行政觀念是國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員在履行行政管理職責(zé)活動(dòng)中，形成的對(duì)行政活動(dòng)的看法、態(tài)度、信念和價(jià)值，是對(duì)行政活動(dòng)的一種深刻的認(rèn)識(shí)和理解。用馬克思主義認(rèn)識(shí)論來分析和研究行政觀念問題，必須堅(jiān)持兩條原則:其一、實(shí)踐是認(rèn)識(shí)的來源，行政觀念來源于對(duì)行政實(shí)踐的認(rèn)識(shí);其二、認(rèn)識(shí)必須是真實(shí)地反映客觀事物及其規(guī)律，行政觀念則必須真實(shí)地反映行政實(shí)踐的根本要求。由此我認(rèn)為，分析和研究行政觀念的轉(zhuǎn)變問題，只有把它歷史地結(jié)合到相應(yīng)的行政制度中去能找到正確答案并把握其轉(zhuǎn)變的指向及一般規(guī)律。

顯然，行政觀念的形成或轉(zhuǎn)變受到社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面因素的規(guī)范、影響和制約，但是最主要和最重要的制約與影響是相應(yīng)的行政制度，即行政觀念的行政制度規(guī)定性，亦即它之所以為行政觀念及其同其他觀念之間的區(qū)別的特性。實(shí)踐是認(rèn)識(shí)的荃礎(chǔ)，行政觀念作為對(duì)行政實(shí)踐主要是行政制度的認(rèn)識(shí)和理解，它與一定的行政制度必然是一種“對(duì)等”的關(guān)系，有什么樣的行政制度就有什么樣的行政觀念。在依法行政的行政制度中，行政觀念主要受行政法律規(guī)范的約束.或者說行政法律規(guī)范作為行政的根本依據(jù)，它必須對(duì)行政觀念具有性質(zhì)、方向、內(nèi)容等方面的規(guī)定性;同樣在“依人治世”的行政制度，行政觀念則主要受“長官意志”的約束，它必須具有“唯上”、“唯權(quán)”等規(guī)定性。由此可以得出兩點(diǎn)結(jié)論:(1)山于‘’依人治世”與依法行政兩種行政制度存在著根本性的差異，因此兩者所形成的行政觀念也必然不同，認(rèn)識(shí)和理解具體的行政觀念，只能到“依人治世”或依法行政中考察、分析和判別。(2)行政制度改變，也必然要求行政觀念的轉(zhuǎn)變，行政制度“依人治世”走向依法行政，行政觀念也必須走向法治狀態(tài)，否則必將阻礙依法行政的實(shí)現(xiàn)。

黨的十五大報(bào)告在闡述依法治國方略時(shí)，明確指出:“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政，切實(shí)保障公民權(quán)利，實(shí)行執(zhí)法貴任制和評(píng)議考核制。”依法行政成為各級(jí)政府機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的基木準(zhǔn)則。在行政觀念上，一方面依法行政要求摒棄傳統(tǒng)的“人治”規(guī)定的行政觀念，另一方面則要求樹立法治規(guī)定的行政觀念。那么“人治”規(guī)定的行政觀念有什么特點(diǎn)?概要地說有這樣幾點(diǎn):(1)以掌握最高權(quán)力的個(gè)人或集團(tuán)代表或代替國家意志，它對(duì)行政觀念的要求是服從、尊重、信仰權(quán)力，甚至是個(gè)人迷信。(2).權(quán)大于法，官本位，在行政活動(dòng)中不是依據(jù)法律，而是依據(jù)長官意志，它對(duì)行政觀念的要求是首先服從權(quán)力，然后才是服從法律。(3)“人治底下的法治”，或稱為法律工具主義，為行使權(quán)利方便也制定法律，從而就可以“借法擴(kuò)權(quán)”、“借法行權(quán)”了，法律不過是權(quán)力的奴蟀，它對(duì)行政觀念的要求是形成法律為權(quán)力服務(wù)的愈識(shí)。總之，“人治”規(guī)定的行政觀念就是“官本觀念”，“權(quán)力觀念”。這種法律文化和行政文化沉淀為潛在的社會(huì)念識(shí)，影響著依法行政的進(jìn)程，此造成了一系列的問題，如權(quán)力拜物教、官僚主義、潔官主義、人情主義、等級(jí)觀念等，這些正是依法行政和相應(yīng)的行政觀念所要徹底摒棄的東西。

依法行政對(duì)行政觀念具有指導(dǎo)規(guī)定性，為行政觀念的轉(zhuǎn)變捉供了相應(yīng)客觀依據(jù)。對(duì)依法行政作以理性認(rèn)識(shí)，只能從依法行政白身的系統(tǒng)整體中尋求。拋開觀念性要素，依法行政是山諸多要素構(gòu)成的，是諸多要素的相互聯(lián)系相互作用的整體。在各個(gè)要素中，每個(gè)要素的地位和作用是不同的，其中占有主導(dǎo)地位、發(fā)揮主要作用的要素及其相互聯(lián)系和作用決定著這一系統(tǒng)整體的性質(zhì)、方向、內(nèi)容、價(jià)旋。因此，行政觀念的轉(zhuǎn)變也必須以這些要素為依據(jù)。

