授權(quán)保監(jiān)會會同國務(wù)院公安部門、衛(wèi)生主管部門和農(nóng)業(yè)主管部門規(guī)定。6月19日，保監(jiān)會批復(fù)中國保險行業(yè)協(xié)會，同意該協(xié)會制定的《機動車交通事故責(zé)任強制保險條款》（以下簡稱《條款》）和《機動車交通事故責(zé)任強制保險費率方案》，其中前者的第八條明確了交強險責(zé)任限額的分項限額標準和賠償項目，即保險人按照交強險合同的約定對每次事故在下列賠償限額內(nèi)負責(zé)賠償：（一）死亡傷殘賠償限額50000元；（二）醫(yī)療費用賠償限額8000元；（三）財產(chǎn)損失賠償限額2000元；（四）被保險人無責(zé)任時，無責(zé)任死亡傷殘賠償限額為10000元；無責(zé)任醫(yī)療費用賠償限額為1600元；無責(zé)任財產(chǎn)損失賠償限額為400元。從以上整個交強險的立法過程來看，筆者認為至少有以下幾點不符合我國現(xiàn)行立法法的規(guī)定，更有違行政立法權(quán)運行所應(yīng)遵守的法律理念。一、行政立法主體較長時間內(nèi)怠于行使行政立法權(quán)，導(dǎo)致法律缺位。誠然，交強險作為一種全新的法律分配風(fēng)險的責(zé)任機制，對行政立法部門來說具有一定的難度。但是我國2003年10月28日即頒布《道路交通安全法》，至次年4月1日才正式施行，已經(jīng)留有一定的時間余地，但國務(wù)院未能根據(jù)該法積極履行行政立法職責(zé)，而明確國務(wù)院該立法職責(zé)的權(quán)力機關(guān)全國人大常委會也未能實施有效監(jiān)督。二、行政立法主體連環(huán)授權(quán)，與立法事項有利害關(guān)系的行業(yè)協(xié)會事實上行使了立法權(quán)。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，國務(wù)院主要是針對三種事項制定行政法規(guī)，一是為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的，二是憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項，三就是法律制定條件尚不成熟經(jīng)人大或其常委會授權(quán)的。那么如何看待《道交法》第十七條“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”的性質(zhì)呢？一些學(xué)者將其看作是國務(wù)院為執(zhí)行法律規(guī)定而需要制定行政法規(guī)，另一些學(xué)者則將其看作是國務(wù)院被人大常委予以授權(quán)。不管我們?nèi)绾慰创男再|(zhì)，它都明確了一點，交強險具體辦法的立法主體應(yīng)當是國務(wù)院而不是其它國家機關(guān)或者其它部門、組織。但國務(wù)院在其制定的《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》中，將最具有實質(zhì)性影響意義的賠償限額規(guī)定權(quán)授權(quán)給保監(jiān)會等國務(wù)院下屬事業(yè)單位和部門。而保監(jiān)會行使被授予的立法權(quán)方式竟然是批復(fù)同意中國保險行業(yè)協(xié)會制定的交強險條款。試問批復(fù)同意屬于哪一種立法法規(guī)定的立法方式？這實質(zhì)上是不是等同于授權(quán)給保險行業(yè)協(xié)會立法？保險行業(yè)協(xié)會在事實上行使了如此重要的立法權(quán)，違背了利害關(guān)系主體應(yīng)當回避的立法原則。實際上這種做法也造成了比較嚴重的弊病，比如集裝箱拖車等特種車輛每年的交強險保費約5600元，但是發(fā)生財產(chǎn)損失最多賠償2000元，這還叫保險嗎？