一、行政法制監(jiān)督的概念和必要性

（一）行政法制監(jiān)督的概念行政法制監(jiān)督，是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、專門行政監(jiān)督機(jī)關(guān)及國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)外部的個(gè)人、組織依法對(duì)行政主體及國(guó)家公務(wù)員行使行政職權(quán)行為和遵紀(jì)守法行為的監(jiān)督。主要包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、國(guó)家司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、專門行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督等。作為國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，行政法制監(jiān)督是一種對(duì)行政權(quán)力制約的手段。

（二）行政法制監(jiān)督的必要性首先，傳統(tǒng)文化的影響。我國(guó)在不同的歷史時(shí)期都注重行政權(quán)的行使，忽視個(gè)人權(quán)利保障。其次，從現(xiàn)實(shí)的行政實(shí)踐來(lái)看，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置，編制，運(yùn)作以及相互之間的還存在著諸多問(wèn)題：濫用行政權(quán)、越權(quán)行政，怠于行政；部門之間的職責(zé)權(quán)限不清等。因此，在加速政府體制改革，必須加強(qiáng)行政法制監(jiān)督。

二、我國(guó)行政法制監(jiān)督存在的問(wèn)題

（一）權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督存在的問(wèn)題人大作為我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，憲法賦予了其對(duì)政府和人民法院、人民檢察院進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。其在對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督過(guò)程中，往往容易忽視法律規(guī)定的程序，超越權(quán)限，直接插手行政事物，在一定程度上造成了行政權(quán)行使的困難。另外，其監(jiān)督表面獨(dú)立性比較強(qiáng)，但實(shí)際上被一些因素所左右，僅僅能行使事后監(jiān)督的權(quán)力。

（二）行政機(jī)關(guān)監(jiān)督存在的問(wèn)題行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督分為一般行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和專門行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，在一般行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督中，由于沒有建立起雙向的監(jiān)督制約體制，往往會(huì)出現(xiàn)下級(jí)在監(jiān)督上級(jí)違法以及平級(jí)之間相互監(jiān)督時(shí)顯得無(wú)能為力。專門行政監(jiān)督機(jī)關(guān)缺乏相對(duì)獨(dú)立的地位和獨(dú)立行使職權(quán)的方式，使其在進(jìn)行行政法制監(jiān)督時(shí)總是受到某些方面的限制。由于監(jiān)督客體與監(jiān)督主體之間存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、管理與被管理的關(guān)系，所以會(huì)出現(xiàn)“吃政府的嘴軟，敢怒不敢言”的狀況。

「出處」中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心主編：《憲政與行政法治評(píng)論》第一卷，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版。

「《憲政與行政法治評(píng)論》編者按」北京大學(xué)公法研究中心教授、博士生導(dǎo)師羅豪才先生擔(dān)任了中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)兩屆會(huì)長(zhǎng)。2003年8月10日至12日在寧夏銀川召開的中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2003年年會(huì)進(jìn)行了理事會(huì)換屆工作，羅老師堅(jiān)持卸去研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)一職，后經(jīng)新一屆研究會(huì)及其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)一致推舉，擔(dān)任了研究會(huì)的名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)。在盛況空前的銀川年會(huì)開幕式上，羅老師發(fā)表了重要講話。這篇講話系統(tǒng)地總結(jié)了我國(guó)行政法制建設(shè)和行政法學(xué)發(fā)展的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，分析展望了未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)我國(guó)行政法制建設(shè)和行政法學(xué)發(fā)展的趨勢(shì)和研究重點(diǎn)，并對(duì)行政法學(xué)者和行政法制工作者提出了殷切期望?，F(xiàn)經(jīng)羅老師授意，特由《憲政與行政法治評(píng)論》創(chuàng)刊號(hào)全文發(fā)表這篇講話，以饗讀者。

行政法學(xué)界一年一度的盛會(huì)，今天在銀川召開了。這次會(huì)議，是進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)的第三次年會(huì)。本次大會(huì)，上承改革開放以來(lái)行政法學(xué)研究穩(wěn)步發(fā)展的良好勢(shì)頭，下啟二十一世紀(jì)行政法學(xué)研究的新局面，對(duì)于總結(jié)十多年來(lái)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，凝聚力量，在新的世紀(jì)里推進(jìn)行政法學(xué)研究，建設(shè)社會(huì)主義政治文明具有重要的意義。在這次會(huì)議上，我們將完成三個(gè)方面的任務(wù)：第一個(gè)是行政法學(xué)研究會(huì)理事會(huì)換屆，第二個(gè)是討論準(zhǔn)備以研究會(huì)名義向立法機(jī)關(guān)提交的《行政程序法（試擬稿）》，第三個(gè)是討論國(guó)務(wù)院法制辦委托起草的《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施方案（專家建議稿）》。

過(guò)去的十多年里，在中國(guó)法學(xué)會(huì)黨組的領(lǐng)導(dǎo)下，在大家的共同努力下，我們行政法學(xué)研究會(huì)以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，自覺反映先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展要求，順應(yīng)中國(guó)先進(jìn)文化的發(fā)展方向，努力服務(wù)于人民的根本利益，以多種形式的學(xué)術(shù)活動(dòng)，促進(jìn)我國(guó)行政法學(xué)研究的深入開展，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)憲政與行政法治建設(shè)，繁榮社會(huì)主義文化事業(yè)，起到了積極的作用，做出了特殊的貢獻(xiàn)。

下面，我就十余年來(lái)我國(guó)行政法制建設(shè)和行政法學(xué)研究所取得的成績(jī)做一簡(jiǎn)要回顧，并就今后行政法學(xué)研究的發(fā)展談幾點(diǎn)意見，供大家參考。

一、十余年來(lái)我國(guó)行政法制建設(shè)和行政法學(xué)研究

一、立足于全面促進(jìn)系統(tǒng)內(nèi)依法行政，深入貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》