依法行政作為一個(gè)系統(tǒng)整體，占主導(dǎo)地位、發(fā)揮主要作用的要素有哪些?從其系統(tǒng)整體的鑒本結(jié)構(gòu)看，主要包括三個(gè)層而的要素:一是基礎(chǔ)和前提要素;二是內(nèi)容和形式要素;三是價(jià)值和效益要素。

1.墓礎(chǔ)和前提要素—民主至上的觀念。民主是一個(gè)政治概念、法律概念、道德概念，是一個(gè)多維性的詞，但是不論我們從哪個(gè)角度來理解，民主的要義始終是指向“人民的權(quán)力”或“主權(quán)在民”。依法行政是依法治國的重要組成部分和核心內(nèi)容，依法行政的根本目的是發(fā)展民主政治，正如十五大報(bào)告指出的那樣:“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，是我們黨始終不渝的奮斗口標(biāo)。沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義現(xiàn)代化”民主是人民主權(quán)國家的旗幟.是行政理念的本質(zhì)內(nèi)涵，是依法行政的基礎(chǔ)和前捉要素。在依法行政中，首先遇到的問題是:權(quán)力是從哪里來的，為準(zhǔn)掌權(quán)?古希臘思想家亞里士多德第一次把民主石作是一種國家政體，馬克思主義認(rèn)同、繼承和發(fā)展了民主觀，在《共產(chǎn)黨宜言》中指出:“工人革命的第一步就是使無產(chǎn)階級(jí)上升為統(tǒng)治階級(jí)，爭得民主?！薄病恶R克思恩格斯選集》，第一卷，第272頁)這里所說的民主就是人民掌握政權(quán)，人民當(dāng)家作主。其根本要求是一切權(quán)力屬于人民，只能為人民掌權(quán)，服務(wù)于人民，這是依法行政的基礎(chǔ)和前提。民主至上的觀念包涵多層意思:

一

所謂行政觀念是指政府在行政管理活動(dòng)中歷史地形成的有關(guān)行政管理的基本理念和認(rèn)知，是塑造一定行政管理模式和影響行政行為的文化要素，對(duì)行政體制和公務(wù)員的行政行為具有深遠(yuǎn)的影響。隨著政府機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，傳統(tǒng)的行政觀念受到了不同程度的沖擊，正在發(fā)生悄悄而緩慢的變革。但是，要形成有利于全面變革的觀念背景，客觀上還要進(jìn)一步變革行政觀念。

行政觀念革新是深入進(jìn)行地方行政改革的客觀要求。我國舊的地方行政管理模式是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌#一系列與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的行政規(guī)章、行政管理架構(gòu)和方式已日益成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的桎梏，改革勢(shì)在必行。雖然，經(jīng)過多年準(zhǔn)備，我們已經(jīng)成功啟動(dòng)地方行政改革，但是這并不意味著地方行政觀念革新的任務(wù)已經(jīng)完成，因?yàn)椋阂?、在?jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下形成的舊的行政觀念，諸如微觀管理、直接管理的觀念；行政萬能、人治行政、行政干預(yù)的觀念；官本位觀念；干部能上不能下、能官不能民的觀念等依然阻礙著行政改革的深入進(jìn)行，必須進(jìn)一步解除桎梏。二、雖然有些省級(jí)機(jī)關(guān)率先進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)裁并了，人員減少了。但是能否最終有效地轉(zhuǎn)變行政職能和管理方式，可否避免人員回流、機(jī)構(gòu)再次膨脹，克服人治行政、管制行政，落實(shí)依法行政、服務(wù)行政，依然是嚴(yán)峻的考驗(yàn)。三、改革的階段性成果需要鞏固，客觀上呼喚新的行政觀念的繼續(xù)普及和支撐。四、行政改革是行政系統(tǒng)不斷完善的過程，要求行政觀念不斷更新。因此，繼續(xù)促進(jìn)行政觀念革新，讓更多的地方各級(jí)黨政干部了解這場改革的意義、必然性，了解國家與社會(huì)、政府與市場的關(guān)系以及現(xiàn)代行政的特點(diǎn)，明白行政的責(zé)任和界限，掌握現(xiàn)代行政的基本理論、方法，依然是推動(dòng)這場牽動(dòng)面深廣的行政改革的必要條件。只有讓一整套與新的行政體制相適應(yīng)的行政觀念在廣大地方干部心中生根發(fā)芽，地方行政改革才能最后開花結(jié)果。