還能發(fā)揮保險的風(fēng)險分散機制嗎？保險須以小博大，其射幸性是最大的本質(zhì)特征，上面這樣的保險還要實施強制，豈不成了“強交險”？在實質(zhì)上，條款是一個披著規(guī)章外衣的格式合同！三、下位法違背上位法立法原則，但得不到有效糾正。《道交法》第76條規(guī)定交強險賠償限額內(nèi)的損害不問加害人的過錯直接由保險公司承擔，對于超過責(zé)任限額的部分，則根據(jù)民法的侵權(quán)責(zé)任機制予以分散，也就是說是采用的無過失保險模式。而《條例》則將責(zé)任限額劃分為被保險人有責(zé)任和無責(zé)任的限額，并賦予了保險公司在駕駛?cè)宋慈〉民{駛資格或者醉酒時享有不予賠償?shù)目罐q權(quán)利，采用的不是無過失保險模式，而是責(zé)任保險模式。保監(jiān)會批復(fù)同意的《條款》則更是大肆修改法律的規(guī)定，甚至對法院在審判中如何分配訴訟費負擔加以規(guī)定。如第十條就規(guī)定對于間接損失和仲裁、訴訟費用交強險不負責(zé)賠償或者墊付。我國《立法法》規(guī)定當下位法違反上位法規(guī)定時，可以由有關(guān)機關(guān)予以改變或者撤消，但這種上位法對下位法的監(jiān)督，主要采取的是一種從上至下的方式，如果從下至上，人大或者下位法的備案機關(guān)針對提出來的審查或者建議則可聽可不聽。況且人不遇到與己有關(guān)的事情，何必自尋煩惱，等真正發(fā)生了交通事故，再要針對適用的法律法規(guī)向有權(quán)機關(guān)提出審查建議，則為時已晚。針對上述弊端，筆者簡要提出以下幾點需要對行政立法權(quán)實施控制的地方：一、人大及其常委在明確或者授予國務(wù)院等行政機關(guān)某項立法權(quán)限時，應(yīng)當同時另行宣布該立法權(quán)限行使的期限，防止行政立法主體長期怠于行使立法職責(zé)。二、人大及其常委在明確或者授予國務(wù)院等行政機關(guān)某項立法權(quán)限時，應(yīng)當注明被指定的行政立法機關(guān)不得再行授權(quán)。我國《立法法》已經(jīng)規(guī)定在授權(quán)立法時，被授權(quán)機關(guān)不得再行授權(quán)其他機關(guān)行使立法職權(quán)，但對于在法律本身只是指定某機關(guān)立法時，《立法法》并未規(guī)定這一點，這就容易導(dǎo)致立法權(quán)限的連環(huán)授權(quán)的情況，導(dǎo)致立法權(quán)限實際落入并不具有立法資格的主體手中。交強險的立法權(quán)限即是如此。三、賦予案件當事人以個案（不論是行政爭議還是民事爭議）為誘因而針對某項規(guī)章或者法規(guī)提起行政訴訟、行政復(fù)議的權(quán)利，也就是暢通從下至上對行政立法權(quán)的監(jiān)督途徑?！缎姓?fù)議法》已經(jīng)規(guī)定了公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門的規(guī)定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請，但同時明確上述規(guī)定不含國務(wù)院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。其實這還是將從下至上對立法所進行的監(jiān)督軟化了。并且《行政復(fù)議法》只是規(guī)定了人們不服具體行政行為時可以一并提出對抽象性行政行為進行審查，但卻未明確人們在其他的爭議糾紛（特別是民事糾紛）中對抽象行政行為內(nèi)容不服時所應(yīng)享有的權(quán)利。行政訴訟法對此則還尚未有任何規(guī)定。

