「摘要」對什么是行政合理原則這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)和理解，不同的法系、不同的國家、不同的歷史時(shí)期是不同的。本文在對行政合理原則的不同理論和制度的對比分析的基礎(chǔ)之上，認(rèn)為行政合理原則就是一種限制行政自由裁量權(quán)的“度”。它是行政法的立法者、執(zhí)法者、司法者在立法、執(zhí)法、司法各自行為的領(lǐng)域中，對行政行為在理性認(rèn)識(shí)的前提下，是否符合作為法律基礎(chǔ)的特定的社會(huì)關(guān)系的規(guī)律以及法律本身的規(guī)律，是否符合歷史主體需求的抽象的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

「關(guān)鍵詞」行政合理原則；產(chǎn)生和發(fā)展；自由裁量權(quán)；基本內(nèi)涵

一行政合理原則的產(chǎn)生和發(fā)展

在英美法系的國家中，行政合理原則最早源于英國。1598年英國魯克訴下水管道管理委員會(huì)的判例使合理原則成為司法審查行政行為效力的獨(dú)立且重要的理由。下水道管理委員會(huì)的委員們?yōu)榱诵拚影蹲鞒稣魇召M(fèi)用的決定，納費(fèi)者不是所有的受益者而是鄰近土地的所有者。依據(jù)當(dāng)時(shí)英國的法律規(guī)定，下水道管理委員會(huì)享有征收費(fèi)用的權(quán)力，所以其征收的行政行為是合法的，但是法律沒有對下水道管理委員會(huì)征收行為的對象進(jìn)行規(guī)定，這意味著水道管理委員會(huì)可以自由選擇征收對象。這種自由是否就意味著不受任何限制和約束？柯克大法官做了這樣的裁判：“盡管委員會(huì)授權(quán)委員們自由裁量，但是他們的活動(dòng)應(yīng)受限制并應(yīng)遵守合理規(guī)則和法律規(guī)則”[1].但是在此案件審結(jié)后很長一段時(shí)間內(nèi)，行政合理原則都未適用于案件審理中，直到1968年在帕德費(fèi)爾德案件中該原則被成功運(yùn)用。直至今日該原則幾乎出現(xiàn)在每星期的判例中，可見該原則運(yùn)用廣泛程度。

美國稍晚于英國確定行政合理原則。兩者的立法目的相同——政府必須合理地行使自由裁量權(quán)。但兩國在該原則的實(shí)施上各有側(cè)重。第一：英國主要通過行政合法性原則具體化——從反面角度細(xì)化各種“不合理行為”的標(biāo)準(zhǔn)和表現(xiàn)形式——為法官審理行政自由裁量行為有效性提供了裁判依據(jù)；美國則從另一角度實(shí)現(xiàn)行政合理原則的作用——將必要存在的行政合理原則納入公平、公開、公正的立法的歸約之下。第二：英國更強(qiáng)調(diào)行政合理原則對實(shí)體問題的規(guī)范；美國更重視行政合理原則對程序問題的約束。

在大陸法系的國家中，行政合理原則最早源于德國。普魯士最高行政法院在對警察機(jī)關(guān)自由裁量案件中援用了該原則。與英美法系國家相比較：兩者援用行政合理原則的理論基礎(chǔ)相同；但是德國將發(fā)揮控制行政自由裁量權(quán)的控制作用的原則稱為“行政比例原則”。

在英國的司法事務(wù)中，將“不合理”具體化為以下類型： 第一類，作出決定的程序存在實(shí)體上的缺陷。此大類下又可繼續(xù)細(xì)分為三小類。（1）受到虛假動(dòng)機(jī)、惡意或者個(gè)人私利的支配的行政行為。“虛假動(dòng)機(jī)”是指行政行為的實(shí)際目的和行政權(quán)設(shè)置的初衷不一致，或有偏差或是完全的背離?！皭阂狻笔浅鲇趥€(gè)人或政治敵意而對當(dāng)事人訴諸極端的偏見和刁難?！斑@是從執(zhí)法者在執(zhí)法過程中執(zhí)法動(dòng)機(jī)和目的的角度分析。（2）沒有平衡考量相關(guān)因素。相關(guān)因素的考量必須置于具體的個(gè)案中才能將其明確化。這是從行政執(zhí)法過程中各種利益權(quán)衡的角度分析的。（3）嚴(yán)格的”非理性“，即行政決定明顯的有悖于邏輯、常情或不充分語氣和理由支持的。這是從”理“的角度去分析的。

第二類，違背普通法和憲法確立的權(quán)力行使的原則。對一切權(quán)力的規(guī)范毫無例外的應(yīng)適用于行政自由裁量權(quán)。例如，法律的確定性、實(shí)體的合法預(yù)見以及平等對待等。這是從現(xiàn)行法律規(guī)定對行政自由裁量權(quán)約束的角度分析。

第三類，壓迫性決定，即為使受害者身處極度痛苦或公民的權(quán)利和權(quán)益因而承受不必要或過于沉重的損失。這是從行政行為結(jié)果對行政相對人影響以及行政相對人的承受力的角度分析的。