行政觀念革新也是地方行政改革的重要組成部分。因?yàn)樾姓w制與行政觀念是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，二者水乳交融，互相影響，互為條件。舊的地方行政體制以舊的行政觀念為基礎(chǔ)，同時(shí)又不斷地透過各種軟硬結(jié)構(gòu)，包括各種法律法規(guī)、規(guī)章制度、紀(jì)律守則，強(qiáng)化舊的行政觀念。因此，要改革舊的地方行政體制，轉(zhuǎn)變其結(jié)構(gòu)和功能，使行政系統(tǒng)得以有效運(yùn)行，保持生命活力，除了進(jìn)行行政體制設(shè)計(jì)創(chuàng)新外，有必要進(jìn)行行政觀念的改移和革新，促使二者良性循環(huán)。否則，勢(shì)必互相制肘，影響改革。在近年的行政改革實(shí)踐中，一些地方注重了“硬件要素’的變革，忽視了行政觀念的變革和重塑，從而導(dǎo)致改革過程中出現(xiàn)許多“煮夾生飯”乃至反彈、復(fù)舊的現(xiàn)象；有些地方建立了新的組織架構(gòu)，但受制于舊的行政觀念，難于發(fā)揮效用；貪污腐化、管卡拿壓現(xiàn)象屢禁不止；法制意識(shí)淡簿，有法不依、違法行政時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)象不僅反映了轉(zhuǎn)型期行政體制的脫序和行政行為的失范，更深刻地反映了人們固有的、過時(shí)的行政觀念的根深蒂固。當(dāng)我們審視地方行政革新的時(shí)候，感觸最深的問題之一便是：一個(gè)充滿善意而對(duì)癥下藥的行政改革方案難于在決策中誕生，或者誕生了也受到懷疑、斥責(zé)、抵觸，使得改革無法進(jìn)行或胎死腹中。事實(shí)證明：沒有新觀念的深入人心，新體制難以按原有設(shè)計(jì)運(yùn)行。許多國家的經(jīng)驗(yàn)也表明：先進(jìn)的行政體制要獲得成功，取得預(yù)期效果，必須依賴運(yùn)用它們的公務(wù)員的現(xiàn)代觀念，一個(gè)政府，只有其公務(wù)員從心理、觀念和行為上，都能與各種現(xiàn)代行政制度變革同步前進(jìn)，相互配合，行政現(xiàn)代化才能真正實(shí)現(xiàn)；單純靠行政體制的現(xiàn)代轉(zhuǎn)換，而不從根本上更新行政觀念，行政體制改革是難于奏效、難于持久的；耍鞏固現(xiàn)階段改革所取得的效果，就必須在深化地方行政管理體制改革過程中不斷更新行政觀念，培育出與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革相適應(yīng)的行政文化環(huán)境。

我國這場地方行政改革不論從深度和廣度上都是超越歷史的，要順利解決錯(cuò)綜復(fù)雜的地方行政問題，需要地方各級(jí)公務(wù)員、廣大群眾和社會(huì)輿論的認(rèn)可、理解和支持。行政觀念的革新恰恰可以營造有利于地方行政改革的輿論環(huán)境，增強(qiáng)廣大干部和群眾對(duì)改革的理解、認(rèn)同和支持。行政改革總是在一定的輿論環(huán)境中受到肯定或否定、支持或反對(duì)、贊揚(yáng)或貶損的。干部群眾受舊的行政觀念的支配影響，自然就會(huì)形成阻礙行政改革、貶損行政改革舉措的輿論力量；反之，如果他們接受了新的行政觀念，就會(huì)形成支持和贊揚(yáng)行政改革，推動(dòng)行政改革的輿論力量，行政改革自然會(huì)比較順利地進(jìn)行下去。就增強(qiáng)改革的心理承受力而言，傳播新的行政觀念也是意義殊深的。地方行政系統(tǒng)的活動(dòng)主體是公務(wù)員，行政改革必然會(huì)不同程度地觸及公務(wù)員的利益及習(xí)以為常的一套行政準(zhǔn)則和行為模式，難免出現(xiàn)如下現(xiàn)象：有些人思想準(zhǔn)備不足，只想改別人，不想改自己；有的部門在落實(shí)改革時(shí)，想方設(shè)法強(qiáng)調(diào)自身的重要性，有些人一時(shí)難以理解，難以適應(yīng)；有些人不想離開政府機(jī)關(guān)；有些人面對(duì)改革滿懷焦慮；有些人甚至產(chǎn)生排拒、抵制的心理和行為。行政觀念的革新有助于人們正確理解和對(duì)待地方行政改革，減輕內(nèi)心的焦慮，增強(qiáng)心理的承受力，逐漸克服認(rèn)同危機(jī)，取得改革共識(shí)。例如，破除了干部終身制、能上不能下的舊觀念，人們就會(huì)對(duì)改革中干部的晉升降職視為正常現(xiàn)象，從而泰然處之，習(xí)以為常。這對(duì)減少改革阻力，促進(jìn)政治和諧與穩(wěn)定裨益良多。而作為地方行政管理客體的廣大民眾一旦接受了新的行政觀念，既對(duì)地方行政改革構(gòu)成必要的壓力，也同時(shí)成為可貴的動(dòng)力，有助于各項(xiàng)改革措施的貫徹執(zhí)行，為改革創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

二

論文摘要：深化行政管理體制改革.必須創(chuàng)新思維.創(chuàng)新管理.以全新的行政理念引領(lǐng)改革:應(yīng)把握服務(wù)導(dǎo)向、法治導(dǎo)向、績效導(dǎo)向等。

