【摘要】行政效能的高低，關(guān)系著黨的路線、方針、政策的貫徹落實(shí)，關(guān)系著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，關(guān)系著人民群眾生活水平的提高，關(guān)系著黨和政府的形象。本文從準(zhǔn)確把握行政效能的基本內(nèi)涵出發(fā)，分析影響行政效能的五大因素，并有針對(duì)性地提出提高行政效能的合理化建議。

【關(guān)鍵詞】行政效能內(nèi)涵影響因素建議

提高行政效能，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力，是對(duì)新時(shí)期政府建設(shè)的根本要求，也是深化行政管理體制改革的重要目標(biāo)。行政效能的高低，關(guān)系著黨的路線、方針、政策的貫徹落實(shí)，關(guān)系著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，關(guān)系著人民群眾生活水平的提高，關(guān)系著黨和政府的形象。提高行政效能既要綜合考慮，通盤治理，更要抓住重點(diǎn)，切中要害。

一、行政效能概述

“效能”一詞，根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋是：“事物蘊(yùn)藏的有利的作用”。從現(xiàn)有的法規(guī)和現(xiàn)實(shí)的做法來看，“行政效能”的涵義非常寬泛，至今還沒有一個(gè)統(tǒng)一的說法。根據(jù)“效能”的定義，結(jié)合各地效能建設(shè)的實(shí)踐，筆者認(rèn)為“行政效能”主要是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員在實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)的過程中，所發(fā)揮功能的程度及其產(chǎn)生效果、效益的一種綜合體現(xiàn)，是能力、效率、效果、效益四大因素的有機(jī)統(tǒng)一體。

二、影響行政效能的因素及現(xiàn)狀分析

對(duì)作為縣長(zhǎng)的提出了更多的要求，服務(wù)人民的自覺意識(shí)更加堅(jiān)定。整個(gè)培訓(xùn)活動(dòng)。反思所學(xué)所行，還不能完全跟上組織和人民對(duì)自己的要求，這也提醒自己在今后的工作中進(jìn)一步增強(qiáng)科學(xué)決策意識(shí)、依法行政意識(shí)，學(xué)會(huì)用辯證的市場(chǎng)的系統(tǒng)的觀點(diǎn)和方法處置經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)，堅(jiān)持以人為本、全面協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧，服務(wù)人民，發(fā)展一方。

于年月參加了國(guó)家行政學(xué)院第期縣（市）長(zhǎng)進(jìn)修班的學(xué)習(xí)，依照組織布置。集中精力進(jìn)行系統(tǒng)的理論學(xué)習(xí)和深入的實(shí)踐思考。為期一個(gè)月的時(shí)間里，自己嚴(yán)格遵守各項(xiàng)學(xué)習(xí)制度、妥善處置工學(xué)關(guān)系，通過認(rèn)真聽講、勤于思考、踴躍交流，取得了較為理想的學(xué)習(xí)效果，政治理論素養(yǎng)極大提高，駕馭實(shí)踐能力進(jìn)一步增強(qiáng)，從而進(jìn)一步堅(jiān)定了落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，做好新時(shí)期縣政府工作的信心和決心。

自己進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到歷經(jīng)30年改革開放的中國(guó)，政治理論素養(yǎng)得到較大提高。通過學(xué)習(xí)。世情、國(guó)情、黨情發(fā)生了積極深刻的變化，對(duì)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的理念提出了新的要求。面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)管理任務(wù)，面對(duì)平穩(wěn)較快發(fā)展經(jīng)濟(jì)命題，身處工作前沿的縣級(jí)政府如何有更大的作為，本次培訓(xùn)給了自己極多的啟示。通過對(duì)十七大精神、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府管理創(chuàng)新、依法行政等專題的深入系統(tǒng)學(xué)習(xí)，不只對(duì)很多前沿理論有了更加深入的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)了視野的開闊和思想的深度解放，而且通過理論與實(shí)際的對(duì)比思考，特別是一些典型案例的辯證分析，進(jìn)一步深化了對(duì)新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨諸多問題的理解與把握，糾正了以往一些認(rèn)識(shí)上的偏頗，政治理論素養(yǎng)迅速得到較大提高。