可見，當(dāng)一種理論思想需要被作為構(gòu)建一種現(xiàn)實(shí)制度的理論基礎(chǔ)時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)制度的可操作性的“優(yōu)秀品質(zhì)”，那么必須在對此種思想深入認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)之上，結(jié)合現(xiàn)實(shí)的需要在不同的領(lǐng)域以不同的角度將其細(xì)化為具體的原則，依據(jù)相同的思維方式進(jìn)而將原則在具體化為規(guī)則。

中國學(xué)者對行政合理原則則是從正面作出界定。行政合理原則是指，行政行為的動(dòng)因應(yīng)當(dāng)符合行政目的，行政行為應(yīng)當(dāng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)之上，行政行為的內(nèi)容應(yīng)該符合情理。[8]還有學(xué)者認(rèn)為除以上外，還應(yīng)再加上“行政行為的程序正當(dāng)”。[9]

2.本人觀點(diǎn)

公平合理被公認(rèn)為民法學(xué)的"精神內(nèi)核"，同時(shí)又長期被視作與行政法無涉的"天國"。然而到了20世紀(jì)初，認(rèn)為行政法只約束政府的羈束行為，而不約束其自由裁量行為，行政法只解決政府行為的合法性，而不解決其行為的合理性，這一時(shí)代有幸被全面宣告結(jié)束。從此，"合理性"作為一項(xiàng)法定要求滲透到國家行政權(quán)的各個(gè)領(lǐng)域，并作為現(xiàn)代行政法的一項(xiàng)基本原則得到尊重。本文試就行政合理性原則確立的歷史與法理背景、行政合理性原則的適用范圍、行政合理性原則的基本內(nèi)容以及該原則與行政合法性原則的關(guān)系，作一探討，以求教同仁們。

一

行政合理性原則(thePrincipleofReasonableness)是與行政合法性原則相并列的一項(xiàng)基本原則，而且又是對行政合法性原則的補(bǔ)充。它要求行政主體的行政行為不僅要合法，而且同時(shí)要合理。違反合法性原則將導(dǎo)致行政違法，違反合理性原則便將導(dǎo)致行政不當(dāng)。

行政法只要求政府的行政行為做到合法，到同時(shí)要求政府的行政行為做到合理，換句話說，從單純的行政合法性原則，過渡到確立雙重原則，即行政合法性原則和行政合理性原則，此乃是人類行政法制進(jìn)化的一個(gè)標(biāo)志，是世界各國行政法發(fā)展史上的一個(gè)飛躍。

行政法上合理性原則的確立，與政府行政自由裁量權(quán)的存在和發(fā)展，以及人們對行政自由裁量權(quán)認(rèn)識(shí)的深化，特別是對其控制意識(shí)的加強(qiáng)有關(guān)。政府的行政行為在客觀上有羈束行為與自由裁量行為之分。在行政法治發(fā)展的初期，人們的目標(biāo)只限于規(guī)范羈束行政行為，行政法的任務(wù)亦停留在以制定法去衡量羈束行為的合法性。此時(shí)的行政自由裁量權(quán)處于絕對的"自由"狀態(tài)。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府行政職能的強(qiáng)化，特別是19世紀(jì)以來，政府行政自由裁量權(quán)不斷擴(kuò)張，人們?nèi)找娓惺艿絹碜杂谒耐{。人類逐漸認(rèn)識(shí)到，行政法不僅應(yīng)控制政府的羈束行為，同時(shí)更應(yīng)控制政府的自由裁量行為。正如美國行政法學(xué)者B·施瓦茨所說："自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心。行政法如果不是控制自由裁量權(quán)的法，那它是什么呢?"①英國行政法學(xué)專家H·韋德認(rèn)為："所有的自由裁量權(quán)都可能被濫用，這仍是個(gè)至理名言。"②"在公法中沒有不受約束的自由裁量權(quán)。……絕對的和無約束的自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)受到否定。為公共目的所授予的法定權(quán)力類似于信托，而不是無條件地授予。"③因此，只以一個(gè)原則，即行政合法性原則，約束政府的行政行為是不夠的，行政合理性原則理應(yīng)成為行政法的一項(xiàng)基本原則。列寧早在20年代就有這樣的思想：在國家管理中不僅有合法性問題，而且還有合理性問題；因?yàn)樵诠芾矸矫?，不僅有法律規(guī)范在起作用。而且還有技術(shù)的、經(jīng)濟(jì)的、道德的和其它的規(guī)范在起作用，其中一些具有法律形式，另一些則不具有：在沒有法律規(guī)定的情況下遵循的就是合理性原則。④世界各國行政法上的合理性原則正是在這種歷史背景下和理論基礎(chǔ)上成立的。