論文關(guān)鍵詞：行政觀念政府政府職能

以往的經(jīng)驗(yàn)證明，在政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，還必須進(jìn)行相應(yīng)的答理方式和行政觀念的轉(zhuǎn)變，要用嶄新的行政理念引領(lǐng)改革。否則，即使在形式上進(jìn)行了政府職能轉(zhuǎn)變，但是原有的、根深蒂固的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的答理方式和觀念不轉(zhuǎn)變，還可能會(huì)有意無意地用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路和辦法來搞市場經(jīng)濟(jì)。因此，必須加快更新行政理念，為政府職能轉(zhuǎn)變做好思想準(zhǔn)備。

一、服務(wù)行政的理念

在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下，中國政府改蘋的日標(biāo)必然是服務(wù)型政府，即服務(wù)行政。

服務(wù)行政的理念是人類進(jìn)入下業(yè)化社會(huì)后政府角色定位進(jìn)行思考的產(chǎn)物，它經(jīng)過上個(gè)世紀(jì)七、八十年代由英國、新酉蘭等發(fā)達(dá)國家開始的公共行政改蘋而風(fēng)行于世界各地、服務(wù)行政是相對(duì)于“警察行政’，的一種新型的行政理念，其核心是強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)為公民提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、全而的公共服務(wù)、人類進(jìn)入工業(yè)化社會(huì)以后，各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題口益增多且復(fù)雜化，人們要求政府除了履行維護(hù)國家女全和公共秩序的傳統(tǒng)的“警察行政”職能之外，還應(yīng)當(dāng)越來越多地進(jìn)行諸如提供生話保障、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、建設(shè)公共設(shè)施、改善生態(tài)環(huán)境等積極的政府話動(dòng)，為公民的生存和發(fā)展創(chuàng)造更好的條件和適宜的環(huán)境，將作為行政管理.相對(duì)人的公民當(dāng)做市場中的消費(fèi)者來對(duì)待，盡可能提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、服務(wù)行政的理念在世界范圍內(nèi)引發(fā)了一場行政答理意識(shí)和方式的深刻變革，對(duì)于公共行政的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響、我們是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國家，我們的政府是代表黨和人民行使答理權(quán)力的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)說服務(wù)行政的理念是內(nèi)在于我們的政府性質(zhì)之中，提倡服務(wù)行政對(duì)我們來說比酉方國家有著更人然的合理性。

〔摘要〕我國公共行政學(xué)經(jīng)過近30年的發(fā)展，取得了十分可喜的成就，與此同時(shí)，也產(chǎn)生了許多需要重視和解決的問題，如公共行政學(xué)研究本土化問題。推進(jìn)公共行政學(xué)本土化進(jìn)程，一要轉(zhuǎn)變公共行政學(xué)研究者的觀念，這包括強(qiáng)化其反省-批判意識(shí)、責(zé)任意識(shí)及發(fā)展意識(shí)；二要推進(jìn)公共行政學(xué)研究的理論創(chuàng)新，這包括在深入調(diào)查中催生公共行政學(xué)理論創(chuàng)新，在面向世界、博采眾長中實(shí)現(xiàn)理論創(chuàng)新；三要強(qiáng)化公共行政學(xué)理論對(duì)公共行政實(shí)踐的指導(dǎo)性作用，這包括發(fā)揮公共行政理論對(duì)行政實(shí)踐的描述與解釋性功能、批判與創(chuàng)新性功能及規(guī)范與引導(dǎo)性功能。

〔關(guān)鍵詞〕公共行政學(xué)，本土化，觀念，理論創(chuàng)新，作用

改革開放以來，我國公共行政學(xué)研究得到了迅速發(fā)展，社會(huì)影響日益擴(kuò)大。隨著研究內(nèi)容的不斷深入和研究隊(duì)伍的不斷壯大，公共行政學(xué)作為一門應(yīng)用性的社會(huì)科學(xué)，在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步方面發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，在我國公共行政學(xué)的發(fā)展過程中，也出現(xiàn)了一些亟待解決的問題，如一些人盲目崇拜西方公共行政學(xué)，對(duì)我國傳統(tǒng)公共行政學(xué)思想缺乏研究興趣，對(duì)我國公共行政改革與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問題缺少關(guān)注等。這些問題直接導(dǎo)致了我國公共行政學(xué)的研究很難植根于現(xiàn)實(shí)土壤，其理論研究的廣泛性和深刻性明顯不夠，行政科學(xué)的理論研究與現(xiàn)實(shí)中的行政改革和發(fā)展存在著較大差距等。我們應(yīng)該建立一個(gè)什么樣的公共行政學(xué)?應(yīng)該如何借鑒西方的公共行政學(xué)理論和方法?應(yīng)該怎樣對(duì)待我國公共行政學(xué)的遺產(chǎn)?應(yīng)該怎樣處理公共行政學(xué)研究中理論與實(shí)踐的關(guān)系?這些問題歸納起來，可以總括為公共行政學(xué)本土化問題。筆者認(rèn)為，公共行政學(xué)本土化就是，在立足本國公共行政現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，借鑒國外的公共行政理論、方法，汲取本國的傳統(tǒng)、文化和價(jià)值觀念的公共行政理論并使其有效地服務(wù)本國社會(huì)。公共行政學(xué)本土化問題的解決，關(guān)系到我國公共行政學(xué)發(fā)展的前途與命運(yùn)。因此，開展公共行政學(xué)的本土化研究在當(dāng)前是非常必要的。公共行政學(xué)本土化將是一個(gè)長期的過程，推進(jìn)這一進(jìn)程需要做很多工作。我們認(rèn)為，當(dāng)前需要解決這樣三個(gè)問題:轉(zhuǎn)變公共行政學(xué)研究者的觀念，推進(jìn)公共行政學(xué)研究的理論創(chuàng)新，強(qiáng)化公共行政學(xué)理論對(duì)行政實(shí)踐的指導(dǎo)作用。