自己體會(huì)到要解決當(dāng)前企業(yè)面臨的偏弱、偏小等問題，理論指導(dǎo)實(shí)踐能力明顯增強(qiáng)。通過對(duì)農(nóng)村金融改革、中小企業(yè)發(fā)展等課程的學(xué)習(xí)。必需以改革的精神，融資體制、園區(qū)建設(shè)、人才管理、守業(yè)精神培育等方面有大的動(dòng)作，首先促成企業(yè)競(jìng)相發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)，繼而提升企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力；通過對(duì)城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略等理論的學(xué)習(xí)，更加堅(jiān)定了以市場(chǎng)化理念推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快城鎮(zhèn)化步伐的信心，也在理論上找到落實(shí)省委、省政府城鄉(xiāng)面貌“三年大變樣”要求的實(shí)施路徑；通過對(duì)翁安事件等典型案例的剖析以及領(lǐng)導(dǎo)能力提升、民主政治建設(shè)等理論的學(xué)習(xí)，進(jìn)一步提高了自己駕馭各種復(fù)雜局面的能力，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的自覺性和責(zé)任意識(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化。

一、即時(shí)強(qiáng)制的含義

行政上的即時(shí)強(qiáng)制（簡(jiǎn)稱即時(shí)強(qiáng)制），是與行政上的強(qiáng)制執(zhí)行相伴產(chǎn)生的概念。為了保障人權(quán)，行政法理論和立法通過要求相對(duì)人不履行義務(wù)時(shí)，行政一方應(yīng)通過告誡程序期待相對(duì)人的自動(dòng)履行，此程序仍不能實(shí)現(xiàn)義務(wù)履行目的時(shí)，行政一方始能采取強(qiáng)制手段實(shí)現(xiàn)義務(wù)的履行或與履行義務(wù)相同的狀態(tài)，這在學(xué)理上稱為行政上的強(qiáng)制執(zhí)行。但是，任何情況下，都要求行政一方必須先向相對(duì)人作義務(wù)命令并需期待其自動(dòng)履行有時(shí)難免無法實(shí)現(xiàn)行政目的。例如，對(duì)酊酩大醉、橫躺馬路因而可能引起人身傷亡的醉酒者不立即采取強(qiáng)力帶離，必然難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的。此種行政方式在立法上有其根據(jù)，在理論上則被稱為即時(shí)強(qiáng)制。當(dāng)然，理論上即時(shí)強(qiáng)制包含更廣的意義，通說認(rèn)為，即時(shí)強(qiáng)制，是指為排除目前緊迫障礙的需要，而不是為了強(qiáng)制履行義務(wù)，在沒有命令義務(wù)的余暇時(shí)，或者其性質(zhì)上通過命令義務(wù)難以實(shí)現(xiàn)其目的的情況下，直接對(duì)人民的身體或財(cái)產(chǎn)施加實(shí)際力量，以實(shí)現(xiàn)行政上必要狀態(tài)的作用。值得注意的是，著名學(xué)者鹽野宏認(rèn)為，上述定義實(shí)際上包含兩項(xiàng)不同的制度。定義的前半部分是象強(qiáng)制隔離、截?cái)嘟煌ǖ?，其本身關(guān)系到行政目的的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)被稱為即時(shí)執(zhí)行，指沒有對(duì)相對(duì)人賦課義務(wù)，行政機(jī)關(guān)直接行使實(shí)際力量，以實(shí)現(xiàn)行政目的的制度。定義的后半部分是與行政調(diào)查有關(guān)的制度，比如，現(xiàn)場(chǎng)檢查以及進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)的場(chǎng)合所采取的行政調(diào)查手段。由于這兩項(xiàng)制度（與行政調(diào)查有關(guān)的制度和與實(shí)現(xiàn)行政目的有關(guān)的制度）都不是義務(wù)先行而后行使實(shí)際力量促使其履行這一共同點(diǎn)，所以傳統(tǒng)上將其歸納為即時(shí)強(qiáng)制概念之中，但現(xiàn)在應(yīng)該加以區(qū)別。鹽野宏的上述觀點(diǎn)已得到部分學(xué)者的認(rèn)同，但即時(shí)強(qiáng)制的傳統(tǒng)理解仍有巨大市場(chǎng)。學(xué)者和田英夫認(rèn)為，即時(shí)強(qiáng)制與行政調(diào)查沒有什么實(shí)質(zhì)性差別，可以統(tǒng)一把握，但與即時(shí)強(qiáng)制相比，行政調(diào)查屬于間接性強(qiáng)制。即時(shí)強(qiáng)制容易與行政上強(qiáng)制執(zhí)行中的直接強(qiáng)制相混同，實(shí)際上兩者區(qū)別非常明顯，強(qiáng)制執(zhí)行中的直接強(qiáng)制以相對(duì)人經(jīng)告誡仍不履行義務(wù)為前提，即時(shí)強(qiáng)制不存在這一前提。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，即時(shí)強(qiáng)制的一個(gè)重要特征是急迫性。鹽野宏卻認(rèn)為，即時(shí)強(qiáng)制與其表現(xiàn)為時(shí)間上的緊迫性，不如說應(yīng)該在不介入相對(duì)人的義務(wù)的意義上來理解。