普通法上行政合理性原則的起源可追溯到16世紀(jì)末。當(dāng)時(shí)英國一個(gè)著名的案例即魯克案件包含了一個(gè)1598年作出的著名判詞。該判詞在近400年一直未失去其準(zhǔn)確性。英國下水道管理委員會(huì)的委員們?yōu)樾拚影墩魇召M(fèi)用。但他們把所有所需費(fèi)用都攤派給鄰近土地的所有人，而不是攤派給所有的受益者。法律賦予委員們有征收費(fèi)用的自由裁量權(quán)，沒有規(guī)定向誰征收?？瓶嗽谂袑懙溃?盡管委員會(huì)授權(quán)委員們自由裁量，但他們的活動(dòng)應(yīng)受限制并應(yīng)遵守合理規(guī)則和法律規(guī)則。因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)是一門識(shí)別真假、是非、虛實(shí)、公平與虛偽的科學(xué)，而不應(yīng)按照他們自己的意愿和私人感情行事。1609年的一個(gè)判例又重復(fù)了這一原則。⑤現(xiàn)在，英國的合理性原則已成為審查行政行為效力的一個(gè)獨(dú)立并且是重要的理由。在美國確立行政合理性原則雖在時(shí)間上稍晚于英國，但合理性原則的精神是相同的。關(guān)于政府必須"合理地"行使自由裁量權(quán)的規(guī)定源于美國憲法第5條修正案，"非經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦?，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)"的規(guī)定。許多授權(quán)行政官員或機(jī)關(guān)裁量的法律皆明文規(guī)定，裁量權(quán)的行使必須"合理"。其它的法律使用相似的字眼如："適當(dāng)?shù)?、"必要的"、"可實(shí)行的"、"可行的"或"適合的"等等。當(dāng)法律規(guī)定"公共利益"，使用"過渡"一詞時(shí)，意思都是使行政行為能有最起碼的推理及常識(shí)。⑥

公平合理被公認(rèn)為民法學(xué)的"精神內(nèi)核"，同時(shí)又長期被視作與行政法無涉的"天國"。然而到了20世紀(jì)初，認(rèn)為行政法只約束政府的羈束行為，而不約束其自由裁量行為，行政法只解決政府行為的合法性，而不解決其行為的合理性，這一時(shí)代有幸被全面宣告結(jié)束。從此，"合理性"作為一項(xiàng)法定要求滲透到國家行政權(quán)的各個(gè)領(lǐng)域，并作為現(xiàn)代行政法的一項(xiàng)基本原則得到尊重。本文試就行政合理性原則確立的歷史與法理背景、行政合理性原則的適用范圍、行政合理性原則的基本內(nèi)容以及該原則與行政合法性原則的關(guān)系，作一探討，以求教同仁們。

一

行政合理性原則(thePrincipleofReasonableness)是與行政合法性原則相并列的一項(xiàng)基本原則，而且又是對行政合法性原則的補(bǔ)充。它要求行政主體的行政行為不僅要合法，而且同時(shí)要合理。違反合法性原則將導(dǎo)致行政違法，違反合理性原則便將導(dǎo)致行政不當(dāng)。

行政法只要求政府的行政行為做到合法，到同時(shí)要求政府的行政行為做到合理，換句話說，從單純的行政合法性原則，過渡到確立雙重原則，即行政合法性原則和行政合理性原則，此乃是人類行政法制進(jìn)化的一個(gè)標(biāo)志，是世界各國行政法發(fā)展史上的一個(gè)飛躍。

行政法上合理性原則的確立，與政府行政自由裁量權(quán)的存在和發(fā)展，以及人們對行政自由裁量權(quán)認(rèn)識(shí)的深化，特別是對其控制意識(shí)的加強(qiáng)有關(guān)。政府的行政行為在客觀上有羈束行為與自由裁量行為之分。在行政法治發(fā)展的初期，人們的目標(biāo)只限于規(guī)范羈束行政行為，行政法的任務(wù)亦停留在以制定法去衡量羈束行為的合法性。此時(shí)的行政自由裁量權(quán)處于絕對的"自由"狀態(tài)。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府行政職能的強(qiáng)化，特別是19世紀(jì)以來，政府行政自由裁量權(quán)不斷擴(kuò)張，人們?nèi)找娓惺艿絹碜杂谒耐{。人類逐漸認(rèn)識(shí)到，行政法不僅應(yīng)控制政府的羈束行為，同時(shí)更應(yīng)控制政府的自由裁量行為。正如美國行政法學(xué)者B·施瓦茨所說："自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心。行政法如果不是控制自由裁量權(quán)的法，那它是什么呢?"①英國行政法學(xué)專家H·韋德認(rèn)為："所有的自由裁量權(quán)都可能被濫用，這仍是個(gè)至理名言。"②"在公法中沒有不受約束的自由裁量權(quán)?！^對的和無約束的自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)受到否定。為公共目的所授予的法定權(quán)力類似于信托，而不是無條件地授予。"③因此，只以一個(gè)原則，即行政合法性原則，約束政府的行政行為是不夠的，行政合理性原則理應(yīng)成為行政法的一項(xiàng)基本原則。列寧早在20年代就有這樣的思想：在國家管理中不僅有合法性問題，而且還有合理性問題；因?yàn)樵诠芾矸矫?，不僅有法律規(guī)范在起作用。而且還有技術(shù)的、經(jīng)濟(jì)的、道德的和其它的規(guī)范在起作用，其中一些具有法律形式，另一些則不具有：在沒有法律規(guī)定的情況下遵循的就是合理性原則。④世界各國行政法上的合理性原則正是在這種歷史背景下和理論基礎(chǔ)上成立的。