1、進(jìn)一步抓好《綱要》的學(xué)習(xí)貫徹工作。切實(shí)把學(xué)習(xí)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》精神和司法行政法律法規(guī)納入對(duì)監(jiān)獄干警、行政執(zhí)法人員教育培訓(xùn)內(nèi)容，進(jìn)一步增強(qiáng)執(zhí)法人員法律意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，不斷提高規(guī)范執(zhí)法、依法行政的自覺性。

2、進(jìn)一步提高司法行政干警的依法行政、規(guī)范執(zhí)法的能力和水平。建立完善執(zhí)法人員法律知識(shí)抽查測(cè)試制度，加強(qiáng)對(duì)全系統(tǒng)干警特別是執(zhí)法人員有關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)的教育培訓(xùn)，切實(shí)提高司法行政干警依法行政、規(guī)范執(zhí)法的能力和水平，最大限度地滿足新形勢(shì)下司法行政工作任務(wù)要求。

3、進(jìn)一步做好依法行政考核工作。健全完善依法行政（法制工作）領(lǐng)導(dǎo)小組，落實(shí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，圍繞完善政府信息公開、促進(jìn)科學(xué)民主決策、加強(qiáng)規(guī)范性文件管理、規(guī)范行政執(zhí)法行為等重點(diǎn)內(nèi)容，采取行政執(zhí)法案卷評(píng)查、執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力和水平測(cè)試、規(guī)范性文件抽查等日?？己撕吐犎∫婪ㄐ姓ぷ髑闆r匯報(bào)、查看相關(guān)資料等實(shí)地考核相結(jié)合的方法，切實(shí)做好系統(tǒng)內(nèi)依法行政考核工作，按時(shí)報(bào)送依法行政情況年度報(bào)告。

二、立足于提高制度建設(shè)質(zhì)量和執(zhí)法規(guī)范化水平，大力加強(qiáng)建章立制工作

4、規(guī)范執(zhí)法文書制作。進(jìn)一步統(tǒng)一規(guī)范行政處罰、行政復(fù)議等執(zhí)法文書的制作標(biāo)準(zhǔn)，完善執(zhí)法案卷內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和行政執(zhí)法程序。同時(shí)，做好執(zhí)法案卷的立卷和歸檔工作，確保文書材料完整、入檔材料統(tǒng)一，提高行政執(zhí)法案卷的整體制作水平。

摘要：在監(jiān)督行政法制中長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)行政責(zé)任、監(jiān)督行政、行政救濟(jì)等重要范疇爭(zhēng)論較多、使用較亂，有礙于監(jiān)督行政法制建設(shè)。為此，有必要進(jìn)一步研究這些概念的內(nèi)涵、特征等問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督行政法制；行政責(zé)任；行政救濟(jì)；范疇

監(jiān)督行政法制是現(xiàn)代行政法（學(xué)）的一個(gè)重要領(lǐng)域，也是實(shí)現(xiàn)依法行政的重要制度保障。由于現(xiàn)代行政活動(dòng)面廣、量大、情況復(fù)雜多樣，行政權(quán)力又有擴(kuò)張和濫用的傾向，在行政過(guò)程中有可能出現(xiàn)偏差，產(chǎn)生負(fù)面作用和影響，從而損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，因而必須按照現(xiàn)代法治原則采取有效措施來(lái)防止和糾正偏差，明確和追究責(zé)任，及時(shí)和公正地對(duì)因行政偏差致使合法權(quán)益受到損害的相對(duì)人予以救濟(jì)。這既是貫徹依法治國(guó)方略和行政法治原則的要求，也是邁向21世紀(jì)的中國(guó)行政法學(xué)特別需要加強(qiáng)研究和認(rèn)真解決的一個(gè)重要課題。明確概念是展開深入研究的基礎(chǔ)。故本文對(duì)行政責(zé)任、監(jiān)督行政、行政救濟(jì)等監(jiān)督行政法制的若干重要范疇試作探討。

一、關(guān)于行政責(zé)任

（一）關(guān)于行政責(zé)任的概念和特征

由于看問(wèn)題的角度不同，人們對(duì)于行政責(zé)任這一概念的理解有很大的差別。如某些行政管理學(xué)者是將政治責(zé)任、道德責(zé)任等也包括在行政責(zé)任范疇內(nèi)的。即使在我國(guó)行政法學(xué)界，對(duì)此也見解各異。例如，前蘇聯(lián)行政法學(xué)者的如下“權(quán)威”定義在我國(guó)行政法學(xué)初創(chuàng)階段譯介進(jìn)來(lái)后曾產(chǎn)生過(guò)相當(dāng)?shù)挠绊懀骸靶姓?zé)任意味著行政處分的適用和實(shí)現(xiàn)。它是法律責(zé)任的一種特殊形式，……無(wú)論狹義理解或是廣義理解，行政責(zé)任畢竟是行政強(qiáng)制的一部分?！薄?〕按此說(shuō)法，行政責(zé)任是僅由相對(duì)人承擔(dān)的一種法律責(zé)任，這顯然是傳統(tǒng)的“管理論”的觀點(diǎn)，盡管早已過(guò)時(shí)，但它帶來(lái)的影響現(xiàn)在仍不可忽視。

行政法制，不僅指調(diào)節(jié)行政關(guān)系與監(jiān)督行政關(guān)系的法律和制度，還包括相關(guān)的觀念、價(jià)值體系和行政法制的實(shí)踐活動(dòng)。改革開放以來(lái)，我國(guó)行政法制為了適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，在鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想的指導(dǎo)下進(jìn)行過(guò)多次改革和調(diào)整，因而在各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生了一系列深刻的變化，逐步走上高效、民主、法治的軌道。

一、當(dāng)前我國(guó)行政法制現(xiàn)代化的進(jìn)程不斷加快

最近二十多年來(lái)，特別是近十三年來(lái)，我國(guó)行政法制建設(shè)的全方位進(jìn)行，是在社會(huì)轉(zhuǎn)型的國(guó)內(nèi)背景與經(jīng)濟(jì)全球化的國(guó)際背景之下進(jìn)行的。這兩個(gè)背景決定了我國(guó)行政法制建設(shè)具有與眾不同的鮮明特征。