二、即時(shí)強(qiáng)制的分類和方式

日本至今不存在即時(shí)強(qiáng)制的基本法。目前《警察官職務(wù)執(zhí)行法》（1948年7月12日，法律第136號(hào)）是警官進(jìn)行即時(shí)強(qiáng)制的一般法律根據(jù)。另外，象《傳染病法》、《精神保健法》、《道路交通法》、《消防法》、《狂犬病預(yù)防法》、《國(guó)稅征收法》、《未成年人飲酒禁止法》等都有關(guān)于行政部門法領(lǐng)域即時(shí)強(qiáng)制的規(guī)定。根據(jù)上述立法和理論總法，即時(shí)強(qiáng)制大致可進(jìn)行以下分類。

1.按實(shí)力所涉對(duì)象不同，即時(shí)強(qiáng)制大體分以下三類：一是對(duì)人身的強(qiáng)制。如健康診斷的

強(qiáng)制（《傳染病預(yù)防法》第19條、《性病預(yù)防法》第11條和第12條）、強(qiáng)制住院（《精神衛(wèi)

[摘要]伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)步，公共行政的發(fā)展，勢(shì)必對(duì)以國(guó)家行政為主要調(diào)整對(duì)象的傳統(tǒng)行政法范式提出挑戰(zhàn)，最終轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨怖鏋橹行牡墓残姓ǚ妒?。公共行政法范式給行政法理論研究帶來了新的研究視角的轉(zhuǎn)換。

[關(guān)鍵詞]范式；國(guó)家行政；公共行政

行政法是調(diào)整和規(guī)范行政權(quán)的法。伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)步，公共行政的發(fā)展，勢(shì)必引起傳統(tǒng)行政法范式的轉(zhuǎn)變，本文就此做些探討。

一、范式概念的引入

“研究的方法，有關(guān)什么是成問題的想法，何者應(yīng)該包括在研究領(lǐng)域里，何者應(yīng)該排除在外的標(biāo)準(zhǔn)”，科學(xué)史學(xué)者稱之為范式的問題。[1]范式為特定專業(yè)領(lǐng)域的研究提供了典型的問題及相應(yīng)的解答，亦即設(shè)計(jì)了分析與研究的理論前提、框架和推理結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)工作者在范式的框架內(nèi)進(jìn)行研究，探討這一范式能夠加以說明的事實(shí)，進(jìn)一步詳細(xì)表達(dá)范式本身，這就是一種促進(jìn)知識(shí)進(jìn)步的科學(xué)實(shí)踐。范式的作用集中于：理順和總結(jié)現(xiàn)實(shí)，理解現(xiàn)象之間的因果關(guān)系，預(yù)期和預(yù)測(cè)未來的發(fā)展，從不重要的東西中區(qū)分出重要的東西，弄清我們應(yīng)當(dāng)選擇哪條道路來實(shí)現(xiàn)我們的目標(biāo)。[2]如果傳范式無法解決科學(xué)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，人們就會(huì)設(shè)計(jì)不同的范式，在長(zhǎng)期實(shí)踐中追求對(duì)新范式的系統(tǒng)表達(dá)，解決導(dǎo)致傳統(tǒng)范式危機(jī)的問題。最終，新的范式會(huì)取代傳統(tǒng)范式，科學(xué)工作者在新范式下繼續(xù)進(jìn)行科學(xué)的實(shí)踐。