普通法上行政合理性原則的起源可追溯到16世紀(jì)末。當(dāng)時(shí)英國一個(gè)著名的案例即魯克案件包含了一個(gè)1598年作出的著名判詞。該判詞在近400年一直未失去其準(zhǔn)確性。英國下水道管理委員會(huì)的委員們?yōu)樾拚影墩魇召M(fèi)用。但他們把所有所需費(fèi)用都攤派給鄰近土地的所有人，而不是攤派給所有的受益者。法律賦予委員們有征收費(fèi)用的自由裁量權(quán)，沒有規(guī)定向誰征收?？瓶嗽谂袑懙溃?盡管委員會(huì)授權(quán)委員們自由裁量，但他們的活動(dòng)應(yīng)受限制并應(yīng)遵守合理規(guī)則和法律規(guī)則。因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)是一門識(shí)別真假、是非、虛實(shí)、公平與虛偽的科學(xué)，而不應(yīng)按照他們自己的意愿和私人感情行事。1609年的一個(gè)判例又重復(fù)了這一原則。⑤現(xiàn)在，英國的合理性原則已成為審查行政行為效力的一個(gè)獨(dú)立并且是重要的理由。在美國確立行政合理性原則雖在時(shí)間上稍晚于英國，但合理性原則的精神是相同的。關(guān)于政府必須"合理地"行使自由裁量權(quán)的規(guī)定源于美國憲法第5條修正案，"非經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦?，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)"的規(guī)定。許多授權(quán)行政官員或機(jī)關(guān)裁量的法律皆明文規(guī)定，裁量權(quán)的行使必須"合理"。其它的法律使用相似的字眼如："適當(dāng)?shù)?、"必要的"、"可實(shí)行的"、"可行的"或"適合的"等等。當(dāng)法律規(guī)定"公共利益"，使用"過渡"一詞時(shí)，意思都是使行政行為能有最起碼的推理及常識(shí)。⑥

公平合理被公認(rèn)為民法學(xué)的"精神內(nèi)核"，同時(shí)又長期被視作與行政法無涉的"天國"。然而到了20世紀(jì)初，認(rèn)為行政法只約束政府的羈束行為，而不約束其自由裁量行為，行政法只解決政府行為的合法性，而不解決其行為的合理性，這一時(shí)代有幸被全面宣告結(jié)束。從此，"合理性"作為一項(xiàng)法定要求滲透到國家行政權(quán)的各個(gè)領(lǐng)域，并作為現(xiàn)代行政法的一項(xiàng)基本原則得到尊重。本文試就行政合理性原則確立的歷史與法理背景、行政合理性原則的適用范圍、行政合理性原則的基本內(nèi)容以及該原則與行政合法性原則的關(guān)系，作一探討，以求教同仁們。

一

行政合理性原則(thePrincipleofReasonableness)是與行政合法性原則相并列的一項(xiàng)基本原則，而且又是對行政合法性原則的補(bǔ)充。它要求行政主體的行政行為不僅要合法，而且同時(shí)要合理。違反合法性原則將導(dǎo)致行政違法，違反合理性原則便將導(dǎo)致行政不當(dāng)。

行政法只要求政府的行政行為做到合法，到同時(shí)要求政府的行政行為做到合理，換句話說，從單純的行政合法性原則，過渡到確立雙重原則，即行政合法性原則和行政合理性原則，此乃是人類行政法制進(jìn)化的一個(gè)標(biāo)志，是世界各國行政法發(fā)展史上的一個(gè)飛躍。

行政法上合理性原則的確立，與政府行政自由裁量權(quán)的存在和發(fā)展，以及人們對行政自由裁量權(quán)認(rèn)識(shí)的深化，特別是對其控制意識(shí)的加強(qiáng)有關(guān)。政府的行政行為在客觀上有羈束行為與自由裁量行為之分。在行政法治發(fā)展的初期，人們的目標(biāo)只限于規(guī)范羈束行政行為，行政法的任務(wù)亦停留在以制定法去衡量羈束行為的合法性。此時(shí)的行政自由裁量權(quán)處于絕對的"自由"狀態(tài)。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府行政職能的強(qiáng)化，特別是19世紀(jì)以來，政府行政自由裁量權(quán)不斷擴(kuò)張，人們?nèi)找娓惺艿絹碜杂谒耐{。人類逐漸認(rèn)識(shí)到，行政法不僅應(yīng)控制政府的羈束行為，同時(shí)更應(yīng)控制政府的自由裁量行為。正如美國行政法學(xué)者B·施瓦茨所說："自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心。行政法如果不是控制自由裁量權(quán)的法，那它是什么呢?"①英國行政法學(xué)專家H·韋德認(rèn)為："所有的自由裁量權(quán)都可能被濫用，這仍是個(gè)至理名言。"②"在公法中沒有不受約束的自由裁量權(quán)。……絕對的和無約束的自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)受到否定。為公共目的所授予的法定權(quán)力類似于信托，而不是無條件地授予。"③因此，只以一個(gè)原則，即行政合法性原則，約束政府的行政行為是不夠的，行政合理性原則理應(yīng)成為行政法的一項(xiàng)基本原則。列寧早在20年代就有這樣的思想：在國家管理中不僅有合法性問題，而且還有合理性問題；因?yàn)樵诠芾矸矫?，不僅有法律規(guī)范在起作用。而且還有技術(shù)的、經(jīng)濟(jì)的、道德的和其它的規(guī)范在起作用，其中一些具有法律形式，另一些則不具有：在沒有法律規(guī)定的情況下遵循的就是合理性原則。④世界各國行政法上的合理性原則正是在這種歷史背景下和理論基礎(chǔ)上成立的。