我國關(guān)于交強險的立法經(jīng)過了一個漫長而復(fù)雜的階段。筆者試圖從對交強險立法經(jīng)過的分析，指出我國現(xiàn)階段行政立法權(quán)運行過程中存在的弊病，并提出可能的解決之道。

2004年5月1日，我國《道路交通安全法》（以下簡稱《道交法》）開始實施。該法第一次以法律的形式明確規(guī)定我國實行機動車第三者責(zé)任強制保險制度。其立法本意在于，由于機動車在道路上行駛屬于現(xiàn)代社會客觀存在的高危行為，因此要實行社會保險責(zé)任機制，強制有此高危行為的相關(guān)主體參加保險，以避免單位主體無法承擔的風(fēng)險，實現(xiàn)巨大風(fēng)險的分散化。根據(jù)該法第十七條規(guī)定，機動車第三者責(zé)任強制保險制度的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。此后近兩年的時間里，由于國務(wù)院未能及時出臺交強險的具體辦法，導(dǎo)致最高人民法院和各省法院針對審判實踐中無法可依的許多問題下發(fā)了各種各樣的司法解釋與指導(dǎo)意見，其中不乏相互沖突的地方（實際上有很多省與省不一致、最高院與省院不一致的地方）。

2006年3月1日，國務(wù)院終于出臺了《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》（以下簡稱《條例》），并于同年7月1日起正式實施。但該條例并未立即對人們最關(guān)心的交強險的賠償限額作出規(guī)定，而是再次授權(quán)保監(jiān)會會同國務(wù)院公安部門、衛(wèi)生主管部門和農(nóng)業(yè)主管部門規(guī)定。6月19日，保監(jiān)會批復(fù)中國保險行業(yè)協(xié)會，同意該協(xié)會制定的《機動車交通事故責(zé)任強制保險條款》（以下簡稱《條款》）和《機動車交通事故責(zé)任強制保險費率方案》，其中前者的第八條明確了交強險責(zé)任限額的分項限額標準和賠償項目，即保險人按照交強險合同的約定對每次事故在下列賠償限額內(nèi)負責(zé)賠償：（一）死亡傷殘賠償限額50000元；（二）醫(yī)療費用賠償限額8000元；（三）財產(chǎn)損失賠償限額2000元；（四）被保險人無責(zé)任時，無責(zé)任死亡傷殘賠償限額為10000元；無責(zé)任醫(yī)療費用賠償限額為1600元；無責(zé)任財產(chǎn)損失賠償限額為400元。

從以上整個交強險的立法過程來看，筆者認為至少有以下幾點不符合我國現(xiàn)行立法法的規(guī)定，更有違行政立法權(quán)運行所應(yīng)遵守的法律理念。

一、行政立法主體較長時間內(nèi)怠于行使行政立法權(quán)，導(dǎo)致法律缺位。誠然，交強險作為一種全新的法律分配風(fēng)險的責(zé)任機制，對行政立法部門來說具有一定的難度。但是我國2003年10月28日即頒布《道路交通安全法》，至次年4月1日才正式施行，已經(jīng)留有一定的時間余地，但國務(wù)院未能根據(jù)該法積極履行行政立法職責(zé)，而明確國務(wù)院該立法職責(zé)的權(quán)力機關(guān)全國人大常委會也未能實施有效監(jiān)督。

二、行政立法主體連環(huán)授權(quán)，與立法事項有利害關(guān)系的行業(yè)協(xié)會事實上行使了立法權(quán)。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，國務(wù)院主要是針對三種事項制定行政法規(guī)，一是為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的，二是憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項，三就是法律制定條件尚不成熟經(jīng)人大或其常委會授權(quán)的。那么如何看待《道交法》第十七條“具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”的性質(zhì)呢？一些學(xué)者將其看作是國務(wù)院為執(zhí)行法律規(guī)定而需要制定行政法規(guī)，另一些學(xué)者則將其看作是國務(wù)院被人大常委予以授權(quán)。不管我們?nèi)绾慰创男再|(zhì)，它都明確了一點，交強險具體辦法的立法主體應(yīng)當是國務(wù)院而不是其它國家機關(guān)或者其它部門、組織。但國務(wù)院在其制定的《機動車交通事故責(zé)任強制保險條例》中，將最具有實質(zhì)性影響意義的賠償限額規(guī)定權(quán)授權(quán)給保監(jiān)會等國務(wù)院下屬事業(yè)單位和部門。而保監(jiān)會行使被授予的立法權(quán)方式竟然是批復(fù)同意中國保險行業(yè)協(xié)會制定的交強險條款。試問批復(fù)同意屬于哪一種立法法規(guī)定的立法方式？這實質(zhì)上是不是等同于授權(quán)給保險行業(yè)協(xié)會立法？保險行業(yè)協(xié)會在事實上行使了如此重要的立法權(quán)，違背了利害關(guān)系主體應(yīng)當回避的立法原則。實際上這種做法也造成了比較嚴重的弊病，比如集裝箱拖車等特種車輛每年的交強險保費約5600元，但是發(fā)生財產(chǎn)損失最多賠償2000元，這還叫保險嗎？還能發(fā)揮保險的風(fēng)險分散機制嗎？保險須以小博大，其射幸性是最大的本質(zhì)特征，上面這樣的保險還要實施強制，豈不成了“強交險”？在實質(zhì)上，條款是一個披著規(guī)章外衣的格式合同！