其一，社會(huì)轉(zhuǎn)型的國(guó)內(nèi)背景。所謂“社會(huì)轉(zhuǎn)型”，主要是指經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，所有制結(jié)構(gòu)由單一的公有制向以公有制為主體的多種所有制并存轉(zhuǎn)變，治國(guó)方略從人治向法治的轉(zhuǎn)變，社會(huì)環(huán)境由封閉型逐步向開放型發(fā)展，以及國(guó)家社會(huì)高度統(tǒng)一的一元化結(jié)構(gòu)向“國(guó)家—社會(huì)”二元結(jié)構(gòu)的過(guò)渡。社會(huì)轉(zhuǎn)型背景之下的行政法制建設(shè)，就決定了行政法制建設(shè)必然要改變傳統(tǒng)體制下的全能政府、行政機(jī)關(guān)不重視依法行政、公共行政缺乏發(fā)展空間的舊模式，朝著理性界定政府職能、推進(jìn)政府依法行政、大力拓展公共行政的方向發(fā)展。

其二，經(jīng)濟(jì)全球化的國(guó)際背景1.經(jīng)濟(jì)全球化意味著各國(guó)外貿(mào)依存度越來(lái)越高，各國(guó)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來(lái)越密切，國(guó)際貿(mào)易自由化程度越來(lái)越高，國(guó)際貿(mào)易范圍也越來(lái)越寬。經(jīng)濟(jì)全球化的重要結(jié)果之一就是推動(dòng)著國(guó)際貿(mào)易制度日趨統(tǒng)一。例如WTO，其不僅對(duì)傳統(tǒng)的國(guó)際貨物貿(mào)易加以嚴(yán)格規(guī)范，還將服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)、與貿(mào)易有關(guān)的投資也納入規(guī)范框架之中；各成員方必須服從WTO的規(guī)定，并確保其外貿(mào)行政管理制度與WTO規(guī)則的協(xié)調(diào)一致，這就推動(dòng)著各國(guó)外貿(mào)行政管理制度的日益趨同，經(jīng)濟(jì)全球化還推動(dòng)著各國(guó)行政法制建設(shè)之間進(jìn)行更深層次的溝通與借鑒，從而加快了行政法制現(xiàn)代化的進(jìn)程。

置于這兩大背景之下，我國(guó)這些年來(lái)的行政法制建設(shè)表現(xiàn)出以下三個(gè)主要特征：

四、構(gòu)建和完善我國(guó)現(xiàn)代的行政法制監(jiān)督機(jī)制應(yīng)遵循的原則

構(gòu)建和完善行政法制監(jiān)督制度應(yīng)遵循以下原則：

第一，法制化原則。它是指行政法制監(jiān)督主體權(quán)力的確立及行使，都應(yīng)有明確、具體的法侓規(guī)定。其基本要求是：(1)加強(qiáng)立法。即要為監(jiān)督主體制定充分而完備的監(jiān)督法規(guī)，其內(nèi)容包括監(jiān)督的職能目標(biāo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分、作用對(duì)象、裁量標(biāo)準(zhǔn)、懲罰手段、運(yùn)行程序、協(xié)調(diào)方式等，以使行政法制監(jiān)督有法可依，并逐步納入法制化的軌道。（2）嚴(yán)格執(zhí)法。即各監(jiān)督主體在對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施監(jiān)督的過(guò)程中，都要嚴(yán)格依照法律的規(guī)定辦事，任何監(jiān)督上的失職、瀆職和干擾監(jiān)督權(quán)行使的違法行為，毫無(wú)例外地要受到法律的追究和制裁。誠(chéng)如鄧小平同志所強(qiáng)調(diào)的那樣：“任何人都不許干擾法律的實(shí)施，任何犯了法的人都不能逍遙法外?！毙姓ㄖ票O(jiān)督首先應(yīng)進(jìn)行立法上的完善，建立起一整套行政法制監(jiān)督體系，應(yīng)做到法律法規(guī)的內(nèi)部協(xié)調(diào)統(tǒng)一、明確而且具體切實(shí)可行，從而使行政法制監(jiān)督做到有法律上的依據(jù)。而且，這也是行政法制監(jiān)督走向法制化程序化的一個(gè)重要前提。

第二，公開性原則。這里的“公開性”，系統(tǒng)監(jiān)督活動(dòng)本身應(yīng)當(dāng)是完全公開的，即公開的而不是秘密的檢查工作，公開的而不是遮掩地宣布結(jié)果，公開的而不是僅在狹小的范圍內(nèi)批評(píng)缺點(diǎn)。列寧指出：沒有公開性而談民主監(jiān)督是可笑的。歷史經(jīng)驗(yàn)昭示我們，沒有公開性或者公開性不強(qiáng)，只能給專制政治和干擾監(jiān)督活動(dòng)者有隙可乘。長(zhǎng)期以來(lái)，有些人以“內(nèi)外有別”為借口，欺上瞞下，將大事化小，小事化了，從而逃避監(jiān)督和懲處。應(yīng)當(dāng)明確，只要不涉及國(guó)家秘密，就無(wú)內(nèi)外之別，法律面前人人平等。在增強(qiáng)行政法制監(jiān)督的公開性方面，我們大有工作可做。比如，盡快完善國(guó)家公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和稽核制度，強(qiáng)制規(guī)定公職人員定期將財(cái)產(chǎn)向指定的國(guó)家機(jī)關(guān)申報(bào)，如有不申報(bào)或申報(bào)不實(shí)者，給予相應(yīng)的制裁；強(qiáng)化對(duì)政府重點(diǎn)部門、重點(diǎn)行業(yè)的監(jiān)督，實(shí)行招標(biāo)公開、項(xiàng)目公開、決策公開、審批公開、程序公開；采取切實(shí)措施，大力推進(jìn)社會(huì)政治生活的民主化、公開化進(jìn)程等等。