普通法上行政合理性原則的起源可追溯到16世紀(jì)末。當(dāng)時(shí)英國一個(gè)著名的案例即魯克案件包含了一個(gè)1598年作出的著名判詞。該判詞在近400年一直未失去其準(zhǔn)確性。英國下水道管理委員會(huì)的委員們?yōu)樾拚影墩魇召M(fèi)用。但他們把所有所需費(fèi)用都攤派給鄰近土地的所有人，而不是攤派給所有的受益者。法律賦予委員們有征收費(fèi)用的自由裁量權(quán)，沒有規(guī)定向誰征收?？瓶嗽谂袑懙溃?盡管委員會(huì)授權(quán)委員們自由裁量，但他們的活動(dòng)應(yīng)受限制并應(yīng)遵守合理規(guī)則和法律規(guī)則。因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)是一門識(shí)別真假、是非、虛實(shí)、公平與虛偽的科學(xué)，而不應(yīng)按照他們自己的意愿和私人感情行事。1609年的一個(gè)判例又重復(fù)了這一原則。⑤現(xiàn)在，英國的合理性原則已成為審查行政行為效力的一個(gè)獨(dú)立并且是重要的理由。在美國確立行政合理性原則雖在時(shí)間上稍晚于英國，但合理性原則的精神是相同的。關(guān)于政府必須"合理地"行使自由裁量權(quán)的規(guī)定源于美國憲法第5條修正案，"非經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦?，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)"的規(guī)定。許多授權(quán)行政官員或機(jī)關(guān)裁量的法律皆明文規(guī)定，裁量權(quán)的行使必須"合理"。其它的法律使用相似的字眼如："適當(dāng)?shù)?、"必要的"、"可實(shí)行的"、"可行的"或"適合的"等等。當(dāng)法律規(guī)定"公共利益"，使用"過渡"一詞時(shí)，意思都是使行政行為能有最起碼的推理及常識(shí)。⑥

公平合理被公認(rèn)為民法學(xué)的"精神內(nèi)核"，同時(shí)又長期被視作與行政法無涉的"天國"。然而到了20世紀(jì)初，認(rèn)為行政法只約束政府的羈束行為，而不約束其自由裁量行為，行政法只解決政府行為的合法性，而不解決其行為的合理性，這一時(shí)代有幸被全面宣告結(jié)束。從此，"合理性"作為一項(xiàng)法定要求滲透到國家行政權(quán)的各個(gè)領(lǐng)域，并作為現(xiàn)代行政法的一項(xiàng)基本原則得到尊重。本文試就行政合理性原則確立的歷史與法理背景、行政合理性原則的適用范圍、行政合理性原則的基本內(nèi)容以及該原則與行政合法性原則的關(guān)系，作一探討，以求教同仁們。

一

行政合理性原則(thePrincipleofReasonableness)是與行政合法性原則相并列的一項(xiàng)基本原則，而且又是對行政合法性原則的補(bǔ)充。它要求行政主體的行政行為不僅要合法，而且同時(shí)要合理。違反合法性原則將導(dǎo)致行政違法，違反合理性原則便將導(dǎo)致行政不當(dāng)。

行政法只要求政府的行政行為做到合法，到同時(shí)要求政府的行政行為做到合理，換句話說，從單純的行政合法性原則，過渡到確立雙重原則，即行政合法性原則和行政合理性原則，此乃是人類行政法制進(jìn)化的一個(gè)標(biāo)志，是世界各國行政法發(fā)展史上的一個(gè)飛躍。

行政法上合理性原則的確立，與政府行政自由裁量權(quán)的存在和發(fā)展，以及人們對行政自由裁量權(quán)認(rèn)識(shí)的深化，特別是對其控制意識(shí)的加強(qiáng)有關(guān)。政府的行政行為在客觀上有羈束行為與自由裁量行為之分。在行政法治發(fā)展的初期，人們的目標(biāo)只限于規(guī)范羈束行政行為，行政法的任務(wù)亦停留在以制定法去衡量羈束行為的合法性。此時(shí)的行政自由裁量權(quán)處于絕對的"自由"狀態(tài)。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府行政職能的強(qiáng)化，特別是19世紀(jì)以來，政府行政自由裁量權(quán)不斷擴(kuò)張，人們?nèi)找娓惺艿絹碜杂谒耐{。人類逐漸認(rèn)識(shí)到，行政法不僅應(yīng)控制政府的羈束行為，同時(shí)更應(yīng)控制政府的自由裁量行為。正如美國行政法學(xué)者B·施瓦茨所說："自由裁量權(quán)是行政權(quán)的核心。行政法如果不是控制自由裁量權(quán)的法，那它是什么呢?"①英國行政法學(xué)專家H·韋德認(rèn)為："所有的自由裁量權(quán)都可能被濫用，這仍是個(gè)至理名言。"②"在公法中沒有不受約束的自由裁量權(quán)。……絕對的和無約束的自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)受到否定。為公共目的所授予的法定權(quán)力類似于信托，而不是無條件地授予。"③因此，只以一個(gè)原則，即行政合法性原則，約束政府的行政行為是不夠的，行政合理性原則理應(yīng)成為行政法的一項(xiàng)基本原則。列寧早在20年代就有這樣的思想：在國家管理中不僅有合法性問題，而且還有合理性問題；因?yàn)樵诠芾矸矫?，不僅有法律規(guī)范在起作用。而且還有技術(shù)的、經(jīng)濟(jì)的、道德的和其它的規(guī)范在起作用，其中一些具有法律形式，另一些則不具有：在沒有法律規(guī)定的情況下遵循的就是合理性原則。④世界各國行政法上的合理性原則正是在這種歷史背景下和理論基礎(chǔ)上成立的。

