第一章總則

第一條為了規(guī)范行政單位的財務行為，加強行政單位的財務管理，保障行政單位工作任務的完成，制定本規(guī)則。

第二條中華人民共和國境內(nèi)各級行政機關和實行預算管理的其他機關、政黨組織（以上統(tǒng)稱行政單位）的財務活動，適用本規(guī)則。

第三條行政單位財務管理的基本原則是：執(zhí)行國家有關法律、法規(guī)和財務規(guī)章制度；厲行節(jié)約，制止奢侈浪費；量入為出，保證重點，兼顧一般；注重資金使用效益。

第四條行政單位財務管理的基本任務是：

（一）合理編制行政單位預算，統(tǒng)籌安排、節(jié)約使用各項資金，保障行政單位正常運轉(zhuǎn)的資金需要；（二）定期編制財務報告，如實反映行政單位預算執(zhí)行情況，進行財務活動分析；（三）建立、健全內(nèi)部財務管理制度，對行政單位財務活動進行控制和監(jiān)督；（四）加強行政單位國有資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失；（五）對行政單位所屬并歸口行政財務管理的單位的財務活動實施指導、監(jiān)督；（六）加強對非獨立核算機關后勤服務部門的財務管理，實行內(nèi)部核算辦法。

第一章總則

第一條為保障和監(jiān)督建設行政執(zhí)法機關有效實施行政管理：保護公民、法人和其他組織的合法權益，促進建設行政執(zhí)法工作程序化、規(guī)范化，根據(jù)《行政處罰法》的有關規(guī)定，結合建設系統(tǒng)實際，制定本規(guī)定。

第二條本規(guī)定所稱建設行政處罰是指建設行政執(zhí)法機關對違反建設法律、法規(guī)、規(guī)章的公民、法人和其他組織而實施的行政處罰。

本規(guī)定所稱建設行政執(zhí)法機關(以下統(tǒng)稱執(zhí)法機關)，是指法取得行政處罰權的建設行政主管部門、建設系統(tǒng)的行業(yè)管理部門以及依法取得委托執(zhí)法資格的組織。

本規(guī)定所稱建設行政執(zhí)法人員(以下簡稱執(zhí)法人員)，是指依法從事行政處罰工作的人員。

第三條本規(guī)定所稱的行政處罰包括：

第一章總則

第一條為了規(guī)范行政單位的財務行為，加強行政單位的財務管理，保障行政單位工作任務的完成，制定本規(guī)則。

第二條中華人民共和國境內(nèi)各級行政機關和實行預算管理的其他機關、政黨組織（以上統(tǒng)稱行政單位）的財務活動，適用本規(guī)則。

第三條行政單位財務管理的基本原則是：執(zhí)行國家有關法律、法規(guī)和財務規(guī)章制度；厲行節(jié)約，制止奢侈浪費；量入為出，保證重點，兼顧一般；注重資金使用效益。

第四條行政單位財務管理的基本任務是：

（一）合理編制行政單位預算，統(tǒng)籌安排、節(jié)約使用各項資金，保障行政單位正常運轉(zhuǎn)的資金需要；（二）定期編制財務報告，如實反映行政單位預算執(zhí)行情況，進行財務活動分析；（三）建立、健全內(nèi)部財務管理制度，對行政單位財務活動進行控制和監(jiān)督；（四）加強行政單位國有資產(chǎn)管理，防止國有資產(chǎn)流失；（五）對行政單位所屬并歸口行政財務管理的單位的財務活動實施指導、監(jiān)督；（六）加強對非獨立核算機關后勤服務部門的財務管理，實行內(nèi)部核算辦法。

第一章總則

第一條為加強行政事業(yè)性收費標準管理，保護公民、法人和其他組織的合法權益，規(guī)范對收費標準的管理行為，提高收費決策的科學性和透明度，根據(jù)國家有關規(guī)定，制定本辦法。