第三，科學(xué)高效原則。行政法制監(jiān)督的機(jī)制設(shè)施應(yīng)體現(xiàn)科學(xué)原則，具體表現(xiàn)在機(jī)制合理，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督統(tǒng)一協(xié)調(diào)，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督動(dòng)態(tài)連貫，機(jī)制精簡(jiǎn)節(jié)約。同時(shí)，行政法制監(jiān)督也應(yīng)體現(xiàn)高效原則，既是說(shuō)監(jiān)督主體要根據(jù)得到的有關(guān)信息，及時(shí)組織調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)并查明可能導(dǎo)致或已經(jīng)導(dǎo)致違法失職行為產(chǎn)生的原因和條件，不失時(shí)機(jī)地實(shí)施監(jiān)督，迅速消除其原因和條件，避免和糾正因此而產(chǎn)生的違法失職行為。只有這樣，才能應(yīng)付千變?nèi)f化的行政行為，使監(jiān)督的效率提高，質(zhì)量提高。

第四，獨(dú)立協(xié)調(diào)原則。各個(gè)不同的行政法制監(jiān)督主體的地位相對(duì)獨(dú)立，在人、財(cái)、物上不受制于被監(jiān)督的對(duì)象，各種不同的監(jiān)督力量應(yīng)各司其職，真正形成一個(gè)完整體系，而且各種監(jiān)督力量應(yīng)配合起來(lái)，協(xié)調(diào)一致，只有這樣，對(duì)行政權(quán)的制約才能真正有效，我們所說(shuō)的協(xié)調(diào)配合主要指對(duì)行政權(quán)在監(jiān)督時(shí)間、空間上的協(xié)調(diào)一致。

“入世”對(duì)于中國(guó)的影響是深遠(yuǎn)而全方位的，其中一個(gè)重要方面恐怕就是對(duì)于中國(guó)法制的影響。因?yàn)閃TO是由各成員方政府簽約成立的國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，其各項(xiàng)法律文件中規(guī)定的一系列關(guān)于國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的法律制度，要求各成員方政府負(fù)責(zé)實(shí)施，根據(jù)WTO各種協(xié)定所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)也主要由成員方政府來(lái)承擔(dān)。因此，加入WTO對(duì)于我國(guó)的法制特別是行政法制到底具有哪些影響，提出了哪些方面的挑戰(zhàn)？我們應(yīng)當(dāng)如何回應(yīng)這些影響與挑戰(zhàn)？這無(wú)疑是擺在中國(guó)法學(xué)與法律界、特別是行政法學(xué)界的一個(gè)現(xiàn)實(shí)課題。最近，北京大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)的部分博士生在導(dǎo)師羅豪才教授的主持下，就“入世”與中國(guó)的行政法制問(wèn)題進(jìn)行了深入的討論。清華大學(xué)法學(xué)院教授于安、北京大學(xué)法學(xué)院講師王錫鋅、全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室副主任陳斯喜、國(guó)務(wù)院法制辦方軍，以及憲法與行政法專業(yè)在讀博士生十余人參加了討論。討論中所發(fā)表的見解，對(duì)于人們更清楚、更深入地了解“入世”對(duì)于我國(guó)的行政法制建設(shè)意味著什么不無(wú)裨益。為此，我們特將討論內(nèi)容整理發(fā)表，以供關(guān)注這一問(wèn)題的人們參考與借鑒。

一、“入世”將凸顯行政法在我國(guó)整個(gè)法律體系中的地位與作用

參加討論的專家學(xué)者指出，加入WTO為我國(guó)完善行政法制建設(shè)，加快行政法治化進(jìn)程提供了一次空前的機(jī)遇，行政法在我國(guó)整個(gè)法律體系中的地位會(huì)得到很大的提升，行政法將在我們依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程中發(fā)揮更重要的作用。因?yàn)閃TO在推進(jìn)貿(mào)易自由化、經(jīng)濟(jì)全球化的過(guò)程中，各成員方的政府扮演著積極推動(dòng)的角色。作為WTO重要組成部分的《關(guān)貿(mào)總協(xié)定1994》第24條（12款）規(guī)定：“締約國(guó)（方）應(yīng)采取一切可能采取的合理措施，保證在它的領(lǐng)土內(nèi)的地區(qū)政府和當(dāng)局及地方政府和當(dāng)局能遵守本規(guī)定的各項(xiàng)規(guī)定?！痹搮f(xié)定第十條規(guī)定，締約各國(guó)（方）應(yīng)以統(tǒng)一、公正和合理的方式實(shí)施依據(jù)協(xié)定應(yīng)當(dāng)公布的法律性規(guī)定、司法判決和行政決定。從這些規(guī)定中即可看出，WTO對(duì)于一個(gè)成員方的法律制度有著自己的標(biāo)準(zhǔn)和要求，加入WTO，就意味著成員方自己的有關(guān)法律制度必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改變。因此，中國(guó)加入WTO后，立即面臨著自己的有關(guān)法律制度如何適應(yīng)WTO要求的問(wèn)題。由于WTO對(duì)一個(gè)成員政府如何確保WTO規(guī)則在本區(qū)域內(nèi)的實(shí)施和遵守以及成員政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域的管制應(yīng)當(dāng)與WTO規(guī)則相一致等方面都有具體而明確的要求。因此，加入WTO后中國(guó)法制面臨挑戰(zhàn)最直接、最具體的領(lǐng)域就是行政法領(lǐng)域。這種形勢(shì)必然會(huì)對(duì)我國(guó)的行政法制建設(shè)提出新的要求，并且促使我們更加重視行政法制的作用。而且，WTO是一種以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向的國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，我國(guó)正在致力于建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)由自由競(jìng)爭(zhēng)到政府有限干預(yù)這一發(fā)展進(jìn)程不同，我國(guó)是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)相應(yīng)也屬于政府主導(dǎo)模式，政府在權(quán)力收縮、市場(chǎng)培育、規(guī)范市場(chǎng)秩序、實(shí)施宏觀調(diào)控等多方面都起著主導(dǎo)作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，政府發(fā)揮建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，必須在法治化的框架下進(jìn)行，這也對(duì)規(guī)范政府權(quán)力的行政法制建設(shè)提出了更高的要求。由此可見，無(wú)論是適應(yīng)加入WTO的需要還是建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，都有賴于行政法發(fā)揮引導(dǎo)、規(guī)范、調(diào)控、激勵(lì)等功能，從而使得在今后相當(dāng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)我國(guó)行政法制建設(shè)處于整個(gè)法治進(jìn)程的重要位置。