普通法上行政合理性原則的起源可追溯到16世紀(jì)末。當(dāng)時(shí)英國一個(gè)著名的案例即魯克案件包含了一個(gè)1598年作出的著名判詞。該判詞在近400年一直未失去其準(zhǔn)確性。英國下水道管理委員會(huì)的委員們?yōu)樾拚影墩魇召M(fèi)用。但他們把所有所需費(fèi)用都攤派給鄰近土地的所有人，而不是攤派給所有的受益者。法律賦予委員們有征收費(fèi)用的自由裁量權(quán)，沒有規(guī)定向誰征收。科克在判寫道："盡管委員會(huì)授權(quán)委員們自由裁量，但他們的活動(dòng)應(yīng)受限制并應(yīng)遵守合理規(guī)則和法律規(guī)則。因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)是一門識(shí)別真假、是非、虛實(shí)、公平與虛偽的科學(xué)，而不應(yīng)按照他們自己的意愿和私人感情行事。1609年的一個(gè)判例又重復(fù)了這一原則。⑤現(xiàn)在，英國的合理性原則已成為審查行政行為效力的一個(gè)獨(dú)立并且是重要的理由。在美國確立行政合理性原則雖在時(shí)間上稍晚于英國，但合理性原則的精神是相同的。關(guān)于政府必須"合理地"行使自由裁量權(quán)的規(guī)定源于美國憲法第5條修正案，"非經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦?，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)"的規(guī)定。許多授權(quán)行政官員或機(jī)關(guān)裁量的法律皆明文規(guī)定，裁量權(quán)的行使必須"合理"。其它的法律使用相似的字眼如："適當(dāng)?shù)?、"必要的"、"可實(shí)行的"、"可行的"或"適合的"等等。當(dāng)法律規(guī)定"公共利益"，使用"過渡"一詞時(shí)，意思都是使行政行為能有最起碼的推理及常識(shí)。⑥

「摘要」對什么是行政合理原則這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)和理解，不同的法系、不同的國家、不同的歷史時(shí)期是不同的。本文在對行政合理原則的不同理論和制度的對比分析的基礎(chǔ)之上，認(rèn)為行政合理原則就是一種限制行政自由裁量權(quán)的“度”。它是行政法的立法者、執(zhí)法者、司法者在立法、執(zhí)法、司法各自行為的領(lǐng)域中，對行政行為在理性認(rèn)識(shí)的前提下，是否符合作為法律基礎(chǔ)的特定的社會(huì)關(guān)系的規(guī)律以及法律本身的規(guī)律，是否符合歷史主體需求的抽象的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

「關(guān)鍵詞」行政合理原則；產(chǎn)生和發(fā)展；自由裁量權(quán)；基本內(nèi)涵

一行政合理原則的產(chǎn)生和發(fā)展

在英美法系的國家中，行政合理原則最早源于英國。1598年英國魯克訴下水管道管理委員會(huì)的判例使合理原則成為司法審查行政行為效力的獨(dú)立且重要的理由。下水道管理委員會(huì)的委員們?yōu)榱诵拚影蹲鞒稣魇召M(fèi)用的決定，納費(fèi)者不是所有的受益者而是鄰近土地的所有者。依據(jù)當(dāng)時(shí)英國的法律規(guī)定，下水道管理委員會(huì)享有征收費(fèi)用的權(quán)力，所以其征收的行政行為是合法的，但是法律沒有對下水道管理委員會(huì)征收行為的對象進(jìn)行規(guī)定，這意味著水道管理委員會(huì)可以自由選擇征收對象。這種自由是否就意味著不受任何限制和約束？柯克大法官做了這樣的裁判：“盡管委員會(huì)授權(quán)委員們自由裁量，但是他們的活動(dòng)應(yīng)受限制并應(yīng)遵守合理規(guī)則和法律規(guī)則”[1].但是在此案件審結(jié)后很長一段時(shí)間內(nèi)，行政合理原則都未適用于案件審理中，直到1968年在帕德費(fèi)爾德案件中該原則被成功運(yùn)用。直至今日該原則幾乎出現(xiàn)在每星期的判例中，可見該原則運(yùn)用廣泛程度。