作為一門社會(huì)科學(xué)，行政法就是解決有關(guān)行政問題的法。[3]范式可以指導(dǎo)人們的研究，可以使人們集中精力深入探索更為具體的問題，以尋求現(xiàn)實(shí)世界與范式之間相稱性的方式來發(fā)展知識(shí)。因此，行政法范式的研究，在行政法各有問題的理論研究中具有基礎(chǔ)性之重要意義。

一、范式概念的引入

“研究的方法，有關(guān)什么是成問題的想法，何者應(yīng)該包括在研究領(lǐng)域里，何者應(yīng)該排除在外的標(biāo)準(zhǔn)”，科學(xué)史學(xué)者稱之為范式的問題。[1]范式為特定專業(yè)領(lǐng)域的研究提供了典型的問題及相應(yīng)的解答，亦即設(shè)計(jì)了分析與研究的理論前提、框架和推理結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)工作者在范式的框架內(nèi)進(jìn)行研究，探討這一范式能夠加以說明的事實(shí)，進(jìn)一步詳細(xì)表達(dá)范式本身，這就是一種促進(jìn)知識(shí)進(jìn)步的科學(xué)實(shí)踐。范式的作用集中于：理順和總結(jié)現(xiàn)實(shí)，理解現(xiàn)象之間的因果關(guān)系，預(yù)期和預(yù)測(cè)未來的發(fā)展，從不重要的東西中區(qū)分出重要的東西，弄清我們應(yīng)當(dāng)選擇哪條道路來實(shí)現(xiàn)我們的目標(biāo)。[2]如果傳范式無法解決科學(xué)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題，人們就會(huì)設(shè)計(jì)不同的范式，在長(zhǎng)期實(shí)踐中追求對(duì)新范式的系統(tǒng)表達(dá)，解決導(dǎo)致傳統(tǒng)范式危機(jī)的問題。最終，新的范式會(huì)取代傳統(tǒng)范式，科學(xué)工作者在新范式下繼續(xù)進(jìn)行科學(xué)的實(shí)踐。

作為一門社會(huì)科學(xué)，行政法就是解決有關(guān)行政問題的法。[3]范式可以指導(dǎo)人們的研究，可以使人們集中精力深入探索更為具體的問題，以尋求現(xiàn)實(shí)世界與范式之間相稱性的方式來發(fā)展知識(shí)。因此，行政法范式的研究，在行政法各有問題的理論研究中具有基礎(chǔ)性之重要意義。

二、國(guó)家行政與公共行政的界分

行政法范式是從傳統(tǒng)的國(guó)家行政到現(xiàn)代公共行政的轉(zhuǎn)變，到底國(guó)家行政與公共行政如何界分呢？我們有必要對(duì)兩者含義作具體分析。

（一）行政

所謂“行政國(guó)家”是指人類社會(huì)發(fā)展到這么一個(gè)階段：國(guó)家行政權(quán)滲透到人們社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域（從社會(huì)生產(chǎn)、交換到個(gè)人的衣、食、住、行），人們?cè)谄渖恼麄€(gè)過程中（從搖籃到墳?zāi)梗?，都離不開行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的行政行為成為影響人們生命、自由、財(cái)產(chǎn)和國(guó)家安全、穩(wěn)定、發(fā)展的一種幾乎無所不能之物。