一、轉(zhuǎn)變公共行政學(xué)研究者的觀念

推進(jìn)公共行政學(xué)本土化進(jìn)程，首先必須轉(zhuǎn)變公共行政學(xué)研究者的觀念，強(qiáng)化其反省-批判意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和競爭-發(fā)展意識(shí)〔1〕(P237)。如果公共行政學(xué)者的觀念與認(rèn)識(shí)沒有一個(gè)根本性轉(zhuǎn)變，公共行政學(xué)本土化就難以取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

(一)強(qiáng)化公共行政學(xué)研究者的反省-批判意識(shí)。研究者要通過對(duì)西方外來公共行政學(xué)知識(shí)的反省，批評(píng)那種對(duì)西方公共行政學(xué)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，揭示機(jī)械照搬西方公共行政學(xué)知識(shí)的危害性，堅(jiān)信我國公共行政學(xué)研究本土化的必要性和重要性。西方公共行政學(xué)知識(shí)主要是在我國以外的社會(huì)研究中形成的，它既包含著普遍性成分，又包括著大量的特殊性與個(gè)別性成分。片面地吸收、引用西方行政學(xué)知識(shí)，不僅無法解釋清楚我國公共行政實(shí)踐中的問題，而且將導(dǎo)致對(duì)西方公共行政學(xué)的畸形依賴，最終使公共行政學(xué)無法在我國社會(huì)中生根和成長。實(shí)際上，目前國外的公共行政學(xué)研究仍然沒有發(fā)展出一個(gè)具有普遍意義的公共行政學(xué)理論。正如美國公共行政學(xué)家法默爾指出的，美國的公共行政學(xué)也只是一種“特殊主義”的知識(shí)體系?！?〕(P123)

繼依法治國之后，黨和政府又作出了依法行政的重大戰(zhàn)略決策，這實(shí)在可喜可賀。但欣喜之余，筆者又頗為擔(dān)憂：在我國這樣一個(gè)人治傳統(tǒng)源遠(yuǎn)流長、法治觀念十分淡薄的古老國度，依法行政的口號(hào)會(huì)不會(huì)被誤用、濫用，會(huì)不會(huì)新瓶裝老酒。這種擔(dān)憂在實(shí)踐中似乎已初露端倪：中央提出了依法治國，這里的“國”首先應(yīng)當(dāng)是指國家機(jī)器（state）。依法治國首先應(yīng)是依法治官，依法治權(quán)，依法治理國家機(jī)器和地方權(quán)力立法、行政和司法機(jī)關(guān)；但我們的一些同志卻誤將這里的“國”理解為一個(gè)地理概念（country），不談依法治官而只談依法治民，不談依法治權(quán)而只談依法治事，不談依法治高層而只談依法治基層，不談依法治自己而只談依法治他人。同樣，依法行政的口號(hào)近年來逐步被叫響以后，一些同志又按照自己的主觀意志去詮釋，將依法行政解釋為加強(qiáng)行政權(quán)、保障行政權(quán)、擴(kuò)大行政權(quán)，就是不愿解釋為監(jiān)督行政權(quán)、規(guī)范行政權(quán)、控制行政權(quán)；把“依法行政”之“法”里塞進(jìn)了本機(jī)關(guān)、本部門不具備法律效力的“紅頭文件”、“土章程”，甚至使其凌駕于憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章之上，強(qiáng)令執(zhí)行，還美其名曰嚴(yán)格執(zhí)法，依法行政。

為什么我們一些同志不愿下功夫去弄清楚依法治國、依法行政這樣一些極其重要而涵義又十分明確的法治原則和法治概念，而是想當(dāng)然地作似是而非、甚至南轅北轍的理解呢？答曰：一是人治觀念作祟；二是利害關(guān)系使然?；仡櫸覈?989年頒布行政訴訟法以來，依法行政的道路上充滿了觀念的荊棘和誤區(qū)。

例一：行政訴訟法制定之初，一些行政機(jī)關(guān)由于嫌被告稱謂不光彩（在行政訴訟中行政機(jī)關(guān)只能當(dāng)被告，不能當(dāng)原告），不同意該法使用原告、被告稱謂，而要求使用申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人的稱謂，未獲采納。