「摘要」內(nèi)容提要：我國現(xiàn)行憲法和及其相關(guān)法明文規(guī)定了國家權(quán)力機關(guān)通過法定方式保留其固有的國家立法權(quán)、提回其授出的國家立法權(quán)和提取其他立法權(quán)由其行使的行為，即本文所概括的國家立法權(quán)提留。此概念和國家立法權(quán)分配相結(jié)合能夠全面描述我國國家立法權(quán)的運行機制，反映我國立法體制的本質(zhì)。

「關(guān)鍵詞」國家立法權(quán)，國家立法權(quán)提留，立法體制

前言：憲法和立法法對行政法規(guī)制定權(quán)的限制

我國現(xiàn)行憲法第五十八條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)?！苯Y(jié)合立法法的規(guī)定，國家立法權(quán)[1]包括：1、全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。2、全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。3、應(yīng)當由全國人民代表大會行使的其他立法權(quán)。4、立法法第八條規(guī)定的十項專屬國家立法權(quán)中犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；司法制度等事項是絕對專屬國家立法權(quán)。其余為相對專屬國家立法權(quán)，此類事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常委會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)。但是，國務(wù)院應(yīng)當嚴格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)力，并且不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)。經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務(wù)院應(yīng)當及時提請全國人民代表大會及其常委會制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項的授權(quán)終止。

現(xiàn)行憲法和立法法通過以上規(guī)定，從以下五個方面限制了行政法規(guī)制定權(quán)：1、保留絕對專屬國家立法權(quán)，除國家權(quán)力機關(guān)外，任何組織和個人均不得行使。國務(wù)院也無權(quán)就此事項制定行政法規(guī)。2、雖然國家權(quán)力機關(guān)可以將相對專屬國家立法權(quán)授權(quán)于國務(wù)院制定行政法規(guī)，但是有權(quán)在法定情形下提回對該事項的立法權(quán)，且國務(wù)院負有及時提請國家權(quán)力機關(guān)提回的義務(wù)。3、國家權(quán)力機關(guān)認為應(yīng)當由其制定法律的事項，即使在憲法第八十九條規(guī)定的十八項職權(quán)范圍內(nèi)，也有權(quán)將其提取，作為國家立法權(quán)行使。4、國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督憲法的實施，有權(quán)撤銷與憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，以保護國家立法權(quán)不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國家權(quán)力機關(guān)有權(quán)通過修改、解釋憲法，提取原由國務(wù)院行使的行政法規(guī)制定權(quán)，擴大國家立法權(quán)的范圍。

通說認為這是國家立法權(quán)對行政法規(guī)制定權(quán)的限制，但是，在我國立法體制內(nèi)，從國家立法權(quán)的運行來看，卻是國家立法權(quán)的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國家立法權(quán)提留。

「摘要」內(nèi)容提要：我國現(xiàn)行憲法和及其相關(guān)法明文規(guī)定了國家權(quán)力機關(guān)通過法定方式保留其固有的國家立法權(quán)、提回其授出的國家立法權(quán)和提取其他立法權(quán)由其行使的行為，即本文所概括的國家立法權(quán)提留。此概念和國家立法權(quán)分配相結(jié)合能夠全面描述我國國家立法權(quán)的運行機制，反映我國立法體制的本質(zhì)。

「關(guān)鍵詞」國家立法權(quán)，國家立法權(quán)提留，立法體制

前言：憲法和立法法對行政法規(guī)制定權(quán)的限制

我國現(xiàn)行憲法第五十八條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)?！苯Y(jié)合立法法的規(guī)定，國家立法權(quán)[1]包括：1、全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。2、全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。3、應(yīng)當由全國人民代表大會行使的其他立法權(quán)。4、立法法第八條規(guī)定的十項專屬國家立法權(quán)中犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；司法制度等事項是絕對專屬國家立法權(quán)。其余為相對專屬國家立法權(quán)，此類事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常委會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)。但是，國務(wù)院應(yīng)當嚴格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)力，并且不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)。經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務(wù)院應(yīng)當及時提請全國人民代表大會及其常委會制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項的授權(quán)終止。