第二條中華人民共和國境內(nèi)行政事業(yè)性收費標準的申請、受理、調(diào)查、論證、審核、決策、公布、公示、監(jiān)督、檢查等,適用本辦法。有法律法規(guī)規(guī)定的，從其規(guī)定。

第三條本辦法所稱行政事業(yè)性收費（以下簡稱收費），是指國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織根據(jù)法律法規(guī)等有關規(guī)定，依照國務院規(guī)定程序批準，在實施社會公共管理，以及在向公民、法人提供特定公共服務過程中，向特定對象收取的費用。

第四條收費標準實行中央和省兩級審批制度。國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府(以下簡稱“省級政府”)的價格、財政部門按照規(guī)定權限審批收費標準。

中央有關部門和單位（包括中央駐地方單位，下同），以及全國或區(qū)域（跨省、自治區(qū)、直轄市）范圍內(nèi)實施收費的收費標準，由國務院價格、財政部門審批。其中，重要收費項目的收費標準應由國務院價格、財政部門審核后報請國務院批準。

法律本身的局限性及立法條件的限制，常會使立法出現(xiàn)疏漏和空白，而法律研究的目的就在于填補這些疏漏和空白。我國《行政訴訟法》對法律、法規(guī)、規(guī)章在行政訴訟中的效力及法律地位都作了明確的規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照行政規(guī)章。但是，人民法院審理行政案件如何參照行政規(guī)章、地方性法規(guī)與部委規(guī)章的效力等級以及規(guī)章之下“規(guī)范文件”的概念、效力、法律地位等問題尚無明確規(guī)定，這就給行政司法帶來了一定的困難，本文擬就此問題發(fā)表管見，以供商榷。

人民法院審理行政案件如何參照行政規(guī)章

《行政訴訟法》第53條第一款規(guī)定，“人民法院審理行政案件，參照國務部、委根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令制定的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)制定、的規(guī)章。”對“參照”一詞應作何界定，合法的行政規(guī)章必須具備一些什么條件，如何確定規(guī)章的合法性等，有必要作一闡述。

一、對“參照”應該如何理解

筆者認為，所謂“參照”就是指行政規(guī)章從總體上說對人民法院審理行政案件不具有絕對的約束，但是，如果行政規(guī)章與法律、法規(guī)的規(guī)定相吻合，人民法院則可以將其作為裁判的依據(jù)。要界定“參照”的含義，應從以下兩個方面來理解：1、應當從立法的意圖來理解。憲法和有關法律規(guī)定，國務院各部委和省市人民政府有權依法制定規(guī)章，行政機關有權依據(jù)規(guī)章行使職權，但是規(guī)章與法律、法規(guī)的地位和效力不完全相同，甚至還會出現(xiàn)一些規(guī)章存在暇疵的情況。因此，人民法院審理行政案件對符合法法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，可以作為裁判的依據(jù)，對不符合或者不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，可以有靈活處理的余地。2、從規(guī)章的性質(zhì)來理解“參照”的內(nèi)涵。規(guī)章是特定行政機關從事行政管理活動的一種重要權能，由于國家行政機關是國家權力機關的執(zhí)行機關，因此制定規(guī)章的行為在性質(zhì)上仍屬于行政行為的范疇，制定規(guī)章的行為必須遵守行政行為的一定規(guī)則，必須以法律、行政法規(guī)為依據(jù)，必須在本部門的權限范圍之內(nèi)。另一個方面，如果從語文學的角度來理解，“參照”應是參酌之后而決定是否依照，并非“參考”與“依照”的簡單合稱。

二、合法的行政規(guī)章必須具備的條件

第一章總則

第一條為規(guī)范行政獎勵表彰行為，鼓勵先進，鞭策后進，根據(jù)國家和省有關規(guī)定，結合本市實際，制定本規(guī)定。

第二條市和各區(qū)(市)人民政府人事部門是行政獎勵表彰工作的主管部門。

各級工會組織應當協(xié)助做好企業(yè)職工勞動模范的推薦、評選、管理和服務工作。

第三條行政獎勵表彰事項應當具有全局性、典型性、綜合性，能夠產(chǎn)生較大社會影響，有利于促進改革開放、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