例二：前些年四川某法院受理了一個(gè)造假者告打假者-技術(shù)監(jiān)督局的行政案件，遂引起軒然大波：人大代表質(zhì)詢法院院長是造假者的保護(hù)者還是打假者的保護(hù)者；中央新聞媒體大字標(biāo)題稱打假者竟然走上被告席，惡人竟然先告狀。這些同志不了解基本的法律常識(shí)：在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)只能當(dāng)被告，不能當(dāng)原告；當(dāng)被告未必?cái)≡V，當(dāng)原告未必勝訴；惡人乃至殺人犯也有訴權(quán)；而這些正是法治的基本要求。

例三：某地區(qū)行署負(fù)責(zé)人在一次研討會(huì)上大發(fā)幽默之慨：本地區(qū)有兩個(gè)律師煽動(dòng)老百姓告政府，我們動(dòng)用無產(chǎn)階級(jí)專政工具將他們抓起來了。該幽默的錯(cuò)誤之處不言而喻：律師要老百姓告政府是行政訴訟法賦予的權(quán)利，何謂煽動(dòng)，豈能專政？恰恰相反，這是監(jiān)督、幫助政府依法行政的一種合法手段。

例四：某市政府負(fù)責(zé)人頗為憤慨地說：“現(xiàn)在刁民頗多。我那里有一個(gè)刁民被勞教兩年，不服，申請(qǐng)復(fù)議，減為一年半；仍不服，竟告到法院。有關(guān)部門準(zhǔn)備將其勞教延長到四年。該同志的觀念錯(cuò)誤在于：一是復(fù)議不能加重，否則誰敢申請(qǐng)復(fù)議？二是告狀是老百姓的權(quán)利，何謂刁民？

一．行政管理的規(guī)范化催生行政復(fù)議制度

黨的十一屆三中全會(huì)后，我國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生了巨大的變革，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，與之相適應(yīng)的政治體制改革也逐步展開。1979年至1989年的十年間，全國人大及其常委會(huì)頒布了60余部法律，國務(wù)院制定了600余項(xiàng)行政法規(guī)，國務(wù)院各部委和省級(jí)人民政府還制訂了大量的規(guī)章。1987年10月黨的十三大報(bào)告在提出改革的目標(biāo)和任務(wù)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)“法制建設(shè)必須貫穿于改革的全過程”。實(shí)踐證明，法制的建立既可使改革的成果得到鞏固，又在為改革試點(diǎn)提供規(guī)范化的前提下促進(jìn)新政策的出臺(tái)，逐步形成經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)生活的新規(guī)范。

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)換和發(fā)展，以及新的經(jīng)濟(jì)體制的確立，必然要求政府行政管理職能的轉(zhuǎn)變，于是政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段管理社會(huì)事務(wù)，便成為政府實(shí)現(xiàn)行政管理的主要措施。在政府運(yùn)用法律手段管理社會(huì)事務(wù)方面，政府通過立法，制訂了大量的行政管理規(guī)范，行政執(zhí)法部門，遵循行政管理規(guī)范，實(shí)施行政管理，必然涉及管理相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)（主要是經(jīng)濟(jì)利益），一旦管理相對(duì)人認(rèn)為其利益受到行政機(jī)關(guān)侵害，自1990年10月1日起可提起行政訴訟；1991年1月1日起便可申請(qǐng)行政復(fù)議。

從立法上講，這似乎在管理者與被管理者之間建立了一個(gè)第三方公正調(diào)處的平臺(tái)。然而，十幾年來的實(shí)踐證明，這個(gè)平臺(tái)的作用與設(shè)計(jì)時(shí)的初衷相去甚遠(yuǎn)。

二．行政復(fù)議因與行政訴訟過多的雷同性，其作用正逐漸被信訪制度所取代

《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的立法宗旨都是以監(jiān)督、保障和救濟(jì)為目的，換言之也叫做“保護(hù)弱者”。公民、法人和社會(huì)組織相對(duì)于行政機(jī)關(guān)（管理者與被管理者）處于弱勢(shì)地位。行政機(jī)關(guān)作為行政法律關(guān)系中的行政主體，依照國家法律、法規(guī)（規(guī)章）的授權(quán)，獨(dú)立行使行政管理權(quán)，無需征得管理相對(duì)人的同意。如果，這種行政職權(quán)行使不當(dāng)，又沒有給行政管理相對(duì)人“評(píng)理”的渠道，勢(shì)必疊加逆反情緒，造成社會(huì)的不穩(wěn)定因素，危及政權(quán)的鞏固。行政訴訟和行政復(fù)議平臺(tái)的設(shè)計(jì)者，試圖通過這個(gè)法定的、程序性的、公正的平臺(tái)解決那些管理相對(duì)人認(rèn)為侵犯其合法權(quán)利的“不當(dāng)行政行為”。然而，行政復(fù)議仍屬雷同于行政訴訟式的準(zhǔn)司法程序。一般老百姓不熟悉，行政機(jī)關(guān)也不喜歡?，F(xiàn)在老百姓對(duì)管理者有意見，要嗎走信訪渠道；要嗎走極端，引起新聞媒體重視，從而達(dá)到解決問題的目的。也就是說，信訪和媒體已成為解決管理者和被管理者矛盾糾紛的主渠道，而行政復(fù)議的救濟(jì)渠道正在逐步被邊沿化。程序性、對(duì)抗式、復(fù)雜化的行政復(fù)議糾紛處理平臺(tái)幾乎是門可羅雀。