現(xiàn)行憲法和立法法通過以上規(guī)定，從以下五個方面限制了行政法規(guī)制定權(quán)：1、保留絕對專屬國家立法權(quán)，除國家權(quán)力機關(guān)外，任何組織和個人均不得行使。國務(wù)院也無權(quán)就此事項制定行政法規(guī)。2、雖然國家權(quán)力機關(guān)可以將相對專屬國家立法權(quán)授權(quán)于國務(wù)院制定行政法規(guī)，但是有權(quán)在法定情形下提回對該事項的立法權(quán)，且國務(wù)院負有及時提請國家權(quán)力機關(guān)提回的義務(wù)。3、國家權(quán)力機關(guān)認為應(yīng)當由其制定法律的事項，即使在憲法第八十九條規(guī)定的十八項職權(quán)范圍內(nèi)，也有權(quán)將其提取，作為國家立法權(quán)行使。4、國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督憲法的實施，有權(quán)撤銷與憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，以保護國家立法權(quán)不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國家權(quán)力機關(guān)有權(quán)通過修改、解釋憲法，提取原由國務(wù)院行使的行政法規(guī)制定權(quán)，擴大國家立法權(quán)的范圍。

通說認為這是國家立法權(quán)對行政法規(guī)制定權(quán)的限制，但是，在我國立法體制內(nèi)，從國家立法權(quán)的運行來看，卻是國家立法權(quán)的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國家立法權(quán)提留。

摘要：內(nèi)容提要：我國現(xiàn)行憲法和及其相關(guān)法明文規(guī)定了國家權(quán)力機關(guān)通過法定方式保留其固有的國家立法權(quán)、提回其授出的國家立法權(quán)和提取其他立法權(quán)由其行使的行為，即本文所概括的國家立法權(quán)提留。此概念和國家立法權(quán)分配相結(jié)合能夠全面描述我國國家立法權(quán)的運行機制，反映我國立法體制的本質(zhì)。

關(guān)鍵詞：國家立法權(quán)，國家立法權(quán)提留，立法體制

前言：憲法和立法法對行政法規(guī)制定權(quán)的限制

我國現(xiàn)行憲法第五十八條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)?！苯Y(jié)合立法法的規(guī)定，國家立法權(quán)[1]包括：1、全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律。2、全國人大常委會制定和修改除應(yīng)當由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會制定的法律進行部分補充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。3、應(yīng)當由全國人民代表大會行使的其他立法權(quán)。4、立法法第八條規(guī)定的十項專屬國家立法權(quán)中犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；司法制度等事項是絕對專屬國家立法權(quán)。其余為相對專屬國家立法權(quán)，此類事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常委會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)。但是，國務(wù)院應(yīng)當嚴格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)力，并且不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)。經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務(wù)院應(yīng)當及時提請全國人民代表大會及其常委會制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項的授權(quán)終止。

現(xiàn)行憲法和立法法通過以上規(guī)定，從以下五個方面限制了行政法規(guī)制定權(quán)：1、保留絕對專屬國家立法權(quán)，除國家權(quán)力機關(guān)外，任何組織和個人均不得行使。國務(wù)院也無權(quán)就此事項制定行政法規(guī)。2、雖然國家權(quán)力機關(guān)可以將相對專屬國家立法權(quán)授權(quán)于國務(wù)院制定行政法規(guī)，但是有權(quán)在法定情形下提回對該事項的立法權(quán)，且國務(wù)院負有及時提請國家權(quán)力機關(guān)提回的義務(wù)。3、國家權(quán)力機關(guān)認為應(yīng)當由其制定法律的事項，即使在憲法第八十九條規(guī)定的十八項職權(quán)范圍內(nèi)，也有權(quán)將其提取，作為國家立法權(quán)行使。4、國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督憲法的實施，有權(quán)撤銷與憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，以保護國家立法權(quán)不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國家權(quán)力機關(guān)有權(quán)通過修改、解釋憲法，提取原由國務(wù)院行使的行政法規(guī)制定權(quán)，擴大國家立法權(quán)的范圍。