行政國(guó)家的主要標(biāo)志是：

（一）行政機(jī)構(gòu)和行政人員大量增加。以美國(guó)、英國(guó)和我國(guó)為例：美國(guó)在建國(guó)之初，

聯(lián)邦政府僅設(shè)3個(gè)部，行政人員為4479人，與美國(guó)當(dāng)時(shí)總?cè)丝诘谋壤秊?∶1100.到本世紀(jì)，聯(lián)邦行政部門發(fā)展到70多個(gè)（10多個(gè)部，60多個(gè)獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)）行政人員增加到3，111，912（1991年統(tǒng)計(jì)數(shù)），與美國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?∶80.英國(guó)在19世紀(jì)前期，中央政府僅設(shè)6個(gè)部，行政人員22，000人，與當(dāng)時(shí)英國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?∶740.到本世紀(jì)60年代，中央政府的部發(fā)展到24個(gè)，行政人員增加到827，000人，與英國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?∶69.我國(guó)在封建時(shí)代，中央政府通常設(shè)10來個(gè)部門（如唐朝的3省6部等），行政人員與全國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊椋瑵h1∶7945；唐1∶3927；明1∶2900；清1∶911.新中國(guó)成立后，中央政府最初設(shè)35個(gè)部委級(jí)機(jī)構(gòu)，54年增加到64個(gè)，行政人員與全國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?∶297；80年代初期，中央政府部委級(jí)機(jī)構(gòu)曾增加到100個(gè)，90年代中期，純行政人員已達(dá)1042萬，加上其他吃“皇糧”的人員則達(dá)3576萬，與全國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?∶29.

（二）行政職能大為擴(kuò)張。在19世紀(jì)以前，國(guó)家行政職能通常限于國(guó)防、社會(huì)治安、稅收和外交等寥寥數(shù)項(xiàng)。而進(jìn)入20世紀(jì)以后，行政職能大為擴(kuò)張。國(guó)家行政新涉及的領(lǐng)域主要計(jì)有：（1）干預(yù)經(jīng)濟(jì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控；（2）管理國(guó)內(nèi)、國(guó)際貿(mào)易，國(guó)內(nèi)國(guó)際金融；（3）舉辦社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)；（4）管理教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生；（5）保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)；（6）保護(hù)、開化和利用資源；（7）控制環(huán)境污染和改善生活、生態(tài)環(huán)境；（8）監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益；（9）管理城市規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)；（10）直接組織大型工程建設(shè)和經(jīng)營(yíng)、管理國(guó)有企業(yè)；等等。

（三）行政權(quán)力大為膨脹。行政權(quán)的膨脹首先表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的控制方面，如行政許可和審批制度。19世紀(jì)以前，行政許可和審批很少適用，即使適用，也只限于幾個(gè)特別行業(yè)。而到本世紀(jì)，各國(guó)適用行政許可和審批的行業(yè)通常達(dá)幾十，甚至幾百種，大至航空、航天、廣播、電視，小至兒童玩具，人們?nèi)粘Ｉ畹挠?、鹽、醬；醋、茶等。除行政許可和審批權(quán)外，行政機(jī)關(guān)的行政征收、行政給付、行政調(diào)查、行政強(qiáng)制、行政處罰權(quán)同樣大為擴(kuò)張。不僅如此，在本世紀(jì)，行政權(quán)已不僅僅在執(zhí)法領(lǐng)域膨脹，而且大舉侵入到立法和司法領(lǐng)域。在立法方面，行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量已大超過議會(huì)立法的數(shù)量（通常為議會(huì)立法數(shù)量的10至20倍）；就是議會(huì)通過的法律，其法案的70％以上也是由行政機(jī)關(guān)提交的。在司法方面，行政機(jī)關(guān)在其系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立行政裁判所或行政法官，裁決商標(biāo)、專利、醫(yī)療事故、交通事故、土地、森林、水、礦產(chǎn)資源等各種各樣的爭(zhēng)議、糾紛。

行政國(guó)家的標(biāo)志

所謂“行政國(guó)家”是指人類社會(huì)發(fā)展到這么一個(gè)階段——國(guó)家行政權(quán)滲透到人們社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，人們?cè)谄渖恼麄€(gè)過程中都離不開行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的行政行為成為影響人們生命、自由、財(cái)產(chǎn)和國(guó)家安全、穩(wěn)定、發(fā)展的一種幾乎無所不能之物。