一、國家行政和行政法的基本范式

“學(xué)術(shù)的歷史乃是現(xiàn)象的概念化與概念的規(guī)范化、思維模式的培育與變革、方法論的探索與創(chuàng)新的歷史?！盵1](P226)將現(xiàn)象概念化并形成包含特定價(jià)值和方法在內(nèi)的理論框架，通過比較不同理論框架解決面臨問題的效果，來獲得、驗(yàn)證“進(jìn)步的”“科學(xué)的”的理論，進(jìn)而指導(dǎo)我們解決實(shí)際問題的實(shí)踐，是社會(huì)科學(xué)研究的重要方法。[2](P46-48)

作為一門社會(huì)科學(xué)，行政法就是解決有關(guān)行政問題的法。[3]在行政法學(xué)研究中，“研究的方法，有關(guān)什么是成問題的想法，何者應(yīng)該包括在研究領(lǐng)域里，何者應(yīng)該排除在外的標(biāo)準(zhǔn)”，[4]這些科學(xué)史學(xué)者稱之為范式的問題，在很大程度上是由一定時(shí)期“行政”的觀念和問題所決定的。因此，要研究行政法基本范式，應(yīng)該從行政觀念開始。

居于現(xiàn)代行政法學(xué)理論核心地位的行政觀念，起源于20世紀(jì)初葉行政國的興起和發(fā)展。20世紀(jì)初葉始，公共事務(wù)的急劇增多，“市場失靈”對(duì)政府放任政策的否定，導(dǎo)致人們嘗試通過擴(kuò)大政府管理公共事物的范疇，賦予其足夠權(quán)力的方法，以解決所面臨的市場失靈困難。這種強(qiáng)化國家管理公共事務(wù)的必然性，主張國家在管理公共事務(wù)過程中，有運(yùn)用各種強(qiáng)制性手段的必要性，力圖用擴(kuò)大國家職能的方法扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)，提高行政效率，增進(jìn)公共利益。

我國現(xiàn)行行政法和行政法學(xué)，就基本上是從國家行政這一背景出發(fā)的，集中體現(xiàn)在行政法的調(diào)整對(duì)象和行政法的功能兩個(gè)方面：

（一）作為行政法調(diào)整對(duì)象的行政：主體和行為

編者按：本文主要從高校行政管理的特點(diǎn)；高校行政管理存在的困難和問題；對(duì)提高高校行政管理效率的分析；提高高校行政管理效率的基本措施進(jìn)行論述。其中，主要包括：高校行政管理與學(xué)術(shù)管理相輔相成、高校內(nèi)部事務(wù)可化分為學(xué)術(shù)事務(wù)和行政事務(wù)、高校行政管理主體呈現(xiàn)專業(yè)化趨勢(shì)、高校的行政管理工作中,經(jīng)常涉及大量專業(yè)性較強(qiáng)的管理工作、高校行政管理客體具有多樣性特征、管理思路陳舊、組織混亂、高校管理者的整體素質(zhì)不高、用人制度僵化,缺乏競爭激勵(lì)機(jī)制、協(xié)調(diào)好行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系、增強(qiáng)行政管理者的服務(wù)意識(shí)和業(yè)務(wù)水平、轉(zhuǎn)變行政管理的觀念、建立科學(xué)的行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制等。具體請(qǐng)?jiān)斠姟?/p>

[摘要]本文闡述了目前高校行政管理方面普遍存在的一系列困難和問題,對(duì)高校行政管理的特點(diǎn)進(jìn)行歸納,在此基礎(chǔ)上,有針對(duì)性地提出增進(jìn)高校行政管理效率的對(duì)策。提出了高校行政管理建設(shè)的基本措施,以創(chuàng)新推動(dòng)高校行政管理的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]高校行政管理特點(diǎn)效率創(chuàng)新

一、高校行政管理的特點(diǎn)

1.高校行政管理與學(xué)術(shù)管理相輔相成

高校內(nèi)部事務(wù)可化分為學(xué)術(shù)事務(wù)和行政事務(wù)。與之相對(duì)應(yīng),高校教育管理可以劃分為性質(zhì)不同,但二者又有關(guān)聯(lián)的學(xué)術(shù)管理和行政管理。高校是知識(shí)的殿堂,“學(xué)術(shù)性是大學(xué)的靈魂?！睂W(xué)術(shù)管理管理中具有舉足輕重的作用。高校學(xué)術(shù)管理的主體包括學(xué)術(shù)人員和學(xué)術(shù)組織。學(xué)術(shù)管理的客體是學(xué)術(shù)事務(wù),包括教學(xué)活動(dòng)、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、課程設(shè)置、師資培養(yǎng)、學(xué)位授予以及就業(yè)、招生等事務(wù)。高校具有學(xué)術(shù)屬性的同時(shí),還具有行政屬性?！案咝Ｔ谄浒l(fā)展過程中,形成了自己的科層制結(jié)構(gòu),有了自己的行政體系,具有行政屬性?！备咝Ｐ姓芾淼闹黧w是行政人行政機(jī)構(gòu),其客體是行政事務(wù),主要涉及人事、組織、宣傳、基建、后勤等事務(wù)。