二、“入世”對(duì)我國(guó)行政法制建設(shè)提出了新的要求

參加討論的同志指出，與加入WTO后我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活賦予行政法制的重要地位和寄予的巨大期望相比，我們的行政法制建設(shè)不論是觀念、制度，還是實(shí)踐，都還存在一定的差距，需要我們?cè)谧疃痰臅r(shí)間內(nèi)按照“入世”的要求和建設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，加以調(diào)整、改進(jìn)和完善。具體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行行政法制不適應(yīng)和亟待完善之處主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

政府角色有待于進(jìn)一步準(zhǔn)確定位。有的同志指出，無(wú)論是世貿(mào)規(guī)則還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都對(duì)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活中的角色定位有嚴(yán)格的要求，政府既不能越俎代庖，過(guò)多地介入和干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，甚至直接進(jìn)入市場(chǎng)充當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又必須當(dāng)好市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“裁判員”和“服務(wù)員”，維護(hù)公平的市場(chǎng)秩序，創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。這種既不能越位又不能失職的要求確實(shí)非常嚴(yán)格，對(duì)于正在進(jìn)行從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的角色轉(zhuǎn)換的我國(guó)各級(jí)政府而言，達(dá)到這一要求就更為艱巨。因?yàn)?，一方面受長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的影響，我們的一些政府機(jī)關(guān)及其工作人員還習(xí)慣于“全能政府”、“保姆政府”，因而轉(zhuǎn)變觀念、政府權(quán)力收縮、從市場(chǎng)領(lǐng)域大踏步退出的任務(wù)還相當(dāng)繁重；另一方面，由于中國(guó)社會(huì)欠缺市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)，我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)只能是政府主導(dǎo)型，這又決定了我們的各級(jí)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中必須扮演比先進(jìn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府更為積極主動(dòng)、更為關(guān)鍵的角色。如何處理這“一退一進(jìn)”之間的關(guān)系，避免進(jìn)退失據(jù)，無(wú)所適從，這無(wú)疑是各級(jí)政府必須嚴(yán)肅思考的問(wèn)題，也是我們的行政法制建設(shè)亟需解決的問(wèn)題。

一、研究背景

黨的十七大報(bào)告指出深化政治體制改革的任務(wù)之一是堅(jiān)持依法治國(guó)的基本方略。黨的十八屆四中全會(huì)要求建設(shè)法治國(guó)家。指出:“要強(qiáng)化監(jiān)督和制約機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)人員的權(quán)力監(jiān)督。實(shí)行行政權(quán)力清單制度，完善行政問(wèn)責(zé)機(jī)制?！爆F(xiàn)階段完善行政法制監(jiān)督體系，是依法行政的客觀需要，是建設(shè)法治政府的重要一環(huán)，是全面依法治國(guó)，建設(shè)法治中國(guó)的必然要求。控權(quán)論指出:行政權(quán)是行政法最重要的部分，行政權(quán)是全部行政法的基礎(chǔ)和核心。法律應(yīng)該關(guān)注行政權(quán)力運(yùn)行后的結(jié)果而非行政權(quán)力本身。如今，公共行政滲透到社會(huì)方方面面，一旦使用不當(dāng)就會(huì)傷害公民利益，因此必須對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約，把“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，防止其異化。改革開放以來(lái)，我國(guó)行政法制監(jiān)督不斷完善，但是，受根深蒂固的古代官僚主義思想影響，我國(guó)的行政權(quán)力監(jiān)督具有濃厚的“官本位”和“治民”色彩，仍存在諸多問(wèn)題，亟待完善。