行政國(guó)家的主要標(biāo)志是：

（一）行政機(jī)構(gòu)和行政人員大量增加。以美國(guó)和我國(guó)為例，美國(guó)在建國(guó)之初，聯(lián)邦政府僅設(shè)3個(gè)部，行政人員為4479人，與美國(guó)當(dāng)時(shí)總?cè)丝诘谋壤秊?∶1100.到本世紀(jì)，聯(lián)邦行政部門發(fā)展到70多個(gè)，行政人員增加到3，111，912人，與美國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?∶80.我國(guó)在新中國(guó)成立后，中央政府最初設(shè)35個(gè)部委級(jí)機(jī)構(gòu)，1954年增加到64個(gè)，行政人員與全國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?∶297；80年代初期，中央政府部委級(jí)機(jī)構(gòu)曾增加到100個(gè)，90年代中期，純行政人員已達(dá)1042萬，加上其他吃“皇糧”的人員則達(dá)3576萬，與全國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?∶29.（二）行政職能大為擴(kuò)張。在19世紀(jì)以前，國(guó)家行政職能通常僅限于國(guó)防、社會(huì)治安、稅收和外交等寥寥數(shù)項(xiàng)。而進(jìn)入20世紀(jì)以后，行政職能大為擴(kuò)張。國(guó)家行政新涉及的領(lǐng)域主要有：（1）干預(yù)經(jīng)濟(jì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控；（2）管理國(guó)內(nèi)國(guó)際貿(mào)易，國(guó)內(nèi)國(guó)際金融；（3）舉辦社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)；（4）管理教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生；（5）保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)；（6）保護(hù)、開發(fā)和利用資源；（7）控制環(huán)境污染和改善生活、生態(tài)環(huán)境；（8）監(jiān)控產(chǎn)品質(zhì)量和保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益；（9）城市的管理規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)；（10）直接組織大型工程建設(shè)和經(jīng)營(yíng)、管理國(guó)有企業(yè)等等。

（三）行政權(quán)力大為膨脹。行政權(quán)的膨脹首先表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活的控制方面，如行政許可和審批制度。19世紀(jì)以前，行政許可和審批很少適用，即使適用，也只限于幾個(gè)特別行業(yè)。而到本世紀(jì)，各國(guó)適用行政許可和審批的行業(yè)通常達(dá)幾十、甚至幾百種。此外，行政機(jī)關(guān)的行政征收、行政給付、行政調(diào)查、行政強(qiáng)制、行政處罰權(quán)同樣大為擴(kuò)張。不僅如此，在20世紀(jì)，行政權(quán)已不僅僅在執(zhí)法領(lǐng)域膨脹，而且大舉侵入到立法和司法領(lǐng)域。

（四）行政自由裁量權(quán)大為增長(zhǎng)。在19世紀(jì)以前，西方國(guó)家一般均奉行“無法律即無行政”的原則，行政機(jī)關(guān)很少有“便宜行事”的自由裁量權(quán)。但到20世紀(jì)，特別是二戰(zhàn)以后，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)迅速增長(zhǎng)，議會(huì)對(duì)行政的授權(quán)很少限制，許多授權(quán)是漫無邊際的。

【內(nèi)容摘要】國(guó)家行政與公共行政是不同的概念。隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家行政的內(nèi)涵也在不斷地發(fā)展變化，同時(shí)，國(guó)家行政的管理的方式和手段也在變化。傳統(tǒng)的命令服從型管理方式已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)代行政的需要，行政指導(dǎo)是在行政管理事務(wù)日趨專業(yè)化、復(fù)雜化的背景下產(chǎn)生的一種新的行政行為。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家行政行政權(quán)弱化非強(qiáng)制性手段行政指導(dǎo)新型行政行為

行政指導(dǎo)（administrativeguidance）是行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)或管轄事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，基于國(guó)家的法律精神、原則、規(guī)則或政策，適時(shí)靈活地采取指導(dǎo)、勸告、建議等非強(qiáng)制性方法，謀求相對(duì)人同意或協(xié)力，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的之行為。簡(jiǎn)言之，行政指導(dǎo)就是行政機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)為實(shí)現(xiàn)一定行政目的而采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等行為。