[提要]本文提出觀念更新是建設(shè)法治政府的要義；概括分析了法治政府的六個(gè)要件，即有限政府、法制統(tǒng)一政府、透明廉潔政府、公正誠信政府、服務(wù)型政府、責(zé)任政府；概括提出了行政公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)樹立的現(xiàn)代行政法治觀念，即憲法至上、尊重人權(quán)、行政權(quán)限、行政民主、行政服務(wù)、政府誠信、行政程序、監(jiān)督責(zé)任、權(quán)利救濟(jì)、法治漸進(jìn)等十種觀念。

[關(guān)鍵詞]依法行政法治政府行政公務(wù)人員現(xiàn)代行政法治觀念

（一）

國務(wù)院于今年3月了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，并于近期修訂了《國務(wù)院工作規(guī)則》，規(guī)范政府行為的重要法律《行政許可法》也于今年7月1日起施行，這些都是堅(jiān)持執(zhí)政為民、推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的宏大系統(tǒng)工程。那么何謂法治政府？一般認(rèn)為至少應(yīng)具備如下6個(gè)要件：一是行政權(quán)力受到有效約束，建立起權(quán)力有限政府；二是能夠保障市場自由，建立起法制統(tǒng)一政府；三是政務(wù)公開、規(guī)范，建立起透明廉潔政府；四是遵循法定程序和正當(dāng)程序辦事，建立起公正誠信政府；五是堅(jiān)持便民、高效的現(xiàn)代管理原則，建立起服務(wù)型政府；六是不斷完善監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制，建立起責(zé)任政府。這六個(gè)要件是相輔相成、互系互動(dòng)、有機(jī)構(gòu)成的。

（二）

通過政治體制和行政管理體制改革，建立起法治政府，這是很有意義的。在建設(shè)法治政府這一宏大系統(tǒng)工程中，需要制度創(chuàng)新，但首先需要觀念更新。如果沒有正確的思想觀念指導(dǎo)，既不可能推出我國行政法治發(fā)展進(jìn)程所要求的制度創(chuàng)新，而且有了科學(xué)適用的行政法律制度也不可能得到正確實(shí)施。歷史經(jīng)驗(yàn)表明：不同的法律意識(shí)和法制觀念，對(duì)于客觀事物會(huì)有不同的認(rèn)識(shí)，會(huì)有不同的法律實(shí)施效果。

依法行政、建設(shè)法治政府是人心所向，也為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所要求?；鶎庸珓?wù)人員是依法行政最基本的主體，是一切行政活動(dòng)的最終實(shí)施者。他們依法行政的觀念和能力直接影響依法行政的推進(jìn)。不久前，國務(wù)院印發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確把“不斷提高行政機(jī)關(guān)工作人員依法行政的觀念和能力”列為全面推進(jìn)依法行政、10年建成法治政府的基本目標(biāo)之一。

一、提高基層公務(wù)人員依法行政觀念和能力的必要性

基層公務(wù)人員身處執(zhí)法第一線，是國家機(jī)關(guān)（政府）與社會(huì)成員之間的橋梁。只有基層公務(wù)人員具備了與其法律地位、職權(quán)相應(yīng)的依法行政觀念和能力，才能使依法治國具備了最基本的條件，也才能使依法行政落到實(shí)處。具體地說，其必要性表現(xiàn)在：

一是實(shí)施依法治國基本方略的需要。依法行政作為依法治國的重要組成部分，是依法治國的關(guān)鍵和核心。依法行政的基本目的就是要用法律來約束行政權(quán)力的行使、實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法辦事。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國80%以上的法律、近90%的法規(guī)都需要通過各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員去執(zhí)行?？梢哉f，行政機(jī)關(guān)工作人員包括基層公務(wù)人員能否做到依法行政，直接關(guān)系到國家法律、法規(guī)能否得到實(shí)施的問題，從而決定著依法治國的進(jìn)程。

二是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。在一定意義說，市場經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)的自主、平等、誠信等屬性，必然從客觀上要求實(shí)行法治。行政機(jī)關(guān)通過只有依法辦事，才能保障市場主體之間的平等、自由、公平的競爭，從而為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供保障。市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)從客觀上要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)工作人員掌握法律知識(shí)，增強(qiáng)法律意識(shí)，提高依法行政的能力和水平。

三是轉(zhuǎn)變政府職能的需要。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能是搞好宏觀調(diào)控和服務(wù)，嚴(yán)格行政管理和執(zhí)法，維護(hù)正常的經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序，保證國家法律、法規(guī)的統(tǒng)一實(shí)施，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境。這就要求政府必須轉(zhuǎn)變職能，依法行政。為此，就要提高行政機(jī)關(guān)工作人員尤其是基層公務(wù)人員依法行政的能力和水平。