二、我國(guó)行政法制監(jiān)督的問(wèn)題

(一)行政法制監(jiān)督的法律體系不完善。近年來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)了《行政訴訟法》《行政監(jiān)察法》《立法法》《審計(jì)法》等法律法規(guī)。［2］對(duì)于抑制貪污腐敗，督促行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政發(fā)揮了積極的作用。但是也存在問(wèn)題。(1)我國(guó)至今沒有一部系統(tǒng)的法律明確規(guī)定監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)、程序，有關(guān)規(guī)定只是散見于各個(gè)法律中，且多是指導(dǎo)性綱領(lǐng)，缺乏可操作性細(xì)則。(2)我國(guó)至今沒有一部《新聞法》來(lái)明確新聞監(jiān)督的法律地位，有關(guān)的法律法規(guī)分散，沒有形成完整的體系，而且缺乏權(quán)威性、可操作性。(二)各行政法制監(jiān)督主體未形成合力。(1)監(jiān)督主體之間沒有建立系統(tǒng)的交流機(jī)制，沒有一個(gè)主要的統(tǒng)籌主體來(lái)協(xié)調(diào)各監(jiān)督主體的工作，導(dǎo)致各主體各行其是，各自為政。(2)監(jiān)督主體之間責(zé)任界限模糊，或有不同程度的覆蓋，導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)督問(wèn)題和監(jiān)督主體之間責(zé)任推諉問(wèn)題。(三)監(jiān)督主體受制于監(jiān)督客體，缺乏獨(dú)立性，監(jiān)督乏力。(1)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度不強(qiáng)。法律明文規(guī)定了全國(guó)人大及各級(jí)人大可以對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行質(zhì)詢、彈劫，罷免。但是實(shí)際上，僅僅依靠每年一度的人大會(huì)議及人大常委會(huì)的事后監(jiān)督遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而且，有時(shí)各級(jí)人大行使監(jiān)督權(quán)會(huì)受到各級(jí)黨委的干涉，缺乏獨(dú)立性。(2)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能被削弱。司法機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物都受到政府控制，司法機(jī)關(guān)實(shí)際上是依附于政府的。(3)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督乏力。內(nèi)部監(jiān)督分為一般監(jiān)督和專門監(jiān)督。［3］但都是行政機(jī)關(guān)自己監(jiān)督自己，“自己做自己的法官”。一般監(jiān)督是指上級(jí)政府和下級(jí)政府互相監(jiān)督以及政府各部門之間互相監(jiān)督。然而，下級(jí)政府在受上級(jí)政府直接領(lǐng)導(dǎo)的情況下不敢冒犯上級(jí)。［4］從專門監(jiān)督角度，監(jiān)察部門受上級(jí)監(jiān)察部門和同級(jí)行政機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)仍監(jiān)督乏力。(4)公民的監(jiān)督權(quán)難以有效行使。一些政府的政務(wù)公開流于形式，公民難以真正了解政府行為，并且由于保密工作不到位，公民揭發(fā)檢舉以后人身安全也得不到保障。(四)行政法制監(jiān)督在程序上輕事前和事中監(jiān)督。一個(gè)全方位的查錯(cuò)糾偏控制系統(tǒng)，應(yīng)當(dāng)是事前控制、現(xiàn)場(chǎng)控制、事后控制相結(jié)合共同發(fā)揮作用。但我國(guó)的行政法制監(jiān)督手段較為單一，大都采取事后監(jiān)督的方式。［5］現(xiàn)有的法律主要偏向事后控制，一旦發(fā)生行政違法才去追究，增加了行政成本。(五)行政法制監(jiān)督主體的法律意識(shí)和監(jiān)督能力有待增強(qiáng)(1)人民群眾缺乏當(dāng)家作主的意識(shí)。我國(guó)公民長(zhǎng)期受傳統(tǒng)的“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”“集體主義”“大局至上”思想影響，懶于維護(hù)自身權(quán)益，加上自身法律能力欠缺，因此自覺監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。(2)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督人員民主意識(shí)和監(jiān)督能力欠缺。一些行政機(jī)關(guān)監(jiān)督人員的民主法制觀念不強(qiáng)，缺乏以法制權(quán)的積極性。而且法律知識(shí)不足，專業(yè)能力較低，在監(jiān)督工作中不能及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)違法行為。(3)人大是重要的監(jiān)督主體，但是，一方面，由于政府權(quán)力過(guò)于集中，人大職能一定程度上受到政府制約。另一方面，人大欠缺專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并且很多人大代表的法律素養(yǎng)不高，專業(yè)能力不足，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政違法行為。