第四條行政獎勵表彰工作應當堅持精神鼓勵與物質(zhì)獎勵相結合，以精神鼓勵為主的原則。

「內(nèi)容提要」行政規(guī)章在現(xiàn)代法律體系中占有重要地位，其產(chǎn)生和存在是社會眾多因素綜合作用的結果。但是，行政規(guī)章的低效益性要求我們革新傳統(tǒng)的行政立法觀念。行政規(guī)章對社會生產(chǎn)生活的干預應在必要的法律事項和限度內(nèi)，其可行性和效果要經(jīng)受法律經(jīng)濟分析方法的檢測，應科學處理行政立法程序中決策成本和外在成本的相互關系。行政規(guī)章叢生以及其邏輯結構中權利與義務的非均衡配置，是立法尋租的表現(xiàn)，必須從立法目的和制度設計上強化行政規(guī)章的公共利益性。

「關鍵詞」行政規(guī)章，經(jīng)濟分析，立法尋租，公共利益

「正文」

由波斯納（Posner）開創(chuàng)的法和經(jīng)濟學理論最先倡導對法律規(guī)則效果進行實證分析，用效益所體現(xiàn)和蘊含的理性價值反襯實存法律制度的缺陷，又在效益基礎上構造適應經(jīng)濟自由和社會自由的法律秩序。法律經(jīng)濟分析的主要角色是驅(qū)散某些假公正的論調(diào)，藉由向社會表明必須放棄達到某些非經(jīng)濟的公正思想，使法律具有“經(jīng)濟推論的特色”和“明顯的參考經(jīng)濟概念”，立法者尤其要具有“扎實的經(jīng)濟學素養(yǎng)”〔1〕（P14—18）。而行政規(guī)章的經(jīng)濟分析是指：運用經(jīng)濟學的基本原理和原則分析規(guī)章這一立法現(xiàn)象，從成本——效益的角度尋求和實現(xiàn)規(guī)章效益最大化，包括借助法律經(jīng)濟學、福利經(jīng)濟學、公共選擇論、規(guī)制經(jīng)濟學的概念和理論，分析和闡明規(guī)章的必要性、收益性、合理的調(diào)控范圍以及規(guī)章效益的歸屬主體，揭示和防范規(guī)章立法尋租現(xiàn)象等。

一、行政規(guī)章的必要性

簡而言之，行政規(guī)章的產(chǎn)生是各種需要綜合作用的結果。這種“需要”主要包括：

第一章總則

第一條為維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴，促進行政執(zhí)法機關依法行政，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《中華人民共和國行政訴訟法》及有關法律、法規(guī)的規(guī)定，結合本市實際，制定本條例。

第二條本條例所稱行政執(zhí)法，系指行政機關依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章作出的具體行政行為。

第三條各級行政機關及其執(zhí)法人員，由法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織和由行政機關委托的組織或者個人必須遵守本條例。

第四條行政執(zhí)法應當遵循以事實為根據(jù)，以法律為準繩和合法、適當、高效、便民的原則。

第五條行政機關依法行使職權，不受其他機關、社會團體和個人的非法干涉。

由波斯納（Posner）開創(chuàng)的法和經(jīng)濟學理論最先倡導對法律規(guī)則效果進行實證分析，用效益所體現(xiàn)和蘊含的理性價值反襯實存法律制度的缺陷，又在效益基礎上構造適應經(jīng)濟自由和社會自由的法律秩序。法律經(jīng)濟分析的主要角色是驅(qū)散某些假公正的論調(diào)，藉由向社會表明必須放棄達到某些非經(jīng)濟的公正思想，使法律具有“經(jīng)濟推論的特色”和“明顯的參考經(jīng)濟概念”，立法者尤其要具有“扎實的經(jīng)濟學素養(yǎng)”〔1〕（P14—18）。而行政規(guī)章的經(jīng)濟分析是指：運用經(jīng)濟學的基本原理和原則分析規(guī)章這一立法現(xiàn)象，從成本——效益的角度尋求和實現(xiàn)規(guī)章效益最大化，包括借助法律經(jīng)濟學、福利經(jīng)濟學、公共選擇論、規(guī)制經(jīng)濟學的概念和理論，分析和闡明規(guī)章的必要性、收益性、合理的調(diào)控范圍以及規(guī)章效益的歸屬主體，揭示和防范規(guī)章立法尋租現(xiàn)象等。