第二次大戰(zhàn)以來，特別是60年代以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐和理論的不斷發(fā)展，行政指導(dǎo)作為一種靈活、有效的行政管理方式越來越多地被市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家采用，成為現(xiàn)代行政管理的一種重要手段，發(fā)揮著不可替代的作用。但是，由于各種原因，我國(guó)法學(xué)界對(duì)行政指導(dǎo)的研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對(duì)于行政指導(dǎo)的性質(zhì)，一直是眾說紛紜。有的學(xué)者認(rèn)為行政指導(dǎo)是“權(quán)力性的事實(shí)行為”；有的學(xué)者將其界定為“非權(quán)力行為”；也有學(xué)者稱行政指導(dǎo)是“不屬處分的行為”。筆者認(rèn)為，行政指導(dǎo)之所以在世界各國(guó)得到廣泛運(yùn)用，是因?yàn)樾姓笇?dǎo)制度是“對(duì)獨(dú)立、平等、民主、寬容、責(zé)任等最具實(shí)質(zhì)意義的人文精神因素的認(rèn)同”，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代行政的發(fā)展趨勢(shì)。簡(jiǎn)言之，現(xiàn)代行政的發(fā)展決定了行政指導(dǎo)的產(chǎn)生和發(fā)展。因此，探討作為現(xiàn)代行政重要管理手段的行政指導(dǎo)的性質(zhì)，應(yīng)該首先明確國(guó)家行政在現(xiàn)階段的發(fā)展特點(diǎn)。

本文嘗試從國(guó)家行政的演變角度，對(duì)行政指導(dǎo)的性質(zhì)作界定，認(rèn)為行政指導(dǎo)是行政主體為適應(yīng)行政管理的需要，在其職權(quán)范圍內(nèi)作出的一種“新型行政行為”。

一、國(guó)家行政與公共行政

行政法是關(guān)于公共行政的法，它與公共行政之間應(yīng)存在良性互動(dòng)的關(guān)系。行政法應(yīng)該從總體上動(dòng)態(tài)地考察公共行政過程中所出現(xiàn)的所有法現(xiàn)象，找出其中存在的問題，并探究其解決辦法。隨著公共行政的發(fā)展，勢(shì)必引起行政法學(xué)范式的轉(zhuǎn)變，本文就此作些探討。

一、國(guó)家行政與公共行政的界分

（一）公共行政、私行政與行政

公共行政（publicadministration）與私行政（privateadministration）都是屬于行政（administration）的范疇。而對(duì)于“行政”，人們從不同的角度賦予它不同的含義。有的從“三權(quán)分立”的角度來理解行政，認(rèn)為“行政”是指與立法、司法并立的“三權(quán)”之一的部分。有的從政治與行政分離的角度來解釋行政，認(rèn)為政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。有的從管理功能的角度來解釋行政，認(rèn)為一切管理都是行政?！冬F(xiàn)代漢語詞典》對(duì)“行政”的釋義是：行使國(guó)家權(quán)力的（活動(dòng)）；機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體等內(nèi)部的管理工作。《英漢大辭典》對(duì)該詞的釋義除“行政”外，還有“管理”、“執(zhí)行”、“實(shí)施”等意義?！抖砣A大辭典》對(duì)該詞的釋義除“行政”外，還有“管理”、“執(zhí)行”、“處理”等意義。由此可見，行政可以用“執(zhí)行”、“管理”予以注釋。行政是組織的一種職能，任何組織（包括國(guó)家）其要生存和發(fā)展，都必須有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員行使執(zhí)行和管理職能（行政職能）。1行政是指社會(huì)組織對(duì)一定范圍內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行組織與管理的活動(dòng)，它存在于所有的社會(huì)組織之中。