三、優(yōu)化行政法制監(jiān)督的對(duì)策

(一)提高行政法制監(jiān)督的立法效率。(1)要加快制定一部《監(jiān)督法》。及時(shí)修訂不合實(shí)際的、泛泛而談的法律法規(guī)，使監(jiān)督工作易于開展，有法可依。(2)統(tǒng)籌各監(jiān)督主體之間的關(guān)系，明確規(guī)定各監(jiān)督主體之間的職能界限，明確分工、信息共享、形成合力，減少相互推諉的情況。(3)《政府信息公開法》《新聞法》等也應(yīng)加快建設(shè)腳步，為公民監(jiān)督和輿論監(jiān)督提供法律保障。(二)健全行政法制監(jiān)督機(jī)制，確保各監(jiān)督主體的獨(dú)立性。1．建立人大專員監(jiān)督制度可以借鑒西方議會(huì)監(jiān)察專員制度，在各級(jí)人大特別是縣級(jí)以上人大內(nèi)部設(shè)立專門的監(jiān)督委員會(huì)，在委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立人大監(jiān)察專員，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督工作。人大監(jiān)督委員會(huì)發(fā)展成熟以后，將其作為行政法制監(jiān)督的多元主體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，來(lái)統(tǒng)籌各監(jiān)督主體的監(jiān)督工作，使各主體之間各有分工，信息共享，形成合力。在《監(jiān)督法》里明確人大監(jiān)察專員制度的超然法律地位，規(guī)定其不受地方行政機(jī)關(guān)干預(yù)，獨(dú)立行使職權(quán)。2．深化司法體制改革第一，實(shí)行司法機(jī)關(guān)單向垂直運(yùn)作機(jī)制。建立獨(dú)立的內(nèi)部人事任免制度。由上級(jí)司法機(jī)關(guān)決定下級(jí)的人員調(diào)動(dòng)，當(dāng)?shù)卣坏貌迨帧５诙?，建立完備的?jīng)費(fèi)保障制度。司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)應(yīng)有一個(gè)獨(dú)立于政府財(cái)政預(yù)算的經(jīng)費(fèi)預(yù)算體系，其相關(guān)開支直接由人大審批下放。第三，對(duì)于干涉司法活動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，要記錄在案并根據(jù)嚴(yán)重程度作通報(bào)批評(píng)等處分，讓每一項(xiàng)司法裁決都能得到有效執(zhí)行。3．健全行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督體制第一，做到全程監(jiān)督，尤其加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)、審計(jì)等重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)督，防止經(jīng)濟(jì)犯罪。第二，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)察系統(tǒng)要獨(dú)立于政府開展工作。首先，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)制，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)由上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)任命并只對(duì)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)和同級(jí)人大負(fù)責(zé)。［6］其次，監(jiān)察部門要形成自己獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)預(yù)算體系，其經(jīng)費(fèi)直接由人大審批劃撥而不再經(jīng)由行政機(jī)關(guān)插手，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立。4．有效發(fā)揮公民監(jiān)督的作用第一，從法律上為人民群眾的監(jiān)督權(quán)提供保障。出臺(tái)《監(jiān)督法》，在其中明確規(guī)定人民的監(jiān)督權(quán)利，暢通群眾監(jiān)督渠道，對(duì)于群眾的監(jiān)督檢舉，要及時(shí)妥善處理，對(duì)于人民群眾受到打擊報(bào)復(fù)的惡劣事件，堅(jiān)決懲處相關(guān)責(zé)任主體。第二，促進(jìn)公民監(jiān)督形式的多元化。將群眾信訪、聽證會(huì)等逐漸制度化，大力推行電子政務(wù)等網(wǎng)絡(luò)參政平臺(tái)建設(shè)。5．健全輿論監(jiān)督的法律體系加快《新聞法》出臺(tái)進(jìn)程，在其中明確新聞監(jiān)督的法律地位、性質(zhì)、權(quán)利、責(zé)任、程序、方式、保護(hù)制度。［7］對(duì)干涉新聞監(jiān)督的行為嚴(yán)厲查處。(三)建立一個(gè)事前、事中、事后全方位的監(jiān)督體系。(1)事前監(jiān)督是面向未來(lái)的控制，早日發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以避免行政違法的發(fā)生，減少行政成本。第一，公務(wù)員是行政權(quán)力的執(zhí)行者，要嚴(yán)格公務(wù)員選拔考試，選拔綜合素質(zhì)高、思想道德好的人員進(jìn)入行政系統(tǒng)。第二，完善行政決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策主體多元化、科學(xué)化、民主化。(2)重視事中監(jiān)督，如加強(qiáng)新聞?shì)浾摫O(jiān)督，及時(shí)曝光行政違法行為以及時(shí)糾正。(3)繼續(xù)加強(qiáng)事后監(jiān)督。事后監(jiān)督是監(jiān)督過(guò)程的最后一個(gè)程序，司法監(jiān)督是公平正義的最后一道防線。充分發(fā)揮檢察院和法院對(duì)行政違法行為的“救火”作用。(四)增強(qiáng)監(jiān)督主體的民主法制意識(shí)和監(jiān)督能力。(1)人民群眾是最廣泛的監(jiān)督主體。首先，要在全社會(huì)通過(guò)各種渠道深入開展法制宣傳教育，提高人民群眾參與民主政治的積極性，其次，在全社會(huì)開展普法教育，增強(qiáng)人民的政治素養(yǎng)，豐富人民的法律知識(shí)。(2)行政機(jī)關(guān)既是監(jiān)督主體，也是被監(jiān)督的對(duì)象。首先，要定期進(jìn)行法制教育，對(duì)公務(wù)人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行職業(yè)道德教育、黨風(fēng)廉政教育等，增強(qiáng)其法制觀念和職業(yè)道德素養(yǎng)。其次，行政機(jī)關(guān)也是監(jiān)督主體之一，要定期進(jìn)行公務(wù)員培訓(xùn)，對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行法律知識(shí)、財(cái)會(huì)審計(jì)知識(shí)的指導(dǎo)，提高其專業(yè)能力。(3)人大代表是我國(guó)重要的監(jiān)督主體。第一，要增強(qiáng)人大代表的監(jiān)督意識(shí)。建立人大監(jiān)察委員會(huì)制度，為人大代表行使職權(quán)解除后顧之憂，從而轉(zhuǎn)變?nèi)舜蟠碛^念，放心大膽地行使監(jiān)督權(quán)。第二，提高人大代表的素質(zhì)。選拔具有豐富法律知識(shí)和專業(yè)能力的人員加入人大監(jiān)察委員隊(duì)伍，并對(duì)其進(jìn)行定期培訓(xùn)，持續(xù)提高其監(jiān)督能力。

監(jiān)督行政法制是現(xiàn)代行政法（學(xué)）的一個(gè)重要領(lǐng)域，也是實(shí)現(xiàn)依法行政的重要制度保障。由于現(xiàn)代行政活動(dòng)面廣、量大、情況復(fù)雜多樣，行政權(quán)力又有擴(kuò)張和濫用的傾向，在行政過(guò)程中有可能出現(xiàn)偏差，產(chǎn)生負(fù)面作用和影響，從而損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，因而必須按照現(xiàn)代法治原則采取有效措施來(lái)防止和糾正偏差，明確和追究責(zé)任，及時(shí)和公正地對(duì)因行政偏差致使合法權(quán)益受到損害的相對(duì)人予以救濟(jì)。這既是貫徹依法治國(guó)方略和行政法治原則的要求，也是邁向21世紀(jì)的中國(guó)行政法學(xué)特別需要加強(qiáng)研究和認(rèn)真解決的一個(gè)重要課題。明確概念是展開深入研究的基矗故本文對(duì)行政責(zé)任、監(jiān)督行政、行政救濟(jì)等監(jiān)督行政法制的若干重要范疇試作探討。

一、關(guān)于行政責(zé)任

（一）關(guān)于行政責(zé)任的概念和特征

由于看問(wèn)題的角度不同，人們對(duì)于行政責(zé)任這一概念的理解有很大的差別。如某些行政管理學(xué)者是將政治責(zé)任、道德責(zé)任等也包括在行政責(zé)任范疇內(nèi)的。即使在我國(guó)行政法學(xué)界，對(duì)此也見解各異。例如，前蘇聯(lián)行政法學(xué)者的如下“權(quán)威”定義在我國(guó)行政法學(xué)初創(chuàng)階段譯介進(jìn)來(lái)后曾產(chǎn)生過(guò)相當(dāng)?shù)挠绊懀骸靶姓?zé)任意味著行政處分的適用和實(shí)現(xiàn)。它是法律責(zé)任的一種特殊形式，……無(wú)論狹義理解或是廣義理解，行政責(zé)任畢竟是行政強(qiáng)制的一部分。”〔1〕按此說(shuō)法，行政責(zé)任是僅由相對(duì)人承擔(dān)的一種法律責(zé)任，這顯然是傳統(tǒng)的“管理論”的觀點(diǎn)，盡管早已過(guò)時(shí)，但它帶來(lái)的影響現(xiàn)在仍不可忽視。