通說認為這是國家立法權(quán)對行政法規(guī)制定權(quán)的限制，但是，在我國立法體制內(nèi)，從國家立法權(quán)的運行來看，卻是國家立法權(quán)的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國家立法權(quán)提留。

一，現(xiàn)行憲法和立法法通過以上規(guī)定，從以下五個方面限制了行政法規(guī)制定權(quán)：1、保留絕對專屬國家立法權(quán)，除國家權(quán)力機關(guān)外，任何組織和個人均不得行使。國務(wù)院也無權(quán)就此事項制定行政法規(guī)。2、雖然國家權(quán)力機關(guān)可以將相對專屬國家立法權(quán)授權(quán)于國務(wù)院制定行政法規(guī)，但是有權(quán)在法定情形下提回對該事項的立法權(quán)，且國務(wù)院負有及時提請國家權(quán)力機關(guān)提回的義務(wù)。3、國家權(quán)力機關(guān)認為應(yīng)當由其制定法律的事項，即使在憲法第八十九條規(guī)定的十八項職權(quán)范圍內(nèi)，也有權(quán)將其提取，作為國家立法權(quán)行使。4、國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督憲法的實施，有權(quán)撤銷與憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，以保護國家立法權(quán)不受侵犯。5、最后，也是最根本的，國家權(quán)力機關(guān)有權(quán)通過修改、解釋憲法，提取原由國務(wù)院行使的行政法規(guī)制定權(quán)，擴大國家立法權(quán)的范圍。

通說認為這是國家立法權(quán)對行政法規(guī)制定權(quán)的限制，但是，在我國立法體制內(nèi)，從國家立法權(quán)的運行來看，卻是國家立法權(quán)的保留、提回和提取。筆者試將其概括為國家立法權(quán)提留。

二、國家立法權(quán)提留的涵義

“立法權(quán)是立法機關(guān)的主要職權(quán)：這里所說的立法權(quán)。既包括法律的制定、批準、認可、修改、補充、解釋、廢止、變更或撤銷的實體性權(quán)力，也包括提案、審議、表決、公布、以及立法調(diào)查和聽證等程序性的權(quán)力。還包括立法自主權(quán)、行使權(quán)和委托權(quán)等為立法機關(guān)所享

有的主權(quán)性權(quán)力?！癧2]筆者無意界定立法權(quán)是什么，僅參考此廣義的立法權(quán)說界定國家立法權(quán)，認為國家立法權(quán)是國家權(quán)力機關(guān)行使的生成、變更、廢止法，決定法的表現(xiàn)形式和法的內(nèi)容是否有效的國家權(quán)力。

國家立法權(quán)提留是指國家權(quán)力機關(guān)根據(jù)憲法及其相關(guān)法賦予的職權(quán)，通過法定方式保留其固有的國家立法權(quán)、提回其授出的國家立法權(quán)和提取其他立法權(quán)由其行使的行為。國家立法權(quán)提留是與國家立法權(quán)下行分配相對的保留、提回和提取的行為，它們共同構(gòu)成我國國家立法權(quán)的配置。其中，國家立法權(quán)保留是國家權(quán)力機關(guān)通過法定方式將憲法賦予的立法權(quán)明確規(guī)定下來，其他立法主體非有法定情形不得行使。國家權(quán)力機關(guān)通過備案審查而撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議；撤銷違背憲法和立法法第六十六條第二款的規(guī)定而被批準的自治條例和單行條例，這是國家權(quán)力機關(guān)保障其所保留的立法權(quán)的法定方式。

依法治稅首先是要”有法可依”；其次是要有“值得尊重的良法”可依，在稅收立法、稅收執(zhí)法，稅收司法和稅法監(jiān)督四者關(guān)系中，稅收立法是基礎(chǔ)和前提，稅收立法是稅收法治的核心。我們認為，改革開放以來中國稅收制度改革的過程就是中國稅法的創(chuàng)制、認可和變更的過程，也就是稅收立法的過程。