美國稍晚于英國確定行政合理原則。兩者的立法目的相同——政府必須合理地行使自由裁量權(quán)。但兩國在該原則的實(shí)施上各有側(cè)重。第一：英國主要通過行政合法性原則具體化——從反面角度細(xì)化各種“不合理行為”的標(biāo)準(zhǔn)和表現(xiàn)形式——為法官審理行政自由裁量行為有效性提供了裁判依據(jù)；美國則從另一角度實(shí)現(xiàn)行政合理原則的作用——將必要存在的行政合理原則納入公平、公開、公正的立法的歸約之下。第二：英國更強(qiáng)調(diào)行政合理原則對實(shí)體問題的規(guī)范；美國更重視行政合理原則對程序問題的約束。

在大陸法系的國家中，行政合理原則最早源于德國。普魯士最高行政法院在對警察機(jī)關(guān)自由裁量案件中援用了該原則。與英美法系國家相比較：兩者援用行政合理原則的理論基礎(chǔ)相同；但是德國將發(fā)揮控制行政自由裁量權(quán)的控制作用的原則稱為“行政比例原則”。

[摘要]行政比例原則是行政法的基本原則，目的是為了規(guī)范、制約行政自由裁量權(quán)而定的，目前大部分國家的行政法中都規(guī)定了該原則。我國司法實(shí)踐中已出現(xiàn)適用行政比例原則作為判決依據(jù)，但立法上卻未將其明確為我國行政法的基本原則。本文通過對行政比例原則的產(chǎn)生發(fā)展、概念的闡述以及與相關(guān)行政法基本原則的辨析，提出我國確立行政比例原則中應(yīng)注意的問題，以求教于方家。

[關(guān)鍵詞]行政法比例原則合理性原則

引言

行政比例原則是為了規(guī)范、制約行政自由裁量權(quán)而創(chuàng)立的一項(xiàng)行政法基本原則，其基本含義是國家應(yīng)該以給公民及社會(huì)帶來最小損失或者最大受益的方式來追求、實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)。近些年來，隨著行政自由裁量權(quán)的日益擴(kuò)張，行政比例原則在很多國家和地區(qū)都受到了相當(dāng)程度的重視，我國的學(xué)術(shù)界對行政比例原則的關(guān)注也在不斷加溫。由于行政比例原則能夠有效地規(guī)制行政自由裁量權(quán)，一些學(xué)者甚至將其與民法中的誠實(shí)信用原則等同起來，稱其為行政法領(lǐng)域的“帝王條款”。1目前，已經(jīng)有一些大陸法系的國家和地區(qū)在其行政法中規(guī)定了行政比例原則，而我國的立法到目前為止還沒有相關(guān)的規(guī)定，但從現(xiàn)實(shí)的需要來看，無論是為了促進(jìn)依法行政還是法治國理想的實(shí)現(xiàn)，我國都有必要早日確立行政比例原則。

我國的行政立法領(lǐng)域雖然還沒有確立行政比例原則，但在行政司法領(lǐng)域，行政比例原則卻早已經(jīng)取得了突破。2000年，在“匯豐公司訴哈爾濱市規(guī)劃局”1一案中，最高人民法院在其判決中大膽地適用了行政比例原則，這雖然不是行政比例原則在我國司法領(lǐng)域的第一次亮相，但卻意味著學(xué)者們鼓吹了多年、倡行于一些大陸法系國家的行政比例原則終于得到了我國最高司法機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。這不但會(huì)在案例指導(dǎo)的意義上影響下級(jí)法院對行政比例原則的適用，還會(huì)在很大程度上影響我國未來行政立法尤其是行政程序法立法對行政比例原則的態(tài)度。

一、行政比例原則的產(chǎn)生和發(fā)展

[摘要]行政比例原則是行政法的基本原則，目的是為了規(guī)范、制約行政自由裁量權(quán)而定的，目前大部分國家的行政法中都規(guī)定了該原則。我國司法實(shí)踐中已出現(xiàn)適用行政比例原則作為判決依據(jù)，但立法上卻未將其明確為我國行政法的基本原則。本文通過對行政比例原則的產(chǎn)生發(fā)展、概念的闡述以及與相關(guān)行政法基本原則的辨析，提出我國確立行政比例原則中應(yīng)注意的問題，以求教于方家。

[關(guān)鍵詞]行政法比例原則合理性原則

引言

行政比例原則是為了規(guī)范、制約行政自由裁量權(quán)而創(chuàng)立的一項(xiàng)行政法基本原則，其基本含義是國家應(yīng)該以給公民及社會(huì)帶來最小損失或者最大受益的方式來追求、實(shí)現(xiàn)其行政目標(biāo)。近些年來，隨著行政自由裁量權(quán)的日益擴(kuò)張，行政比例原則在很多國家和地區(qū)都受到了相當(dāng)程度的重視，我國的學(xué)術(shù)界對行政比例原則的關(guān)注也在不斷加溫。由于行政比例原則能夠有效地規(guī)制行政自由裁量權(quán)，一些學(xué)者甚至將其與民法中的誠實(shí)信用原則等同起來，稱其為行政法領(lǐng)域的“帝王條款”。1目前，已經(jīng)有一些大陸法系的國家和地區(qū)在其行政法中規(guī)定了行政比例原則，而我國的立法到目前為止還沒有相關(guān)的規(guī)定，但從現(xiàn)實(shí)的需要來看，無論是為了促進(jìn)依法行政還是法治國理想的實(shí)現(xiàn)，我國都有必要早日確立行政比例原則。