又如，在我國(guó)曾影響很大的《法學(xué)詞典》甚至將違反企事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)章的后果也納入行政責(zé)任的范疇，認(rèn)為行政責(zé)任既包括法律責(zé)任又包括紀(jì)律責(zé)任，將行政責(zé)任定義為“實(shí)施法律或企業(yè)事業(yè)單位規(guī)章禁止的行為引起的行政上必須承擔(dān)的法律后果。性質(zhì)屬于輕微違法失職或違反內(nèi)務(wù)紀(jì)律，尚不夠追究刑事責(zé)任，因而只能從行政上追究違反者的法律責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任?！薄?〕這種將私人行政與公共行政混同一體的早期做法，現(xiàn)在看來(lái)太過(guò)寬泛，顯然不當(dāng)。

有的學(xué)者借用西方某些行政法著述的觀點(diǎn)，將行政責(zé)任單純視為國(guó)家賠償責(zé)任。〔3〕這種定義顯然過(guò)于狹窄，也不符合實(shí)際。

［內(nèi)容摘要］行政法制程序化與行政程序法制化是中國(guó)行政法制現(xiàn)代化的必由之路。它首先表現(xiàn)為統(tǒng)一的法典的制定與實(shí)施。行政程序法是中國(guó)行政法制現(xiàn)代化的基石。其理論基礎(chǔ)就是通過(guò)程序?qū)崿F(xiàn)正義，亦即程序正義論；在中國(guó)，則是具體表現(xiàn)為依法行政原則。依法行政實(shí)際上是依程序法行政，亦即通過(guò)行政程序，實(shí)現(xiàn)行政正義。中國(guó)行政程序立法應(yīng)選擇以權(quán)利模式為主兼顧效率的模式。

［關(guān)鍵詞］行政法制行政程序程序正義

所謂行政法制的程序化與行政程序的法制化，實(shí)質(zhì)上是指如何在相互抵觸的各種行政規(guī)范中進(jìn)行最佳選擇，并使這種選擇的決定具有正當(dāng)性和約束性的問(wèn)題。從現(xiàn)象上來(lái)看，它將表現(xiàn)為行政程序法規(guī)范的增加，各種行政程序要件的完備以及行政程序法律意識(shí)的增強(qiáng)與完善，其具體表現(xiàn)則為統(tǒng)一的行政程序法典的制定與實(shí)施。它實(shí)際上也是解決中國(guó)行政法制的現(xiàn)代化問(wèn)題。這一方面是中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，另一方面是理論研究的促進(jìn)。而中國(guó)行政法制現(xiàn)代化的具體操作方案的設(shè)計(jì)與實(shí)施，則是兩者的必然結(jié)合。

一、行政程序法是中國(guó)行政法制現(xiàn)代化的基石公正合理的程序是中國(guó)法律現(xiàn)代化的基石。只有具備公正合理程序要件的法制才能協(xié)調(diào)運(yùn)行。合理公正的程序一方面限制了行政官員的肆意和專斷，維持了法律的穩(wěn)定性和自我完整性，另一方面卻給自由選擇了一個(gè)適當(dāng)?shù)目臻g，使法律系統(tǒng)具有更大的可塑性和適應(yīng)力。

在中國(guó)邁向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，價(jià)值中立、操作性強(qiáng)的程序?qū)δ壳敖?jīng)濟(jì)改革中出現(xiàn)的秩序混亂、制度不力的現(xiàn)象是一劑良藥，也是中國(guó)現(xiàn)實(shí)實(shí)現(xiàn)法治主導(dǎo)的最佳選擇。由于程序具有開放的結(jié)果和緊束的過(guò)程；隨著程序的展開，參加者越來(lái)越受到“程序上的過(guò)去”的拘束，而制度化的契機(jī)也由此形成。程序開始于高度不確定的狀態(tài)，但其結(jié)果卻使程序參加者難以抵制，形成一種高度確定化的效應(yīng)。因此，如果我們要實(shí)現(xiàn)有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威、有進(jìn)取的保守這樣一種社會(huì)狀態(tài)的話，那么，程序法可以作為其制度化最重要的基石。從這個(gè)角度出發(fā)，可以看出，行政法制的程序化與行政程序的法制化是中國(guó)行政法制現(xiàn)代化的必然選擇。

從西方國(guó)家行政改革的經(jīng)驗(yàn)可知，程序問(wèn)題也是行政改革的重要目標(biāo)。西方行政改革的目標(biāo)主要有四個(gè)方面的內(nèi)容，即：預(yù)算、結(jié)構(gòu)、程序和職業(yè)公務(wù)員與政治領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。行政程序改革強(qiáng)調(diào)的是提高行政管理責(zé)任和對(duì)行政行為的監(jiān)督。許多行政改革都既可看成是結(jié)構(gòu)性的，又可看成是程序性的。與預(yù)算改革、特別是與程序改革類似，一些最重要的和最有效的行政程序改革往往是縮減行政程序。這可以在減少政府干預(yù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的改革中可以看到，在組織內(nèi)部則可以減少文字工作等繁瑣程序。改革行政程序的目的之一就是廢除那些繁瑣拖拉和高成本代價(jià)的程序，以利于政治領(lǐng)導(dǎo)的快速?zèng)Q策。當(dāng)然，這只是對(duì)具有完善行政程序制度的西方國(guó)家而言。對(duì)于行政程序意識(shí)普遍缺乏的中國(guó)來(lái)說(shuō)，更重要的是如何建立和健全行政程序制度。在這個(gè)過(guò)程中，我們一定要注意吸收一切成功的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)避免走別人走過(guò)的彎路。具體而言，我們?cè)谛姓绦蚪ㄔO(shè)過(guò)程中，首先要注意建立完善的行政程序制度要件，同時(shí)要注意行政程序的繁簡(jiǎn)適度，在公平的前提下達(dá)到效率的目的。