一、稅收立法的主要內(nèi)容和基本原則

(一)稅收立法的主要內(nèi)容

稅收立法主要包括稅收立法基本原理、稅收立法基本制度和稅收立法基本技術(shù)三部分內(nèi)容。

稅收立法基本原理是關(guān)于稅收立法帶有普遍性和基本規(guī)律性稅法事項的理論概括，主要包括稅收立法的意圖與目的、指導(dǎo)思想、基本原則、調(diào)整范圍、種類與部門、機構(gòu)與職能界定等等。稅收立法基本制度是指稅收立法活動與過程必須遵循的各種實體性準則的總稱，主要包括稅收立法的體制、主體、權(quán)限、程序、監(jiān)督等基本制度。稅收立法技術(shù)是指稅收立法活動中所遵循的旨在推進稅收立法現(xiàn)代化、科學(xué)化的方法和操作技巧的總稱，主要包括稅收立法的運籌技術(shù)和結(jié)構(gòu)營造技術(shù)等等。

(二)稅收立法的基本原則

「內(nèi)容提要」行政立法制度的產(chǎn)生和發(fā)展是近代以來國家職能發(fā)生巨變、新舊觀念激烈碰撞的產(chǎn)物。在自由資本主義發(fā)展時期，只有議會立法，沒有行政立法。19世紀末20世紀初以來，行政立法在許多國家出現(xiàn)，改變了傳統(tǒng)的立法權(quán)配置格局，行政立法具有其存在的歷史必然性和合理性，但大量運用，又引發(fā)了許多新的問題，需要通過制度完善，保證行政立法合法、公正的運行。

「關(guān)鍵詞」行政立法/控制

「正文」

行政立法制度的產(chǎn)生和發(fā)展是近代以來國家職能發(fā)生巨變、新舊觀念激烈碰撞的產(chǎn)物，但由于其與傳統(tǒng)的法治觀念和立法權(quán)思想不相吻合，更由于其在實際運作過程中所表現(xiàn)出來的種種缺憾，致使關(guān)于行政立法的理論爭議始終未曾平息，行政立法的實際運用也有如履薄冰之虞。在中國新舊體制轉(zhuǎn)型變軌的社會大變革時期，出于對傳統(tǒng)上一向強大而專斷的行政權(quán)力的恐懼，人們對行政立法的存在和發(fā)展更是表現(xiàn)出了極大的關(guān)注和擔憂。因此，對行政立法的理論和實踐問題作出科學(xué)的、令人信服的回答，是擺在憲法學(xué)、行政法學(xué)界面前的一大課題。

行政立法并非一個法律條文中的專門術(shù)語，而只是一個學(xué)理上的概念，因各國法律制度的差異和探究問題的角度的不同，學(xué)者們往往對行政立法使用不同的稱謂。例如，在英國、美國等普通法系國家，行政機關(guān)只能根據(jù)議會的授權(quán)制定行政管理法規(guī)或規(guī)章，因此，人們往往把這種立法活動稱之為授權(quán)立法或委任立法（DelegatedLegislation）；基于行政立法對議會立法的從屬性，或者說是根據(jù)行政立法的效力等級，有人把行政立法稱之為次級立法（SubordinateLegislation）；為了把行政立法與議會立法相區(qū)別，避開行政機關(guān)行使立法權(quán)是否合憲的問題，還有人把行政立法稱作是準立法（GuasiLegislation）；另外還有部門立法（DepartmentLegislation）以及行政機關(guān)的立法（LegislationByAdministrationBodies）等等叫法，這些稱謂則反映了行政立法的主體特征。用語上的差別反映了行政立法模式的千姿百態(tài)，我們沒必要也不可能給行政立法下一個世界通用的定義。但不管各個國家的行政立法在職權(quán)來源、運行方式、行使程序、監(jiān)督機制等等方面有著多么巨大的差別，但行政立法是由行政機關(guān)制定具有一定法律效力的規(guī)范性文件的活動，在這一點上則是共同的。本文的討論正是基于這一共同性而展開的。

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