一、行政規(guī)章的必要性

簡而言之，行政規(guī)章的產(chǎn)生是各種需要綜合作用的結果。這種“需要”主要包括：

1.立法權的分化在現(xiàn)代社會，行政機關的獨特性在于，它有權通過制定規(guī)則或作出裁決來決定私人的權利和義務，擁有“立法權”、“行政權”和“司法權”等聯(lián)合權力。其“立法權”主要是制定和頒布具有法律效力的行政規(guī)章，這種權力傳統(tǒng)上屬于議會（國會）的領地，但是它被授給立法和司法系統(tǒng)之外的行政機關。主要原因是社會發(fā)展帶來了管理方面的巨大變化，議會等代議制機構的作用日漸衰微，無法滿足管理的諸多新特點、新變化，不得不把立法權再分配，轉(zhuǎn)移國家權力，重塑國家權力結構。立法機關的授權和司法機關的妥協(xié)，使行政機關在有限的資源環(huán)境里得以采取必要、靈活而又實際的行政規(guī)章手段，實現(xiàn)福利國家的價值目標。從根本上看，立法權結構所回應的是社會的需要，其唯一的源泉和真正的基礎是社會生活本身。

2.政府作用的嬗變立法控制和司法審查是防止行政立法濫用的兩道防線。其中，立法對行政規(guī)章裁量權控制的路徑是：由緊到松，又由松到緊，與人們對政府作用邏輯史的認識是一致的，政府在經(jīng)濟、社會中作用的變化導致了人們對行政立法觀念認識的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟危機以及深度經(jīng)濟結構、社會結構變遷所帶來的市場失靈、社會諸問題，凸現(xiàn)了政府的作用。斯蒂格勒茨總結了歷史上對政府作用認識的兩次變化，其一是：承認風險和信息的不完全在經(jīng)濟中的重要性，這種不確定性的風險涉及到經(jīng)濟生活的每一個市場，若沒有政府的幫助，許多國家的經(jīng)濟已經(jīng)達到極限。歷史經(jīng)驗證明，政府作用對于經(jīng)濟發(fā)展的成功是必不可少的〔2〕。行政法學者歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩認為，通過行政規(guī)章進行經(jīng)濟規(guī)制的主要原因是：自然壟斷、破壞性競爭、物資匱乏和外部性問題。當市場不能通過競爭理論產(chǎn)生可預期的收益時，社會有幾種可能的選擇：（1）容忍市場所謂的效果；（2）通過運用反托拉斯法重塑充滿競爭活力的環(huán)境；（3）以政府所有權取代市場之下的公司私人所有權；（4）通過規(guī)制公司活動而保持公司的私人所有權。資本主義的經(jīng)驗是選擇了政府規(guī)制手段，也“毫無疑問地，規(guī)制機關是通過行政規(guī)章和法規(guī)運作的制度化的官僚政治?！薄?〕（P5）“行政規(guī)制，是我們法律制度的永久性特征”〔3〕（P384）。中國在近代化、現(xiàn)代化進程中，表現(xiàn)為政府推進型或變法型模式。行政權不再是社會生產(chǎn)生活的“外在變量”，而是不可或缺的“內(nèi)生變量”，國家也不再是單純的“保護性國家”，而是“生產(chǎn)性國家”。因此，行政立法顯得尤其重要，行政規(guī)章成為政府行政規(guī)制強有力的法律武器。