行政有公行政（公共行政）和私行政之分。所謂公共行政，是指那些不以營(yíng)利（不以追求利潤(rùn)最大化）為目的，旨在有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益而進(jìn)行的組織、管理與調(diào)控活動(dòng)。所謂私行政，是指社會(huì)組織非基于公共利益對(duì)其內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行的組織與管理活動(dòng)。公共行政與私行政區(qū)分的關(guān)鍵在于是否基于“公共利益”和是否具有“營(yíng)利性”.其中“公共利益”是中外學(xué)者爭(zhēng)議最大的對(duì)象。在一些權(quán)威的工具書中，對(duì)“公共”一詞的解釋，有的是“共同”之意；有的是“公有、公用”之意；還有的解釋為“公眾共同”.這些解釋雖有差別，但其基本的詞干是“共同”.若把它們與“利益”結(jié)合在一起，則形成了“公共利益”與“共同利益”.因此，人們通常把“公共利益”與“共同利益”不加區(qū)別地運(yùn)用，其實(shí)，它們之間是存有差別的，公共利益是共同利益，但共同利益并不一定都是公共利益，它們的差別體現(xiàn)在“公”字上，只有那些具有社會(huì)共享性的共同利益才是公共利益。是否以營(yíng)利為目的也是區(qū)別公共行政與私行政的標(biāo)志之一。公共行政不以營(yíng)利即不以追求利潤(rùn)的最大化為目的。在社會(huì)中存在這樣一類組織，包括相當(dāng)多的非正式組織，其存在和發(fā)展，目的不像企業(yè)那樣是為了追求利潤(rùn)的最大化，組織成員的共同利益是維系他們合作的基礎(chǔ)。但這樣的組織并不都是公共行政所要研究的公共組織。如果說，組織是“利益共同體”，則公共組織是為謀求具有社會(huì)共享性利益的共同體。公共組織作為一種組織，它有組織成員的共同利益，這些利益不一定全都是公共利益。但公共組織的基本價(jià)值取向是為了社會(huì)的公共利益，否則我們所要討論的行政，就不是公行政而是各種形式的私行政。

在討論“公共利益”時(shí)，還有一個(gè)爭(zhēng)論激烈的問題就是“利益”，對(duì)于什么是利益，人們有不同的解釋。筆者持有的觀點(diǎn)是，利益是人類為了生存與發(fā)展所必須具有的資源與條件。顯然，那些為社會(huì)成員共享的資源與條件，就是公共利益。這里提及的“社會(huì)成員”，既沒有數(shù)量的限制，也沒有地域空間的約束。2在公共行政的定義中，還應(yīng)重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“有效地增進(jìn)”與“公平地分配”社會(huì)公共利益，這是因?yàn)橥ǔＨ藗冋劶靶姓栴}時(shí)，更多注意的是效率。解決資源配置的矛盾，講究效率固然重要，但對(duì)公共行政來說，它經(jīng)常要解決的是社會(huì)問題。它既要講過程管理，又要講結(jié)果管理，過程管理更多地強(qiáng)調(diào)效率，而結(jié)果管理更多地突出公平，管理效益最終要從結(jié)果上檢驗(yàn)。3因此，有效地增進(jìn)并能公平地分配社會(huì)公共利益是公共行政的精髓。

行政法是關(guān)于行政權(quán)力的組織、分工和行使、運(yùn)作以及對(duì)行政權(quán)利監(jiān)督并進(jìn)行行政救濟(jì)的法律規(guī)范的總稱。

行政法在國(guó)家行政管理中有三方面的作用:1)維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益;2)監(jiān)督行政權(quán)力主體,防止濫用行政權(quán)力;3)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

一、行政法具有維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益的作用

由于現(xiàn)代行政權(quán)力的急劇膨脹,其活動(dòng)領(lǐng)域已經(jīng)不限于過去的治安、外交、軍事、稅收等方面,而是擴(kuò)展到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。人類的衣、食、住、行等各方面均離不開行政,各領(lǐng)域所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系均需行政法調(diào)整,這就決定了行政法適用領(lǐng)域的廣泛性和內(nèi)容的豐富性。

維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益是通過行政主體的行政行為表現(xiàn)出來的。行政行為是指行政主體為實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理目的,行使行政職權(quán)和履行行政職責(zé)所實(shí)施的一切具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。

1.行政職權(quán)的特征