我國的行政立法領(lǐng)域雖然還沒有確立行政比例原則，但在行政司法領(lǐng)域，行政比例原則卻早已經(jīng)取得了突破。2000年，在“匯豐公司訴哈爾濱市規(guī)劃局”1一案中，最高人民法院在其判決中大膽地適用了行政比例原則，這雖然不是行政比例原則在我國司法領(lǐng)域的第一次亮相，但卻意味著學(xué)者們鼓吹了多年、倡行于一些大陸法系國家的行政比例原則終于得到了我國最高司法機(jī)構(gòu)的認(rèn)可。這不但會(huì)在案例指導(dǎo)的意義上影響下級(jí)法院對行政比例原則的適用，還會(huì)在很大程度上影響我國未來行政立法尤其是行政程序法立法對行政比例原則的態(tài)度。

一、行政比例原則的產(chǎn)生和發(fā)展

在城市房屋拆遷過程中，拆遷戶的合法權(quán)益遭受損害時(shí)可尋求司法救助?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》第14條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人對補(bǔ)償形式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷過渡方式和過渡期限，經(jīng)協(xié)商達(dá)不成協(xié)議的，由批準(zhǔn)拆遷的房屋拆遷主管部門和同級(jí)人民政府裁決。當(dāng)事人對裁決不服的，可以在接到裁決書之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴?！苯ㄔO(shè)部頒布的《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第十六條規(guī)定：當(dāng)事人對行政裁決不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者向人民法院起訴。

然而，法律規(guī)定的行政訴訟救濟(jì)在現(xiàn)實(shí)中能給被拆遷戶帶來多大的利益保障？司法部門在審理涉及拆遷糾紛的案件中面臨諸多法律困擾以及受到現(xiàn)實(shí)環(huán)境制約，從而處于一個(gè)比較尷尬的境地。行政訴訟的目的是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，但實(shí)際上，行政訴訟解決房屋拆遷裁決糾紛具有局限性和不徹底性。法院審理行政案件，只對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，而對具體行政行為是否適當(dāng)基本不予審查。法院認(rèn)定房屋拆遷裁決不合法只能判決撤銷并判令重作，由作出裁決的原行政機(jī)關(guān)處理，拆遷雙方的權(quán)益糾紛并不能在法院得到最終處理。如果法院判決撤銷行政裁決，就會(huì)造成行政案件終結(jié)、但民事糾紛仍未解決的局面；如果法院判決行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為，就使行政裁決的最終解釋權(quán)仍然在行政機(jī)關(guān)，法院實(shí)質(zhì)上不擁有最終解釋權(quán)，這是違背司法最終裁決權(quán)原則的。如果讓當(dāng)事人另行提起民事訴訟，就會(huì)給當(dāng)事人造成許多麻煩，當(dāng)事人之間的糾紛不能及時(shí)解決，也加重了法院的工作負(fù)擔(dān)。

造成如此尷尬的局面是由于我國行政訴訟堅(jiān)持合法性審查原則。行政訴訟法第五條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！边@就確定了我國行政訴訟不同于刑事訴訟、民事訴訟的一個(gè)特有的基本原則，即審查具體行政行為合法性原則。也就是說，目前我國人民法院原則上是對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，而不是對這類行為的合理性、適當(dāng)性進(jìn)行審查。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第56條規(guī)定，被訴具體行政行為合法，但存在合理性問題的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請求。具體行政行為經(jīng)人民法院審查合法，依法維持；如果不合法，全部違法的，全部撤銷；部分違法的，部分撤銷。關(guān)于撤銷后再作出任何具體的處理，原則上屬于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事情，由行政機(jī)關(guān)自行處理。行政訴訟法第五十四條規(guī)定：“行政處罰顯失公正的，可以判決變更?！边@就是說，人民法院僅對行政處罰這種行為才有變更權(quán)，而且必須是這種行政處罰運(yùn)用嚴(yán)重不當(dāng)，達(dá)到“顯失公正”的標(biāo)準(zhǔn)，才能變更?？梢妼唧w行政行為的合法審查是原則，合理性審查是例外，合理性審查必須在很嚴(yán)格的條件下才可進(jìn)行。

筆者以為，依照單一的合法性審查原則，不能有效地解決城市房屋拆遷行政裁決案件。在審查原則上應(yīng)針對城市房屋拆遷行政裁決案件的特點(diǎn)，建立由合法性、合理性兩者相結(jié)合的審查原則體系，并賦予人民法院司法變更權(quán)。

一、確立合法性與合理性并重的審查原則體系

合法性審查可判斷一個(gè)行政行為是否嚴(yán)格按照法律規(guī)定的范圍、方式、內(nèi)容、程序及權(quán)限活動(dòng)，要求行政權(quán)力的存在、運(yùn)用必須有法律、法規(guī)的依據(jù)，不得與法律相抵觸；合理性審查是判斷行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)是否客觀、適度、符合理性，合理性原則的判斷標(biāo)準(zhǔn)包括行為是否符合法的原則、行政目的等。合法性與合理性審查原則并不排斥，合法性原則要求行為符合實(shí)際的法律、法規(guī)的規(guī)定；合理性原則要求行為符合法的內(nèi)在精神，兩者是依法行政原則對行政主體行為提出的不同層次的要求。