3.普通法的局限生行政規(guī)章的替代性在美國，聯(lián)邦、州以及地方行政機構的各種行政規(guī)章的法律效力在普通法規(guī)則之上〔4〕。波斯納研究了公共管制和普通法的關系問題，認為普通法的重要功能是通過創(chuàng)設產(chǎn)權減少交易成本，從而實現(xiàn)或推進（不同于模仿）市場過程。私人實施權利的普通法制度，其管理方法的基本（和相關）特征有兩個：（1）這種方法對政府官員的依賴程度最小，主要依據(jù)公民自己——受害人及其律師；（2）守法的激勵產(chǎn)生于這樣的威懾：如果加害人違反規(guī)則，他必須對受害人實施損害賠償。而直接的行政管制恰恰相反，它對政府官員的依賴性極大，而且首先是竭力防止侵害的發(fā)生而不是對受害人實施損害賠償。法律經(jīng)濟學派雖然極力推崇普通法增進“財富最大化”時的價值，但“鑒于司法職能的自然限制，普通法法官無力實施增進社會福利的廣泛規(guī)劃”，從而承認“體現(xiàn)公益目的的調(diào)整性法規(guī)有時也是必要的”，承認警察權力在福利國家中的作用〔5〕。通常，行政規(guī)章進行的管制緣起于市場和普通法規(guī)定的市場規(guī)則的失靈，即行政規(guī)章的特殊性在于，在社會和經(jīng)濟的諸多領域內(nèi)，用傳統(tǒng)的私法規(guī)范不能解決復雜的問題，且在效益上不劃算。規(guī)章立法選擇是趨利避害的產(chǎn)物，其不治“已病”而治“未病”。

【內(nèi)容提要】行政規(guī)章在現(xiàn)代法律體系中占有重要地位，其產(chǎn)生和存在是社會眾多因素綜合作用的結果。但是，行政規(guī)章的低效益性要求我們革新傳統(tǒng)的行政立法觀念。行政規(guī)章對社會生產(chǎn)生活的干預應在必要的法律事項和限度內(nèi)，其可行性和效果要經(jīng)受法律經(jīng)濟分析方法的檢測，應科學處理行政立法程序中決策成本和外在成本的相互關系。行政規(guī)章叢生以及其邏輯結構中權利與義務的非均衡配置，是立法尋租的表現(xiàn)，必須從立法目的和制度設計上強化行政規(guī)章的公共利益性。

【關鍵詞】行政規(guī)章/經(jīng)濟分析/立法尋租/公共利益

【正文】

由波斯納（Posner）開創(chuàng)的法和經(jīng)濟學理論最先倡導對法律規(guī)則效果進行實證分析，用效益所體現(xiàn)和蘊含的理性價值反襯實存法律制度的缺陷，又在效益基礎上構造適應經(jīng)濟自由和社會自由的法律秩序。法律經(jīng)濟分析的主要角色是驅(qū)散某些假公正的論調(diào)，藉由向社會表明必須放棄達到某些非經(jīng)濟的公正思想，使法律具有“經(jīng)濟推論的特色”和“明顯的參考經(jīng)濟概念”，立法者尤其要具有“扎實的經(jīng)濟學素養(yǎng)”〔1〕（P14—18）。而行政規(guī)章的經(jīng)濟分析是指：運用經(jīng)濟學的基本原理和原則分析規(guī)章這一立法現(xiàn)象，從成本——效益的角度尋求和實現(xiàn)規(guī)章效益最大化，包括借助法律經(jīng)濟學、福利經(jīng)濟學、公共選擇論、規(guī)制經(jīng)濟學的概念和理論，分析和闡明規(guī)章的必要性、收益性、合理的調(diào)控范圍以及規(guī)章效益的歸屬主體，揭示和防范規(guī)章立法尋租現(xiàn)象等。

一、行政規(guī)章的必要性

簡而言之，行政規(guī)章的產(chǎn)生是各種需要綜合作用的結果。這種“需要”主要包括：